Ocena polityki budżetowej i stanu finansów publicznych w Polsce w
advertisement
UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny Studia podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Maciej Ratajczak nr albumu: 9365537 Ocena polityki budżetowej i stanu finansów publicznych w Polsce w latach 2000 - 2015 Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin rok 2016 Spis treści 1. Wprowadzenie .................................................................................................................... 1 2. Polityka budżetowa jako instrument realizacji celów gospodarczych i społecznych ......... 2 2.1. Rodzaje i instrumenty polityki budżetowej ................................................................. 2 2.2. Cele polityki budżetowej ............................................................................................. 5 3. Ocena sytuacji w dziedzinie finansów publicznych w Polsce w latach 2000 – 2015 ......... 7 4. Zakończenie ...................................................................................................................... 35 Bibliografia............................................................................................................................... 40 1. Wprowadzenie Światowy kryzys finansowy i gospodarczy 2008-2009 ukazał zagrożenia związane z nadmiernym zadłużaniem się państw w wyniku rosnących lub utrzymujących się deficytów budżetowych. Konieczność stymulowania gospodarek w czasie największego od lat 30. XX wieku załamania gospodarczego na świecie spowodowała, że wiele państw wprowadzało pakiety fiskalne, często za cenę pogłębiania się deficytu i długu publicznego. Problemy finansów publicznych w wielu państwach Unii Europejskiej skłoniły rządy do podjęcia radykalnych działań naprawczych, zazwyczaj związanych z cięciem wydatków publicznych. Polska, pomimo wzrostu deficytu i długu publicznego, przeszła przez okres największego załamania w światowej gospodarce w stosunkowo dobrej kondycji, co jest zasługą zrównoważonej polityki podtrzymywania wzrostu przy równoczesnym utrzymywaniu dyscypliny w finansach publicznych. Polska nie wpadła w pułapkę zadłużenia i dzięki temu może teraz wykorzystać poprawiającą się koniunkturę gospodarczą do podjęcia działań dostosowawczych, które są niezbędne, aby Polska utrzymała wysoką wiarygodność. Dyscyplina finansów publicznych jest kluczowym elementem stabilności makroekonomicznej oraz wiarygodności państwa, która ma istotne znaczenie w okresie kryzysów i towarzyszącej im niepewności. Wysoki deficyt sektora finansów publicznych, poprzez negatywny wpływ na oszczędności krajowe, wzrost premii za ryzyko kraju, wyższy koszt kapitału i konieczność obsługi rosnącego długu, wpływa hamująco na akumulację kapitału i przyczynia się do obniżenia tempa wzrostu PKB. Celem niniejszej pracy jest ocena polityki budżetowej oraz sytuacji w dziedzinie finansów publicznych w latach 2000 – 2015. W analizach zwrócono szczególną uwagę na spełnienie budżetowych kryteriów konwergencji w świetle możliwości przystąpienia Polski do strefy euro. Przeprowadzono również analizy porównawcze do Unii Europejskiej oraz strefy euro w celu ukazania sytuacji fiskalnej w Polsce na tle innych krajów. 1 2. Polityka budżetowa jako instrument realizacji celów gospodarczych i społecznych 2.1. Rodzaje i instrumenty polityki budżetowej Polityka budżetowa (budgetary policy) to całość aktywności państwa realizowana w sferze finansów publicznych i budżetu państwa. Taki termin został przyjęty również w literaturze naukowej, ponieważ w opinii części ekonomistów określenie polityka fiskalna (fiscal policy) wskazywać może jedynie na politykę kształtowania podatków.1 Polityka fiskalna polega na gromadzeniu dochodów publicznych (głównie budżetowych) w taki sposób, aby ich poziom i struktura były determinowane przez proces wydatkowania środków publicznych. Obejmuje ona działania rządu w sferze dochodów i wydatków budżetowych, których celem jest uzyskanie kontroli i oddziaływania na podział dochodów i na aktywność gospodarczą.2 Pojęcia polityki fiskalnej i budżetowej stosowane są zamiennie i odnoszą się do różnego rodzaju działań państwa, wśród których wymienić można: politykę podatkową, wydatków budżetowych, finanse systemu zabezpieczenia społecznego oraz pozostałych instytucji rządowych i samorządowych.3 Istota polityki budżetowej sprowadza się do oddziaływania na sektor finansów publicznych w zakresie decyzji dotyczących dochodów i wydatków budżetów występujących na wszystkich szczeblach władzy publicznej (centralnej, regionalnej i lokalnej) oraz w odniesieniu do systemu ubezpieczeń społecznych.4 Polityka budżetowa rozumiana jest również jako dobór źródeł i metod gromadzenia dochodów publicznych oraz kierunków i sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia celów społecznych i gospodarczych, ustalonych przez właściwe organy publiczne.5 Polityka budżetowa, obok polityki pieniężnej banku centralnego oraz polityki kursowej kształtowanej przez rząd, jak również rządowej polityki w dziedzinie zatrudnienia, należy do głównych elementów polityki makroekonomicznej kraju o gospodarce rynkowej. Rezultaty polityki budżetowej znajdują odzwierciedlenie przede wszystkim w stanie finansów publicznych, a w szczególności w saldzie budżetu państwa oraz wysokości długu 1 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 45. M. Nasiłowski, System rynkowy. Podstawy mikro- i makroekonomii, Warszawa 1996, s. 209. 3 L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, NBP, Warszawa 2010, s. 136. 4 L. Oręziak, Polityka budżetowa w strefie euro, „Bank i Kredyt” 5/2008, Europejska integracja monetarna od A do Z, s. 3. 5 Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1998, s. 7. 2 2 publicznego. Ryzyko, które może prowadzić do znacznego pogorszenia sytuacji finansów publicznych, jest zróżnicowane w poszczególnych krajach o gospodarce rynkowej. Jedne kraje są na nie narażone w większym stopniu, inne w mniejszym. Zależy to od wielu czynników ekonomicznych, społecznych, kulturowych, historycznych i innych. Ryzyko to sprowadza się do tego, że władze publiczne mogą nie być w stanie oprzeć się naciskom wywieranym przez różne grupy społeczne, będące głównymi beneficjentami niektórych wydatków budżetowych.6 Państwo, realizując cele polityki stabilizacji koniunktury, może stosować różnorodne instrumenty zarówno z zakresu polityki fiskalnej, jak i pieniężnej. W literaturze przedmiotu występują kontrowersje w kwestii skuteczności i znaczenia tych polityk. Zwolennicy ekonomii keynesowskiej podkreślają rolę polityki fiskalnej, z kolei przedstawiciele monetaryzmu większą rolę przywiązują do instrumentów pieniężnych. Generalnie, twierdzi się, że instrumenty fiskalne w szczególności powinny być wykorzystywane w procesie oddziaływania na krótko- i średniookresowe zmiany aktywności gospodarczej. Ich celem powinna być minimalizacja negatywnych skutków makroekonomicznych dysproporcji i doprowadzenie do zrównoważonego, długookresowego wzrostu gospodarczego.7 Wśród instrumentów polityki fiskalnej należy wymienić instrumenty dyskrecjonalnie oraz automatyczne stabilizatory koniunktury gospodarczej. Instrumenty dyskrecjonalne polityki fiskalnej to podejmowane ad hoc świadome działania organów państwa, których celem jest wpływanie na zmiany aktywności gospodarczej. Osiągnięcie powyższego celu następuje przede wszystkim poprzez oddziaływanie na popyt globalny i jego części składowe. W fazie wysokiej dynamiki wzrostu, w czasie inflacji koniunkturalnej nadwyżka popytu rynkowego powinna zostać ograniczona poprzez restrykcyjną politykę fiskalną do momentu, gdy zostanie osiągnięta równowaga. W fazie niskiej dynamiki wzrostu, niepełnego wykorzystania czynników wytwórczych oraz bezrobocia koniunkturalnego realizowana polityka powinna nie tylko hamować spadek popytu globalnego, lecz doprowadzić do jego ponownego wzrostu. Oddziaływanie polityki fiskalnej na popyt i jego części składowe zakłada, że są one bezpośrednio kształtowane przez wydatki państwa na zakup dóbr i usług konsumpcyjnych lub środków inwestycyjnych, poprzez dochody państwa (podatki, opłaty skarbowe np.) i transfery. Oddziaływanie to może być również realizowane w pośredni sposób np. poprzez zmiany stopy podatkowej lub odpisów amortyzacyjnych. W fazie niskiej 6 L. Oręziak, Polityka budżetowa, op. cit., s. 4. R. Barczyk, M. Lubiński, Dylematy stabilizowania koniunktury, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2009, s. 97. 7 3 koniunktury i spadku dochodów podatkowych powinno następować zmniejszanie wydatków budżetowych. Z kolei w fazie poprawy koniunktury, kiedy dochody podatkowe rosną, mogą być zwiększane wydatki budżetowe.8 Automatyczne stabilizatory koniunktury to środki interwencjonizmu państwowego, których działanie rozpoczyna się, gdy następuje odchylenie wielkości ekonomicznych, np. produktu narodowego, produkcji, zatrudnienia od założonego poziomu. Ich uruchomienie nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia analizy sytuacji gospodarczej, a ich działanie następuje bez ingerencji władz ustawodawczych czy wykonawczych. Automatyczne stabilizatory koniunktury można również definiować w aspekcie instrumentalnym. W ujęciu takim są to wszystkie środki służące nie tylko do utrzymania w gospodarce równowagi na poziomie pełnego zatrudnienia, ale także są wykorzystywane do sterowania równowagą pomiędzy inflacją a bezrobociem, tak aby działały one na rzecz kompensacji tendencji destabilizujących gospodarkę i powodowały powstawanie w systemie gospodarczym równowagi. Do automatycznych stabilizatorów koniunktury zalicza się również mechanizmy powstające w każdej gospodarce, np. zmiany w strukturze własnościowej (monopolizacja), sektorowej czy tzw. efekt zapadki, których konsekwencją może być deformacja współczesnego cyklu koniunkturalnego.9 Znaczenie automatycznych stabilizatorów koniunktury i ich praktyczne wykorzystanie odgrywało istotną rolę w gospodarkach rynkowych w latach bezpośrednio po II wojnie światowej, tj. w okresie dominacji w ekonomii nurtu keynesowskiego. Współcześnie, w warunkach, gdy dominuje monetaryzm i nowa klasyczna makroekonomia, rola klasycznych stabilizatorów koniunktury jest mniejsza. Sytuacja w sektorze finansów publicznych oddziałuje na realną gospodarkę wieloaspektowo. Zmiany wielkości i struktury dochodów, jak też wydatków publicznych mogą przyczyniać się do przyspieszenia lub osłabienia wzrostu gospodarczego oraz poprawy lub pogorszenia sytuacji na rynku pracy. Wydatki publiczne mogą wpływać bezpośrednio na wzrost gospodarczy dzięki inwestycjom. Jeżeli jednak inwestycje publiczne finansowane są przez zwiększone obciążenia podatkowe lub wzrost zadłużenia publicznego, może to niekorzystnie oddziaływać na inwestycje prywatne (tzw. efekt wypychania).10 Przez ostatnie dwie dekady poprzedzające kryzys zarówno w rozważaniach akademickich, jak też wśród polityków panował sceptycyzm co do makroekonomicznych skutków polityki fiskalnej. Prezentowano w literaturze dowody negatywnych mnożników 8 Ibidem, s. 98. Ibidem, s. 115. 10 L. Oręziak, Polityka budżetowa, op. cit., s. 4. 9 4 fiskalnych. Na przykład badania F. Giavazzi i M. Pagano (1990)11 wykazały, że liczba dostosowań fiskalnych była skorelowana z ekspansją popytu prywatnego w krótkim okresie, dostarczając dowodów „ograniczania ekspansywnej polityki fiskalnej”.12 Powrót do antycyklicznej polityki fiskalnej na początku kryzysu 2008-2009 zbiegł się z nowymi badaniami na temat makroekonomicznych efektów polityki fiskalnej: A. Alesina i S. Ardagna (2010)13, R. Barro i C. Redlick (2011)14 oraz C. Romer i D. Romer (2010)15. 2.2. Cele polityki budżetowej W literaturze przedmiotu można spotkać różne podejścia do wyznaczania celów polityki budżetowej. M. Pietrewicz przedstawia politykę budżetową jako „część polityki społecznogospodarczej wyodrębnioną nie ze względu na specyfikę jej celów, lecz z uwagi na swoistość środków jej realizacji”16. Według tego autora polityka budżetowa jest częścią polityki gospodarczej państwa i jako taka powinna realizować cele przedstawione przez tą politykę. Cele polityki budżetowej mogą być inaczej sformułowane, co może wynikać z większej szczegółowości i innych miar stosowanych do określenia celów, zawsze jednak muszą wynikać z celów ogólnej polityki gospodarczej państwa. Takie podejście zwalnia z określania hierarchii celów polityki budżetowej, ponieważ odsyła do celów gospodarczych państwa.17 Odmienne podejście prezentuje D. Hübner, która wprost określa cel polityki budżetowej jako „kształtowanie zagregowanego popytu”18. Wskazany cel jest jednak na tyle ogólny, że można przypisać mu inne cele gospodarcze. W literaturze można spotkać również inne cele polityki fiskalnej, takie jak: stabilizacja cen, pełne zatrudnienie, równowaga w bilansie handlowym, 11 F. Giavazzi, M. Pagano, Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two European Countries, National Bureau of Economic Research Macroeconomics Annual, 1990, Vol. 5, Cambridge, Massachusetts: MIT Press. 12 IMF, Reassessing the role and modalities of fiscal Policy in advanced economies, IMF Policy Paper, September 2013, s. 17. 13 A. Alesina, S. Ardagna, Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, [w:] J. R. Brown (red.), Tax Policy and the Economy, 2010, Vol. 24, National Bureau of Economic Research, Chicago, University of Chicago Press, s. 35 – 68. 14 R. Barro, C. Redlick, Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes, The Quarterly Journal of Economics, 2011, Vol. 126, s. 52. 15 C. Romer, D. Romer, The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks, The American Economic Review, 2010, Vol. 100(3), s. 764. 16 M. Pietrewicz, Polityka fiskalna, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 1994, s. 14. 17 A. Żabiński, Realizacja celów polityki fiskalnej państwa na przykładzie preferencji podatkowych w ryczałcie od przychodów ewidencjonowanych, [w:] D. Kopycińska (red.), Funkcjonowanie gospodarki polskiej w warunkach integracji i globalizacji, Katedra Mikroekonomii Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005, s. 167. 18 D. Hübner, Makroekonomiczna polityka stabilizacyjna, Instytut Rozwoju i Studiów Strategicznych, Warszawa 1992, s. 11. 5 odpowiedni wzrost gospodarczy. Amerykański ekonomista A. Lerner wskazuje jako główne cele polityki fiskalnej zapewnienie pełnego zatrudnienia oraz zapobieganie inflacji poprzez odpowiednie regulowanie rozmiarów całości wydatków krajowych, rządowych oraz prywatnych.19 B. Mucha-Leszko i M. Kąkol jako cele polityki fiskalnej przedstawiły tworzenie sprzyjających warunków do wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Instrumenty polityki fiskalnej służą łagodzeniu wahań koniunkturalnych w okresie spowolnienia wzrostu PKB, przede wszystkim w czasie recesji. Stosowane instrumenty mają za zadanie pobudzać wzrost popytu, produkcji i zatrudnienia. Autorka wskazuje, że w celu pobudzenia gospodarki dopuszczalne jest zwiększanie wydatków budżetowych, jednak powoduje to pogorszenie równowagi budżetowej. Kiedy gospodarka wchodzi w fazę ożywienia, a wzrost popytu jest efektem działania mechanizmu rynkowego, wówczas celem polityki fiskalnej jest zwiększanie dochodów budżetowych i obniżanie wydatków, zgodnie z regułą równoważenia finansów publicznych w ramach cyklu koniunkturalnego.20 S. Owsiak wskazuje przede wszystkim na cele gospodarcze, pomijając cele społeczne. Uważa, że polityka fiskalna polega na wykorzystywaniu instrumentów, służących do: 1) realizacji statutowych zadań władz publicznych za pomocą zgromadzonych środków pieniężnych, 2) realizacji pozafiskalnych celów państwa przy wykorzystaniu instrumentów polityki fiskalnej 3) zaspokajania popytu państwa na pieniądz. Do szczegółowych celów polityki fiskalnej zalicza: tworzenie warunków pełnego wykorzystania zdolności wytwórczych gospodarki, tworzenie warunków gromadzenia oszczędności pieniężnych przez optymalizację obciążeń podatkowych, ograniczenie amplitudy wahań cyklu koniunkturalnego, walkę ze skutkami bezrobocia i promowanie procesu tworzenia nowych miejsc pracy, korektę nadmiernego zróżnicowania dochodów w społeczeństwie będącego skutkiem działania mechanizmu rynkowego oraz łagodzenie negatywnych skutków ubocznych działalności podmiotów rynkowych, które kierują się przede wszystkim motywem zysku.21 Polityka budżetowa jest też jednym z głównych czynników oddziałujących na decyzje społeczne dotyczące podejmowania aktywności zawodowej, prowadzenia działalności gospodarczej, oszczędzania i inwestowania. System podatkowy oraz system świadczeń 19 A. Żabiński, Realizacja celów, op. cit., s. 168. M. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Od kryzysu finansowego do kryzysu finansów publicznych, czyli skutki polityki fiskalnej w strefie euro w latach 2008-2010, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008-2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Wydawnictwo UMCS, s. 224. 21 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 282. 20 6 społecznych, funkcjonujące w ramach finansów publicznych, odgrywają istotną rolę w korygowaniu skutków działania mechanizmu rynkowego oraz w zapewnieniu niezbędnej spójności społecznej. Ochrona socjalna, finansowana ze środków publicznych, jest niezbędnym czynnikiem zapewnienia tej spójności. Istotne jest jednak to, by zarówno system podatkowy, jak i system świadczeń społecznych nie zniechęcały do aktywnego uczestnictwa w rynku pracy.22 3. Ocena sytuacji w dziedzinie finansów publicznych w Polsce w latach 2000 – 2015 Ocena polityki i sytuacji budżetowej w Polsce przeprowadzona zostanie według następujących kryteriów: 1) średni poziom deficytu budżetowego, 2) rola budżetu i wydatków publicznych w gospodarce 3) średni poziom długu publicznego, 4) dyscyplina budżetowa 5) spełnienie fiskalnego kryterium konwergencji w świetle możliwości przyszłego przystąpienia Polski do strefy euro. Warunkiem koniecznym do przystąpienia do strefy euro jest spełnienie kryteriów konwergencji ustalonych w np. 121.1 traktatu o Unii Europejskiej z Maastricht. Kryteria konwergencji stanowią wskaźniki makroekonomiczne, których spełnienie pozwala uznać gospodarkę za stabilną i przygotowaną do uczestnictwa we wspólnym obszarze walutowym. Wśród kryteriów konwergencji znajduje się kryterium fiskalne, pozwalające na ocenę stabilności fiskalnej państwa. Kryterium fiskalne zostało określone jako wielkość deficytu oraz długu instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB. Udział deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w PKB nie powinien przekraczać 3%, natomiast udział długu publicznego w PKB nie powinien przekraczać 60%. Przystąpienie kraju do unii walutowej stwarza nowe otoczenie dla polityki fiskalnej, w szczególności zanika możliwość prowadzenia autonomicznej polityki pieniężnej, która jest jednym z podstawowych narzędzi wygładzania wahań cyklicznych. Szoki nie mogą być też absorbowane przez skuteczne, zwłaszcza w krótkim okresie, dostosowania nominalnego kursu walutowego. Oznacza to, że ciężar absorpcji szoków i wygładzania wahań jest przeniesiony na pozostałe mechanizmy, w tym w dużej mierze na politykę fiskalną państwa. Możliwość wykorzystania polityki budżetowej do łagodzenia wahań koniunktury zależy w dużym stopniu od kondycji finansów publicznych, czyli od poziomu długu sektora finansów publicznych oraz rozmiarów deficytu strukturalnego. Deficyt strukturalny jest 22 L. Oręziak, Polityka budżetowa, op. cit., s. 4. 7 wielkością hipotetyczną, informującą o tym, jaka byłaby wysokość deficytu, gdyby rzeczywista produkcja równała się produkcji potencjalnej, czyli nie występowała luka produkcyjna. Inaczej mówiąc, element strukturalny deficytu informuje, jaka jest relacja między dochodami i wydatkami budżetu przy przeciętnym (normalnym) poziomie aktywności gospodarczej.23 Deficyt strukturalny uzyskuje się poprzez skorygowanie rzeczywistego deficytu o wpływ czynników cyklicznych. Wyodrębnienie komponentu strukturalnego i cyklicznego w deficycie budżetowym umożliwia identyfikację źródeł powstawania deficytu budżetowego, określenie czy wynika on ze zmian koniunktury gospodarczej czy z rozwiązań systemowych.24 Deficyt strukturalny jest używany jako bardziej precyzyjna, niż całkowity deficyt, miara restrykcyjności prowadzonej polityki fiskalnej.25 Z kolei korzystny stan finansów publicznych jest warunkowany w dużym stopniu konsekwentnym prowadzeniem symetrycznej polityki budżetowej, tzn. konieczne jest antycykliczne zacieśnianie fiskalne w czasach ożywienia gospodarczego. Takie działanie pozwala stworzyć przestrzeń fiskalną (szczególnie ważną w warunkach unii walutowej), a tym samym umożliwić swobodne działanie automatycznych stabilizatorów w czasach dekoniunktury, czy też stworzyć ewentualny margines dla działań dyskrecjonalnych.26 Polityka fiskalna w kraju należącym do unii walutowej ma szczególne znaczenie jako główny instrument polityki stabilizacyjnej. Antycykliczna polityka fiskalna oddziałuje poprzez dwa kanały: automatyczne stabilizatory koniunktury oraz narzędzia dyskrecjonalne. Działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury wynika z zależności wpływów podatkowych oraz niektórych kategorii wydatków publicznych od bieżącej koniunktury gospodarczej. Dyskrecjonalna polityka fiskalna opiera się na zamierzonych działaniach rządu zmierzających do zwiększenia deficytu i stymulowania gospodarki w fazie spowolnienia oraz zacieśniania polityki w fazie ożywienia. Potencjalnie narzędzia dyskrecjonalne pozwalają na zwiększenie siły antycyklicznego oddziaływania polityki gospodarczej, jednakże cechują je słabości związane z niedoskonałością ocen bieżącej pozycji cyklicznej gospodarki, jak również opóźnieniami we wdrażaniu działań fiskalnych, związanymi np. z długością procesu legislacyjnego. W związku z powyższym działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury daje lepsze efekty w przypadku wygładzania typowych wahań cyklicznych, zaś 23 M. Lubiński, Analiza koniunktury i badanie rynków, Wydawnictwo Elipsa, Warszawa 2002, s. 18. S. Murchison, J. Robbins, Fiscal Policy and Business Cycle: A New Approach to Identifying the Interaction, [w:] The Impact of Fiscal Policy, Banca D’Italia, 2002, s. 56. 25 B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, PWN, Warszawa 2003, s. 47. 26 P. Gajewski, L. Skiba, Problemy polityki fiskalnej Polski na drodze do strefy euro w kontekście uwarunkowań i doświadczeń innych państw, NBP 2010, s. 3. 24 8 polityka dyskrecjonalne jest skutecznym narzędziem w przypadku wyjątkowo dużych szoków. Podkreślić należy również, że polityka dyskrecjonalna nie powinna być procykliczna, czyli oddziaływać w przeciwną stronę niż automatyczne stabilizatory koniunktury. W praktyce polityka fiskalna działa często asymetrycznie, co stanowi przeszkodę dla wykorzystania jej jako efektywnego instrumentu stabilizowania gospodarki. W okresie spowolnienia gospodarczego, władze fiskalne zezwalają na wzrost deficytów budżetowych powstających w efekcie działania automatycznych stabilizatorów koniunktury lub same zwiększają deficyt. W czasie ożywienia pojawia się natomiast presja, aby rosnących dochodów nie przeznaczać na niwelowanie deficytu, ale wykorzystać na zwiększenie wydatków lub przekazanie obywatelom w formie zmniejszenia obciążeń podatkowych. Dodatkowym czynnikiem występującym w warunkach sprzyjającej koniunktury jest przeszacowanie perspektyw wzrostu gospodarczego, powodujące błędne wrażenie, że poluzowanie polityki fiskalnej nie będzie prowadzić do nadmiernego wzrostu relacji długu publicznego do PKB.27 Obecnie istotnym wyzwaniem polityki gospodarczej większości państw, w tym Polski, jest poprawa stanu finansów publicznych. Kluczowym celem jest zmniejszenie deficytu oraz ograniczenie wydatków sektora finansów publicznych. Utrzymujący się deficyt budżetowy prowadzi do narastania długu publicznego i negatywnie wpływa na sytuację gospodarczą.28 Brak lub niewystarczająca dyscyplina finansów publicznych w okresie ożywienia gospodarczego powoduje, że stymulowanie gospodarki przez zwiększanie deficytu budżetowego w czasie kryzysu jest niezwykle ryzykowne z perspektywy jego finansowania. Efektem takiej sytuacji jest procykliczna polityka fiskalna, która oddziałuje destabilizująco na gospodarkę. W celu uniknięcia takiej polityki należy dążyć do utrzymania deficytu strukturalnego finansów publicznych i długu publicznego na odpowiednio niskim poziomie, aby w czasie spowolnienia gospodarczego możliwe było bezpieczne zwiększenie nominalnego deficytu.29 Przed przyjęciem euro polityka fiskalna kraju kandydującego powinna zyskać zdolność do trwałego wypełnienia kryterium fiskalnego, ale także umożliwić skuteczne absorbowanie szoków asymetrycznych. W tym celu konieczne jest stworzenie odpowiedniej przestrzeni dla działania automatycznych stabilizatorów koniunktury, co jest równoznaczne ze znaczącym 27 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, NBP, Warszawa 2014, s. 157. 28 Ministerstwo Gospodarki, Polska 2012. Raport o stanie gospodarki, Warszawa 2012, s. 134. 29 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 158. 9 zredukowaniem deficytu strukturalnego, a następnie prowadzeniem antycyklicznej polityki fiskalnej. Dodatkowo, realizacja powyższych celów nie powinna odbywać się kosztem ograniczenia wydatków na działania prorozwojowe.30 Skuteczne wykorzystywanie polityki fiskalnej jako instrumentu stabilizacyjnego powinno być wspierane przez odpowiednie procedury fiskalne, które kładą większy nacisk na uwzględnianie uwarunkowań średnio- i długookresowych w zarządzaniu finansami publicznymi. Istotnym budżetowego, dążąca elementem do procedur uwzględniania fiskalnych pełnego jest zakresu centralizacja procesu korzyści kosztów i w podejmowanych decyzjach, jak również świadomego wyboru priorytetów wydatkowych. Również reguły fiskalne mają wpływ na możliwości stosowania antycyklicznej polityki fiskalnej. Celem wszystkich reguł fiskalnych jest dyscyplinowanie finansów publicznych, jednakże ich wpływ na możliwość prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej zależy od kształtu przyjętego rozwiązania i może być pozytywny lub negatywny. Wśród reguł stosowanych w okresie sprzyjającej koniunktury i przez to ograniczających procykliczność polityki fiskalnej podkreślić należy reguły wydatkowe oraz reguły salda strukturalnego. Natomiast reguły, które ograniczają nominalny poziom deficytu i długu publicznego nie dają efektu antycyklicznego.31 30 31 P. Gajewski, L. Skiba, Problemy, op. cit., s. 3. A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 158. 10 Rys. 1. Cykliczność polityki fiskalnej w Polsce w latach 2000 – 2013 Źródło: A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 159. Autorzy opracowania „Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro” wskazują, że w ostatnich latach polityka fiskalna w Polsce wielokrotnie miała charakter procykliczny (co potwierdza wykres 1). Procykliczne działania na rzecz ograniczania deficytu podejmowane były w okresach spowolnienia gospodarczego lub bezpośrednio po nich (działo się tak np. w 2002 roku oraz w latach 2011-2013). Polityka taka utrudniała wychodzenie gospodarki z fazy spowolnienia gospodarczego. Natomiast w okresie sprzyjającej koniunktury gospodarczej (lata 2006-2008) stosowana była poluzowana polityka fiskalna, opierająca się na zmniejszeniu obciążeń podatkowym, którym nie towarzyszyło ograniczenie wydatków. Autorzy wskazując cechy polityki fiskalnej w Polsce, które nie są optymalne z punktu widzenia polityki antycyklicznej, zwrócili uwagę na32: niski stopień scentralizowania procesu budżetowego, zbyt mała przejrzystość finansów publicznych, brak wiążących wieloletnich ram wydatkowych, procykliczne oddziaływanie reguł ograniczających dług publiczny. Kształtowanie się wyników budżetowych w poszczególnych krajach UE przedstawia tabela 1. Niepokojącym zjawiskiem jest trwały, znaczny deficyt sektora finansów 32 Ibidem, s. 159. 11 publicznych, który w Polsce przekraczał 3% w latach 2001 – 2006 oraz 2008 – 2014 i tylko w roku 2007 i 2015 Polska spełniała kryterium deficytu budżetowego poniżej 3% PKB. UE (10) Belgia Bułgaria Czechy Dania Niemcy Luksemburg Węgry Malta Holandia Austria Polska Portugalia Rumunia Słowenia Słowacja Finlandia Szwecja Wielka Bryt. 2010 2011 -6,7 -6,4 -4,5 -0,3 -2,0 -2,7 -3,2 -3,0 -2,6 -1,5 2000-2015 2009 -2,4 2015 2008 -0,9 2014 2007 -1,6 2013 2006 -2,5 2012 2005 -2,9 -4,3 -3,3 -3,0 -2,4 -3,3 -2,6 -2,1 -2,9 -0,6 -2,2 -6,3 -6,2 -4,2 -3,7 -3,0 -3,6 -3,2 -3,7 -2,8 -1,8 -1,9 -1,8 -1,0 -2,7 -6,5 -5,5 -4,2 -2,7 -3,2 -2,3 -1,5 -3,0 -0,1 -1,1 -5,4 -4,0 -4,1 -4,2 -3,0 -3,1 -2,6 -2,0 0,2 0,0 -1,8 -0,2 -2,6 0,2 0,1 -0,5 1,1 -1,2 -0,4 1,8 1,0 1,8 1,1 1,6 -4,1 -3,2 -2,0 -0,3 -0,4 -5,4 -2,1 -0,7 -3,5 -5,3 -6,3 -6,4 -2,7 -3,1 -2,3 -0,7 -2,1 -5,5 -4,4 -2,7 -3,9 -1,3 -1,9 -0,4 -3,3 1,9 1,1 0,0 -0,1 2,1 5,0 5,0 5,0 3,2 -2,8 -2,7 -2,1 -3,5 -1,1 1,5 -2,1 0,7 -3,9 -4,2 -3,7 -3,4 -1,7 0,2 -0,2 -3,2 -4,2 -1,0 -0,1 -0,1 0,3 0,7 -1,7 0,4 1,8 2,4 1,1 2,9 2,7 -2,7 -2,2 0,2 1,2 -0,3 -0,2 0,8 0,4 0,5 4,9 1,0 -0,3 0,4 1,3 1,6 2,8 0,3 -7,0 -13,8 -32,3 -12,6 -8,0 -5,7 -3,8 -2,3 -4,6 -4,1 -5,5 -6,0 -7,8 -8,8 -6,2 -5,9 -8,8 -13,0 -3,6 -7,2 -8,2 -1,0 -0,5 -0,4 -0,4 0,0 1,2 2,2 2,0 -4,4 -11,0 -9,4 -9,6 -10,4 -6,9 -5,9 -5,1 -3,7 -1,3 -1,4 -3,1 -3,9 -3,5 -3,2 -2,3 -2,5 -3,2 -7,2 -6,8 -5,1 -4,8 -4,0 -4,0 -3,5 -3,7 : -3,5 -4,7 -5,2 -3,9 -3,4 -2,4 -2,8 -6,0 -6,2 -7,8 -5,3 -5,3 -5,5 -3,2 -4,7 -1,3 -3,4 -3,1 -3,4 -3,6 -4,2 -3,6 -1,5 -2,7 -5,3 -4,2 -3,5 -2,9 -2,9 -3,0 -2,6 -3,2 -2,2 -2,1 -4,1 -5,9 -3,7 -2,2 -1,0 3,2 0,9 -5,5 -4,8 -5,7 -5,8 -4,9 -8,9 -1,0 -3,4 -2,7 -2,0 -2,2 -1,6 -1,0 -0,4 -0,6 -0,7 -4,1 -9,1 -8,5 -3,4 -0,8 -0,9 -1,6 -1,3 -2,6 -3,2 -3,5 -1,9 -1,3 -1,4 -0,3 -0,3 -0,8 -3,1 -9,1 -6,9 -8,9 -3,1 -2,6 -0,7 -0,2 -3,0 5,9 6,0 2,5 0,2 -1,3 0,1 2,0 4,2 3,4 -0,7 -0,7 0,5 0,3 0,8 1,7 1,2 1,6 -3,0 -4,1 -8,9 -7,1 -6,4 -7,8 -9,3 -5,1 -3,6 -4,6 -4,5 -5,5 -2,3 -2,6 -2,3 -2,0 -4,9 -5,5 -6,1 -5,4 -9,1 -4,4 -2,7 -2,6 -2,3 -4,2 -3,3 -3,2 -2,6 -3,5 -2,6 -2,0 -1,5 -3,8 1,9 -0,3 -2,1 -3,0 -1,7 -0,3 0,2 0,2 0,2 -5,4 -5,0 -4,3 -3,9 -2,4 -2,4 -1,8 -1,9 -2,0 -0,6 -1,3 -1,8 -4,8 -2,5 -2,5 -1,3 -1,4 -5,3 -4,4 -2,6 -2,2 -1,3 -2,7 -1,2 -2,4 -3,0 -4,8 -4,8 -6,1 -5,1 -4,0 -3,6 -1,9 -3,6 -7,3 -7,5 -4,9 -3,7 -4,0 -3,3 -2,6 -4,4 -3,2 -4,8 -3,3 -4,4 -6,2 -6,2 -4,3 -3,0 -3,8 -9,8 -11,2 -7,4 -5,7 -4,8 -7,2 -4,4 -5,6 -4,6 -3,4 -1,9 -1,4 -1,1 -0,8 -2,1 -2,8 -5,5 -9,5 -6,9 -5,4 -3,7 -2,1 -0,9 -0,7 -3,3 -3,6 -3,9 -2,4 -2,6 -2,0 -1,3 -1,2 -0,1 -1,4 -5,9 -5,6 -6,7 -4,1 -15,0 -5,0 -2,9 -4,0 -12,0 -6,4 -8,1 -2,7 -2,3 -2,9 -3,6 -1,9 -2,3 -7,9 -7,5 -4,1 -4,3 -2,7 -2,7 -3,0 -4,7 6,9 5,0 4,1 2,4 2,2 2,6 3,9 5,1 4,2 -2,5 -2,6 -1,0 -2,2 -2,6 -3,2 -2,7 1,2 3,2 1,4 -1,5 -1,3 0,3 1,8 2,2 3,3 2,0 -0,7 0,0 -0,1 -0,9 -1,4 -1,6 0,0 0,4 1,2 0,4 -2,1 -3,4 -3,6 -3,5 -2,9 -3,0 -5,0 -10,7 -9,6 -7,7 -8,3 -5,6 -5,6 -4,4 -4,6 Francja Litwa -3,2 0,2 Hiszpania Łotwa -2,6 -3,1 Grecja Cypr -1,5 0,9 Irlandia Włochy 0,6 -0,1 Estonia Chorwacja 2004 Strefa euro (19) 2003 UE (28) 2002 Wyszczególnienie 2001 2000 Tab. 1. Saldo budżetu w krajach UE w latach 2000 – 2015 (jako % PKB) : -6,7 -10,2 -15,2 -11,2 -10,2 : brak danych UE (10): Bułgaria, Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Węgry, Polska, Rumunia, Słowenia, Słowacja Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu, [gov_10dd_edpt1] (16.04.2016 r.). Z analizy dyscypliny fiskalnej w Polsce wynika, że w okresie 2000 - 2015 była ona na ogół ekspansywna, niezależnie od warunków cyklicznych. Chociaż najczęściej występującą pozycją polityki fiskalnej w Polsce było antycykliczne poluzowanie, to działania procykliczne: poluzowanie i zacieśnianie łącznie miały przewagę. Warto również zauważyć, 12 że zdecydowanie częściej występowało poluzowanie polityki fiskalnej niż jej zacieśnianie, co potwierdza siłę zjawiska określanego w literaturze jako „skłonność do deficytu”.33 Problem niedostatecznej dyscypliny polityki fiskalnej może powodować brak determinacji do przeprowadzenia konsolidacji finansów publicznych. Przeszkodę dla poprawy dyscypliny finansów publicznych stanowi z jednej strony konstrukcja procesu budżetowego w Polsce, a z drugiej - niska przejrzystość sektora finansów publicznych. Wyznacznikiem dla pożądanej wielkości salda strukturalnego jest przyjęty przez Polskę średniookresowy cel budżetowy (MTO) wynoszący -1% PKB34. W okresie 2000-2015 deficyt strukturalny utrzymywał się na zbyt wysokim poziomie, by zapewnić przestrzeń działania antycyklicznej polityki fiskalnej (wykres 2). Rys. 2. Saldo strukturalne finansów publicznych w Polsce (% PKB) w latach 2000 – 2015 oraz prognoza do 2017 roku 0,0 - 1,0 - 2,0 - 3,0 - 4,0 - 5,0 - 6,0 - 7,0 - 8,0 - 9,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Poziom pożądany (MTO) Saldo strukturalne Źródło: European Commission, European Economic Forecast. Spring 2016, ”European Economy” Institutional Paper 025/May 2016, s. 172; European Commission, European Economic Forecast. Winter 2014, ”European Economy 2/2014”, s. 154. Od początku transformacji Polska ma stały problem z wielkością deficytu strukturalnego finansów publicznych. Od połowy lat 90. XX wieku deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzymywał się średnio na poziomie powyżej 4% PKB, a jego 33 R. Lukas, N. Stokey, Optimal Fiscal and Monetary Policy in an Economy Without Capital, Northwestern University, Center for Mathematical Studies in Economics and Management Science, Discussion Paper nr 532/1982, s. 56. 34 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 160. 13 przejściowe ograniczanie było przede wszystkim efektem dobrej koniunktury, natomiast rzadko działań ukierunkowanych na naprawę finansów publicznych. Na sytuację budżetową w Polsce w latach 2000 - 2015 istotny wpływ miały następujące czynniki: koniunktura gospodarcza i tempo wzrostu gospodarczego, dyscyplina budżetowa oraz zmiany polityki podatkowej. Analizowany okres charakteryzował się zarówno rozwojem gospodarczym, jak i kryzysami gospodarczymi i finansowymi. W kształtowaniu się poziomu deficytu budżetowego w Polsce można zauważyć tendencje, które obrazuje również wykres 3: 1) wzrost deficytu budżetowego w latach 2000–2003 z 3,0% PKB do 6,2% PKB; 2) poprawa sytuacji budżetowej w latach 2004–2007 i spadek deficytu budżetowego do 1,9% PKB; 3) załamanie sytuacji budżetowej w czasie kryzysu i wzrost deficytu budżetowego do poziomu 7,6% PKB w 2010 roku; 4) poprawa równowagi budżetowej od 2011 roku z dobrymi prognozami na kolejne lata. Tab. 2. Tempo wzrostu PKB, stopa bezrobocia i saldo budżetu w Polsce w latach 2000 – 2015 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Tempo wzrostu PKB Stopa bezrobocia Saldo budżetu 4,6 1,2 2,0 3,6 5,1 3,5 6,2 7,0 4,2 2,8 3,6 5,0 1,6 1,3 3,3 3,6 16,1 18,3 20,0 19,8 19,1 17,9 13,9 9,6 7,1 8,1 9,7 9,7 10,1 10,3 9,0 7,5 -3,0 -4,8 -4,8 -6,1 -5,1 -4,0 -3,6 -1,9 -3,6 -7,3 -7,5 -4,9 -3,7 -4,0 -3,3 -2,6 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). W pierwszym analizowanym okresie 2000-2003 pogorszenie pozycji budżetowej w Polsce spowodowane było niską stopą wzrostu PKB oraz ekspansywną polityką budżetową. Kryzys rozpoczęty w 2001 roku, osłabienie tempa wzrostu gospodarczego do 1,2% w 2001 roku i 2,0% w 2002 roku, słaby popyt wewnętrzny i wzrost bezrobocia do 20% w 2002 roku spowodowały istotne pogorszenie sytuacji finansów publicznych w Polsce (por. wykres. 3). Deficyt budżetowy wzrósł do poziomu 6,1% PKB w 2003 roku. W całej UE można zaobserwować podobną tendencję, średni deficyt budżetowy UE-27 w 2003 roku kształtował się na poziomie 3,2% PKB, czyli nieznacznie przekraczając kryterium 3% PKB. W strefie euro w pierwszym okresie po utworzeniu UGiW średni deficyt budżetowy kształtował się poniżej 3,0% PKB, jednak w 2003 roku nieznacznie przekroczył ten poziom osiągając 3,2% PKB. 14 Rys. 3. Tempo wzrostu PKB, stopa bezrobocia i saldo budżetu w Polsce w latach 2000 – 2015 25 20 15 10 5 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 -5 -10 Tempo wzrostu PKB Stopa bezrobocia Saldo budżetu Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 2. Kraje, które w 1999 roku przystąpiły do strefy euro musiały przestrzegać dyscypliny budżetowej, aby spełnić kryterium fiskalne warunkujące możliwość uczestniczenia w trzecim etapie tworzenia UGiW. Jednak już po utworzeniu strefy euro sytuacja fiskalna uległa pogorszeniu, do czego przyczynił się również kryzys rozpoczęty w 2001 roku. W ocenie polityki fiskalnej krajów UGiW należy zwrócić uwagę na rozluźnienie jej reguł, które określone zostały w Pakcie Stabilności i Wzrostu. Od 2000 roku kraje członkowskie nie dotrzymywały zobowiązań podejmowanych w aktualizowanych programach stabilizacyjnych.35 Znaczące obniżki podatków i mała skuteczność w zmniejszaniu wydatków spowodowały, że w sześciu z dwunastu krajów UGiW saldo budżetowe w latach 2000 – 2003 zdecydowanie pogorszyło się. Do grupy tej należały: Niemcy, Francja, Grecja, Włochy, Portugalia i Holandia.36 W pozostałych krajach strefy euro wydatki budżetowe znajdowały się pod większą kontrolą i w miarę spadku wpływów z podatków były zmniejszane. Politykę zapewniającą utrzymanie deficytu budżetowego poniżej wartości referencyjnej 3% PKB prowadziły takie kraje jak: Belgia, Hiszpania, Irlandia, Luksemburg, Austria i Finlandia. Z kolei w grupie krajów UE-10 (Bułgaria, Czechy, Estonia, Łotwa, Litwa, Węgry, Polska, 35 M. Buti, Will the New Stability and Growth Pact Succeed? An Economic and Political Perspective, “European Economy. Economic Papers”, No 241, January 2006, s. 7. 36 B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007, s. 213. 15 Rumunia, Słowenia, Słowacja) sytuacja fiskalna była gorsza, ale stabilna. Średni deficyt budżetowy w tych krajach wyniósł 3,6% w 2000 roku i nieco obniżył się w roku kolejnym, jednak rok 2002 przyniósł pogorszenie i wzrost deficytu budżetowego do 3,7%. Wśród grupy krajów UE-10 były również takie, w których sytuacja budżetowa ulegała poprawie: Słowacja, Rumunia, Estonia, Litwa oraz Słowenia. Rys. 4. Saldo budżetu wybranych krajów UE w latach 2000 – 2015 (% PKB) 2,0 1,0 0,0 - 1,0 - 2,0 - 3,0 - 4,0 - 5,0 - 6,0 - 7,0 - 8,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 UE (28) UE (10) Strefa euro (19) Polska Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 1. Lata 2004 – 2007 to w Polsce okres wychodzenia z kryzysu oraz dynamicznego wzrostu gospodarczego. Podjęte reformy w ramach „Programu uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych” miały na celu zrównoważenie finansów publicznych na przestrzeni lat 2004 – 2007. Tzw. Plan Hausnera składał się z trzech zasadniczych części: 1) działań w zakresie administracji i gospodarki, 2) pozyskiwania dochodów budżetowych oraz 3) zmian w zakresie wydatków socjalnych. W pierwszej części zakładano m.in. ograniczenie wydatków administracyjnych, porządkowanie funduszy celowych oraz agencji skarbu państwa, ograniczenie wydatków budżetowych o niskiej efektywności oraz konsolidację niektórych jednostek administracji rządowej. Zwiększenie dochodów budżetu osiągnięto dzięki m.in. zlikwidowaniu środków specjalnych w ministerstwach, uporządkowaniu wydatków na obronność, ograniczeniu pomocy publicznej, restrukturyzacji PKP i górnictwa węgla kamiennego. Zmiany w zakresie wydatków socjalnych dotyczyły głównie systemu 16 emerytalnego i zasad przyznawania wcześniejszych emerytur, systemu rent z tytułu niezdolności do pracy i aktywizacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych.37 Podjęte działania przyniosły pozytywne skutki. Deficyt budżetowy w Polsce obniżył się do poziomu 1,9% PKB w 2007 roku. Należy jednak zauważyć, że był to w znacznym stopniu efekt dobrej koniunktury gospodarczej. W całej Unii Europejskiej sytuacja znacząco się poprawiła, średni deficyt budżetowy w krajach UE (28) zmniejszył się do 0,9% PKB w 2007 roku. Ożywienie aktywności gospodarczej i wyższe tempo wzrostu PKB stworzyły możliwości poprawy sytuacji budżetowej. Pomimo spadku deficytu budżetowego w Polsce, aż do 2006 roku przekraczał on wartość referencyjną 3% PKB i znaczące obniżenie deficytu nastąpiło dopiero w 2007 roku. Zauważalna poprawa sytuacji budżetowej w strefie euro rozpoczęła się w 2005 roku. Średni poziom deficytu w strefie euro spadł do 2,6% PKB w 2005 roku. Pozytywna tendencja w osiąganiu równowagi budżetowej w strefie euro została wyraźnie wzmocniona od 2006 roku i średni deficyt budżetowy w krajach strefy euro spadł do poziomu 0,6% PKB w 2007 roku. Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu zobligowała kraje UGiW do aktualizacji programów stabilizacyjnych i przedstawienia planów konsolidacji budżetowej.38 Światowy kryzys gospodarczy i finansowy rozpoczęty w 2008 roku spowodował znaczne pogorszenie finansów publicznych i przyczynił się do kryzysu fiskalnego w wielu państwach, przede wszystkim w grupie państw tzw. PIIGS. W Polsce sytuacja fiskalna również drastycznie się pogorszyła. Program reform finansów publicznych Zyty Gilowskiej miał na celu podniesienie przejrzystości oraz konsolidację finansów publicznych. Z powodów politycznych program nie został wdrożony, jednak duża część jego zapisów znalazła się w ustawie o finansach publicznych z 2009 roku.39 Osłabienie wzrostu gospodarczego, spadek produkcji, popytu wewnętrznego i eksportu oraz wzrost bezrobocia przyczyniły się do wzrostu deficytu budżetowego z 1,9% w 2007 roku do 7,5% PKB w 2010 roku, który istotnie przekroczył wartość referencyjną 3% PKB. W krajach UE (28) średni deficyt wzrósł do 6,4%, a w strefie euro do 6,2% PKB. Podsumowując zasadniczym problemem polskich finansów publicznych jest istotne zwiększenie się deficytu budżetowego o 6 punktów procentowych w latach 2007-2010. Wysoki nominalny poziom deficytu to w znacznej mierze efekt dużych rozmiarów 37 S. Węglewski, Reformy gospodarcze w Polsce 1988-2009, http://www.obserwatorfinansowy.pl/almanach/reformy-gospodarcze-w-polsce-2/. 38 B. Mucha-Leszko, Strefa euro, op. cit., s. 215. 39 S. Węglewski, Reformy gospodarcze w Polsce 1988-2009, http://www.obserwatorfinansowy.pl/almanach/reformy-gospodarcze-w-polsce-2/. 17 nierównowagi strukturalnej, na którą nałożyły się negatywne skutki spowolnienia gospodarczego. Wysoki deficyt strukturalny oznacza, że poprawa koniunktury nie spowoduje automatycznie znaczącej poprawy salda sektora finansów publicznych. Konieczne zatem są działania dostosowawcze, redukujące strukturalną lukę pomiędzy poziomem dochodów i wydatków sektora. Utrzymujący się wysoki poziom deficytu przyczynia się do narastania długu publicznego, który w 2011 roku przekroczył 56% PKB, tym samym zbliżając się do wartości referencyjnej dla długu publicznego zapisanej w Traktacie z Maastricht oraz do drugiego progu ostrożnościowego (55% PKB), zapisanego w ustawie o finansach publicznych.40 Od 2011 roku zarówno w Polsce, jak i w całej UE widać dużą poprawę stanu finansów publicznych. Deficyt budżetowy w Polsce obniżył się z 7,5% PKB w 2010 roku do poziomu 3,7% PKB w 2012 roku i nieco wzrósł w 2013 roku do 4,0% PKB, przekraczając wartość referencyjną o 1 punkt procentowy. Średni deficyt budżetowy w UE(28) ukształtował się na poziomie 4,3% PKB, natomiast w strefie euro był niższy i wyniósł 3,7% PKB w 2012 roku. W 2013 roku zanotowano poprawę sytuacji w UE, jak też w strefie euro. Średnie deficyty obniżyły się odpowiednio do 3,3% PKB w UE(28) oraz do 3,0% PKB w strefie euro. Doświadczenia państw, które utworzyły strefę euro pokazują, że warunkiem skutecznego i trwałego obniżenia deficytu budżetu poniżej poziomu referencyjnego jest skoncentrowanie wysiłków na stronie wydatkowej sektora finansów publicznych. Z literatury wynika, że dostosowania bazujące na podwyżkach podatków czy działaniach jednorazowych okazywały się mniej trwałe.41 Tab. 3. Wydatki publiczne w krajach UE w latach 2000 – 2015 (jako % PKB) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2000 2015 UE-28 Strefa euro (19) Belgia 44,5 45,5 45,9 46,5 46,1 46,1 45,6 44,9 46,5 50,3 50,0 48,6 49,0 48,6 48,2 47,4 47,1 45,6 46,7 46,9 47,3 46,8 46,7 46,0 45,3 46,6 50,7 50,5 49,1 49,7 49,6 49,3 48,6 47,8 49,1 49,2 49,5 50,7 48,9 51,4 48,4 48,2 50,3 54,1 53,3 54,4 55,8 55,6 55,1 53,9 51,7 Bułgaria 41,1 40,5 39,2 38,7 37,9 36,8 33,7 37,4 36,9 39,5 36,7 34,1 34,7 37,6 42,1 40,2 37,9 Czechy 40,4 42,5 44,3 48,5 42,1 41,8 40,8 40,0 40,2 43,6 43,0 43,2 44,7 42,8 42,8 42,6 42,7 Dania 52,7 52,8 53,2 53,6 53,0 51,2 49,8 49,6 50,5 56,8 57,1 56,8 58,3 56,5 56,0 55,7 54,0 Niemcy 44,7 46,9 47,3 47,8 46,3 46,2 44,7 42,8 43,6 47,6 47,3 44,7 44,5 44,5 44,3 43,9 45,4 Estonia 36,4 35,0 36,1 35,2 34,3 34,0 33,6 34,1 39,7 46,1 40,5 37,4 39,1 38,3 38,0 39,5 37,3 Irlandia 30,9 32,5 33,0 32,9 33,1 33,4 33,9 35,9 41,9 47,2 65,7 45,5 41,8 39,7 38,6 35,1 38,8 40 41 P. Gajewski, L. Skiba, Problemy, op. cit., s. 28. P. Gajewski, L. Skiba, Problemy, op. cit., s. 5. 18 Grecja 46,4 46,0 45,8 46,6 47,6 45,6 45,1 47,1 50,8 54,1 52,5 54,2 55,3 62,1 50,7 55,3 50,3 Hiszpania 39,1 38,5 38,6 38,3 38,7 38,3 38,3 38,9 41,1 45,8 45,6 45,8 48,0 45,1 44,5 43,3 41,7 51,1 51,2 52,3 52,8 52,5 52,9 52,5 52,2 53,0 56,8 56,4 55,9 56,8 57,0 57,3 56,8 54,2 45,4 47,8 47,1 47,1 45,4 45,3 45,0 44,7 47,6 47,5 48,8 47,0 47,8 48,1 46,9 46,8 Francja Chorwacja : Włochy 45,5 47,5 46,8 47,2 46,8 47,1 47,6 46,8 47,8 51,2 49,9 49,1 50,8 51,0 51,2 50,5 48,6 Cypr 34,4 35,3 37,0 40,6 38,6 39,3 38,8 37,7 38,6 42,3 42,2 42,5 41,9 41,4 48,7 40,1 40,0 Łotwa 37,3 34,8 35,2 33,5 34,8 34,3 36,2 34,1 37,3 43,7 44,8 39,1 37,2 37,0 37,5 37,2 37,1 Litwa 39,4 37,1 35,1 33,6 34,0 34,1 34,3 35,3 38,1 44,9 42,3 42,5 36,1 35,6 34,8 35,1 37,0 Luxemburg 37,6 38,6 41,9 44,0 44,3 44,0 40,1 38,2 40,2 46,0 44,9 43,3 44,6 43,2 42,4 41,5 42,2 Węgry 47,2 47,2 51,0 49,2 48,7 49,6 51,7 50,1 48,8 50,7 49,6 49,7 48,6 49,6 49,8 50,7 49,5 Malta 40,2 41,7 41,4 45,2 42,3 42,3 42,3 41,2 42,6 41,9 41,1 41,0 42,4 42,0 43,2 43,3 42,1 Holandia 41,8 43,1 43,9 44,7 43,6 42,3 43,0 42,5 43,6 48,2 48,2 47,0 47,1 46,4 46,2 44,9 44,8 Austria 50,3 51,0 50,7 51,0 53,4 51,0 50,2 49,1 49,8 54,1 52,7 50,8 51,1 50,8 52,6 51,7 51,3 Polska 42,0 44,9 45,3 45,7 43,8 44,5 44,8 43,1 44,5 45,3 45,6 43,6 42,6 42,4 42,2 41,5 43,9 Portugalia 42,6 44,1 43,7 45,3 46,1 46,7 45,2 44,5 45,3 50,2 51,8 50,0 48,5 49,9 51,7 48,3 47,1 Rumunia 38,3 36,0 34,8 33,1 33,2 33,1 35,2 38,2 38,8 40,9 39,6 39,1 37,1 35,2 34,3 35,5 36,4 Słowenia 46,1 47,0 45,8 45,8 45,3 44,9 44,2 42,2 43,9 48,2 49,3 50,0 48,6 60,3 49,9 48,0 47,5 Słowacja 52,0 44,4 45,1 39,9 37,8 39,6 38,6 36,1 36,7 43,9 42,0 40,5 40,5 41,3 41,9 45,6 41,6 Finlandia 48,0 47,3 48,5 49,4 49,3 49,3 48,3 46,8 48,3 54,8 54,8 54,4 56,2 57,5 58,1 58,3 51,8 Szwecja 53,6 53,0 54,2 54,4 52,8 52,7 51,3 49,7 50,3 53,1 51,2 50,5 51,7 52,4 51,7 50,4 52,1 37,8 39,1 40,0 41,2 42,3 42,8 42,9 42,8 46,6 49,6 48,8 46,9 46,8 45,0 43,9 43,2 43,7 W. Bryt. : brak danych Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). Rys. 5. Dochody i wydatki publiczne w latach 2000 – 2015 (% PKB) Polska 52,0 50,0 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 UE-27 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 52,0 50,0 48,0 46,0 44,0 42,0 40,0 38,0 36,0 34,0 32,0 30,0 Wydatki Wydatki Dochody Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 3 i 6. 19 Dochody Największy wpływ na wzrost wydatków sektora finansów publicznych w Polsce w latach 2007-2009 miało zwiększenie środków na świadczenia socjalne (o 0,78% PKB). Jeśli weźmie się pod uwagę wzrost świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w tym okresie (o 1,0% PKB), pozostałe świadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz świadczenia socjalne wypłacane przez rząd i jednostki samorządu terytorialnego realnie zmniejszyły się o 0,22% PKB. Prawie równie silny przyrost charakteryzuje wydatki budżetowe na inwestycje publiczne (o 1,09% PKB), które wyniosły w 2009 roku 5,36% PKB. Kolejnymi źródłami wzrostu wydatków jest przyrost kosztów wynagrodzeń w sektorze publicznym (o 0,59% PKB) oraz koszt obsługi długu publicznego (o 0,3% PKB). Wydatki bieżące spadły zaś o 0,43% PKB, a pozostałe wydatki pozostały na prawie niezmienionym poziomie (wzrost o 0,03% PKB).42 Tab. 4. Struktura wydatków sektora finansów publicznych w Polsce w 2013 roku (w mln zł i %) Wyszczególnienie Sektor finansów publicznych* Ogółem, w tym: Struktura wydatków (udział w wydatkach ogółem w %) 699177,5 100,0 61560,1 8,8 Świadczenia na rzecz osób fizycznych 276184,4 39,5 Inne wydatki bieżące 226699,9 32,4 Wydatki majątkowe 71467,9 10,2 Obsługa długu publicznego 45133,7 6,5 Środki własne UE 18131,5 2,6 Dotacje i subwencje *Po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora między jego elementami. Źródło: Ministerstwo Finansów, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa w 2013 r., http://www.mf.gov.pl/. Analiza strony wydatkowej wskazuje, że największy udział wśród wydatków sektora finansów publicznych po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora stanowią świadczenia na rzecz osób fizycznych (39,5% wydatków ogółem w 2013 roku), wydatki bieżące (32,4% w 2013 roku), wydatki majątkowe (10,2%), dotacje i subwencje (8,8%) oraz obsługa długu publicznego (6,5%). Udział wydatków sztywnych (tj. takich które wynikają z przepisów ustawowych lub wcześniej podjętych zobowiązań ujętych w ramy prawne) jest w Polsce znaczący, co może potencjalnie stanowić utrudnienie dla procesu konsolidacji finansów publicznych. Największą pozycją wśród wydatków prawnie zdeterminowanych jest subwencja dla samorządów, w przeważającej części przeznaczana na szkolnictwo (część 42 P. Gajewski, L. Skiba, Problemy, op. cit., s. 27. 20 oświatowa subwencji ogólnej). Wydatkami sztywnymi są również środki na obsługę długu sektora finansów publicznych, dotacja dla FUS i KRUS, wydatki z tytułu członkostwa w UE i innych instytucjach międzynarodowych, wydatki na świadczenia emerytalno-rentowe funkcjonariuszy oraz uposażenia sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku, czy też wydatki na infrastrukturę lądową. Tab. 5. Wydatki sztywne i elastyczne budżetu państwa (%) Wyszczególnienie 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Wydatki zdeterminowane 72,5 74,3 73,1 72,7 74,4 75,0 74,6 74,9 Wydatki elastyczne 27,5 25,7 26,9 27,3 25,6 25,0 25,4 25,1 Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Polska 2013. Raport o stanie gospodarki, Warszawa 2013, s. 135. Ponadto, rząd nie ma możliwości wpływania na poziom wydatków i deficytu jednostek samorządu terytorialnego (JST). Jednocześnie warto pamiętać, że poszczególne typy wydatków różnią się stopniem sztywności. Na przykład zwiększenie wydatków własnych jednostek samorządu terytorialnego zmniejszyłoby udział subwencji w budżecie centralnym, lecz wydatki na obsługę długu nie mogę zostać „odsztywnione” drogą zmian ustawowych. 43 Strukturę wydatków publicznych prezentuje tabela 4 i 5. Ograniczenia w dyskrecjonalnym określaniu przez rząd wielkości wydatków sztywnych wynikają z obowiązujących ustaw okołobudżetowych. Na przykład wielkość subwencji ogólnej dla samorządu terytorialnego jest uregulowana ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do wydatków na obronę narodową, rząd ograniczony jest ustawą o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej44, co między innymi jest konsekwencją zobowiązań wynikających z członkostwa w NATO. W tabeli 6 oraz na wykresie 6 przedstawiona została struktura wydatków w latach 20022012 według funkcji (Classification of the Functions of Government – COFOG). Najwięcej środków kierowanych jest na ochronę socjalną, ich udział zmniejszył się jednak z 41% w 2002 roku do 38% w 2012 roku. Znaczący udział w wydatkach stanowią także wydatki na działalność ogólnopaństwową (14% w 2012 roku), edukację (13% w 2012 roku) oraz sprawy gospodarcze (11% w 2012 roku). Wciąż zbyt mały jest udział wydatków na ochronę zdrowia, które jednak wzrosły z 10% w 2002 roku do 11% w 2012roku. 43 M. Markiewicz, J. Siwińska, Wydatki sztywne budżetu państwa, Studia i Analizy CASE nr 249, s. 6. Ustawa z dnia 25 maja 2001 roku o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2001 nr 76 poz. 804). 44 21 Tab. 6. Struktura wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych wg COFOG w latach 2002 – 2012 (mld zł) Wyszczególnienie 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Działalność ogólnopaństwowa 48,5 52,8 58,1 61,5 63,4 65,8 69,4 77,7 83,8 89,0 94,9 9,6 9,2 8,7 9,7 11,4 16,2 17,7 14,5 19,0 18,1 19,1 Bezpieczeństwo i porządek publ. 12,1 14,3 14,6 16,8 19,2 21,5 24,8 26,2 27,3 27,8 27,7 Sprawy gospodarcze 28,5 28,6 31,3 38,1 47,5 55,1 63,6 74,1 82,8 85,2 74,2 Ochrona środowiska 4,7 4,8 5,1 6,0 6,6 6,6 7,9 9,2 10,2 10,4 9,0 Gospodarka mieszkan i komunalna 13,2 13,0 13,4 14,5 13,7 14,0 14,7 15,5 11,6 13,4 13,2 Ochrona zdrowia 35,2 36,2 38,4 43,5 49,1 53,5 64,4 69,0 70,7 72,2 73,7 8,6 8,1 9,0 10,2 12,1 13,1 16,6 17,8 19,5 19,6 18,6 49,2 51,1 52,9 60,0 63,1 66,8 73,2 75,0 80,0 84,6 87,1 Ochrona socjalna 148,3 158,6 162,6 166,8 178,8 183,9 198,9 221,1 238,7 242,6 256,5 Wydatki łącznie 357,9 376,7 394,1 427,1 465,0 496,4 551,4 600,2 643,6 662,9 673,9 Obrona narodowa Organizacja wypocz., kult. i religia Edukacja Źródło: Ministerstwo Finansów, Informacja kwartalna o sytuacji makroekonomicznej i stanie finansów publicznych w I kwartale 2014 r. Nr 3/2014, http://www.mf.gov.pl/ministerstwo-finansow/dzialalnosc/finansepubliczne/sytuacja-makroekonomiczna-i-finanse-publiczne/informacja-kwartalna. 22 Rys. 6. Struktura wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych wg COFOG w 2002 i 2012 roku (w %) 2012 rok 2002 rok 14% 14% 3% 3% 3% 38% 41% 4% 8% 11% 4% 1% 10% 1% 11% 14% 13% 2% 2% Działalność ogólnopaństwowa Obrona narodowa Bezpieczeństwo i porządek publiczny Sprawy gospodarcze Ochrona środowiska Gospodarka mieszkaniowa i komunalna Ochrona zdrowia Organizacja wypoczynku, kultura i religia Edukacja Ochrona socjalna 3% Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z tabeli 6. Zgodnie z przewidywaniami Ministerstwa Finansów wydatki budżetowe do 2017 roku mają się obniżyć o kilka pkt procentowych do 38,7% PKB, a oszczędności planowane są głównie w działalności ogólnopaństwowej, gospodarczej, edukacji i ochronie socjalnej. Największe oszczędności ma przynieść obniżenie kosztów obsługi długu i zmniejszenie potrzeb pożyczkowych.45 W Polsce w latach 2000 – 2015 relacja dochodów publicznych do PKB wynosiła średnio 39,5% i była niższa niż średnia w UE(28), która kształtowała się około 44,1% PKB, co świadczy o niższym fiskalizmie Polski w porównaniu do UE. Do krajów o najniższym udziale dochodów publicznych w PKB, niższym niż w Polsce, można zaliczyć: Rumunię, Litwę, Łotwę, Słowację, Irlandię, Estonię, Maltę i Hiszpanię. Natomiast do krajów o największym stopniu fiskalizmu, w których średni udział dochodów publicznych 45 B. Mucha-Leszko B., Polityka budżetowa i sytuacja w dziedzinie finansów publicznych, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Pozycja gospodarcza Polski w Unii Europejskiej, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2014, s. 253-254. 23 przekraczał 50% PKB w latach 2000-2015 należy zaliczyć: Danię, Szwecję, Finlandię i Francję (por. tabela 7). 2000-2015 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 Tab. 7. Dochody publiczne w krajach UE w latach 2000 – 2015 (jako % PKB) UE-28 Strefa euro (19) 44,5 44,0 43,3 43,3 43,2 43,5 43,9 44,0 44,1 43,6 43,6 44,1 44,8 45,4 45,2 45,0 44,1 Belgia 49,0 49,4 49,6 49,0 48,8 48,9 48,7 48,3 49,2 48,8 49,3 50,3 51,6 52,6 52,0 51,3 49,8 Bułgaria 40,6 41,6 38,0 38,3 39,7 37,8 35,5 38,5 38,5 35,4 33,5 32,1 34,4 37,2 36,6 38,2 37,2 Czechy 36,9 37,2 38,0 42,1 39,4 38,7 38,5 39,3 38,1 38,1 38,6 40,4 40,7 41,6 40,8 42,2 39,4 Dania 54,6 54,0 53,2 53,5 55,1 56,2 54,8 54,6 53,7 54,0 54,3 54,8 54,8 55,5 57,4 53,6 54,6 Niemcy 45,6 43,8 43,3 43,6 42,6 42,8 43,0 43,0 43,4 44,3 43,0 43,8 44,4 44,4 44,6 44,6 43,8 Estonia 36,3 35,2 36,5 37,0 36,7 35,1 36,5 36,8 37,1 43,9 40,7 38,6 38,8 38,1 38,7 40,0 37,9 Irlandia 35,8 33,5 32,7 33,4 34,5 35,0 36,7 36,2 34,9 33,4 33,3 33,0 33,8 34,0 34,8 32,8 34,2 Grecja 42,4 40,5 39,8 38,8 38,8 39,4 39,2 40,4 40,6 38,9 41,3 44,0 46,4 49,1 47,0 48,1 42,2 Hiszpania 38,1 37,9 38,2 37,9 38,6 39,5 40,5 40,9 36,7 34,8 36,2 36,2 37,5 38,2 38,6 38,2 38,0 Francja 49,8 49,8 49,2 48,9 49,0 49,7 50,2 49,7 49,8 49,6 49,6 50,8 52,0 52,9 53,4 53,2 50,5 Chorwacja : Włochy 44,2 44,1 43,7 43,8 43,3 43,0 44,0 45,3 45,1 45,9 45,6 45,7 47,8 48,1 48,2 47,9 45,4 Cypr 32,2 33,3 32,9 34,6 34,9 37,1 37,8 40,9 39,5 36,8 37,5 36,8 36,1 36,5 39,8 39,0 36,6 Łotwa 34,5 32,8 33,0 32,0 33,8 33,9 35,6 33,4 33,2 34,7 36,3 35,8 36,4 36,1 35,9 35,9 34,6 Litwa 36,2 33,6 33,3 32,3 32,6 33,7 34,0 34,4 35,0 35,8 35,4 33,5 33,0 32,9 34,1 34,9 34,0 Luxemburg 43,5 44,6 44,4 44,2 43,0 44,1 42,1 42,4 43,6 45,3 44,2 43,8 44,8 44,0 44,1 42,8 43,8 Węgry 44,2 43,2 42,1 42,0 42,3 41,7 42,3 45,0 45,1 46,1 45,0 44,3 46,3 47,0 47,5 48,7 44,6 Malta 34,7 35,6 36,0 36,1 37,9 39,6 39,7 38,9 38,4 38,6 37,9 38,4 38,9 39,4 41,2 41,9 38,3 Holandia 43,6 42,8 41,8 41,7 41,9 42,1 43,2 42,7 43,8 42,7 43,2 42,7 43,2 44,0 43,9 43,0 42,9 Austria 48,3 50,4 49,3 49,2 48,7 48,5 47,7 47,8 48,3 48,8 48,3 48,3 48,9 49,5 49,9 50,6 48,9 Polska 39,0 40,2 40,4 39,6 38,7 40,6 41,2 41,3 40,9 38,0 38,1 38,8 38,9 38,4 38,9 38,9 39,5 Portugalia 39,4 39,3 40,4 40,9 39,9 40,5 40,9 41,5 41,6 40,4 40,6 42,6 42,9 45,1 44,5 43,9 41,5 Rumunia 33,8 32,6 32,9 31,7 32,2 32,3 33,1 35,4 33,2 31,5 32,7 33,7 33,4 33,1 33,5 34,8 33,1 Słowenia 42,5 43,1 43,4 43,2 43,4 43,6 43,0 42,1 42,5 42,3 43,6 43,3 44,5 45,2 44,9 45,1 43,5 Słowacja 40,0 38,0 37,1 37,2 35,5 36,7 35,0 34,2 34,3 36,1 34,5 36,4 36,2 38,6 39,2 42,7 37,0 Finlandia 54,9 52,3 52,6 51,8 51,5 51,9 52,3 51,9 52,4 52,2 52,1 53,3 54,0 54,9 54,9 55,5 53,0 Szwecja 56,8 54,5 52,8 53,1 53,1 54,5 53,5 53,0 52,3 52,4 51,1 50,5 50,7 51,0 50,2 50,4 52,5 W. Bryt. : brak danych 45,4 44,6 44,2 44,1 43,8 44,1 44,6 44,7 44,4 44,4 44,3 44,9 46,1 46,6 46,8 46,6 45,0 43,3 44,3 42,4 41,9 41,6 41,9 42,5 42,0 41,6 41,3 41,0 41,7 42,5 42,6 43,7 42,3 39,0 39,5 38,0 37,8 38,7 39,2 40,0 39,8 41,6 38,9 39,1 39,3 38,5 39,3 38,3 38,8 39,1 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.11.2014 r.). Wysokość udziału dochodów publicznych w PKB jest pochodną kształtowania się dynamiki dochodów publicznych i dynamiki PKB. Jeśli dynamika dochodów publicznych jest wyższa niż dynamika PKB, wówczas wzrasta relacja dochodów budżetu państwa do PKB. Na 24 zmiany poziomu dochodów publicznych największy wpływ ma koniunktura gospodarcza. Analiza wielkości dochodów publicznych pozwala wskazać najważniejsze zmiany. Można zauważyć, że w przypadku wszystkich państw udział dochodów publicznych w PKB wzrasta w okresie ożywienia gospodarczego i obniża się w okresie dekoniunktury. Zmiany dochodów publicznych w Polsce wynikały z uwarunkowań cyklicznych oraz zmian systemowych, czyli obniżek stawek podatku PIT, wprowadzenia ulgi prorodzinnej i obniżenia składki rentowej. W odniesieniu do dochodów, spadek łącznych wpływów podatkowych, oddziałujących na finanse publiczne miał dużo istotniejsze znaczenie niż relatywny spadek wpływów ze składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Tab. 8. Struktura dochodów sektora finansów publicznych w Polsce w 2013 roku (w mln zł i %) Sektor finansów Wyszczególnienie publicznych* Dochody ogółem Struktura dochodów (udział w dochodach ogółem w %) 650315,1 100,0 302375,4 46,5 174963,3 26,9 - podatek dochodowy od osób prawnych 29243,8 4,5 - podatek dochodowy od osób fizycznych 73751,3 11,3 - inne podatki 24417,0 3,8 275095,8 42,3 - dywidenda 7426,4 1,1 -wpłaty z zysku NBP 5264,0 0,8 - cło 2022,0 0,3 170156,9 26,2 90226,5 13,9 72843,9 11,2 1. Dochody podatkowe - podatki pośrednie 2. Dochody niepodatkowe - składki - pozostałe dochody 3. Środki z UE i innych źródeł niepodlegające zwrotowi *Po wyeliminowaniu transferów wewnątrz sektora między jego elementami. Źródło: Ministerstwo Finansów, Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa w 2013 r., http://www.mf.gov.pl/ (28.11.2014 r.). Struktura dochodów sektora finansów publicznych w Polsce została przedstawiona w tabeli 8. Warto zwrócić uwagę na wysoki udział dochodów podatkowych, sięgający 46,5% dochodów ogółem w 2013 roku. Największe znaczenie wśród dochodów podatkowych mają podatki pośrednie stanowiące 26,9% dochodów ogółem w 2013 roku. Natomiast udział 25 dochodów niepodatkowych stanowi 42,3% dochodów budżetowych ogółem w 2013 roku, wśród tej grupy największe znaczenie mają składki (26,2% dochodów ogółem). Wielkość dochodów podatkowych w relacji do PKB w 2009 r. powróciła do poziomu notowanego przed okresem szybkiego wzrostu w latach 2004-2007. Szybszy od potencjalnego wzrost gospodarczy pozwolił na przyrost dochodów podatkowych, co jednak było zjawiskiem przejściowym. Prawdopodobnie wolniejsze od przedkryzysowego tempo wzrostu gospodarczego w najbliższych latach może stanowić czynnik stabilizujący wartość wpływów podatkowych na poziomie niższym od notowanego w 2007 roku, o ile stawki podatkowe pozostaną niezmienione. Udział wpływów podatkowych łącznie ze składkami w PKB (tabela 9) w Polsce jest stosunkowo niski w porównaniu do średniej w UE, chociaż w UE sytuacja jest zróżnicowana. W UE(28) udział wpływów z podatków i składek na ubezpieczenie społeczne wahał się blisko poziomu 40% PKB w latach 2000 – 2012, natomiast w Polsce w tym samym okresie kształtował się w granicach 32,0% - 35,5% PKB. W UE są jednak kraje o niższym udziale wpływów podatkowych w PKB, można do nich zaliczyć m.in. Rumunie, w której wpływy podatkowe wahały się w przedziale od 26,9% do 30,4% PKB. Tab. 9. Wpływy z podatków i składek na ubezpieczenia społeczne w krajach UE w latach 2000 – 2015 (jako % PKB) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 UE-28 40,2 39,4 38,8 38,9 38,7 39,0 39,3 39,3 39,2 38,5 38,5 38,9 39,6 39,9 40,0 : 40,8 39,9 39,6 39,6 39,2 39,4 39,9 40,0 39,6 39,3 39,2 39,7 40,7 41,2 41,5 : 46,1 46,1 46,3 45,8 45,8 45,6 45,5 45,2 45,8 45,2 45,5 46,2 47,3 48,2 47,9 : 30,9 30,2 27,8 30,4 31,5 30,3 29,7 31,4 30,6 27,2 26,3 25,5 26,6 27,9 27,8 : 32,5 32,4 33,4 34,1 34,6 34,2 33,9 34,4 33,1 32,1 32,6 33,7 34,2 34,8 34,1 : 48,6 47,6 47,0 47,2 47,9 49,4 47,8 47,7 46,1 46,5 46,6 46,6 47,2 48,1 50,8 : 41,5 39,6 39,1 39,4 38,5 38,5 38,8 38,8 39,2 39,6 38,2 38,7 39,3 39,4 39,5 : 31,2 30,4 31,3 31,0 31,3 30,1 30,7 31,4 31,6 35,1 33,5 31,7 31,7 31,7 32,5 32,0 29,9 29,1 30,1 31,0 31,1 32,7 32,1 30,4 29,0 28,6 28,2 29,1 29,5 30,5 : 34,9 33,4 34,6 33,0 32,1 33,5 32,7 33,5 33,7 32,9 34,2 36,1 38,3 38,3 39,0 : 34,1 33,6 34,0 33,9 34,9 35,9 36,7 37,1 32,9 30,6 32,1 32,0 33,0 33,8 34,4 : 44,6 44,4 43,8 43,8 43,9 44,5 44,9 44,3 44,3 43,9 44,1 45,2 46,5 47,4 47,9 : 37,6 37,1 36,4 36,2 36,8 37,1 36,8 36,4 36,1 35,2 35,9 36,6 36,7 : Strefa euro (19) Belgia Bułgaria Czechy Dania Niemcy Estonia Irlandia Grecja Hiszpania Francja Chorwacja Włochy Cypr Łotwa : : 40,2 40,2 39,8 40,1 39,4 39,2 40,3 41,6 41,5 42,0 41,7 41,7 43,7 43,6 43,7 : 27,4 28,2 28,2 29,0 29,6 31,6 32,3 36,4 35,1 32,1 32,2 32,2 31,6 31,6 34,2 : 29,5 28,7 28,0 27,7 27,9 28,2 29,0 28,5 28,2 27,6 28,2 28,1 28,9 28,9 29,3 : 26 33,8 Litwa Luxemburg Węgry Malta Holandia Austria Polska Portugalia Rumunia Słowenia Słowacja Finlandia Szwecja Wielka Bryt. 30,8 29,3 29,0 28,7 29,3 29,5 30,4 30,4 30,9 30,6 28,7 27,6 27,3 27,4 28,0 : 38,0 39,0 38,9 39,0 37,9 39,2 37,1 37,4 38,1 40,0 39,0 39,2 40,2 39,5 39,4 : 39,2 38,1 37,5 37,5 37,2 36,8 36,7 39,7 39,7 39,2 37,5 36,9 38,6 38,2 38,4 : 28,3 30,0 30,8 30,8 31,5 33,0 33,4 34,2 33,4 33,8 32,5 33,2 33,3 33,6 35,0 : 38,1 36,8 36,3 36,0 36,0 36,1 37,0 36,6 36,9 35,9 36,7 36,4 36,5 37,2 38,0 : 43,6 45,2 43,9 43,7 43,2 42,1 41,5 41,5 42,4 42,0 41,8 41,9 42,5 43,3 43,8 : 33,8 33,8 34,0 33,4 33,0 34,0 34,6 35,5 35,2 32,3 32,0 32,5 32,8 32,8 33,0 : 33,6 33,3 34,0 34,3 33,4 34,2 34,8 35,0 34,9 33,4 33,7 35,5 34,5 37,2 36,9 : 30,4 28,8 28,4 27,9 27,7 28,3 29,0 29,6 28,3 27,0 26,9 28,1 27,9 27,4 27,7 : 36,8 37,0 37,4 37,6 37,7 38,2 37,9 37,3 36,8 36,7 37,4 37,0 37,4 37,3 37,0 : 33,9 32,8 33,0 32,6 31,7 31,5 29,4 29,3 29,1 28,9 28,2 28,7 28,4 30,3 31,2 : 46,0 43,3 43,5 42,5 42,0 42,3 42,3 41,6 41,3 41,1 40,9 42,2 42,8 43,9 44,0 : 49,7 47,6 46,0 46,3 46,5 47,5 46,8 45,8 44,9 45,1 44,1 43,5 43,5 43,8 43,8 36,3 36,4 35,1 35,0 35,5 35,9 36,5 36,2 37,7 34,9 35,5 35,9 35,2 34,9 34,4 : 44,2 : brak danych Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). Zarówno w Polsce, jak i całej UE obserwujemy ustabilizowanie się poziomu wpływów podatkowych od drugiej połowy lat 90. Przez całe dekady w drugiej połowie XX wieku relacja wpływów budżetowych do PKB w państwach EWG rosła. Jednocześnie rosły stawki podatkowe, pojawiały się kolejne instrumenty fiskalne oraz wzrastała wartość obciążeń obowiązkowymi składami na system zabezpieczeń społecznych. Obecnie poziom obciążeń podatkowych w Europie należy do najwyższych na świecie, czego konsekwencją jest zarówno duży udział wydatków państwa w relacji do PKB, jak również wzrost znaczenia automatycznych stabilizatorów koniunktury jako konsekwencji rozmiaru finansów publicznych.46 Poziom dochodów z tytułu podatków i składek w relacji do PKB w Polsce jest zdecydowanie niższy niż średnia w UE. Ponadto, w latach 2007-2009 różnica w poziomie fiskalizmu pomiędzy Polską a średnią w UE uległa pogłębieniu w wyniku obniżki obciążeń podatkowych i składkowych. W odniesieniu do struktury dochodów budżetowych warto podkreślić, że wpływy z podatków pośrednich w Polsce stanowią stosunkowo wysoki udział w dochodach podatkowych ogółem oraz w PKB. Powszechnie uważa się, że podatki od konsumpcji w mniejszym stopniu zniekształcają decyzje gospodarcze niż podatki bezpośrednie, stąd też można uznać, iż wyższy udział wpływów z VAT w PKB w Polsce na tle innych krajów UE wydaje się być korzystny z punktu widzenia ograniczania skali 46 P. Gajewski, L. Skiba, Problemy, op. cit., s. 37. 27 zniekształceń generowanych przez podatki. Udział wpływów z podatku VAT w PKB w Polsce i UE przedstawiono na wykresie 7. Rys. 7. Wpływy z podatku VAT w latach 2000 – 2014 (% PKB) 8,5 8,0 7,5 7,0 UE (28) Strefa euro (19) 6,5 Polska 6,0 5,5 5,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). Utrzymujący się wysoki poziom deficytu przekłada się na narastanie długu publicznego. Konsolidacja finansów publicznych wymaga nie tylko osiągnięcia równowagi budżetowej, lecz także obniżenia poziomu długu publicznego. Zadłużenie sektora finansów publicznych jest obecnie jednym z najważniejszych problemów UE. Wynika to z faktu powszechności wysokiego zadłużenia państw oraz ze stopnia powiązań najbardziej zadłużonych gospodarek z systemem gospodarki światowej. W takiej sytuacji problemy jednego państwa, nawet niewielkiego jak np. Grecja szybko stają się przyczyną destabilizacji na rynkach finansowych , które z kolei poprzez różne mechanizm transmisji mają swoje przełożenie na realną sferę gospodarki tzn. produkcję dóbr i usług.47 Termin dług publiczny odnosi się do zadłużenia sektora finansów publicznych, który według metodologii przyjętej w UE (European System of Accounts ESA95 i European System of Accounts ESA10) składa się ze wszystkich jednostek organizacyjnych, które nie są producentami rynkowymi i których produkty są kierowane do konsumpcji indywidualnej lub 47 A. Daniłowska, Dług publiczny w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej, [w:] A. Siedlecka (red.) Budżet zadaniowy jako nowoczesne narzędzie zarządzania gospodarką narodową, Państwowa Szkoła Wyższa im. Papieża Jana Pawła II w Białej Podlaskiej, Biała Podlaska 2011, s. 142. 28 zbiorowej finansowanej głównie przez obowiązkowe płatności dokonywane przez jednostki należące do innych sektorów i/lub wszystkie instytucje zajmujące się głównie redystrybucją dochodu narodowego i bogactwa. Sektor ten obejmuje: a) sektor rządu centralnego (organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, agencje rządowe, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały), b) sektor rządów stanowych (przy federacyjnej strukturze państwa, w Polsce nie występuje), c) sektor samorządowy (jednostki samorządu terytorialnego: gminy, powiaty, miasta na prawach powiatu, województw), d) sektor ubezpieczeń społecznych (fundusze ubezpieczeń społecznych: FUS, KRUS, NFZ).48 Traktat z Maastricht definiuje dług sektora finansów publicznych jako całkowite zadłużenie sektora finansów publicznych według wartości nominalnej na koniec roku skonsolidowane między sektorami i w ich ramach (po wyeliminowaniu wewnętrznego zadłużenia).49 Kraje chcące wstąpić do strefy euro zobligowane są do utrzymania długu publicznego poniżej 60% PKB. Polska dodatkowo przyjęła dodatkowe progi ostrożnościowe. Konstytucja RP art. 216 ustęp 5 określa maksymalną wielkość relacji długu publicznego do PKB: „Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Sposób obliczania wartości rocznego produktu krajowego brutto oraz państwowego długu publicznego określa ustawa.” Limit długu zapisany w Konstytucji RP został uzupełniony w 1999 roku o tzw. progi ostrożnościowe długu. Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 roku w artykule 8650 szczegółowo określa progi ostrożnościowe, 48 Eurostat European Commission, Manual on Government Deficit and Debt, Methodologies and Working Papers, 2010, p. 360. 49 M. Twarowska, Analiza długu publicznego w Polsce na tle krajów UE, [w:] E. Wrońska-Bakulska (red.), Finanse przedsiębiorstw i rynki finansowe z perspektywy młodego ekonomisty, Wydawnictwo UMCS, 2015, s. 14-15. 50 Na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. poz. 1646 usunięty został pierwszy próg ostrożnościowy: W przypadku, gdy relacja długu publicznego w stosunku do PKB jest większa od 50%, ale nie większa od 55%, to relacja deficytu budżetu państwa do dochodu w budżecie państwa uchwalanym na następny rok nie może przekroczyć analogicznej relacji z roku bieżącego. 29 w przypadku przekroczenia których rząd zobowiązany jest do podjęcia określonych kroków. W przypadku, gdy relacja długu publicznego w stosunku do PKB: 1) jest większa od 55%, ale mniejsza od 60%, to a) w projekcie budżetu na kolejny rok: nie przewiduje się istnienia deficytu budżetowego państwa lub uchwala się budżet zapewniający spadek relacji długu publicznego do PKB w stosunku do roku bieżącego, nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w poprzednim roku budżetowym, wyklucza się możliwość udzielania z budżetu państwa nowych pożyczek i kredytów ogranicza się wzrost wydatków wielu instytucji państwowych, takich jak: Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta RP, Trybunał Konstytucyjny, Najwyższa Izba Kontroli, Sąd Najwyższy, b) Rada Ministrów jest zobowiązana do przeglądu wydatków budżetu państwa, finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich, c) Rada Ministrów jest zobowiązana do przedstawienia programu sanacyjnego, mającego na celu obniżenie relacji długu publicznego do PKB, d) wprowadza się ograniczenia wysokości wydatków JST, 2) jest równa lub większa od 60%, to: stosuje się postanowienia pkt. 2 lit., a i b, Rada Ministrów jest zobowiązana, w ciągu miesiąca od daty ogłoszenia relacji, do przedstawienia programu sanacyjnego, obniżającego relację poniżej poziomu 60% PKB, wydatki jednostki samorządu terytorialnego nie mogą być wyższe niż jej dochody, poczynając od siódmego dnia od ogłoszenia relacji, jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń i gwarancji. Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw obniżyła o 7 punktów procentowych progi relacji państwowego długu publicznego do PKB w stabilizującej regule wydatkowej. Celem tej reguły jest ograniczenie wzrostu wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych, aby zminimalizować ryzyko destabilizacji finansów 30 publicznych. Zgodnie z nowymi przepisami, próg 50 proc. został zastąpiony progiem 43 proc., a próg 55 proc. - progiem 48 proc. Będą one uzupełnieniem zapisanych w ustawie o finansach publicznych progów 55 i 60 proc. (ten ostatni zapisany również w Konstytucji RP). Ustawa jest konsekwencją przebudowania systemu emerytalnego, co spowodowało zmniejszenie relacji państwowego długu publicznego do PKB. Oprócz reguł krajowych, od 2004 r. polityka fiskalna w Polsce podlega regułom europejskim, zapisanym w Pakcie Stabilności i Wzrostu (PSW). System reguł zapisanych w PSW również działał procyklicznie w okresie poprzedzającym kryzys zadłużeniowy strefy euro, nie skłaniając państw członkowskich do dyscypliny finansowej w okresie sprzyjającej koniunktury.51 Istnieje wiele przyczyn powstawania długu publicznego. W literaturze przedmiotu za bezpośrednią i najważniejszą przyczynę długu publicznego uważa się występowanie w kolejnych latach deficytu budżetowego. Na pokrycie deficytu budżetowego jednostki sektora finansów publicznych zaciągają bankowe i niebankowe kredyty i pożyczki oraz emitują dłużne papiery wartościowe. Stanowią one przychody budżetowe, które w określonej przyszłości muszą zostać zwrócone.52 Wśród powodów powstawania długu publicznego wskazywane są także ogromne wydatki związane z prowadzeniem wojen lub wystąpieniem klęsk żywiołowych.53 Przyczynami wzrostu deficytu budżetowego i tych samym długu publicznego są również kryzysy gospodarcze oraz deficyty spowodowane działaniami rządu, np. redukcją podatków.54 Przykładem takich działań o skutkach dla zadłużenia państwa jest kryzys finansowy, który wybuchł w 2008 roku. W UE pomoc państwa sektorowi finansowemu a głównie bankom szacowana jest na ponad 4 bln euro (1/3 PKB UE).55 Działania rządów wielu państw w celu stabilizowania sektora bankowego oraz koniunktury gospodarczej spowodowały zdecydowany wzrost wydatków budżetowych.56 Największe i najmniejsze pakiety stymulacyjne w stosunku do PKB wprowadzone w krajach UE(27) w latach 2009 i 2010 zostały przedstawione w tabeli 10. Największe pakiety 51 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 160. A. Daniłowska, Dług publiczny, op. cit., s. 145. 53 G. Gołębiowski, Dług publiczny, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 362-398, oraz R. Barro, Makroekonomia, PWE, Warszawa 1997, s. 156. 54 D.C. Colender, Macroeconomics, McGraw-Hill Irwin, New York 2010, s. 58. 55 A. Daniłowska, Dług publiczny, op. cit., s. 146. 56 B. Mucha-Leszko, M. Wojtas, Polityka fiskalna i sytuacja w dziedzinie finansów publicznych Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii w latach 1999-2012, [w:] D. Miłaszewska (red.) Stabilizacja fiskalna. Teoria i doświadczenia wybranych gospodarek, Szczecin 2012, s. 147. 52 31 stymulacyjne w stosunku do PKB w 2009 roku wprowadziły Luksemburg i Cypr, odpowiednio 3,4% i 2,7% PKB. W 2010 roku największe pakiety stymulacyjne zastosowały Polska (3,2% PKB), Szwecja (2,7% PKB) i Finlandia (2,7% PKB). Tab. 10. Największe i najmniejsze pakiety stymulacyjne w krajach UE(27) w latach 2009 i 2010 (w % PKB) Kraj % PKB Kraj % PKB Największe pakiety stymulacyjne 2009 2010 Luksemburg 3,4 Polska 3,2 Cypr 2,7 Szwecja 2,7 Hiszpania 2,4 Finlandia 2,7 Czechy 2,3 Cypr 2,4 Wielka Brytania 1,9 Niemcy 2,4 Szwecja 1,7 Luksemburg 2,2 Niemcy 1,7 Węgry 2,1 Najmniejsze pakiety stymulacyjne 2009 2010 Estonia 0,0 Grecja 0,0 Litwa 0,0 Łotwa 0,1 Rumunia 0,2 Rumunia 0,3 Słowacja 0,4 Słowacja 0,5 Węgry 0,5 Wielka Brytania 0,5 Grecja 0,6 Portugalia 0,6 Irlandia 0,7 Włochy 0,8 Włochy 0,8 Hiszpania 0,8 Źródło: B. Mucha-Leszko, M. Wojtas, Polityka fiskalna i sytuacja w dziedzinie finansów publicznych Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii w latach 1999-2012, [w:] D. Miłaszewska (red.) Stabilizacja fiskalna. Teoria i doświadczenia wybranych gospodarek, Szczecin 2012, s. 149. Średnie zadłużenie krajów strefy euro w latach 2000-2015 zdecydowanie przekraczało wartość referencyjną 60%. Średni dług publiczny w strefie euro (18) wyniósł 76,2% PKB. Wysoki poziom długu publicznego w strefie euro jest spowodowany dużym jego zróżnicowaniem pomiędzy krajami (por. tabela 11). Wśród członków strefy euro były kraje, których dług publiczny przekroczył 100% PKB: Grecja, Włochy, Portugalia, Irlandia i Belgia. Są też kraje o niskim zadłużeniu, wśród nich wymienić można: Estonię i Luksemburg. Krajem członkowskim UE, który istotnie zmniejszył 32 zadłużenie jest Bułgaria, której dług publiczny w 2000 roku wynosił 72,5% i do 2008 roku spadł do 13% PKB, jednak w kolejnych latach nieco wzrósł. Wśród krajów o niskim zadłużeniu wskazać można również Rumunię i Szwecję. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2000-2015 Tab. 11. Dług publiczny w krajach UE w latach 2000 – 2015 (jako % PKB) UE (28) Strefa euro (18) 60,6 59,8 59,2 60,7 61,3 61,8 60,4 57,8 60,9 73,0 78,5 81,0 83,8 85,5 86,8 85,2 69,8 68,0 67,0 66,8 68,1 68,4 69,2 67,3 64,9 68,5 78,3 83,8 86,0 89,3 91,1 92,0 90,7 76,2 Belgia 109 108 105 101 96,5 94,6 91,0 87,0 92,5 99,6 99,7 102 104 105 107 106 101 Bułgaria 71,2 64,7 51,1 43,5 35,8 26,6 20,9 16,2 13,0 13,7 15,5 15,3 16,8 17,1 27,0 26,7 29,7 Czechy 17,0 22,8 25,9 28,1 28,5 28,0 27,9 27,8 28,7 34,1 38,2 39,9 44,7 45,1 42,7 41,1 32,5 Dania 52,4 48,5 49,1 46,2 44,2 37,4 31,5 27,3 33,4 40,4 42,9 46,4 45,2 44,7 44,8 40,2 42,2 Niemcy 58,8 57,6 59,2 62,9 64,7 66,9 66,3 63,5 64,9 72,4 81,0 78,3 79,6 77,2 74,7 71,2 68,7 Estonia 5,1 4,8 5,7 5,6 5,1 4,5 4,4 3,7 4,5 7,0 6,6 5,9 9,5 9,9 10,4 9,7 6,4 Irlandia 36,1 33,2 30,6 29,9 28,2 26,1 23,6 23,9 42,4 61,8 86,8 109 120 120 106 93,8 60,8 Grecja 105 107 105 102 103 107 104 103 109 127 146 172 160 178 180 175 130 Hiszpania 58,0 54,2 51,3 47,6 45,3 42,3 38,9 35,5 39,4 52,7 60,1 69,5 85,4 93,7 99,3 99,2 60,8 58,2 60,1 64,2 65,7 67,2 64,4 64,4 68,1 79,0 81,7 85,2 89,6 92,4 95,4 95,8 74,4 36,6 38,1 40,4 41,3 38,9 37,7 39,6 49,0 58,3 65,2 70,7 82,2 86,5 86,7 55,1 129 133 133 111 Francja Chorwacja 58,7 : : Włochy 105 105 102 101 100 102 103 99,8 102 113 115 117 123 Cypr 55,1 56,9 60,1 63,5 64,5 63,2 59,1 53,9 45,1 53,9 56,3 65,8 79,3 103 108 109 68,5 Łotwa 12,1 13,9 13,2 13,9 14,3 11,8 9,9 8,4 18,7 36,6 47,5 42,8 41,4 39,1 40,8 36,4 25,1 Litwa 23,5 22,9 22,1 20,4 18,7 17,6 17,2 15,9 14,6 29,0 36,2 37,2 39,8 38,8 40,7 42,7 27,3 Luksemburg 6,5 7,0 6,9 6,9 7,3 7,5 7,9 7,8 15,1 16,0 20,1 19,1 22,0 23,3 22,9 21,4 13,6 Węgry 55,1 51,7 55,0 57,6 58,5 60,5 64,7 65,6 71,6 78,0 80,6 80,8 78,3 76,8 76,2 75,3 67,9 Malta 60,9 65,5 63,2 69,1 72,0 70,1 64,6 62,4 62,7 67,8 67,6 69,9 67,5 68,6 67,1 63,9 66,4 Holandia 51,4 48,7 48,2 49,3 49,6 48,9 44,5 42,4 54,5 56,5 59,0 61,7 66,4 67,9 68,2 65,1 55,1 Austria 65,9 66,5 66,3 65,5 64,8 68,3 67,0 64,8 68,5 79,7 82,4 82,2 81,6 80,8 84,3 86,2 73,4 Polska 36,5 37,3 41,8 46,6 45,3 46,7 47,2 44,2 46,6 49,8 53,3 54,4 54,0 56,0 50,5 51,3 47,6 Portugalia 50,3 53,4 56,2 58,7 62,0 67,4 69,2 68,4 71,7 83,6 96,2 111 126 129 130 129 85,2 Rumunia 22,4 25,7 24,8 21,3 18,6 15,7 12,3 12,7 13,2 23,2 29,9 34,2 37,4 38,0 39,8 38,4 25,5 Słowenia 25,9 26,1 27,3 26,7 26,8 26,3 26,0 22,8 21,8 34,6 38,4 46,6 53,9 71,0 81,0 83,2 39,9 Słowacja 49,6 48,3 42,9 41,6 40,6 33,9 30,8 29,9 28,2 36,0 40,8 43,3 52,4 55,0 53,9 52,9 42,5 Finlandia 42,5 41,0 40,2 42,8 42,7 40,0 38,2 34,0 32,7 41,7 47,1 48,5 52,9 55,5 59,3 63,1 45,1 Szwecja 50,6 51,7 49,8 48,9 47,9 48,2 43,2 38,3 36,8 40,4 37,6 36,9 37,2 39,8 44,8 43,4 43,5 W. Bryt. : brak danych 38,9 36,0 35,8 37,3 40,2 41,5 42,4 43,5 51,7 65,7 76,6 81,8 85,3 86,2 88,2 89,2 58,8 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). W Polsce dług publiczny w relacji do PKB istotnie wzrósł na przestrzeni lat 2000 – 2015, z poziomu 36,8% do 56% PKB w 2013 roku, a następnie spadło do 51,3 w 2015 roku. 33 Rys. 8. Dług publiczny w Polsce i UE w latach 2000 – 2015 (% PKB) 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 UE (28) UE (10) Strefa euro (19) Polska Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Eurostat http://epp.eurostat.ec.europa.eu (28.04.2016 r.). Zmiana wartości relacji długu do PKB w Polsce szczególnie widoczna jest od 2008 roku. Jeszcze w 2007 roku wartość ta wynosiła 44,2% PKB i wzrosła do 56% PKB w 2013 roku. Przyrost ten jest jednak relatywnie niski, jeśli porównamy zmiany w poziomie długu Polski do zmian zachodzących w pozostałych państwach UE. Jak wynika z analizy kształtowania długu publicznego w krajach strefy euro po wybuchu światowego kryzysu gospodarczego bezpieczny cel dla relacji długu publicznego do PKB w Polsce to około 40%. W latach 2000-2013 wielkość państwowego długu publicznego zawsze przekraczała ten poziom.57 Tab. 12. Struktura długu sektora finansów publicznych według podsektorów w Polsce na tle wybranych krajów UE w 2010 roku (w %) Wyszczególnienie Sektor rządowy UE(27) Polska Niemcy Grecja Czechy Węgry Słowacja 84,2 91,8 63,3 99,1 93,3 93,8 93,3 Sektor rządu stanowego 6,9 0 28,9 0 0 0 3 Sektor samorządowy 6,7 6,8 5,7 0,6 6,7 5,7 6,7 Sektor ubezpieczeń społecznych 2,2 1,4 2,1 0,3 0 0,5 0 57 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 160. 34 Źródło: A. Daniłowska, Dług publiczny, op. cit., s. 150. Jak wynika z danych z tabeli 12 dług sektora finansów publicznych składa się głównie z zadłużenia rządu centralnego. W Polsce udział ten przekracza 90%, w innych krajach europejskich podobnie. Dane dotyczące struktury terminowej długu sektora finansów publicznych wskazują na długoterminowy charakter zadłużenia. W Polsce udział zadłużenia krótkoterminowego jest niewielki, niższy niż przeciętny w UE (por. tabela 13). Tab. 13. Struktura długu publicznego w krajach UE według terminu w 2010 roku (w %) Wyszczególnienie UE(27) Polska Niemcy Grecja Czechy Węgry Słowacja Zadłużenie krótkoterminowe 16,5 5,1 16,1 4,0 7,5 9,4 5,4 Zadłużenie długoterminowe 83,9 94,9 83,9 96,0 92,5 90,6 94,6 Źródło: A. Daniłowska, Dług publiczny, op. cit., s. 151. 4. Zakończenie Dług publiczny przyczynia się do powstania wielu negatywnych skutków, wśród których podkreślić należy obciążenie budżetu jednostek należących do sektora finansów publicznych kosztami obsługi długu. Ważnym aspektem zadłużania się państwa jest tzw. efekt wypierania, polegający na tym, że jednostki sektora finansów publicznych są stale obecne na rynku finansowym i konkurują z innymi podmiotami o fundusze pożyczkowe. Może to spowodować wzrost stopy procentowej, a także pozbawia rynek części kapitału, które przedsiębiorstwa mogły zainwestować w rozwój produkcji. W przypadku zadłużenia zagranicznego, istnieje niebezpieczeństwo wykorzystania tego zadłużenia jako elementu gospodarczego i politycznego uzależnienia kraju dłużniczego przez kraje wierzycielskie. 58 Ekonomiści wskazują również na pozytywne aspekty długu publicznego. Zadłużanie się państwa pozwala na prowadzenie elastycznej polityki wydatkowej, państwo może sterować rozkładem długu publicznego w czasie i w ten sposób wpływać na wielkość aktywności gospodarczej. Podkreśla się również, że środki zwrotne mogą finansować wydatki majątkowe np. rozwój infrastruktury.59 58 59 G. Gołębiowski, Dług publiczny, op. cit., s. 162. A. Daniłowska, Dług publiczny, op. cit., s. 152. 35 Wysoki poziom deficytu oraz narastający dług sektora finansów publicznych pociągają za sobą konieczność działań konsolidacyjnych, zarówno ze względu na ograniczenia wynikające z ustawodawstwa krajowego, jak i przepisów Unii Europejskiej. Oceniając efektywność polityki budżetowej w Polsce w latach 2000 – 2015, można wskazać, że była ona dostosowana do sytuacji gospodarczej. Pozytywnie można ocenić politykę podatkową, przede wszystkim zmiany stawek podatku dochodowego od osób fizycznych obowiązujące od 2009 roku (obniżenie stawki dotyczyło w największym zakresie grupy najmniej zarabiających, w przypadku których zwiększenie dochodów do dyspozycji powoduje wzrost popytu konsumpcyjnego, a nie oszczędności). Podwyższenie stawek VAT od 2011 roku spełniło zamierzony cel i wpłynęło ograniczająco na deficyt budżetowy, nie ograniczając przy tym popytu konsumpcyjnego. Jak podkreślili P. Krajewski i K. Piłat, polityka fiskalna w Polsce przyczyniła się do relatywnie dobrej sytuacji gospodarczej w okresie kryzysu finansowego.60 Wzrost deficytu budżetowego w okresie kryzysu gospodarczo-finansowego można tłumaczyć cyklicznym spadkiem dochodów, natomiast wysokie wydatki budżetowe wynikały z dużego udziału wydatków sztywnych, stosowaniu pakietów stymulacyjnych oraz finansowaniu wkładu własnego projektów realizowanych z udziałem środków unijnych. Uchwalona w 2013 r. stabilizująca reguła wydatkowa (SRW) ma na celu ułatwienie prowadzenia antycyklicznej polityki fiskalnej w przyszłości. Reguła ta po raz pierwszy została zastosowana przy opracowywaniu projektu ustawy budżetowej na rok 2015. Ogranicza ona tempo wzrostu wydatków publicznych do średniookresowego tempa wzrostu PKB, dodatkowo korygowanego w dół w sytuacji, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB przekracza 43%, lub relacja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB przekracza 3%. Tak skonstruowana reguła powinna dyscyplinować finanse publiczne na przestrzeni cyklu gospodarczego.61 Przyjęte po wybuchu kryzysu zmiany Paktu Stabilności i Wzrostu powinny sprzyjać prowadzeniu antycyklicznej polityki fiskalnej.62 Przepisy tzw. sześciopaku maja 60 P. Krajewski, K. Piłat, Wpływ polityki fiskalnej na synchronizację cykli koniunkturalnych w Polsce i strefie euro, „Bank i Kredyt” 48(8), 2012, s. 85, 61 A. Kosior, M. Rubaszek (red.), Ekonomiczne, op. cit., 2014, s. 161. 62 J. Szołno-Koguc, M. Twarowska, Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w Unii Europejskiej – wpływ kryzysu i propozycje zmian, [w:] S. Owsiak (red.), Finanse w polityce makroekonomicznej państwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2014, s. 87-108. 36 na celu bardziej rygorystyczne egzekwowanie części prewencyjnej PSW, w tym lepsze dyscyplinowania polityki fiskalnej w fazie ożywienia.63 OECD w Economic Surveys podała rekomendacje dla polityki fiskalnej w Polsce, wskazując dwie rekomendacje kluczowe:64 podjęcie większej konsolidacji fiskalnej w 2015 roku niż obecnie planowana, aby móc osiągnąć poziom deficytu niższy niż 3% PKB; stworzenie niezależnej instytucji monitorującej realizację podstawowych założeń budżetowych oraz wydajność fiskalną w stosunku do zakładanych celów; wzmocnienie ram fiskalnych poprzez wdrożenie szczegółowego budżetowania wieloletniego, opieranie budżetów na obiektywnych założeniach oraz harmonizację krajowej i wynikającej z Traktatu z Maastricht definicji długu. Wśród pozostałych rekomendacji OECD wskazała: zmniejszenie wydatków publicznych poprzez: zwiększenie efektywności kosztów w administracji publicznej, znaczne zmniejszenie dopłat do systemu ubezpieczeń społecznych rolników oraz wyeliminowanie przywilejów w zakresie ubezpieczeń społecznych dostępnych dla innych zawodów, ograniczenie rent rodzinnych, zwiększenie wieku emerytalnego kobiet oraz unikanie sytuacji, kiedy renty stają się bardziej atrakcyjne niż emerytury; pozyskanie dodatkowych dochodów publicznych poprzez: cięcia wydatków podatkowych, powiązanie wysokości składek na ubezpieczenie społeczne z samozatrudnienia z wysokością osiągniętych dochodów, zwiększenie podatków ekologicznych, podniesienie podatku od nieruchomości poprzez ustanowienie podatku opartego na wartości rynkowej nieruchomości oraz opodatkowanie zysków kapitałowych z wynajmu nieruchomości, przeprowadzanie dalszych prywatyzacji w konkurencyjnych segmentach gospodarki oraz poprawę przestrzegania przepisów podatkowych. Przeprowadzona analiza pozwoliła na wyciągnięcie wniosków. Po pierwsze, na sytuację budżetową w latach 2000 - 2015 oddziaływały koniunktura gospodarcza i tempo wzrostu gospodarczego oraz dyscyplina budżetowa. W kształtowaniu się poziomu 63 64 Ibidem, s. 161. OECD, OECD Economic Surveys: Poland 2014, OECD Publishing 2014, s. 29. 37 deficytu budżetowego w Polsce można zauważyć następujące tendencje: 1) wzrost deficytu budżetowego w latach 2000 – 2003 z 3,0% PKB do 6,1% PKB, 2) poprawa sytuacji budżetowej w latach 2004 – 2007 i spadek deficytu budżetowego do 1,9% PKB, 3) załamanie sytuacji budżetowej w czasie kryzysu i wzrost deficytu budżetowego do poziomu 7,5% PKB w 2010 roku, 4) poprawa równowagi budżetowej od 2011 roku z dobrymi prognozami na kolejne lata. Po drugie, zasadniczym problemem polskich finansów publicznych jest istotne zwiększenie się deficytu budżetowego z 1,9% PKB w 2007 roku do 7,5% PKB w 2010 roku. Wysoki nominalny poziom deficytu to w znacznej mierze efekt dużych rozmiarów nierównowagi strukturalnej, na którą nałożyły się negatywne skutki spowolnienia gospodarczego. Po trzecie, poprawa stanu finansów publicznych stanowi obecnie istotne wyzwanie dla polityki gospodarczej Polski. Kluczowym celem jest przede wszystkim ograniczenie wydatków sektora finansów publicznych oraz zmniejszenie deficytu, ponieważ długotrwale utrzymujący się deficyt budżetowy prowadzi do narastania długu publicznego i negatywnie wpływa na sytuację gospodarczą kraju. Po czwarte, udział państwa w gospodarce mierzony udziałem dochodów i wydatków publicznych w PKB jest stosunkowo niski w porównaniu do średniej w UE(28). Średni udział wydatków publicznych w Polsce w latach 2000-2015 wyniósł 43,9%, natomiast w UE(28) 47,1%, jednak w krajach UE sytuacja jest zróżnicowana. Relacja dochodów publicznych do PKB wynosiła średnio 39,5% w latach 2000 – 2015 i była niższa niż średnia w UE(28), która kształtowała się około 44,1% PKB, co świadczy o niższym fiskalizmie Polski w porównaniu do UE. Po piąte, analiza strony wydatkowej wskazuje, że udział wydatków sztywnych jest w Polsce duży, co może stanowić utrudnienie dla procesu konsolidacji finansów publicznych. Struktura wydatków budżetowych charakteryzująca się dużym udziałem wydatków zdeterminowanych, ogranicza możliwości rządu w kształtowaniu wielkości deficytu budżetowego. Obsługa długu publicznego, stanowiąca około 10-13% rocznych wydatków państwa jest znacznym obciążenie budżetu państwa, ale ważne jest, że nie wykazuje trendu wzrostowego. Po szóste, zmiany dochodów publicznych w Polsce wynikały z uwarunkowań cyklicznych oraz zmian systemowych, czyli obniżek stawek podatku PIT, wprowadzenia 38 ulgi prorodzinnej i obniżenia składki rentowej. Niższe tempo wzrostu gospodarczego od kryzysu 2008+ oraz problemy na rynku pracy znalazły swoje odbicie w słabszej dynamice baz podatkowych, a tym samym dochodów podatkowych sektora finansów publicznych Po siódme, utrzymujący się wysoki poziom deficytu przekłada się na narastanie długu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Konsolidacja finansów publicznych wymaga nie tylko osiągnięcia równowagi budżetowej, lecz także obniżenia poziomu długu publicznego. Po ósme, kraje dążące do pełnego uczestnictwa w UGiW zobligowane są do utrzymania długu publicznego poniżej 60% PKB. Polska dodatkowo przyjęła dodatkowe progi ostrożnościowe. Po dziewiąte, dług publiczny w Polsce w relacji do PKB istotnie wzrósł na przestrzeni lat 2000 – 2015, z poziomu 36,5% do 47,6% PKB, tym samym spełnienie kryterium fiskalnego zapisanego w Traktacie z Maastricht w przyszłości stanie się trudniejsze. Po dziesiąte, struktura długu publicznego w Polsce charakteryzuje się: dużym udziałem sektora rządowego (ponad 90%), wysokiemu działem długu długoterminowego (ponad 90%). 39 Bibliografia 1. Alesina A., Ardagna S., Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending, [w:] J. R. Brown (red.), Tax Policy and the Economy, 2010, Vol. 24, National Bureau of Economic Research, Chicago, University of Chicago Press. 2. Barczyk R., Lubiński M., Dylematy stabilizowania koniunktury, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu, Poznań 2009. 3. Barro R., Redlick C., Macroeconomic Effects from Government Purchases and Taxes, The Quarterly Journal of Economics, 2011, Vol. 126. 4. Buti M., Will the New Stability and Growth Pact Succeed? An Economic and Political Perspective, “European Economy. Economic Papers”, No 241, January 2006. 5. Colender D.C., Macroeconomics, McGraw-Hill Irwin, New York 2010. 6. Daniłowska A., Dług publiczny w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej, [w:] A. Siedlecka (red.) Budżet zadaniowy jako nowoczesne narzędzie zarządzania gospodarką narodową, Państwowa Szkoła Wyższa im. Papieża Jana Pawła II w Białej Podlaskiej, Biała Podlaska 2011. 7. European Commission, European Economic Forecast. Winter 2014,”European Economy 2/2014”. 8. European Commission, European Economic Forecast. Spring 2016, ”European Economy” Institutional Paper 025/May 2016. 9. Eurostat European Commission, Manual on Government Deficit and Debt, Methodologies and Working Papers, 2010. 10. Fedorowicz Z., Polityka fiskalna, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Bankowej, Poznań 1998. 11. Gajewski P., Skiba L., Problemy polityki fiskalnej Polski na drodze do strefy euro w kontekście uwarunkowań i doświadczeń innych państw, NBP 2010. 12. Giavazzi F., Pagano M., Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two European Countries, National Bureau of Economic Research Macroeconomics Annual, 1990, Vol. 5, Cambridge, Massachusetts: MIT Press. 40 13. Gołębiowski G., Dług publiczny, [w:] B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak (red.), System finansowy w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 362-398, oraz R. Barro, Makroekonomia, PWE, Warszawa 1997. 14. Hübner D., Makroekonomiczna polityka stabilizacyjna, Instytut Rozwoju i Studiów Strategicznych, Warszawa 1992. 15. IMF, Reassessing the role and modalities of fiscal Policy in advanced economies, IMF Policy Paper, September 2013. 16. Kąkol M., Mucha-Leszko B., Od kryzysu finansowego do kryzysu finansów publicznych, czyli skutki polityki fiskalnej w strefie euro w latach 2008-2010, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008-2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Wydawnictwo UMCS. 17. Kosior A., Rubaszek M. (red.), Ekonomiczne wyzwania integracji Polski ze strefą euro, NBP, Warszawa 2014. 18. Krajewski P., Piłat K. , Wpływ polityki fiskalnej na synchronizację cykli koniunkturalnych w Polsce i strefie euro, „Bank i Kredyt” 48(8), 2012. 19. Lubiński M., Analiza koniunktury i badanie rynków, Wydawnictwo Elipsa, Warszawa 2002. 20. Lukas R., Stokey N., Optimal Fiscal and Monetary Policy in an Economy Without Capital, Northwestern University, Center for Mathematical Studies in Economics and Management Science, Discussion Paper nr 532/1982. 21. Markiewicz M., Siwińska J., Wydatki sztywne budżetu państwa, Studia i Analizy CASE nr 249. 22. Ministerstwo Gospodarki, Polska 2012. Raport o stanie gospodarki, Warszawa 2012. 23. Mucha-Leszko B. (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008-2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Wydawnictwo UMCS. 24. Mucha-Leszko B., Polityka budżetowa i sytuacja w dziedzinie finansów publicznych, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Pozycja gospodarcza Polski w Unii Europejskiej, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2014. 25. Mucha-Leszko B., Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007. 41 26. Mucha-Leszko B., Wojtas M., Polityka fiskalna i sytuacja w dziedzinie finansów publicznych Danii, Szwecji i Wielkiej Brytanii w latach 1999-2012, [w:] D. Miłaszewska (red.) Stabilizacja fiskalna. Teoria i doświadczenia wybranych gospodarek, Szczecin 2012. 27. Murchison S., Robbins J., Fiscal Policy and Business Cycle: A New Approach to Identifying the Interaction, [w:] The Impact of Fiscal Policy, Banca D’Italia, 2002. 28. Nasiłowski M., System rynkowy. Podstawy mikro- i makroekonomii, Warszawa 1996. 29. OECD, OECD Economic Surveys: Poland 2014, OECD Publishing 2014. 30. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009. 31. Oręziak L., Polityka budżetowa w strefie euro, „Bank i Kredyt” 5/2008, Europejska integracja monetarna od A do Z. 32. Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. 33. Pietrewicz M., Polityka fiskalna, Wydawnictwo Poltext, Warszawa 1994. 34. Pietrzak B., Polański Z., Woźniak B., System finansowy w Polsce, PWN, Warszawa 2003. 35. Romer C., Romer D., The Macroeconomic Effects of Tax Changes: Estimates Based on a New Measure of Fiscal Shocks, The American Economic Review, 2010, Vol. 100(3). 36. Skiba L., Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, NBP, Warszawa 2010. 37. Szołno-Koguc J., Twarowska M., Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w Unii Europejskiej – wpływ kryzysu i propozycje zmian, [w:] S. Owsiak (red.), Finanse w polityce makroekonomicznej państwa, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2014. 38. Twarowska M., Analiza długu publicznego w Polsce na tle krajów UE, [w:] E. WrońskaBakulska (red.), Finanse przedsiębiorstw i rynki finansowe z perspektywy młodego ekonomisty, Wydawnictwo UMCS, 2015. 39. Ustawa z dnia 25 maja 2001 roku o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. 2001 nr 76 poz. 804). 42 40. Węglewski S., Reformy gospodarcze w Polsce 1988-2009, http://www.obserwatorfinansowy.pl/almanach/reformy-gospodarcze-w-polsce-2/. 41. Żabiński A., Realizacja celów polityki fiskalnej państwa na przykładzie preferencji podatkowych w ryczałcie od przychodów ewidencjonowanych, [w:] D. Kopycińska (red.), Funkcjonowanie gospodarki polskiej w warunkach integracji i globalizacji, Katedra Mikroekonomii Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2005. 43
