rozdzielenie kompetencji władzy wykonawczej między prezydenta
advertisement
ROZDZIELENIE ZASADA DOMNIEMANIA KOMPETENCJI WŁADZY NIEWINNOŚCI WYKONAWCZEJ W POLSKIM PROCESIERP MIĘDZY PREZYDENTA ORAZ RADĘ MINISTRÓW KARNYM NA TLE KONSTYTUCJI Anna Tęcza-Paciorek POLSKIEJ RZECZYPOSPOLITEJ Z 1997 ROKU Bartłomiej Opaliński Warszawa 2012 Niniejszą publikację dedykuję pamięci mojego Mistrza i Nauczyciela, Profesora Wojciecha Sokolewicza Spis treści Wykaz ważniejszych skrótów / 15 Wstęp / 17 Rozdział I Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej / 25 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. / 25 1.1.Wprowadzenie / 25 1.2.Restytucja urzędu prezydenta w okresie transformacji ustrojowej / 27 1.3.Koncepcja władzy wykonawczej w świetle porozumień Okrągłego Stołu i w noweli kwietniowej / 30 1.4.Funkcje ustrojowe i wzajemne usytuowanie podmiotów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej / 34 1.5.Konstytucyjne płaszczyzny współpracy podmiotów władzy wykonawczej / 39 1.6.Podsumowanie / 42 2. Model władzy wykonawczej w Małej Konstytucji z 17 października 1992 r. / 45 2.1.Wprowadzenie / 45 2.2.Ogólna charakterystyka władzy wykonawczej w systemie rozdzielonych władz / 48 7 Spis treści 2.3.Konstytucyjne płaszczyzny współpracy podmiotów władzy wykonawczej / 52 2.4.Podsumowanie / 59 3. Model władzy wykonawczej w świetle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. / 62 3.1.Wprowadzenie / 62 3.2.Istota i pojęcie zasady podziału władz w Konstytucji RP / 64 3.3.Równowaga jako podstawowy atrybut zasady podziału władz / 65 3.4.Usytuowanie wzajemne organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej / 68 3.5.Funkcje ustrojowe podmiotów władzy wykonawczej / 71 3.6.Prezydent jako najwyższy przedstawiciel państwa / 76 3.7.Przemieszczenie kompetencji władzy wykonawczej w okresie intensywnej transformacji ustrojowej / 79 3.8.Status ustrojowy Prezesa Rady Ministrów / 82 3.9.Konstytucyjny aksjomat współpracy między podmiotami władzy wykonawczej / 85 3.10.Podsumowanie / 88 Rozdział II Delimitacja zadań i kompetencji prezydenta oraz Rady Ministrów w sferze stosunków międzynarodowych / 90 1. Prezydent RP jako najwyższy reprezentant państwa w stosunkach międzynarodowych / 90 1.1.Wprowadzenie / 90 1.2.Uprawnienia reprezentacyjne prezydenta wynikające z art. 133 Konstytucji RP. Uwagi ogólne / 92 1.3.Prezydent jako organ ratyfikujący umowy międzynarodowe / 94 1.4.Konstytucyjne kategorie ratyfikowanych umów międzynarodowych / 96 1.5.Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej / 99 1.6.Problem zakwalifikowania umowy międzynarodowej do jednej z konstytucyjnych kategorii / 103 1.7.Kontrasygnata aktu ratyfikacji umowy międzynarodowej / 105 8 Spis treści 1.8.Umowy międzynarodowe ratyfikowane w trybie art. 90 Konstytucji. Uwagi ogólne / 108 1.9.Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach / 110 1.10. Dwa tryby wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji / 114 1.11. Uprawnienia prezydenta związane z ratyfikacją umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 Konstytucji RP / 118 1.12. Ratyfikacja traktatu z Lizbony przez Prezydenta RP / 122 1.13. Prawo do czynnej i biernej legacji / 129 1.14.Podsumowanie / 132 2. Współdziałanie prezydenta i Rady Ministrów w sferze polityki zagranicznej / 134 2.1.Wprowadzenie / 134 2.2.Zawieranie umów międzynarodowych / 136 2.3.Współdziałanie władzy wykonawczej w zakresie polityki zagranicznej. Praktyka prezydentury Aleksandra Kwaśniewskiego / 139 2.4.Współdziałanie władzy wykonawczej w zakresie polityki zagranicznej. Praktyka prezydentury Lecha Kaczyńskiego / 144 2.5.Podsumowanie / 148 3. Zagadnienie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem RP a Prezesem Rady Ministrów o reprezentację Polski w Radzie Europejskiej / 150 3.1.Wprowadzenie / 150 3.2.Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez Trybunał Konstytucyjny / 155 3.3.Zdania odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego / 162 3.4.Podsumowanie / 165 Rozdział III Delimitacja zadań i kompetencji prezydenta oraz Rady Ministrów w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 168 1. Prezydent jako strażnik obronności i bezpieczeństwa państwa / 168 9 Spis treści 1.1.Wprowadzenie / 168 1.2.Najwyższe zwierzchnictwo prezydenta nad Siłami Zbrojnymi / 171 1.3.Uprawnienia najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych w czasie pokoju / 174 1.4.Uprawnienia najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych w czasie wojny / 175 1.5.Pozostałe uprawnienia prezydenta wynikające z funkcji najwyższego zwierzchnika Sił Zbrojnych / 176 1.6.Uprawnienia prezydenta wynikające z ustawy o Policji / 178 1.7.Bezpośrednie relacje prezydenta z armią / 181 1.8.Powszechna lub częściowa mobilizacja i użycie Sił Zbrojnych do obrony Rzeczypospolitej Polskiej / 182 1.9.Rada Bezpieczeństwa Narodowego / 187 1.10. Biuro Bezpieczeństwa Narodowego / 192 1.11.Podsumowanie / 195 2. Zadania ustrojowe i kompetencje Rady Ministrów i administracji rządowej w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 196 2.1.Wprowadzenie / 196 2.2.Ogólne kierownictwo rządu w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa państwa / 198 2.3.Uprawnienia Prezesa Rady Ministrów w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 200 2.4.Uprawnienia władzy wykonawczej w zakresie użycia lub pobytu Sił Zbrojnych RP poza granicami państwa / 205 2.5.Uprawnienia Ministra Obrony Narodowej w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 209 2.6.Uprawnienia Ministra Spraw Wewnętrznych w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa / 215 2.7.Służby specjalne w systemie bezpieczeństwa państwa / 219 2.8.Podsumowanie / 220 3. Rozgraniczenie kompetencji władzy wykonawczej w dziedzinie stanów nadzwyczajnych / 221 3.1.Wprowadzenie / 221 10 Spis treści 3.2.Stan wojenny / 226 3.3.Rozporządzenie z mocą ustawy / 233 3.4.Stan wyjątkowy / 245 3.5.Sejmowa kontrola wprowadzenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego / 249 3.6.Stan klęski żywiołowej / 252 3.7.Stan wojny i czas wojny / 257 3.8.Instytucje zarządzania kryzysowego / 261 3.9.Podsumowanie / 263 Rozdział IV Instytucjonalne formy współpracy prezydenta i Rady Ministrów / 267 1. Kontrasygnata aktów urzędowych prezydenta / 267 a) Kontrasygnata w polskim prawie konstytucyjnym przed uchwaleniem Konstytucji z 1997 roku / 267 a.1.Wprowadzenie / 267 a.2.Kontrasygnata w ustawie rządowej z 3 maja 1791 r. / 271 a.3.Kontrasygnata w Konstytucji Księstwa Warszawskiego z 22 lipca 1807 r. oraz ustawie konstytucyjnej Królestwa Polskiego z 27 listopada 1815 r. / 274 a.4.Kontrasygnata w świetle dekretu z 22 listopada 1918 r. oraz uchwała z 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Józefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa / 276 a.5.Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. / 277 a.6.Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 23 kwietnia 1935 r. / 280 a.7.Kontrasygnata w Polsce w latach powojennych (1944–1989) / 283 a.8.Kontrasygnata w Polsce w okresie transformacji ustrojowej / 285 a.9.Podsumowanie / 290 b)Kontrasygnata w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. / 292 b.1.Wprowadzenie / 292 11 Spis treści b.2.Zakres kontrasygnaty / 293 b.3.Akty wolne od kontrasygnaty / 298 b.4.Prerogatywy w stosunku do władzy ustawodawczej / 302 b.5.Prerogatywy w stosunku do Rady Ministrów / 307 b.6.Prerogatywy w stosunku do władzy sądowniczej / 309 b.7.Pozostałe prerogatywy prezydenta / 311 b.8.Podmioty kontrasygnujące i tryb udzielenia kontrasygnaty / 314 b.9.Podsumowanie / 318 2. Rada Gabinetowa / 320 2.1.Wprowadzenie / 320 2.2.Rudymenty instytucji Rady Gabinetowej w polskim prawie konstytucyjnym / 321 2.3.Rada Gabinetowa w Małej Konstytucji z 1947 roku / 323 2.4.Rada Gabinetowa w Polsce w okresie transformacji ustrojowej / 325 2.5.Rada Gabinetowa w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. / 327 2.6.Praktyka funkcjonowania Rady Gabinetowej w pierwszej dekadzie obowiązywania Konstytucji RP z 1997 roku / 334 2.7.Podsumowanie / 337 Zakończenie / 339 Aneks / 345 Bibliografia / 425 1. Opracowania i monografie / 425 2. Konstytucje i ustawy konstytucyjne / 448 3.Ustawy / 449 4. Umowy międzynarodowe / 453 5. Uchwały Sejmu / 455 6. Uchwały i rozporządzenia Rady Ministrów / 455 7. Rozporządzenia i zarządzenia Prezesa Rady Ministrów / 457 8. Rozporządzenia, zarządzenia i postanowienia Prezydenta RP / 458 12 Spis treści 9. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Stanu i Sądu Najwyższego / 460 10.Prasa / 462 11. Źródła internetowe / 462 12. Pozostałe źródła / 463 Wykaz ważniejszych skrótów AAJKPRM BAS BRL BSE Dz.P.P.P. Dz.Pr.K.P. Dz. U. EKPC ETS KKZN KOK Konstytucja RP Archiwum Akt Jawnych Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Biuro Analiz Sejmowych Biuletyn Rady Legislacyjnej Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu Dziennik Praw Państwa Polskiego Dziennik Praw Królestwa Polskiego Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Europejska Konwencja Praw Człowieka) Europejski Trybunał Sprawiedliwości (Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) w Luksemburgu Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego Komitet Obrony Kraju Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) 15 Wykaz ważniejszych skrótów MK MON M.P. MPPOiP MPPC MSW MSWiA MSZ NBP NIK NSA OTK RBN RG RM RPO SN TS TUE TK ZN ZHPSD Mała Konstytucja, ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o. wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) Ministerstwo Obrony Narodowej Monitor Polski Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych Międzynarodowe Pakty Praw Człowieka Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji Ministerstwo Spraw Zagranicznych Narodowy Bank Polski Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Rada Bezpieczeństwa Narodowego Rada Gabinetowa Rada Ministrów Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Trybunał Stanu Traktat o Unii Europejskiej Trybunał Konstytucyjny Zgromadzenie Narodowe Zeszyty Historyczno-Polityczne Stronnictwa Demokratycznego Wstęp Zarówno w okresie intensywnej transformacji ustrojowej, jak i we współczesnej rzeczywistości kreowanej przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poczesne miejsce zajmują regulacje ustrojowe odnoszące się do struktury władzy wykonawczej. Związane z tym zagadnienie rozdzielenia kompetencji pomiędzy podmioty sprawujące tę władzę stanowi istotny atrybut koncepcji ustrojowej państwa. Tej właśnie problematyce, najogólniej rzecz ujmując, zostało poświęcone niniejsze opracowanie. Na podstawie art. 10 Konstytucji ustrojodawca wprowadził do polskiego systemu ustrojowego zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustęp drugi tego artykułu statuuje zasadę dualizmu władzy wykonawczej, której sprawowanie powierzono dwóm podmiotom – Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej i Radzie Ministrów. Gdy się uwzględni, że władza wykonawcza w postaci rozproszonej występowała zarówno w okresie II Rzeczypospolitej, jak i we władzach polskich na uchodźstwie, uzasadnione wydaje się twierdzenie, iż współczesny jej model posiada stosunkowo trwałe i stabilne korzenie w polskim systemie ustrojowym. Podstawowym problemem badawczym, który podejmuję, jest optymalizacja modelu władzy wykonawczej w kształcie nadanym przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Należy przez to rozumieć poszukiwanie najbardziej efektywnych rozwiązań zapewniających możliwie najpełniejszą współpracę pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów przy zachowaniu konstytucyjnie zdeterminowanego charakteru każdego z tych podmiotów, z uwzględnieniem zasad kultury politycznej oraz wspólnego jednolitego rozumienia polskiej racji stanu. Wskazany problem został zasygnalizowany czytelnikowi w tytule niniejszego opracowania. Niemniej z uwagi na zakres przy17 Wstęp jętego obszaru badawczego, a także wielowątkowość podejmowanej problematyki, niemożliwym wydawało się opatrzenie analizowanej materii jednym syntetycznym tytułem odpowiadającym całości przeprowadzonych wywodów. Poza wskazanym problemem zasadniczym w pracy podjętych zostanie przeto kilka innych nie mniej istotnych kwestii, związanych z funkcjonowaniem polskiej władzy wykonawczej. Oba podmioty dualistycznej egzekutywy stanowią pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym jednolitą władzę wykonawczą. Podstawowym założeniem, które się z tym wiąże, jest racjonalne rozdzielenie zadań i kompetencji pomiędzy prezydenta jako głowę państwa, a więc reprezentanta państwowości polskiej „w całości” predestynowanego do realizacji raczej symbolicznej funkcji „prezydencjalnej”, oraz Radę Ministrów jako segmentu władzy wykonawczej zachowującego priorytet w sferze kształtowania i prowadzenia bieżącej polityki państwa. Niemniej w zaprezentowanym modelu szczególnego uwzględnienia wymaga aspirująca do miana autonomicznej pozycja Prezesa Rady Ministrów, który obecnie – wbrew utartemu rozumowaniu – nie jest jedynie primus inter pares w rządzie. Rozwijając tę myśl, należy wyjaśnić, że przyjęty na gruncie polskim model ustrojowy posiada wszelkie cechy systemu parlamentarnego. Władza wykonawcza występuje tu w formie dualistycznej, rząd pochodzi od parlamentu i kreowany jest w oparciu o zaufanie większości parlamentarnej, a także pozostaje przed tym parlamentem odpowiedzialny. Chcąc jednak zabezpieczyć system rządów przez zbytnią labilnością, ustrojodawca dokonał jego racjonalizacji, czerpiąc w tym zakresie – jak sądzę – inspirację z modelu kanclerskiego. Potwierdzeniem tej tezy jest wzmocnienie pozycji Prezesa Rady Ministrów zarówno wewnątrz władzy wykonawczej, tj. wobec swojego rządu oraz względem prezydenta, jak i w relacjach z Sejmem. Premier nie jest więc jedynie obligatoryjnym członkiem Rady Ministrów, lecz stoi na jej czele, kieruje jej działaniami oraz koordynuje i kontroluje pracę poszczególnych jej członków. Uwzględniając szereg samodzielnych zadań premiera wynikających zarówno z Konstytucji, jak i z przepisów ustawodawstwa zwykłego, uzasadnione jest określenie go jako samodzielnego naczelnego organu administracji rządowej będącego podstawowym ogniwem politycznego procesu rządzenia w państwie. Model polskiej władzy wykonawczej, formalnie oparty na zasadzie dualizmu, w praktyce obejmuje więc relacje nie tylko pomiędzy Prezydentem RP i Radą Ministrów, ale również pomiędzy tymi dwoma podmiotami a Prezesem Rady Ministrów. 18 Wstęp Do podjęcia studiów nad problematyką niniejszej pracy skłaniało wiele różnorodnych czynników. Jednym z nich jest zainteresowanie autora regulacjami prawnoustrojowymi odnoszącymi się do władzy wykonawczej, a konkretniej – do poszczególnych jej segmentów, tj. prezydenta i Rady Ministrów oraz wzajemnych relacji między nimi. Następnie sama problematyka dualistycznej władzy wykonawczej stanowi niezwykle płodny obszar badawczy. Z jednej strony składa się na niego interesująca pod względem poznawczym instytucja prezydenta, której każdorazowa analiza wymaga uwzględnienia szeregu okoliczności, tj. kształtu regulacji prawnoustrojowych, osobowości piastuna (tzw. sfery behawioralnej), stylu sprawowania urzędu oraz bieżącego kontekstu sytuacyjnego. Z drugiej strony występuje ciało kolegialne Rada Ministrów na czele z Prezesem Rady Ministrów jako szefem rządu, którego szczególna pozycja na skutek przyjętych rozwiązań normatywnych czyni go głównym podmiotem decyzyjnym w państwie. Kolejnym czynnikiem, który miał znaczenie przy wyborze tematyki badawczej, jest współczesny stan literatury na temat ustroju polskiej władzy wykonawczej. Jak dotychczas, w krajowej literaturze prawnokonstytucyjnej problem ten nie stanowił jeszcze przedmiotu kompleksowej analizy1. 1 Trzeba podkreślić, że powstały już liczne opracowania odnoszące się do problematyki Prezydenta RP i Rady Ministrów (ewentualnie jej prezesa) z osobna. Tytułem przykładu wskazać należy: R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych 1989–1992, Warszawa 1994; J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999; A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeńko (red.), Pozycja ustrojowa prezydenta na przykładzie wybranych państw Europy Środkowo-Wschodniej i Niemiec, Opole 2009; A. Chorążewska, Model prezydentury w praktyce politycznej po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008; T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej po 1989 roku. Ujęcie porównawcze, Warszawa 2005; A. Bałaban (red.), Rada Ministrów. Organizacja i funkcjonowanie, Kraków 2002; S. Patyra, Prawnoustrojowy status Prezesa Rady Ministrów w świetle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (w:) Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, pod red. T. Bojarskiego, E. Gdulewicz, J. Szreniawskiego, Lublin 2000. Wyraźny niedostatek w literaturze widać natomiast w zakresie opracowań poświęconych całej władzy wykonawczej. Występujące w tym zakresie pozycje skupiają się przeważnie na wybranych zagadnieniach z tym związanych, nie podejmując tej problematyki w sposób kompleksowy. Wskazać można m.in.: J. Jaskiernia, Przesłanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywy w systemie parlamentarno-gabinetowym i granice racjonalności tego modelu w świetle doświadczeń III RP (w:) Studia z prawa konstytucyjnego. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wiesławowi Skrzydle, pod red. J. Posłusznego, J. Buczkowskiego, K. Eckhardta, Przemyśl–Rzeszów 2009; R. Mojak, Parlament a rząd w ustroju trzeciej Rzeczypospolitej Polskiej, Lublin 2007; W. Sokolewicz, Bezpośrednia 19 Wstęp Niniejsze opracowanie nie aspiruje do miana wyczerpującego przedstawienia jakże złożonej i wieloaspektowej problematyki modelu władzy wykonawczej i wynikającego z niej rozdzielenia zadań i kompetencji między poszczególne jej składniki. Obrany temat stanowi do tego stopnia szerokie zagadnienie, że wydaje się możliwe, aby każdy z rozdziałów niniejszej pracy wyodrębnionych w spisie treści stanowił samodzielny problem badawczy mogący być przedmiotem osobnego opracowania naukowego. Niemniej w pracy podjęto próbę przedstawienia w szczególności najbardziej newralgicznych i spornych problemów stanowiących wspólny przedmiot zainteresowania Prezydenta RP i Rady Ministrów, jak bezpieczeństwo państwa czy stosunki międzynarodowe. Jednym z istotnych założeń przyjętych przez autora jest konstytucyjny aksjomat współpracy między organami władzy państwowej, w tym również między organami władzy wykonawczej. Wynika on już z samej preambuły do Konstytucji, gdzie jest mowa o „współdziałaniu władz”, a jego konkretyzacja dokonuje się na tle szeregu przepisów zarówno rangi konstytucyjnej, jak i ustawowej. Podstawę współpracy pomiędzy organami władzy wykonawczej stanowią przepisy prawa, które powinny być skonstruowane w taki sposób, aby tę współpracę gwarantowały. Stąd niezbędna wydaje się ocena dotychczasowych regulacji w tym zakresie, a także – o ile to konieczne – sformułowanie właściwych postulatów de lege fundamentali ferenda. Kolejne założenie to zróżnicowanie zakresu zadań i kompetencji obu podmiotów władzy wykonawczej. Każdy z tych podmiotów pełni odmienną rolę w sprawowaniu funkcji władzy wykonawczej, co w sposób oczywisty wynika ze zróżnicowania zadań ustrojowych, które zostały im przypisane, jak i z charakteru posiadanej legitymacji demokratycznej. Pozycja i rola ustrojowa Rady Ministrów jest odmienna w stosunku do pozycji prezydenta – kwestią dalece dyskusyjną pozostaje, czy ma ona charakter nadrzędny. W pracy zostanie przeprowadzona analiza o dwojakim charakterze. Punkt wyjścia stanowić będą uwagi natury instytucjonalnej odnoszące się do tych postanowień Konstytucji, które wyznaczają status każdego z ogniw władzy wykonawczej w systemie organów władzy kontrola organów władzy wykonawczej nad Siłami Zbrojnymi Rzeczypospolitej Polskiej (w:) Krytyka prawa. Niezależne studia nad prawem. Tom II. Bezpieczeństwo, pod red. W. Sokolewicza, Warszawa 2010; A. Rakowska, Kontrasygnata aktów głowy państwa w wybranych państwach europejskich, Toruń 2009. 20 Wstęp państwowej. Ukazanie pełnego kontekstu sytuacyjnego wymaga jednak skonfrontowania wzorca konstytucyjnego z rzeczywistą praktyką ustrojową funkcjonowania polskiej władzy wykonawczej i ewentualnego sformułowania krytycznych uwag w tym zakresie. Tylko na tej podstawie możliwe będzie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy praktyka ustrojowa funkcjonowania władzy wykonawczej mieści się w konstytucyjnie określonych ramach czy może wykracza poza nie. Możliwie pełne i prawidłowe ukazanie podjętej problematyki implikuje zastosowanie w pracy kilku metod badawczych znanych doktrynie współczesnego prawoznawstwa. W przeważającej mierze rozważania zostaną oparte na analizie instytucjonalno-prawnej. Zasadniczym źródłem przeprowadzanych w rozprawie badań jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która stanowi najważniejszy punkt odniesienia dla całokształtu wywodów. Poszczególne problemy zostaną również przeanalizowane w oparciu o szereg innych aktów prawnych uzupełniających i konkretyzujących materię konstytucyjną (w szczególności będą to umowy międzynarodowe, ustawy i akty wykonawcze), uwzględniając również występujące w tym zakresie orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. W pracy zostanie wykorzystane ujęcie porównawcze. Wartość merytoryczną rozprawy podniesie zatem dokonanie porównań z unormowaniami innych krajów (a będą to gównie kraje europejskie) oraz wskazanie podobieństw i różnic w modelu władzy wykonawczej. Szczególny nacisk zostanie położony na charakterystykę modelu dualistycznej egzekutywy w jego narodowych specyficznych wariantach (tytułem przykładu funkcjonujący w Republice Federalnej Niemiec system kanclerski czy model prezydencko-parlamentarny we Francji). Trzecią metodą badawczą będzie analiza systemowa w ujęciu instytucjonalnym. Przyjęty w Konstytucji model egzekutywy zostanie potraktowany jako system złożony z poszczególnych struktur, które zostaną poddane szczegółowej analizie w ich wzajemnych powiązaniach. Ostatnią z wykorzystanych metod badawczych będzie analiza prawno-historyczna. Umożliwi ona zbadanie genezy instytucji prezydenta i Rady Ministrów w prawie polskim, ich dalszego rozwoju i ewolucji, a w szczególności wskazanie czynników determinujących obecny kształt władzy wykonawczej oraz związane z tym zmiany, które zaszły w okresie transformacji ustrojowej w latach 1989–1997. Dzięki zastosowaniu tej metody prześledzony zostanie także kontekst polityczny kreowania władzy wykonawczej w Konstytucji RP z 1997 roku. 21 Wstęp Ramy czasowe i funkcjonalne działania instytucji analizowanych w pracy to pierwsza dekada obowiązywania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku. Kryterium czasu należy jednak potraktować w sposób elastyczny, przyjmując możliwość wykroczenia poza przyjęty okres badawczy wówczas, gdy jest to niezbędne dla pełniejszego ujęcia analizowanej problematyki. W szczególności ma to znaczenie wobec tezy, zgodnie z którą obecny kształt władzy wykonawczej opiera się w przeważającej mierze na doświadczeniach konstytucyjnych okresu transformacji ustrojowej w Polsce w latach 1989–1997. Model dualizmu egzekutywy stanowi ponadto wspólny rys charakterystyczny władzy wykonawczej we wszystkich regulacjach ustrojowych po 1989 r. Na tej podstawie uzasadnione wydaje się nawiązanie w pracy do regulacji konstytucyjnych tamtego okresu. Niniejsza praca została stworzona na podstawie napisanej przeze mnie rozprawy doktorskiej, którą obroniłem 16 grudnia 2010 r. w Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, oraz badań i analiz, których efektem jest kilka prac o charakterze cząstkowym – opublikowanych już artykułów naukowych zbieżnych z podjętą przeze mnie problematyką. Krąg osób, którym jestem winien swą wdzięczność i podziękowania za przyczynienie się do jej powstania, jest szeroki. Z tego względu wszystkim tym osobom składam niniejszym sumaryczne anonimowe podziękowania, prosząc o uczynienie mi tego zaszczytu i ich przyjęcie. Niemniej pragnę złożyć szczególne wyrazy swej wdzięczności na ręce kilku osób, bez których powstanie pracy nie byłoby możliwe. W pierwszej kolejności pragnę podziękować mojemu Mistrzowi i Nauczycielowi – Panu prof. zw. dr. hab. Wojciechowi Sokolewiczowi z Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie, pod którego kierownictwem napisałem i obroniłem rozprawę doktorską. Wprawdzie żadne słowa nie będą w stanie wyrazić niezmierzonej wdzięczności, którą noszę w sercu, pragnę jednak podkreślić, że przywilej nauki i współpracy u boku Pana Profesora poczytuję jako najwyższy z możliwych zaszczytów. Swoje podziękowania kieruję do szanownych recenzentów mojej pracy: Pana prof. zw. dr. hab. Jana Wawrzyniaka, kierownika Katedry Prawa Konstytucyjnego Akademii Leona Koźmińskiego oraz Pana prof. dr. hab. Ryszarda Mojaka z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Bez Ich życzliwych spostrzeżeń, cennych sugestii oraz słów konstruktywnej krytyki niemożliwe byłoby dokonanie w pracy stosownych modyfikacji i ulepszeń podnoszących jej merytoryczną wartość. 22 Wstęp Wydanie niniejszego opracowania w takiej formie edytorskiej nie byłoby możliwe bez ogromnej życzliwości i wsparcia ze strony Uczelni Łazarskiego w Warszawie, w której mam przyjemność pracować. Pragnę złożyć serdecznie podziękowania Panu Juliuszowi Madejowi – Prezydentowi Uczelni Łazarskiego za zaufanie, wiarę w moje siły oraz nieocenioną pomoc na etapie realizacji procesu wydawniczego książki. Szczególne słowa podziękowania kieruję do członków mojej Rodziny, Przyjaciół i wszystkich bliskich mi osób, bez których życzliwej pomocy i wsparcia zmaganie się z niełatwą, ale jakże pasjonującą problematyką konstytucyjnego modelu władzy wykonawczej w Polsce nie byłoby możliwe. Rozdział I Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy wykonawczej w systemie organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. 1.1. Wprowadzenie W 1989 roku rozpoczęły się w Polsce daleko idące przekształcenia ustrojowe powszechnie określane mianem transformacji ustrojowej. W płaszczyźnie prawnej przekształcenia te zostały zwieńczone 2 kwietnia 1997 r. uchwaleniem Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej2. Jednym z istotnych wyzwań, przed jakim stał wówczas polski ustrojodawca, był wybór odpowiedniej koncepcji ustrojowej państwa3. Pamiętając o negatywnych doświadczeniach znanych zarówno z historii Polski, jak i wielu innych państw4, ustrojodawca jako zasadDz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. Zob. R. Mojak, Parlament a rząd..., Lublin 2007, s. 13. 4 Należy tu odnotować różnego rodzaju kryzysy polityczne spowodowane niedopracowaniem polityczno-ustrojowych mechanizmów rządzenia, czego następstwem było załamanie demokracji parlamentarnej i powstanie rządów autorytarnych lub totalitarnych. W konsekwencji tych negatywnych doświadczeń dostrzegalne jest dążenie ustrojodawcy do skonstruowania stabilnego i trwałego systemu rządów zdolnego do rozwiązywania, bez zmian systemowych, stojących przed nim problemów i usuwania trudności oraz do dostosowywania się do ewoluującego otoczenia. Zob. M. Grzybowski, Stabilność polityczna a zmiany ustrojowe: egzegeza pojęć i determinanty (w:) J. Czajowski, M. Grzybowski, M. Grzybowska, K. Sobolewska-Myślik, Ciągłość a zmiana w systemach ustrojowych. Szkice o instytucjach ustrojowych II i III Rzeczypospolitej i Europy Środkowej, Kraków 1999, s. 9. 2 3 25 Rozdział I. Ewolucja wzajemnego usytuowania organów władzy... niczy cel stawiał wprowadzenie właściwych rozwiązań wzmacniających i ugruntowujących demokrację5 oraz zapewniających skuteczne i stabilne działanie organów władzy6. Dostrzegalna jest w tym zakresie pewna analogia do okresu po odzyskaniu przez Polskę niepodległości. Autorytetowi ustrojodawczemu dokonującemu wyboru właściwej formy rządów przyświecała wówczas idea połączenia koncepcji „silnego rządu” z „rządem demokratycznym”7. Jak wskazywał E. Dubanowicz: „Dwa są postulaty dobrego rządu, które bywają wysuwane niejako na czoło polityki ustrojowej: ustrój państwa powinien urzeczywistniać możliwie najdalej idącą zgodność między właściwościami, wolą i najszerzej pojętym (także duchowym) interesem politycznego społeczeństwa a organizacją i działaniem rządu, tj. rządu posiadającego dostateczną zdolność i sprawność do wydobycia ze społeczeństwa przy pomocy aparatu administracyjnego maksimum sił i środków potrzebnych do osiągnięcia celu, który w danej chwili przedstawia się jako interes państwa”8. Należy uznać, że – stanowiąca konstrukcję ponadczasową – koncepcja „silnego rządu demokratycznego”, rozumianego jako model rządu działającego sprawnie i skutecznie oraz posiadającego solidne zaplecze polityczne 5 Termin „demokracja” wywodzi się z języka greckiego, w dosłownym tłumaczeniu oznacza sprawowanie władzy przez lud (demos – lud, cratos – władza). W literaturze przedmiotu termin ten tłumaczy się m.in. jako: 1) prawną formę ustroju politycznego; 2) system politycznego sprawowania władzy państwowej; 3) porządek społeczny o określonej formie stosunków międzyludzkich; 4) szczególne uregulowanie relacji pomiędzy państwem a społeczeństwem. Szerzej na temat demokracji i różnorodnych jej form zob. G. Sartori, Teoria demokracji, Warszawa 1994, passim; K.A. Wojtaszczyk, Kompendium wiedzy o państwie współczesnym, Warszawa 1996, s. 83 i n.; R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 14. 6 Por. J. Wawrzyniak, Pozycja konstytucyjna rządu (w:) Jaka Konstytucja? Analiza projektów Konstytucji RP zgłoszonych Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w 1993 roku, pod red. M. Kruk, Warszawa 1994, s. 172–183. 7 Według K.W. Kumanieckiego silny rząd to taki rząd, który „rządzi i wprowadza w życie uchwały władzy ustawodawczej, a nie jest jej cieniem; rząd umiejący władzę piastować i w granicach prawa nakazywać wszystkim posłuszeństwo [...] nie może być rządem biernym, lecz musi spełniać wciąż swój główny obowiązek: mieć jasny i systematyczny plan i dążyć konsekwentnie do jego urzeczywistnienia przez nadawanie kierunku pracom sejmowym [...]”. Z kolei rząd demokratyczny to taki rząd, który „jest wykonawcą woli i myśli większości narodu, uwzględniając przy tym interesy i prawa wszystkich grup i warstw”. Zob. K.W. Kumaniecki, O stanowisko rządu (w:) O naprawę Rzeczypospolitej, praca zbior., Kraków 1922, s. 45–50; por. M. Pietrzak, Rządy parlamentarne w Polsce w latach 1919–1926, Warszawa 1969, s. 29–77. 8 Zob. E. Dubanowicz, Rządy Gabinetu (Rozbiór systemu parlamentarnego ze stanowiska prawno-porównawczego), Kraków 1918, s. 57. 26 1. Model władzy wykonawczej w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. w parlamencie, stanowi najlepszą gwarancję stabilności i rozwoju państwa demokratycznego9. 1.2. Restytucja urzędu prezydenta w okresie transformacji ustrojowej Początek transformacji systemu ustrojowego w Polsce związany był z reformami, których kształt stanowił przedmiot debaty politycznej w ramach obrad Okrągłego Stołu10. Jedną z podjętych wówczas decyzji było przywrócenie urzędu prezydenta wyłączonego z systemu organów władzy przez Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z 22 lipca 1952 r.11 Postulat reaktywowania urzędu prezydenta formułowany był jeszcze przed obradami Okrągłego Stołu12. Przyczyn takiego stanu rzeczy 9 Zob. R. Mojak, Parlament a rząd..., s. 16; por. S. Gebethner, Parlamentarne i prezydenckie systemy rządów (Porównawcza analiza politologiczna), Państwo i Prawo 1994, z. 7–8, s. 26. 10 Zapadłe wówczas decyzje polityczne przesądziły o kształcie przyszłego ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, por. m.in.: M. Gulczyński, Kreowanie demokracji. Z dysput o celach i metodach polskiej transformacji, Warszawa 2008, s. 309 i n.; P. Raina, Droga do „Okrągłego stołu”, Warszawa 1999; K. Dubiński, Okrągły stół, Warszawa 1999; K. Dubiński, Magdalenka. Transakcja epoki, Warszawa 1990, s. 192. Decyzje te miały kluczowe znaczenie dla dalszych regulacji ustrojowych, stanowiąc jednocześnie podstawę współczesnego dualizmu władzy wykonawczej. Choć zagadnienie związane z restytucją urzędu prezydenta nie jest ściśle wpisane w zasadniczy nurt prowadzonych rozważań, to jednak waga tego wydarzenia dostatecznie uzasadnia bliższe jego scharakteryzowanie. Wywody związane z przywróceniem urzędu prezydenta stanowią zatem interesującą podbudowę historyczną dla całości pracy. 11 Dz. U. z 1952 r. Nr 33, poz. 232 z późn. zm. 12 Restytucji urzędu prezydenta, w sposób zasadniczo podobny jak w Polsce, dokonano również w innych państwach Europy Środkowej i Wschodniej. Każdorazowo było to związane ze stosownymi zmianami w materii konstytucyjnej. Były to zmiany dwojakiego rodzaju. W części państw, m.in. na Węgrzech oraz w Polsce przed 1997 r., dokonano zasadniczych nowelizacji obowiązujących regulacji konstytucyjnych. W innych państwach, m.in. w Czechosłowacji, Bułgarii i Rumunii, uchwalono zupełnie nowe ustawy zasadnicze. Ponadto niektóre państwa, m.in. Polska, Litwa, Łotwa oraz Estonia, restytuowały urząd prezydenta funkcjonujący wcześniej, w okresie przedsocjalistycznym. Inne państwa, m.in. Rosja, wprowadziły urząd prezydenta, który w bliższej bądź dalszej przeszłości nie występował w tym kraju. Jedynym państwem regionu, w którym urząd prezydenta funkcjonował permanentnie w całym okresie realnego socjalizmu, była Czechosłowacja. Zob. B. Dziemidok-Olszewska, Instytucja prezydenta w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Lublin 2003, s. 82 i n.; por. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP..., Warszawa 1994, s. 61; T. Słomka, Prezydent Rzeczypospolitej..., s. 70; J. Elster, Tworzenie konstytucji w Europie Środkowej, czyli przebudowa łodzi na pełnym morzu, Warszawa 1994, s. 33. 27
