K. Complak, Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne

KRYSTIAN COMPLAK
Uniwersytet Wrocławski
Stolice państw
jako zagadnienie konstytucyjne
Podjęty w artykule temat należy do marginalnych kwestii konstytucyjnych.
Przekonuje nas o tym na przykład liczba stron poświęconych temu problemowi
w znanych komentarzach do obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W pięciotomowym komentarzu wydanym przez Wydawnictwo Sejmowe autor
uwag o art. 29 naszej Ustawy Zasadniczej, statuującym Warszawę jako stolicę Polski, poświęcił mu niewiele więcej niż pół strony. Jest to bodaj najkrótsze omówienie z wszystkich artykułów w tym zbiorowym opracowaniu. Również w wielce
zasłużonym komentarzu do konstytucji polskich pod redakcją Jana Bocia Jego
autor opisał wymieniony przepis jednym zdaniem złożonym. Podobna sytuacja
jest w zagranicznych komentarzach do odnośnych regulacji konstytucyjnych w tej
dziedzinie1.
Zbadanie tego tematu jest swego rodzaju swoistym hołdem dla Czcigodnego Jubilata – Profesora Jana Bocia. Trudno sobie wyobrazić Księgę Pamiątkową
poświęconą temu Zasłużonemu Administratywiście Uniwersytetu Wrocławskiego
– lubiącemu podejmować ciekawe kwestie, Autorowi Prawniczego słownika wyrazów trudnych – bez tekstu poruszającego nietypowe, pozornie „michałkowate”
zagadnienie.
Również pod innym względem mój przyczynek jest „bociowaty” (ufam,
że Jubilat wybaczy mi to określenie). Konsekwentnie przyjmuję w nim pisownię
i składnię języka polskiego. W obliczu dominującej wszechobecnie angielszczyzny artykuł jest próbą przywrócenia należytego, czy jak się obecnie modnie mówi
– godnego miejsca polskiemu językowi. Proponowana w artykule terminologia
geograficzna może się wydać zbyt radykalną2. Jednak, jak mawiają komentato1
Por. komentarz do art. 14 Konstytucji Mołdawii z uwagami do poprzedzających go artykułów: I. Creanga, C. Gruzin (red.), Constitutia Republicii Moldova. Comentata. Articol cu articol.
Volumul 1. Titlul I. Principii generale, t. 1, Chisinau 2000.
2 Por. wiele ważkich argumentów na rzecz takiej postawy w: Z. Rykiel, Podstawy geografii politycznej, Warszawa 2006, s. 20–22.
BOC.indb 92
2009-09-11 11:52:41
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
93
rzy sportowi najlepszą formą obrony jest atak. Do takiego postępowania zobowiązuje mnie ustawa o języku polskim. Co prawda zwolniła ona z obowiązku
przestrzegania zasad języka polskiego w przypadku nazw własnych, ale też tego
nie zabroniła.
Uwagi metodologiczne i terminologiczne
Artykuł uwzględnia wszystkie, obowiązujące na 1 marca 2009 r., konstytucje państw świata. Jest ich 193. Tyle samo krajów należy obecnie do ONZ.
Każdy z nich ma dokument, który można określić jako jego konstytucję. Nawet
sui generis Państwo Miasta Watykanu3 ma, oprócz innych aktów ustrojowych,
Ustawę Zasadniczą z 26 listopada 2000 r. W Wielkiej Brytanii długą listę dokumentów konstytucyjnych otwiera Wielka Karta Swobód z 1215 r. W Izraelu jedenaście ustaw zasadniczych poprzedza Deklaracja Niepodległości Państwa Izrael
z 14 maja 1948 r., a kończą ustawy zasadnicze z 1994 r. o wolności zawodowej
oraz o godności ludzkiej i wolności. Nawet Arabia Saudyjska, uchodząca obok
wymienionych krajów za przykład państwa bez konstytucji, ma tego rodzaju akt
w postaci tzw. Podstawowego Systemu z 1 marca 1992 r., czyli dekretu A/90 króla
Fahda Ibna Abdulaziza Al-Sauda z 28 VIII 1412 r. według tamtejszego muzułmańskiego kalendarza.
Również w innych państwach, omawiane dokumenty nie są nazywane konstytucjami. W Republice Federalnej Niemiec obowiązuje Ustawa Zasadnicza
z 23 maja 1949 r. Również w Holandii mamy do czynienia z Ustawą Zasadniczą
(Grondwet), a nie – jak przekłada się nieściśle jej nazwę – z konstytucją. Również
Surinam ma Ustawę Zasadniczą, a nie Konstytucję. W Libii omawianego rodzaju
aktem jest Proklamacja Konstytucyjna z 11 grudnia 1969 r. W Federacji Rosyjskiej
Ustawa Zasadnicza jest synonimem pojęcia konstytucja4. Tę listę można byłoby
przedłużyć w związku z wyróżnieniem tzw. bloku konstytucyjnego. W efekcie
np. we Francji na ustawę zasadniczą V Republiki składają się oprócz Konstytucji
z 1958 r., m.in. Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela z 1789 r. Wstęp do Konstytucji z 1946 r. oraz Karta Środowiska z 2004 r.
Największe problemy rodzi przyjęcie jednolitej terminologii dotyczącej nazw
miast stołecznych, nie mówiąc już o państwach. Z jednej strony określenia państw
3 Zgodnie z dążeniem do spolszczenia nazewnictwa odmieniam nazwę trójczłonowego określenia tego swoistego podmiotu prawa międzynarodowego. Brak odmiany jest niezgodny z zasadami
języka polskiego. Por. F. Longchamps de Bérier, M. Zubik, Ustawa Zasadnicza Państwa Miasta Watykan oraz inne akty ustrojowe, Warszawa 2008, s. 4.
4 Por. „Przepisy Przejściowe i Końcowe” w rosyjskiej Konstytucji z 12 XII 1993 r. Autorzy słownika do niej zauważają jednak rezygnację z podwójnej nazwy tego aktu, stosowanej w ZSRR. Według
nich była to tautologia. W.A. Tumanow, W.E. Czirkin, J.A. Judin (red.), Konstitucija Rosijskoj Fiederacji: Encikliopiediczieskij Słowar, Wyd. Bolszaja Rosijskaja Encykiopedija 1997, s. 173.
BOC.indb 93
2009-09-11 11:52:42
94
KRYSTIAN COMPLAK
oraz ich stolic przekłada się niejednokrotnie zgodnie z polską tradycją nazewniczą. Na przykład stolicę Litwy nazywa się Wilnem, a po litewsku jest Vilnius5.
Obecne dążenie do używania nazw w językach oryginałów również nie jest godne polecenia. Gdybyśmy byli konsekwentni doprowadziłoby to do dziwacznego
nazewnictwa. Na przykład, Rzym stałby się Romą, Paryż – Paris, Londyn – London, a Wiedeń – Wien. Dla większości nazw miast stołecznych, zwłaszcza pozaeuropejskich, brak u nas jednak nie tylko tradycji ich nazywania, lecz także
jednolitej pisowni. Wyjątkiem jest chyba Pekin czy Jerozolima, choć i tutaj obserwuje się nowinki: Beijing, Gerusaleme. To samo dotyczy nazw państw: Quatar
czy Katar, Moldova czy Mołdawia. W opracowaniu przyjmujemy konsekwentnie
polską pisownię cytowanych nazw geograficznych: zamiast ich angielszczenia
będziemy je spolszczać. W związku z tym Vanuatu będzie Wanuatu, a S. Tome
stanie się Św. Tomaszem. Na potrzeby pracy rezygnujemy też z pełnych, niekiedy przydługich nazw oficjalnych, jak Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii
i Północnej Irlandii zamiast Zjednoczone Królestwo, albo Libia w miejsce Wielka
Socjalistyczna Ludowa Libijska Republika Arabska. Hiszpania oficjalnie nazywa
się Królestwem Hiszpańskim. Większości nazw oficjalnych towarzyszy określenie
formy organizacji władz publicznych: republika, federacja, sułtanat itd. Dlatego
też Meksyk w konstytucyjnej nomenklaturze to Meksykańskie Stany Zjednoczone, a Wenezuela to Boliwaryjska Republika Wenezueli6.
Konstytucje pomijające stolice swych państw
Około jedna trzecia badanych konstytucji państw świata nie zawiera żadnej
wzmianki o stolicy. Bardzo charakterystyczne jest milczenie Konstytucji Francji
z 1958 r. Mimo że jej drugi artykuł wyraził całą podstawową problematykę tzw.
symboliki państwa, nie wymienia Paryża jako stolicy Francji7. Kuriozalny przypadek stanowi Państwo Miasto Watykan. Z jednej strony w jego nazwie mieści się
5
Nazwa Wilno w ustach Polaków drażni mieszkańców Litwy w równym stopniu, jak naszych
rodaków nazywanie Wrocławia – Breslau. W jednym z wywiadów dla „Rzeczpospolitej” pierwszy prezydent tego kraju po 1990 r., W. Landsbergis, oburzał się też na inne określenia używane w naszym języku, np. Kresy itd. Co naprawdę w duszy gra litewskim politykom. Z Vytautasem
Landsbergisem, przewodniczącym litewskiego Sejmu rozmawia Maja Narbutt, „Rzeczpospolita”,
z 27 I 1997 r.
6 Można też mówić (i pisać) o Boliwarskiej (Boliwarowskiej) Republice Wenezueli. Oficjalnie
kraj ten w terminologii polskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych nazywa się Boliwariańską Republiką Wenezueli. Przymiotnik boliwariański nie wydaje się w języku polskim poprawnie utworzony od Szymona Boliwara.
7 Mimo że w historii ustaw zasadniczych Francji art. 2 obowiązującej Konstytucji V Republiki
jest „najbardziej kompletnym” przepisem tego rodzaju. Por. R. Chiroux, [w:] La constitution de la république française. Analyses et commentaires sous la direction de François Luchaire et Gérard Cognac,
Paris 1987, s. 121.
BOC.indb 94
2009-09-11 11:52:42
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
95
jednoczenie określenie stolicy. Z drugiej zaś strony, można dowodzić, iż jego właściwą stolicą – „środkiem” Watykanu – jest Kuria Rzymska. Jest to zespół urzędów
centralnych Kościoła rzymskokatolickiego, czyli skupienie najwyższych władz
państwowych Stolicy Apostolskiej8.
Nierzadko mamy do czynienia z pośrednimi wzmiankami stolic państw
w konstytucjach. Często, jeśli miasto stołeczne jest wymienione eo nomine w ustawie zasadniczej, to nie stwierdza się czy potwierdza taki charakter tej miejscowości. Tak jest w Irlandii, Islandii i w Tunezji. W Irlandii oficjalną siedzibą Prezydenta Republiki jest miasto Dublin („albo jego okolica” – sic!). Również izby
parlamentu tego kraju mają obowiązek zbierać się w tym mieście („albo w jego
okolicy” – sic!). W Islandii oba wymienione rodzaje organów, ponadto Rada Ministrów rezydują lub funkcjonują w Rejkiawiku. Łotewska konstytucja nakazuje
odbywanie obrad Sejmu w Rydze, podczas gdy w Republice Cypru konstytucyjne
siedziby Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego powinny znajdować się
w stolicy.
Salwadorskie Zgromadzenie Ustawodawcze powinno zebrać się w stolicy (bez
jednoczesnego wymienienia jej nazwy) celem rozpoczęcia swojej kadencji, podczas
gdy w Szwecji nazwa stolicy pojawia się w związku z nadzwyczajnymi obradami
parlamentu (wojna lub zagrożenie wojenne), kiedy to jego przewodniczący ma obowiązek zwołania Riksdagu na sesję, z tym że „osoba zarządzająca zwołanie może
wyznaczyć inne miejsce niż Sztokholm”. W Holandii o stolicy dowiadujemy się z art.
32 tylko z jednej czynności, do której ona jest wykorzystywana: „Po przejęciu pełnomocnictw władzy monarszej, Król jest zaprzysięgany i odbiera hołd na otwartym
wspólnym posiedzeniu obu izb parlamentu w stolicy – Amsterdamie”9.
O Londynie, stolicy Wielkiej Brytanii, możemy się oficjalnie dowiedzieć,
pod warunkiem że Ustawę o Władzy nad Większym Londynem z 1999 r. uznamy
za wchodzącą w skład konstytucji tego kraju. Stolicę Namibii można poznać pośrednio, ponieważ odnośny artykuł Konstytucji stanowi zaledwie, że „Windhoek
jest siedzibą rządu centralnego”. Pod koniec ubiegłego roku – reformując Konstytucję Kazachstanu, wpisano do jej drugiego artykułu postanowienie o Astanie jako
stolicy kraju.
8
Zob. przypis 2. Podobne kwestie mogą wywoływać stolice innych państewek miast, jak Monako, Sanmarino, Singapur itd.
9 Siedziby Dworu Królewskiego, parlamentu, rządu (ministerstw), Sądu Najwyższego czy Rady
Stanu Holandii znajdują się w Hadze. Nie wynika to jednak z Konstytucji. Czasem inna siedziba dotyczy jednego najwyższego czy centralnego organu. W Rosji siedzibą Sądu Konstytucyjnego jest Sankt
Petersburg, a w Republice Czeskiej Brno. W Niemczech takie rozproszenie obejmuje, oprócz Związkowego Trybunału Konstytucyjnego (Karlsruhe), inne federalne instytucje: Bank (Frankfurt nad
Menem), Urząd Statystyczny i Biuro Kryminalne (Wiesbaden), Agencja Pracy (Norymberga), Sąd
Pracy (Kassel) itd. W związku z tym Z. Rykiel (op. cit., s. 107) mówi o stolicach rozdzielonych (konstytucyjnych albo faktycznych).
BOC.indb 95
2009-09-11 11:52:42
96
KRYSTIAN COMPLAK
Typowe postanowienia o stolicy
Konstytucyjne postanowienia o stolicy znajdują się zwykle w początkowej części Konstytucji, w pierwszym rozdziale czy części. Niekiedy może być to pierwszy
artykuł, jak w Beninie czy Omanie. Istnieją też konstytucje, w których stolica kraju
jest wzmiankowana w ostatnim artykule (Chiny, Wietnam) albo w przedostatnim
(Laos). Są także, choć niezbyt liczne, konstytucje, w których normy o stolicy znajdują się w środku ustawy zasadniczej. Przepisy o stolicy zawarte „w centralnej części” konstytucji mają Etiopia (art. 49 w rozdziale III), Indie (art. 233AA– 239AB
w cz. VI rozdziału VI), Kolumbia (art. 322 w tytule XI rozdziału IV), Luksemburg
(art. 109 w rozdziale X), Mozambik (art. 197 w części IV), Birma (art. 193 w rozdziale XIV) czy Rosja (art. 70 w części II).
Standardowa norma konstytucji, poświęcona stolicy, ogranicza się najczęściej
do stwierdzenia, jak w art. 29 naszej Ustawy Zasadniczej: „Stolicą Rzeczypospolitej
Polskiej jest Warszawa”. W wielu konstytucjach formuła ta jest wzbogacana albo nieco modyfikowana. Możliwe jest zatem dodanie, iż chodzi o miasto, jak np. w art. 21
Konstytucji Afganistanu: „Stolicą Afganistanu jest miasto Kabul”, a nawet jak
w Rumunii – o „miasto wyodrębnione”. W litewskiej ustawie zasadniczej jest mowa
o „odwiecznej historycznej stolicy”. Niekiedy konstytucja dodaje, że mamy do czynienia ze „stolicą państwa”: „ Stara Andora jest stolicą państwa”10. W Brazylii czterowyrazowa formuła stanowi, że stolicą federalną jest Brasilia. Najkrótszym zwrotem
posługują się konstytucje Ekwadoru i Syrii: „Stolicą jest Kito”11 albo odpowiednio
„Damaszek”. Niektóre konstytucje zamiast słowa „stolica” używają wyrażenie „miasto stołeczne”. Jako ciekawostkę można dodać, że stolicą Maledywów jest „wyspa”
Male, a w Republice Zielonego Przylądka – „miasto Praia, na wyspie Santiago”.
Jeśli takiemu jednozdaniowemu zdaniu towarzyszy drugi akapit czy ustęp,
to najczęściej głosi on, że położenie prawne miasta stołecznego określi ustawa
(Mińsk, Berlin, Moskwa, Prisztina, Ułanbator, Bratysława, Zagrzeb). Niekiedy takie
suche określenia uzupełniają uściślenia w rodzaju: „reprezentacja całego państwa
w stolicy jest zadaniem Federacji” (Berlin), że „stolica korzysta [...] ze specjalnego
statusu administracyjnego” (Praia), albo że Kampala – „położona w Bugandzie
[…] jest zarządzana przez władze centralne. Granice obszarowe Kampali określa ustawa, a parlament wydaje przepisy ustawowe w sprawie zarządu i rozwoju
Kampali jako miasta stołecznego”. Wymienienie stolicy w mongolskiej konstytucji
poprzedziła definicja tego rodzaju aglomeracji. Według jej art. 13 „Stolicą państwa
jest miasto, w którym stale znajdują się jego najwyższe organy”.
10
Pozwoliłem sobie na takie spolonizowanie ze względu na rozbieżne nazewnictwo w naszym
języku dotyczące stolicy Andory. Jej nazwę pisze się niekiedy po starokastylijsku „Andora-la Velha”,
innym razem nowoczesnym hiszpańskim „Andora la Vella”, albo jeszcze inaczej z francuskiego „Andora la Vieille”.
11 Kito to spolszczona nazwa stolicy Ekwadoru – Quito. W tym wypadku stosowana konsekwencja językowa nie wypada najlepiej. Może się przyjmie.
BOC.indb 96
2009-09-11 11:52:43
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
97
Stolice „ruchome”
Innym rodzajem uzupełnienia lakonicznego zdania o stolicy kraju są przepisy
konstytucji dotyczące możliwości jej czasowego przeniesienia. Następowało ono
w wyniku różnie określanych nadzwyczajnych okoliczności (wyjątkowe, szczególne), a nawet tak po prostu, jak w Irlandii „od czasu do czasu”, gdy tak zarządzą izby
parlamentu. Podobnie jest w Salwadorze, z tym tylko, że w kraju tym jego stolica
nie jest wymieniona z nazwy12. Osiem konstytucji określiło w sposób dorozumiany
– przez wskazanie miejsc pracy centralnych organów kraju, zwłaszcza parlamentu
– stolice swych państw13. W razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności może
dojść do chwilowego przemieszczenia stolicy.
W ośmiu krajach konstytucje przewidziały zmianę swojej stolicy państwa
na stałe. W Burundi, Gabonie, Jordanii, Katarze, Kongu i w Senegalu przemieszczenie stolicy kraju może nastąpić wyłącznie na podstawie ustawy, czasem kwalifikowanej – jak w trzecim wymienionym państwie – jako specjalna. Konstytucje Gabonu i Kongo-Zair wymagają potwierdzenia decyzji w tej sprawie przez wyborców
wyrażoną w ogólnokrajowym głosowaniu ludowym. Tym przepisom nie towarzyszą
bliższe szczegóły związane z taką ewentualnością, jak miejsce, termin obrad itd.
W Argentynie, Australii, Meksyku, Palau oraz w USA planom przeniesienia
stolicy towarzyszą uściślenia. W czterech wymienionych krajach zamiar został
urzeczywistniony, w dwóch z nich ze względu na otwarty charakter przepisu – może
on być w każdej chwili na nowo realizowany. W Australii projekt umiejscowienia
stolicy kraju w Nowej Południowej Walii – zapisany w Konstytucji z 1901 r. – został
spełniony w 1927 r., gdy zakończono budowę Kanbery. Spełniony został też warunek jej, co najmniej, stumilowego oddalenia od Sydnej. Leży ona 320 km od tego
miasta. Również w Palau zrealizowano niedawno zapowiedź konstytucyjną. 7 października 2006 r. przeniesiono najwyższe władze kraju – z ponad siedemnastoletnim opóźnieniem, do nowej stolicy kraju Melekeok – na wyspie Babeltuap.
Mimo postanowienia, że stolicą Wenezueli i siedzibą organów władzy narodowej jest Karakas, konstytucja stanowi, że nie przeszkadza to w sprawowaniu
władzy narodowej w innych miejscach republiki. W porównaniu z poprzednio
obowiązującą konstytucją znikło nie tylko określenie, że Karakas jest „stałą siedzibą” organów władzy ogólnokrajowej, lecz także formuła stwarzająca możliwość
tymczasowego sprawowania władzy narodowej w innych miejscach państwa.
Zgodnie z tymi postanowieniami w Wenezueli może dojść do „wędrowania stolicy
po kraju”.
12
Art. 122 Konstytucji głosi, że „Zgromadzenie Ustawodawcze zbiera się w stolicy republiki
celem rozpoczęcia swojej kadencji bez potrzeby zwołania 1-go maja roku, w którym jego członkowie
zostali wybrani. Może się przenieść, jeśli tak postanowi, w inne miejsce republiki w celu odbycia
swych posiedzeń”.
13 Taką możliwość przewidują konstytucje: Egiptu, Irlandii, Islandii, Jemenu, Łotwy, Salwadoru, Szwecji i Tunezji.
BOC.indb 97
2009-09-11 11:52:43
98
KRYSTIAN COMPLAK
Również w Argentynie i USA stolice powstały w wyniku planowej działalności ustrojodawcy. W przypadku jednak Buenosaires i Waszyngtonu ze względu
na brak utożsamienia ich z konkretnymi imiennie nazwanymi skupiskami ludzkim, w każdej chwili mogą one być przeniesione do innych miejscowości. Według
konstytucji Argentyny władze kierujące rządem federalnym „znajdują się mieście
uznanym za stolicę republiki specjalną ustawą Kongresu, po uprzednim odstąpieniu przez ciało lub ciała ustawodawcze obszaru uznanego za federalny”. Również
w USA sprawa stworzenia stolicy w innym miejscu nie jest zamkniętą. W jej konstytucji mowa jest jedynie o „okręgu (nieprzekraczającym dziesięciu mil kwadratowych), który może z mocy przekazania go przez poszczególne stany i przyjęcia
przez Kongres stać się siedziba naczelnych władz Stanów Zjednoczonych”14.
W największym kraju latynoamerykańskim, położonym w Ameryce Północnej, propozycja przeniesienia stolicy nie doczekała się urzeczywistnienia. Art. 44
Konstytucji Meksyku wyraźnie wskazuje jej nowe usytuowanie: Stan Doliny Meksykańskiej. Ponieważ w Meksyku nie istnieje taki człon Federacji, przeniesienie
niewiele więc by zmieniło, gdyż obecnie miasto Meksyk znajduje się w Dolinie
Meksykańskiej. Byłoby to pozorne przeniesienie, które pociągnęłoby za sobą formalne przekształcenia prawno-administracyjne, a nie fizyczno-geograficzne15.
Dwie stolice jednocześnie?
Pomijając niezwykłą regulację w Hondurasie, którego konstytucja stanowi,
że „miasta Tegucigalpa i Komajaguela stanowią razem stolicę republiki”, również
w kilku innych państwach istnieje pewna dwoistość w tym zakresie16. Według
art. 49 Konstytucji Peru, stolicą Republiki jest miasto Lima, podczas gdy „jego stolicą historyczną jest miasto Cusco”. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Republiki Czarnogóry „centrum administracyjnym Czarnogóry jest Podgorica (ust. 1), a „miastem
stołecznym Czarnogóry jest Cetinia”. Dziwną formułą, noszącą znamiona rozbieżności językowej, jest konstytucja Kamerunu. W kraju tym ze względu na jednoczesne obowiązywanie dwóch języków oficjalnych, angielskiego i francuskiego,
jej postanowienia różnią się. W pierwszej wersji językowej Jaunde jest „siedzibą
14 Głośna jest sprawa zabiegów o zniesienie braku prawa do głosowania mieszkańców stolicy
USA w kongresowych wyborach. Por. E. Meese III (red.), The Heritage Guide to the Constitution,
Regnery Publishing, Inc., Washington, DC 2001, s. 144.
15 Byłoby to przeniesienie stolicy Meksyku do dystryktu federalnego, w którym ona już
jest, i przemianowanie go na Stan Doliny Meksykańskiej. Por. M. Carbonell (red.), Constitucion Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y Concordada, Wyd. Editorial Porrua i UNAM,
t. II, México 2006, s. 263.
16 Jednoczesne usytuowanie stolicy Hondurasu w dwóch miastach datuje się już od 1824 r.
Komajaguela występuje w tym kraju pod dwoma mianami: Comayagua albo Comayagüela. Por.
J.E. Sandoval, Constitucion de Honduras. Comentada con sencillez, Wyd. Ediciones Jes, Tegucigalpa
1988, s. 35.
BOC.indb 98
2009-09-11 11:52:43
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
99
instytucji”, podczas gdy tekst francuski wyraźnie proklamuje, że „stolicą Republiki Kamerunu jest Jaunde”. Wydaje się jednak, że nie jest to zaledwie rozbieżność
w przekładzie czy tym bardziej błąd w tłumaczeniu. Chodzi raczej o zaakcentowanie innych aspektów badanego pojęcia17.
Najpoważniejszym przypadkiem dualizmu stołecznego są obecne regulacje konstytucyjne w Sudanie. W tym ogarniętym wojną domową kraju obowiązują dwie konstytucje: Tymczasowa Narodowa Konstytucja Republiki Sudanu
z 6 lipca 2005 r. oraz Tymczasowa Konstytucja Południowego Sudanu z 2005 r.18
Nie są to akty wzajemnie się wykluczające. Odzwierciedlają one stan dwuwładzy
w tym państwie. Pwinien on się skończyć w styczniu 2011 r., gdy w Południowym
Sudanie odbędzie się – pod nadzorem obserwatorów międzynarodowych – referendum w sprawie dalszej jedności kraju albo jego podziału. Mimo, że Tymczasowa Konstytucja południowej części tego największego obszarowo państwa
afrykańskiego ustanawia miasto Dżubę jako jego stolicę, według art. 152 Tymczasowej Narodowej Konstytucji Republiki Sudanu „Chartum jest stolicą Sudanu oraz
symbolem jedności narodowej odzwierciedlającym różnorodność kraju”. Według
jej następnego artykułu „Strony podpisujące Wszechstronne Porozumienie Pokojowe powinny być należycie reprezentowane …we władzach stolicy kraju”, czyli
w Chartumie.
Szczególne regulacje konstytucyjne
W pięciu krajach ich stolice są przedmiotem rozbudowanych unormowań
konstytucyjnych. W Izraelu wydano w 1980 r. nawet specjalną ustawę podstawową, mającą rangę konstytucyjną, o Jerozolimie, stolicy „państwa żydowskiego”19.
Cztery artykuły tego aktu stwierdzają niepodzielność wymienionego miasta, jego
stołeczny charakter w znaczeniu bycia siedzibą najwyższych organów państwowych, szczególną ochronę i dostęp do miejsc świętych wyznawców różnych religii
oraz zasadę stałego rozwoju tej aglomeracji. Zwraca uwagę zapewnienie Jerozolimie „pierwszeństwa w działalności władz państwowych” oraz przyznanie „specjalnej subwencji” dla umożliwienia wszechstronnego rozwoju tego miasta.
17 Pewna niejasność może także wynikać z podwójnej tytulatury stolicy Somalii. Oprócz Mogadiszu, konstytucja tego kraju podaje w nawiasie Hamar. Sugeruje to drugą nazwę miasta stołecznego. Hamar jest centralną częścią stolicy Somalii. To tak jakby napisać w naszej konstytucji: „Stolicą
Polski jest Warszawa (Śródmieście)”.
18 Tymczasowej Konstytucji Południowego Sudanu towarzyszy jedynie rok, bez podania dnia
i miesiąca jej przyjęcia. Powstała ona po podpisaniu tzw. Wszechstronnego Pokojowego Porozumienia z 9 I 2005 r., zawartego w Nairobi między Rządem Sudańskim a Sudańskim Ludowym Ruchem
Wyzwoleńczym.
19 Polski przekład tej ustawy opublikował K. Wojtyczek (tłumaczenie i wstęp), Konstytucja
Państwa Izrael, Warszawa 2001. Por. także Jego ciekawe uwagi o pojęciu państwa żydowskiego,
s. 13–15.
BOC.indb 99
2009-09-11 11:52:44
100
KRYSTIAN COMPLAK
W Austrii, oprócz art. 5 Konstytucji, proklamującego stołeczność Wiednia,
poświęca się jemu – w czwartej części Konstytucji – specjalny punkt B. W czterech stosunkowo obszernych artykułach Wiedeń został uznany za równy innym
krajom związkowym. W związku z tym organy gminne miasta uzyskały charakter
stanowy (ziemski): wiedeńska rada gminna uzyskała status sejmiku wojewódzkiego, a burmistrz – wojewody. W sprawach budownictwa i podatków specjalne
organy kolegialne miasta są najwyższymi instancjami rozstrzygającymi20. Mimo
że wiele przepisów dotyczących gmin obowiązuje stołeczne władze miejskie, wyłączono z ich zakresu nakaz pośredniego wyboru prezydenta Wiednia, możliwość
zwolnienia przez organy wyżej stojące urzędników miejskich niewykonujących
kompetencji władzy wykonawczej Federacji lub jej członu, uprawnienia nadzorcze
Federacji bądź jej składnika, a także prawo do pociągania do odpowiedzialności
przed Trybunałem Konstytucyjnym przedstawicieli władz miejskich (burmistrza
czy rajców) za niewykonywanie rozporządzeń lub zarządzeń władz centralnych
bądź wojewódzkich21.
21 grudnia 1999 r. poprawką nr 79 dodano do Konstytucji Indyjskiej – pozbawionej odrębnego przepisu o stolicy – dwa obszerne artykuły 239AA oraz 239AB
o Deli22. Na ich podstawie miasto to, mimo że zachowało charakter specjalnego
obszaru kraju podporządkowanego bezpośrednio centralnym władzom państwa,
tzw. terytorium Unii, ma wśród nich największy stopień samodzielności. Zgodnie
z omawianą nowelą konstytucyjną, Narodowe Stołeczne Terytorium Deli, inaczej
zwane oficjalnie Narodowym Stołecznym Terytorium, ma trójczłonową władzę
wykonawczą oraz dwie pozostałe instytucje klasycznej triady organizacyjnej państwa. Przedstawicielem prezydenta Republiki jest tzw. zastępca gubernatora. Służy
jemu radą i pomocą Rada Ministrów kierowana przez premiera. Premiera i ministrów powołuje prezydent republiki. Zachowują oni stanowiska, dopóki cieszą się
jego zaufaniem. Władzę ustawodawczą powierzono Zgromadzeniu Ustawodawczemu, a władzę sądowniczą Wysokiemu Sądowi23.
20 Jak pisze komentator art. 118 Konstytucji Austrii, pojęcie spraw podatkowych obejmuje rozpatrywanie próśb o odroczenie płatności, ale nie kwestie odpowiedzialności karnej za niewypełnienie obowiązku daninowego. Por. H. Mayer, Das österreichische Bundes-Verfassungsrecht. B-VG. F-VG.
Grundrechte. Verfassungsgerichtsbarkeit. Verwaltungsgerichtsbarkeit. Kurzkommentar, Manzsche
Verlags- und Universitätsbuchhandlung, Wien 2002.
21 Por. komentarze do art. 108–112, ibidem.
22 W języku polskim mówi się (pisze się) o Nowym czy New Delhi. Oba te wyrażenia nie są poprawne. New (Nowe) Delhi jest zaledwie częścią wielkiej aglomeracji nazywanej oficjalnie Deli.
Zgodnie z przyjętymi w artykule zasadami piśmiennictwa usunięto z nazwy stolicy niewymawiane
w naszym języku h.
23 Drugim z siedmiu terytoriów Unii, mających niemal takie samo położenie konstytucyjne,
jak Narodowe Stołeczne Terytorium Delhi, jest Puducherry (do ustawy o zmianie nazwy z 1 X 2006
r. zwane z francuska Pondicherri). Jednak sądownictwo tego terytorium podlega Wysokiemu Sądowi
stanu Madras. Pozostałe terytoria Unii nie mają trójczłonowej egzekutywy, lecz tylko przedstawiciela Prezydenta Republiki, zwanego tam administratorem albo głównym komisarzem. Pozbawione
są one także własnego ciała ustawodawczego. Ich sądy są podporządkowane najwyższym sądom są-
BOC.indb 100
2009-09-11 11:52:44
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
101
Zwraca też uwagę szczegółowa regulacja w tej poprawce kompetencji Zgromadzenia Ustawodawczego Narodowego Stołecznego Terytorium Deli. Ma ono
prawo wydania ustaw we wszystkich sprawach zastrzeżonych dla stanów, z wyjątkiem zagadnień dotyczących porządku publicznego, policji oraz gruntów. W razie sprzeczności między jego ustawą a ustawodawstwem ogólnokrajowym obowiązują akty prawotwórcze parlamentu, chyba że prezydent republiki potwierdzi
ustawę stołecznego Zgromadzenia Ustawodawczego. Jeśli powstaną rozbieżności
poglądów między zastępcą gubernatora a władzą wykonawczą terytorium Unii, to
rozstrzyga je Prezydent Republiki. Członków rządu stołecznego terytorium Deli
powołuje Głowa Państwa, a nie jego przedstawiciel (zastępca gubernatora). Jak
zauważono w literaturze, mieszkańcy Narodowego Stołecznego Terytorium Deli
„albo pragną przekształcenia się w jeden ze stanów Indii, albo zachowania istniejących regulacji, ale wcale nie ich zespolenia z sąsiednim stanem indyjskiej Federacji”24.
Rozległą regulacją konstytucyjną wyróżniają się nigeryjskie przepisy o tzw.
Federalnym Stołecznym Terytorium Abudży. Oprócz dwóch stosunkowo niewielkich ustępów jej art. 3 w I rozdziale poświęca temu zagadnieniu 23 obszerne artykuły w VI i VII rozdziale, a ponadto cześć drugą Pierwszego Załącznika
do Konstytucji. Załącznik zamieszcza szczegółowy opis, oparty na współrzędnych
geograficznych, położenia i granic Federalnego Stołecznego Terytorium Abudży25.
Konstytucja szczegółowo opisuje kompetencje, zasady organizacji i funkcjonowanie w Abudży trzech stołecznych sądów: wysokiego (powszechnego) oraz odwoławczych – szariackiego i zwyczajowego.
Regulację konstytucyjną statusu stolicy tego kraju cechuje wewnętrzna
sprzeczność. Z jednej strony podkreśla się, że do Federalnego Stołecznego Terytorium stosuje się postanowienia konstytucji, jakby było ono jednym ze stanów
Federacji, z drugiej zaś powierza się wszelkie uprawnienia ustawodawcze ogólsiednich stanów. Por. Brij Kishore Sharma, Intoduction to the Constitution of India, Prentice-Hall of
India Private Limited, New Delhi 2007, s. 258–261.
24 J.C. Johari, The Constitution of India. A Politico-Legal Study, Sterling Publisher Private Limited, New Delhi 2007, s. 266.
25 „Poczynając od wioski zwanej Izom położonej na 7-ym stopniu długości wschodniej oraz
na 9-ym stopniu i 15-ej minucie szerokości przeciągnąć prostą linię w kierunku zachodnim do punktu dokładnie na północ od Lehu nad brzegami rzeki Kemi; następnie przeciągnąć linię wzdłuż 6-go
stopnia i 47.5 minucie długości idącą na południe, przesuwając ją blisko wiosek nazywających się
Semasu, Zui i Bassa w dół do miejsca lekko na zachód od miasta Andzi; następnie przeciągnąć linię
wzdłuż równoleżnika 8-go stopnia i 27.5 minuty północnej długości do wioski Ahinsa położonej
na 7-ym stopniu i 6-ej minucie długości wschodniej (na rzece Kanama); następnie przeciągnąć prostą linię do wioski Buga na 8-ym stopniu i 30-ej minucie północnej szerokości oraz 7-ym stopniu
i 20-ej wschodniej długości; następnie wytyczyć linię na północ, łączącą wioski Odu, Karshi i Karu.
Od Karu linia powinna biec wzdłuż granicy między stanami Niger a Plateau, aż do Kawu; następnie
linia winna przebiegać wzdłuż granicy między stanami Kaduna oraz Niger do punktu dokładnie
na północ od wioski Bwari; potem linia idzie prosto do wioski Zuba, a następnie prosto do Izom”.
BOC.indb 101
2009-09-11 11:52:44
102
KRYSTIAN COMPLAK
nokrajowemu parlamentowi, a wykonawcze Prezydentowi Republiki26. Własność
wszystkich ziem znajdujących się w Federalnym Stołecznym Terytorium Abudży
należy do centralnych władz Republiki Nigerii. Głowa Państwa może powołać ministra do spraw Federalnego Stołecznego Terytorium Abudży – organu nieznanego w stanach. Według Konstytucji wykonuje on takie uprawnienia i funkcje, jakie
powierzy mu „od czasu do czasu” Prezydent Republiki. Federalne Stanowe Terytorium Abudży ma prawo zaledwie do jednego senatora, w porównaniu do trzech
wybieranych w poszczególnych stanach.
Regulacja konstytucyjna stołeczności Karakas zawiera, oprócz cechy omówionej w punkcie o ruchomych stolicach, inną specyfikę. Polega ona na dodaniu
do obszaru stołecznego całego sąsiedniego stanu Miranda. W celu zapewnienia
„jedności polityczno-administracyjnej” tak powiększonej i zróżnicowanej aglomeracji, ustawa zasadnicza nakazuje powołanie „dwupoziomowego systemu rządu
gminnego”. Powinien on zapewnić harmonijny i wszechstronny rozwój Karakas,
ale przede wszystkim „demokratyczny i uczestniczący” charakter władz stołecznych27.
Kilka uwag końcowych
Przede wszystkim należy zauważyć, że rośnie liczba krajów odnotowujących
w swych ustawach zasadniczych istnienie stolicy. Jest to pozytywne zjawisko. Stanowiąc podstawowe normy o państwie, nie można pomijać przepisu o jego stolicy,
tak jak nie można przeoczyć w statucie organizacji społecznej przedsiębiorstwa
czy instytucji publicznej postanowienia o jej siedzibie prawnej. Najczęściej konstytucyjny artykuł o stolicy jest lapidarny, w skrajnych wypadkach złożony z trzech
wyrazów. Jeśli uzupełnia go drugie zdanie, to jest ono zwykle nic niemówiącym
pustosłowiem, że szczegóły dotyczące miasta stołecznego określi ustawa. Powoduje to, że o ustroju i funkcjonowaniu stolic przesądzają aktualnie rządzące większo26
Nigeryjski autor, dostrzegając tę sprzeczność, nie zajmuje stanowiska w tej kwestii, w szczególności nie pokazuje, jak ją usunąć. Por. J. Ademola Yakubu, Constitutional Law in Nigeria, Demyaxs
Law Books, Ibadan 2003, s. 58. Innym państwem, którego konstytucja zawiera sprzeczność co do statusu stolicy, jest Etiopia. Według jej ustępu 2 art. 49 Adisabeba ma „pełny samorząd”, podczas gdy
jej następny ustęp głosi, że władze tego miasta podlegają Rządowi Federalnemu.
27 Czy to się udało? – to jest to przedmiotem dyskusji w tym kraju. Ustawą specjalną z 8 III
2000 r., tak jak nakazuje Konstytucja – utworzono „Karakaski Okręg Metropolitarny”. Według wyroku tamtejszego Trybunału Konstytucyjnego z 13 XII 2000 r. „nie powstała żadna nowa jednostka
polityczno-terytorialna” podważająca zasadniczy podział administracyjny kraju. Por. A.R. Brewer-Carias, La Constitucion de 1999. Derecho constitucional venezolano. (Con el texto oficial de la Constitucion publicado inicialmente en la Gaceta Oficial No 36.860 de 30–12–1999 y reimpreso posteriormente, con correcciones en la Gaceta Oficial No 5.453 Extra. del 24–3–2000), Editorial Jurídica
Venezolana, Caracas 2004, s. 406–432.
BOC.indb 102
2009-09-11 11:52:45
Stolice państw jako zagadnienie konstytucyjne
103
ści parlamentarne. Ustawiczne spory o organizację terytorialno-administracyjną
Warszawy są tego aż zbyt wymownym przykładem.
Ze zbadanych regulacji konstytucyjnych – poza już wskazaną – nie da się wyprowadzić jakichś znaczących prawidłowości. Jedynie zwraca uwagę duża liczba
krajów, których konstytucje dopuszczają przeniesienie stolicy. Pomijam wypadki tymczasowych zmian siedzib najwyższych organów państwowych. Wydaje się,
że pięć procent takich krajów, w których konstytucje nie przesądziły na zawsze
o centrach aktywności państwowej, pokazuje, że istnieje niezadowolenie z istniejącego stanu rzeczy. Nieprzypadkowo są to kraje Afryki. Ich stolice – położone zwykle na obrzeżach państw, często miasta portowe – nie odzwierciedlają obecnych
dążeń centralistycznych czy budowy w interiorze narodowych struktur władzy
publicznej w tych krajach.
BOC.indb 103
2009-09-11 11:52:45