POJĘCIE POLITYKI EKONOMICZNEJ, JEJ FUNKCJE, CELE

POJĘCIE POLITYKI EKONOMICZNEJ, JEJ
FUNKCJE, CELE, GŁÓWNE DZIEDZINY
MAŁGORZTA NAROJCZYK
EWA PRZERWA
Gr.47B
POLITECHNIKA RADOMSKA
Pojęcie polityki ekonomicznej
Termin polityka pochodzi od greckiego słowa politike, które oznacza sztukę rządzenia państwem.
Współcześnie terminu „polityka" używa się głównie do określenia działalności władz
państwowych w kształtowaniu stosunków wewnętrznych w państwie oraz stosunków państwa z
zagranicą. Często jednak pojęciu „polityka" nadaje się szersze znaczenie, obejmujące wszelką
działalność służącą wpływaniu na sprawy publiczne, i to bez względu na to, kto ją prowadzi.
Podmiotem polityki w tym znaczeniu jest więc nie tylko władza państwowa, lecz także każda
organizacja, grupa społeczna czy nawet osoba podejmująca działania, których celem jest
wywarcie określonego wpływu na tok spraw publicznych. W roli podmiotów polityki w naszych
czasach występują też różne organizacje międzynarodowe.
Uzupełniając termin „polityka" odpowiednio dobranym określeniem, wskazujemy bliżej na jej
przedmiot, czyli rodzaj spraw, których interesująca nas działalność dotyczy. Mówimy więc o
polityce zagranicznej, polityce kulturalnej, polityce wojskowej; gdy chcemy analizować
działalność państwa odnoszącą się do gospodarki, używamy pojęcia polityka gospodarcza (jest
ono używane zamiennie z pojęciem polityka ekonomiczna).
W literaturze polskiej możemy znaleźć wiele definicji polityki ekonomiczne:
Wg. S. Kruszczyńskiego pojęcie to oznacza „bezpośrednie kierowanie gospodarką narodową
przez państwo lub pośrednie oddziaływanie państwa na funkcjonowanie i rozwój tej gospodarki”
K. Secomski za politykę ekonomiczną uważa „działalność państwa polegającą na określaniu
bieżących i perspektywicznych celów społeczno-gospodarczych oraz ich realizacji za pomocą
metod i środków wynikających z zasady racjonalnego gospodarowania"
S. Kuziński z kolei przytacza taką oto definicję: „polityka gospodarcza jest praktycznym
zastosowaniem praw ujawnionych przez ekonomię polityczną dla osiągnięcia, za pomocą metod
racjonalnego gospodarowania, celów określanych przez państwo'".
Precyzując treść pojęcia polityki gospodarczej musimy pamiętać, że między jej funkcjami,
instytucjami i mechanizmami w poszczególnych krajach występowały i występują istotne różnice.
Wynikają one głównie z odmienności ustrojów politycznych i systemów społecznogospodarczych, ale są też uwarunkowane wieloma innymi czynnikami. Funkcje polityki
ekonomicznej podlegają stałej ewolucji. Zróżnicowany i zmienny w czasie jest też stopień
angażowania się poszczególnych państw w sprawy gospodarcze. Mając to na uwadze, uważamy
za celowe przyjęcie możliwie ogólnej i szerokiej definicji.
Przez politykę gospodarczą będziemy rozumieć świadome oddziaływanie władz
państwowych na gospodarkę narodową - na jej dynamikę, strukturę i funkcjonowanie, na
stosunki ekonomiczne w państwie oraz na jego relacje gospodarcze z zagranicą.
Dodajmy, że w użyciu jest także termin polityka społeczno-ekonomiczna wprowadzony w celu
uwydatnienia konieczności łączenia społecznych oraz ekonomicznych celów i przesłanek
ingerowania organów państwa w sprawy gospodarcze. My będziemy się posługiwać prostszym
terminem polityka gospodarcza (ekonomiczna) zakładając, że obejmuje ona także wpływ
państwa na rozwiązywanie problemów społecznych i wspomaganie postępu społecznego.
Podmiotem polityki gospodarczej w przyjmowanym przez nas rozumieniu jest najczęściej
władza państwowa, w której imieniu konkretne działania prowadzą jej organy. Sprawą niezwykle
istotną w związku z tym jest sposób powoływania, struktura oraz szczegółowy zakres
kompetencji i odpowiedzialności organów publicznych mających oddziaływać na gospodarkę, a
także sama procedura przygotowywania i podejmowania decyzji. Może się ona koncentrować w
centralnych organach władzy, co uzasadnia się zwykle potrzebą jednolitości podejścia i sposobu
2
rozstrzygania, może też włączać do procesu decyzyjnego organy samorządu terytorialnego, co z
kolei pozwala pełniej uwzględniać w regulacyjnym oddziaływaniu organów publicznych
specyficzne zagadnienia oraz preferencje regionalne i lokalne.
Z innego punktu widzenia w procesach decyzyjnych polityki ekonomicznej może występować
dominacja aparatu urzędniczego, który wprawdzie jest powoływany do przygotowywania
projektów decyzji i do realizacji podjętych decyzji, ale niejednokrotnie uzyskuje też znaczny
wpływ na same akty wyboru i treść decyzji. Mogą też - i powinny - w tych procesach występować
mechanizmy zapewniające partycypację czynników społecznych i demokratyczne formy
podejmowania decyzji przez organy typu przedstawicielskiego.
Ingerencja władz państwowych (a także organów ponadnarodowych) w sprawy gospodarcze
oznacza zwykle wprowadzanie różnych ograniczeń swobody jednostek i przedsiębiorstw. W
demokratycznych krajach, szanujących zasady wolności gospodarczej, ingerencje te powinny
więc być podejmowane tylko w imię wspólnego dobra. Działania polityki ekonomicznej są też
zazwyczaj motywowane troską o dobro publiczne, stawiane ponad interesami poszczególnych
osób, grup i warstw społecznych. Obowiązuje zasada celowego, rozważnego i oszczędnego
działania władzy, czyli po prostu działania racjonalnego. Mądra polityka ekonomiczna może być
potężną dźwignią rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Natomiast błędna polityka
ekonomiczna co do założeń i realizacji prowadzi niejednokrotnie do katastrofalnych skutków tym poważniejszych, im większa jest skala i intensywność podejmowanych operacji. Im silniejsza
jest ingerencja państwa w procesy gospodarcze, tym większą odpowiedzialność przed narodem
ponoszą organy państwowe i stojący na ich czele ludzie za wykorzystywanie zasobów kraju, za
stan i rozwój gospodarki, za poziom życia ludności.
Funkcje polityki
ekonomicznych
gospodarczej
w
różnych
systemach
Ustroje społeczno-ekonomiczne i systemy funkcjonowania gospodarki
Aby złożona z tak bardzo różnorodnych elementów gospodarka narodowa mogła funkcjonować
jako zgodna całość, zdolna do zaspokajania potrzeb społeczeństwa, musi w niej obowiązywać
określony porządek, wyznaczany przez system ekonomiczny. Jest nim zbiór powszechnie
obowiązujących norm prawnych oraz ogólnie akceptowanych zasad, regulujących
postępowanie wszystkich uczestników procesu gospodarczego.
System ekonomiczny określa:
1) kto i jak decyduje o tym, które dobra powinny być wytwarzane i w jakich ilościach,
2) w jaki sposób wytwarzanie uzupełniających się produktów ma być bilansowane i
koordynowane pod kątem zaspokojenia różnorodnych potrzeb społecznych,
3) w jaki sposób ma być dokonywany podział globalnego produktu społecznego między
członków społeczeństwa.
Podstawę rozwiązań systemowych zawsze tworzy ustrój społeczno-gospodarczy, regulujący
stosunki ekonomiczne w kraju.
Za sprawę najważniejszą w całokształcie stosunków ekonomicznych uważa się własność środków
produkcji. Do właściciela środków produkcji (lub wyznaczonych przez niego osób) należy
decydowanie o sposobie ich używania, a więc o tym, co, ile, jak i gdzie za ich pomocą
3
wytwarzać; własność środków produkcji przesądza też o własności produktów, które są
wytwarzane, a w konsekwencji o ich podziale.
Na podstawie kryterium własności środków produkcji wyróżnia się ustroje indywidualistyczne
(kapitalistyczne), w których zasadniczą formą własności środków produkcji i trwałych dóbr
konsumpcyjnych (np. domów mieszkalnych) jest własność jednostkowa, a podmiotem własności
i decyzji w sprawie tego, co i w jakich ilościach należy wytwarzać, są osoby fizyczne, rodziny
oraz zrzeszenia osób. Drugi typ ustroju to ustroje kolektywistyczne, w których dominuje
własność państwa i innych organizacji publicznoprawnych.
W celu określenia charakteru systemu funkcjonowania gospodarki wprowadzamy kryterium
dodatkowe. Jest nim sposób regulacji procesu gospodarczego i rodzaj mechanizmów
stosowanych w czynnościach regulacyjnych. Wyróżniamy dwa podstawowe typy:
A. Systemy kompetytywne (konkurencyjne), zwane też systemami gospodarki rynkowej, w
których działania mających swobodę w podejmowaniu decyzji ekonomicznych uczestników
procesu gospodarczego regulowane są przez mechanizmy rynku: grę sił podaży, cen i popytu.
Określaną mianem „niewidzialnej ręki rynku". W systemach tych wprowadzane przez władze
publiczne ograniczenia swobody decyzji podmiotów gospodarczych dotyczą tylko niektórych
fragmentów i aspektów procesu ekonomicznego.
B. Systemy gospodarki_regulowąnej admimstracyjnie przez władze państwowe (i siły
polityczne, które władzę sprawują), nazywane też - naszym zdaniem nietrafnie - systemami
gospodarki planowej. W systemach tych kierunki i rozmiary produkcji społecznej oraz sposoby
jej podziału ustalane są w drodze administracyjnych decyzji organów władzy.
Łącząc kryteria własności środków produkcji i sposobu regulacji można by wyznaczyć
teoretycznie cztery modele systemów ekonomicznych:
1) indywidualistyczno-kompetytywny (kapitalizm rynkowy),
2)
indywidualistyczno-planowy (gospodarka kapitalistyczna regulowana przez centralne
planowanie państwowe),
3) kolektywistyczno-planowy (kolektywistyczna gospodarka zarządzana centralnie - realny
socjalizm),
4) kolektywistyczno-kompetytywny (socjalizm rynkowy).
System gospodarki rynkowej w świadomości szerokiej opinii publicznej wiąże się na ogół z
ustrojem kapitalistycznym, a system państwowej regulacji centralnej - z ustrojem realnego
socjalizmu (komunistycznym). Problem ten jest jednak bardziej złożony. W rzeczywistości
bowiem pewien zakres sprawowanej przez państwo regulacji centralnej występuje we wszystkich
krajach o ustroju indywidualistycznym (kapitalistycznym); we wszystkich tych krajach występują
też dziedziny gospodarki, w których właścicielem kapitału (w tym środków produkcji) jest
państwo lub organizacje publicznoprawne (a zwłaszcza organizacje samorządu terytorialnego)1.
Zakres i sposoby regulacji centralnej oraz jej relacja z regulacją rynkową zmieniają się w czasie.
Czyste systemy ekonomiczne w rzeczywistości nie istnieją.
System ekonomiczny przesądza o kształcie i strukturze sfery regulacji w gospodarce narodowej,
tworząc tym samym zespół podstawowych uwarunkowań polityki ekonomicznej, określając jej
zakres, pole, instrumentację, a często także cele działań. System ekonomiczny rozstrzyga o
strukturze organów prowadzących i realizujących politykę gospodarczą, ale sam też może stawać
się przedmiotem ich oddziaływań.
Każdy system ekonomiczny - podkreślmy to raz jeszcze - wiąże się z panującym w danym
państwie ustrojem społecznym i systemem politycznym. Zmiany systemu ekonomicznego były
4
zazwyczaj następstwem zmian ustrojowych i politycznych. Także doświadczenia krajów Europy
Środkowej, będących przez 45 lat pod dominacją sowiecką, świadczą o tym, że zmiany systemu
ekonomicznego nie są możliwe bez zmian systemu politycznego. Sposoby rządzenia gospodarką
są także formą rządzenia ludźmi. Kwestią podstawową jest zwłaszcza to, czy monopol na
rządzenie ma jedna grupa społeczna i reprezentująca ją partia, czy też rządy są sprawowane przez
demokratycznie wybierane władze, system polityczny zaś opiera się na rozwiązaniach
pluralistycznych, umożliwiających dostęp do kierowania sprawami publicznymi i do ich
kontrolowania wszystkim ugrupowaniom społecznym, organizacjom i stronnictwom, swobodnie
wyłanianym przez ludność.
Właściwości poszczególnych systemów, determinując regulacyjną rolę państwa i jego wpływ na
kształtowanie procesów gospodarczych, wyznaczają też funkcje polityki ekonomicznej, która
należy do sfery procesów regulacyjnych i zajmuje w niej szczególne miejsce. Zagadnienie to
rozpatrzymy omawiając funkcje polityki gospodarczej we współczesnej kapitalistycznej
gospodarce mieszanej, w systemie kolektywistycznym scentralizowanym, w systemach
hybrydowych oraz w krajach postkomunistycznych, dokonujących rynkowo zorientowanej
przebudowy ustroju społeczno-ekonomicznego.
Funkcje polityki ekonomicznej w kapitalistycznej gospodarce
mieszanej
W kapitalistycznej gospodarce rynkowej decyzje ekonomiczne są podejmowane przez
przedsiębiorców, właścicieli banków i innych firm prywatnych, a tok procesu gospodarczego
reguluje „niewidzialna ręka" mechanizmów rynkowych, konkurencji i opartej na kategorii zysku
motywacji pobudzającej uczestników procesu gospodarczego do maksymalnej wydajności,
wprowadzania innowacji i dokonywania inwestycji. W związku z tym podstawową funkcją
państwa w odniesieniu do gospodarki jest przede wszystkim zapewnienie przestrzegania
ustrojowych i systemowych zasad porządku społeczno-gospodarczego, a zwłaszcza zasady
wolności gospodarczej, poszanowania własności prywatnej i swobody przedsiębiorczości.
Do tradycyjnych funkcji państwa, oprócz określania i ochrony praw własności, zalicza się zwykle
także zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego (przez utrzymywanie sił i urządzeń służących
obronie narodowej - szczególnie wojska), bezpieczeństwa wewnętrznego (utrzymywanie policji),
utrzymywanie wymiaru sprawiedliwości (sądownictwa), szkolnictwa oraz kształtowanie systemu
pieniężnego.
Współcześnie we wszystkich niemal krajach kapitalistycznych funkcje państwa obejmują także
korygowanie słabości i eliminowanie niedostatków mechanizmów rynku pod kątem: (1)
podnoszenia efektywności gospodarki w skali ogólnospołecznej, (2) ograniczania nadmiernych
nierówności w podziale produktu społecznego, (3) stabilizowania gospodarki, tj. zapobiegania
wahaniom poziomu działalności gospodarczej, zatrudnienia i inwestycji oraz zapewniania
zrównoważonego rozwoju.
W ramach tych funkcji istotną rolę odgrywają oddziaływania państwa mające na celu ochronę
środowiska naturalnego kraju i regionów oraz zapewnianie racjonalnego użytkowania zasobów
naturalnych, ochronę konsumentów przez stanowienie i egzekwowanie poszanowania norm
regulujących cechy użytkowe i jakościowe produktów, przeciwdziałanie nieuczciwej konkurencji,
5
regulowanie warunków pracy i ochronę pracowników, kształtowanie systemów ubezpieczeń
społecznych, zapewnianie ochrony zdrowia ludności.
Zwróciliśmy już uwagę, że na popyt globalny, a w konsekwencji i na rozmiary oraz strukturę
produkcji, państwo wpływa przez swoje wydatki budżetowe. Budżet może więc być także
świadomie wykorzystywany przez rząd w oddziaływaniu na rozmiary procesu gospodarczego, na
stabilizację lub pobudzanie jego dynamiki.
Stabilizacji gospodarki może również służyć regulowanie podaży pieniądza przez bank centralny.
Wzrost podaży pieniądza pociąga za sobą
Rysunek wykazuje, że w Stanach Zjednoczonych występowały okresy intensyfikacji roli państwa
w gospodarce i okresy ograniczania jego ingerencji.
Porównując współczesne sposoby prowadzenia polityki ekonomicznej w krajach o gospodarce
rynkowej, stwierdzamy występowanie wielu odmienności. Inaczej przedstawiają się konkretne
funkcje polityki ekonomicznej w modelu amerykańskim, inaczej w japońskim, francuskim czy
włoskim. Szczególny typ instytucji polityki ekonomicznej charakteryzuje kraje, których rządy
deklarują kierowanie się zasadami tzw. społecznej gospodarki rynkowej (Niemcy. Austria);
istotna role odgrywa w nich osłaniająca słabsze warstwy i jednostki polityka społeczna. W
Niemczech, we Francji i wielu innych krajach przywiązuje się tez wielką wagą do kształtowania
przez państwo ładu przestrzennego, zwłaszcza przez aktywne oddziaływanie na procesy
zagospodarowania terytorium kraju i rozwoju regionów.
Rozważmy ważniejsze kierunki oddziaływań polityki gospodarczej państwa w kapitalistycznej
mieszanej gospodarce rynkowej.
Po pierwsze, polityka ekonomiczna zajmuje się oddziaływaniem na gospodarkę pod kątem
zapewnienia stałego dopływu środków niezbędnych do wykonywania przez państwo funkcji
wewnętrznych i zewnętrznych (w zakresie administracji, wymiaru sprawiedliwości,
bezpieczeństwa, wojska, utrzymania i rozbudowy infrastruktury, oświaty, nauki, ochrony
zdrowia, pomocy społecznej itd.). Ponieważ siła państwa i skala podejmowanych przez nie zadań
zależą od potencjału gospodarki narodowej, mądre oddziaływanie polega nie tylko na
ustanawianiu i pobieraniu podatków od przedsiębiorstw i obywateli, lecz także - a nawet przede
wszystkim - na stymulowaniu i wspieraniu rozwoju gospodarki krajowej.
Po drugie, polityka ekonomiczna w niektórych krajach wspiera funkcjonowanie i rozwój
sektorów gospodarki nie cieszących się; dostatecznym zainteresowaniem prywatnych
przedsiębiorców lub wyłączonych z zakresu ich działania w wyniku nacjonalizacji. Sektory te w
krajach europejskich obejmują pokaźna, część infrastruktury ekonomicznej i społecznej, w której
działają, instytucje i zakłady użyteczności publicznej (koleje, poczta, szkoły, ochrona zdrowia}, a
także upaństwowione lub kontrolowane przez państwo przedsiębiorstwa produkcyjne.
Po trzecie, polityka ekonomiczna często stara się zapewniać osłonę działalności gospodarczej
obywateli własnego kraju przed zagraniczną konkurencją. Funkcja ta jest współcześnie często
kwestionowana przez zwolenników doktryny wolnego handlu, krytykujących protekcjom styczne
tendencje w polityce gospodarczej. W praktyce większość rządów funkcje osłony własnej
gospodarki realizuje w formach mniej lub bardziej subtelnych lub ukrytych. Funkcja ta odgrywa
bardzo istotny rolę w polityce gospodarczej Unii Europejskiej, której kraje tworzą łącznie
„wspólny rynek" - jeden obszar celny, objęty wspólną osłoną celną. Cła pobierane przez organy
UE są też jednym z ważnych źródeł przychodów w jej budżecie. Swoistą formą ochrony
interesów własnych obywateli są też ograniczenia imigracji, hamujące napływ konkurencyjnej
siły roboczej na krajowy rynek pracy.
6
Po czwarte, polityka ekonomiczna stara się chronić konkurencję przed poczynaniami organizacji
monopolistycznych. Funkcja ta uzewnętrzniła się silnie w tzw. ustawodawstwie antytrustowym w
Stanach Zjednoczonych. Przeciwdziałanie praktykom monopolistycznym jest dzisiaj uważane za
ważny obowiązek państwa.
Po piąte, do podstawowych funkcji polityki ekonomicznej należy usuwanie zagrożeń rozwoju
gospodarczego przez przeciwdziałanie czynnikom kryzysogennym i stagnacyjnym, z jednej
strony, oraz pobudzanie koniunktury i kształtowanie warunków sprzyjających procesowi wzrostu,
z drugiej. W związku z tym w obszarze zainteresowań polityki ekonomicznej pojawiają się
problemy oddziaływania na tempo wzrostu, na kierunki przemian strukturalnych i na relacje z
otoczeniem.
Po szóste, polityka ekonomiczna coraz częściej podejmuje złożone problemy ochrony środowiska
naturalnego i zapewniania przestrzennego ładu w zagospodarowaniu terytorium kraju.
Po siódme, polityka ekonomiczna spełnia istotne zadania w dziedzinie utrzymywania w państwie
lądu społecznego, oddziałując na procesy dystrybucji, zapewniając osłonę gospodarczo słabszych
warstw i grup i ludności, a także regulując zasady dot. Warunków pracy i płacy oraz
zabezpieczenia społecznego.
System realnego socjalizmu - bezpośrednie kierowanie
gospodarką przez administrację
W systemie realnego socjalizmu, którego formowanie zapoczątkowała rewolucja bolszewicka w
19!7 r. w Rosji, polityka zdominowała całość życia społecznego i gospodarczego. Po obaleniu
dawnego porządku i przeprowadzeniu nacjonalizacji środków produkcji zostały zniszczone
rynkowe mechanizmy regulacji procesów gospodarczych. W toku tworzenia przez partię
komunistyczną w latach dwudziestych w Związku Radzieckim nowych instytucji i rozwiązań
systemowych przyjęto koncepcję bezpośredniego kierowania gospodarką przez aparat
państwowy i partyjny. W wyniku tego zostały upaństwowione nie tylko przedsiębiorstwa,
lecz także wszelkie formy działalności gospodarczej. Rozwiązania te narzucono później innym
krajom włączonym do sowieckiej strefy upływów; na wiele dziesięcioleci ich gospodarka została
zdominowana przez omnipotencję organów partyjnych i administracyjnych.
W następstwie przewrotu politycznego w Europie Środkowej i Wschodniej w latach 1989-1990
system realnego socjalizmu na naszym kontynencie przeszedł do historii. Pozostały jednak skutki
jego panowania przez dziesięciolecia. System ten - z ograniczonymi modyfikacjami - funkcjonuje
jeszcze w Chinach. Korei Północnej, Wietnamie, na Kubie, w pewnych formach także w
niektórych krajach Afryki. Ciągle jest wiec elementem światowej rzeczywistości społecznogospodarczej.
U podstaw koncepcji budowy systemu gospodarczego w krajach komunistycznych leżała idea
traktowania gospodarki jako jednego wielkiego przedsiębiorstwa, centralnie zarządzanego, przy
arbitralnych formach sprawowania władzy, posługującej się środkami przymusu. W następstwie
przyjęcia tej koncepcji w krajach włączanych do systemu komunistycznego następowała
zasadnicza zmiana relacji między państwem a systemem gospodarczym. Polityka gospodarcza
przestała być czymś, co oddziałuje na system gospodarczy z zewnątrz i stalą się wewnętrzną jego
częścią. Opanowany przez ludzi partii komunistycznej aparat państwowy przejmował na siebie
wszelakiego typu czynności regulacyjne, a zwłaszcza sprawy:
7
1) organizowania gospodarki, tworzenia i zmieniania jej struktury organizacyjnej.
2) planowania działań gospodarczych, a więc ustalania rozmiarów i kierunków produkcji oraz
inwestycji, a także dyrektywnych zadań dla wszystkich jednostek organizacyjnych gospodarki,
3) zapewnienia realizacji wytyczonych planów przez wpływanie na zdyscyplinowane zachowanie
się wszystkich jej wykonawców oraz kontrole wykonywania wydanych poleceń,
4) rozdzielnictwo czynników produkcji i wytworzonych produktów.
W krajach realnego socjalizmu pojęcia: kierowanie gospodarką narodową lub planowanie i
zarządzanie gospodarką zastąpiły pojecie: polityka ekonomiczna.
A. Organizacja gospodarki. Podstawowym warunkiem zapewnienia sterowalności gospodarki
kierowanej za pomocą decyzji administracyjnych jest podporządkowanie centralnej władzy
państwowej wszystkich ogniw gospodarki. Ze szczebla władzy centralnej nie sposób
bezpośrednio kierować działalnością tysięcy przedsiębiorstw. Nawiązując do wzorców
wypróbowanych w wojsku i administracji, stworzono więc pośrednie szczeble zarządzania,
usytuowane między władzą centralną a przedsiębiorstwami. W ten sposób wykształciła się
wieloszczeblowa struktura organizacyjna gospodarki charakterystyczna dla systemu
nakazowo-rozdzielczego.
Jej podstawę tworzyły jednostki elementarne: przedsiębiorstwa jedno zakładowe i
wielozakładowe. Wyżej w hierarchii były usytuowane jednostki nadrzędne (centralne zarządy,
trusty, zjednoczenia, zrzeszenia), jeszcze wyższą pozycję zajmowały ministerstwa. Funkcje
organów sztabowych spełniały komisje planowania, które zajmowały się też operatywną
koordynacją decyzji w skali ponadresortowej. Do funkcji ministerstwa finansów należała
regulacja emisji pieniądza, kształtowanie systemu finansowego państwa i przedsiębiorstw,
budżetu państwa i budżetów organów terenowych.
Cześć małych przedsiębiorstw podporządkowano władzy centralnej za pośrednictwem jej
organów terenowych. Tak zwana gospodarka terenowa obejmowała drobny przemysł i usługi,
część rolnictwa, handlu, gospodarkę komunalną oraz część usług socjalnych i kulturalnych.
Sektor spółdzielczy, wyodrębniony z punktu widzenia kryteriów prawno-organizacyjnych i
stosunków własnościowych, był włączony do ogólnego systemu zarządzania gospodarką.
Jednostki i organizacje gospodarcze na wszystkich szczeblach poddano politycznemu
oddziaływaniu sprawującej funkcje kierownicze w państwie partii komunistycznej (w
niektórych krajach socjalistycznych, w tym także w Polsce, w nazwie partii rządzących nie było
słowa „komunistyczna"}Partia decydowała o obsadzie stanowisk kierowniczych i całej polityce kadrowej. Była to tzw.
zasada nomenklatury; tak nazywano stanowiska, których obsadzenie prze/ odpowiednie organy
administracji wymacało uzgodnienia właściwymi instancjami partyjnymi. Przez pojęcie
nomenklatury rozumiano też osoby, które korzystały z poparcia partii przy obsadzaniu stanowisk
kierowniczych.
Charakterystyczną cechą organizacji gospodarki w systemie nakazowo-rozdzielczym jest silnie
rozbudowany aparat administracyjny. Pociąga to za sobą powstanie specyficznej warstwy
społecznej zainteresowanej w podtrzymywaniu tego systemu ekonomicznego.
Z kolei zrzeszenia pracowników - związki zawodowe - spełniają funkcje przekazywania
wytycznych oraz dyrektyw partii do mas pracowniczych i są jej całkowicie podporządkowane.
B. Procesy decyzyjne - planowanie. Kierowanie gospodarką odbywa się za pomocą planu
ogólnopaństwowego, obejmującego wszystkie jednostki gospodarki. Rozmiary i kierunki
inwestycji oraz produkcji ustala się centralnie,
8
System planowania obejmuje hierarchiczną piramidę planów, których pola odpowiadają
zakresowi działania jednostek organizacyjnych. Plany przedsiębiorstw (w ich ramach plany
zakładów, oddziałów, a nawet stanowisk pracy) są włączane do planów wyższego rzędu
(zjednoczeń, centralnych zarządów, ministerstw}. Centralny plan gospodarczy obejmuje łącznie
plany wszystkich resortów oraz jednostek gospodarki terenowej.
Procedura planowania jest ukształtowana w taki sposób, że zadania planu ogólnopaństwowego są
rozpisywane na resorty, działy i gałęzie gospodarki, wreszcie na przedsiębiorstwa. Plany
przedsiębiorstw, zjednoczeń i organów terenowych są budowane w myśl wytycznych władzy
centralnej i zatwierdzane dopiero po sprawdzeniu przez odpowiednie władze, że są z tymi
wytycznymi zgodne.
W związku z likwidacją regulacyjnych funkcji mechanizmów gospodarki towarowo-pieniężnej
planowanie w krajach komunistycznych było prowadzone głównie w jednostkach naturalnych
(w tonach, kilogramach, metrach, sztukach itd.) W celu uzyskania porównywalności zadań
dotyczących różnych produktów stosowano przeliczeniowe jednostki umowne (np. jednostki
paliwa umownego, traktory przeliczeniowe). Ujecie finansowe planów, mające charakter wtórny,
służyło głównie do celów agregacyjno-rozliczeniowych. Za działania niezgodne z planem groziły
surowe sankcje dyscyplinarne, a nawet karne. System sprawozdawczości i statystyki służył
ewidencjonowaniu uzyskiwanych wyników w zestawieniu z planem. Dopełnieniem systemu
planowania był system kontroli, w dużym stopniu nastawiony na weryfikację informacji
uzyskiwanych od wykonawców planu o jego realizacji. Informacje te byty też wykorzystywane do
celów propagandowych, co w istotny sposób wpływało na dobór i treść danych statystycznych
przekazywanych do wiadomości publicznej.
C. Zasilanie i podział. Zamiast dominujących w gospodarce rynkowej towarowopienieżnych mechanizmów obrotu w realnym socjalizmie wprowadzono administracyjne
rozdzielnictwo zasobów. Podstawą rozdzielnictwa był rozbudowany system bilansów
materiałowych, bilansów siły roboczej i bilansów finansowych, które określały
zapotrzebowanie na poszczególne rodzaje sił i środków oraz wskazywały źródła i możliwości ich
pozyskania. Bilanse te, służące do koordynacji planów, wykorzystywano też w celu sporządzania
rozdzielników zasobów między resorty, zjednoczenia i przedsiębiorstwa, a także między
organizacje zajmujące się handlem zagranicznym (import-eksport) i wewnętrznym (przydziały
zaopatrzenia dla ludności). Rozdzielnictwo obejmowało produkty; zaopatrzeniowe, inwestycyjne,
konsumpcyjne, przeznaczane na eksport oraz na rynek krajowy. Administracyjnie rozdzielano
również zasoby siły roboczej; część pracowników przydzielano do pracy w określonych
przedsiębiorstwach w trybie nakazów; podziału pozostałych zasobów pracy dokonywano metodą
pośrednią, dzieląc między resorty, gałęzie i przedsiębiorstwa fundusze przeznaczone na płace.
Narzędziem alokacji kadr kierowniczych była partyjna nomenklatura,
Ważną cechą omawianego systemu jest centralizacja decyzji dotyczących podziału dochodu
narodowego na akumulację i konsumpcję. Służy temu nakazowe regulowanie rozmiarów
funduszu płac i przeznaczania przychodów powstających w jednostkach podstawowych,
przejmowanie przez budżecie przeważającej części ich dochodów (a także znacznej części
odpisów amortyzacyjnych) i centralne redystrybuowanie koncentrowanych w ten sposób środków
przez państwo.
Stopa inwestycji i ich struktura są określane decyzyjnie - władza państwowa kształtuje
strukturę wzrostu w gospodarce w sposób bezpośredni.
9
Arbitralne decyzje władzy centralnej określają także poziom konsumpcji. Dodajmy też, że
państwowy monopol handlu zagranicznego umożliwia centralną regulacje wszystkich obrotów
z zagranicą.
W tak ukształtowanym systemie pieniądz odgrywa rolę drugorzędną i pomocniczą. Jest
wykorzystywany do celów agregacyjno-ewidencyjnych oraz do obsługi obrotu między
jednostkami gospodarki i ludnością. Ceny są ustalane arbitralnie przez organy administracji;
agregacja produktów w jednostkach pieniężnych i wyrażana w nieb struktura produkcji są silnie
podatne na decyzje cenowe. To samo dotyczy rachunku ekonomicznego w jednostkach
pieniężnych, który nie może odgrywać roli budzącej zaufanie metody przygotowywania decyzji
ekonomicznych. Na pierwsze miejsce wysuwa się rachunek bezpośredni prowadzony w
jednostkach naturalnych. Pieniądz służy jako instrument obrotu w dziedzinie artykułów
konsumpcyjnych; gospodarstwa domowe mają przychody pieniężne w formie płac, rent,
emerytur, za które nabywają dobra konsumpcyjne, ale i w tym przypadku wiele z nich jest
rozdzielanych w drodze administracyjnej: za pośrednictwem kartek, talonów, asygnat
przydziałów itd.
Gospodarkę jako całość charakteryzuje stały stan „ssania", czyli niedoboru - w stosunku do
potrzeb - czynników produkcji- zasobów, produktów. Stąd określanie gospodarki socjalistycznej
jako gospodarki niedoboru”.
Działanie wszystkich mechanizmów systemu było możliwe dzięki zapewnieniu niezbędnej
dyscypliny. Służył temu system prawa, który traktował ustalenia planu jako obowiązujące
normy, i aparat represji. Powodowało to poczucie niepewności i zagrożenia w przypadku nie
przykładania się do posłusznego wykonywania nakazów i braku pożądanej przy tym gorliwości.
Motywacje typu pozytywnego wiązano z premiowaniem przekraczania zadań planu; rolę
pomocniczą odgrywało dopuszczanie do dóbr rzadkich (talony na samochody, przydziały
mieszkań), a także wyróżnianie odznaczeniami i specjalnymi tytułami {„zasłużony górnik",,
„zasłużony nauczyciel" itd.). Ponieważ o tych tomach decydowali przełożeni oraz instancje
partyjne, ich życzliwość stawała się też swoistym dobrem, o które należało usilnie zabiegać.
Główną role w kierowaniu gospodarką w systemie realnego socjalizmu odgrywa rządząca partia
komunistyczna, mająca monopol władzy i posługująca się wszystkimi innymi organizacjami w
charakterze środków transmisji swojej woli do poszczególnych grup społecznych. Z kolei
ideologia dostarcza uzasadnienia działań podejmowanych przez partie i służy do zwalczania
odmiennych koncepcji, traktując je jako antysocjalistyczne.
Opisywany system umożliwiał zmuszenie społeczeństwa do wielkich ofiar i wyrzeczeń,
służących szybkim przeobrażeniom strukturalnym, a zwłaszcza forsowaniu industrializacji. W
tych warunkach władza mogła wykazywać się początkowo dużymi efektami, wyolbrzymianymi
przez propagandę. Z czasem dynamika wzrostu zaczynała słabnąć. Działanie systemu pociągało
za sobą wzrost kosztów materialnych i społecznych ora/ strat w środowisku naturalnym,
prowadząc do wielopłaszczyznowych napięć i konfliktów. Koncepcje bardziej gruntownych
przeobrażeń systemowych i próby reform załamywały się wobec oporu grup społecznych
zainteresowanych w utrzymaniu status quo.
Podejmowano więc reformy pozorowane, które nie naruszały istotnych zasad systemu, miały
jednak tworzyć wrażenie, że system się ,,ulepsza".
System socjalistyczny częściowo zreformowany (hybrydowy)
10
Reformy systemu nakazowo-rozdzielczego miały na celu częściową odbudowę rynku i
ograniczenie administracyjnej regulacji centralnej. Ponieważ jednak siły inercji działały
blokujące, ugrupowaniom proreformatorskim udawało się osiągać tylko połowiczne sukcesy.
Zaczęły powstawać rozwiązania o charakterze hybrydowym, usiłujące łączyć fragmentarycznie
wprowadzane instytucje i mechanizmy gospodarki rynkowej z licznymi pozostałościami
tradycyjnej struktury organizacyjnej i metod nakazowo-rozdzielczych. System taki uformował się
najpierw na Węgrzech, a w latach osiemdziesiątych również w Polsce oraz w Chinach.
W tym hybrydowym systemie nadal utrzymuje się dominacja własności państwowej.
Przedsiębiorstwom państwowym przyznaje się jednak samodzielność w dziedzinie planowania
działalności bieżącej i żąda od nich uzyskiwania dodatnich wyników w postaci zysku.
Wprowadza się też samorząd pracowniczy i przyznaje mu pewne kompetencje kontrolne i
stanowiące. Jednocześnie ogranicza się liczbę szczebli pośrednich zarządzania i ministerstw
branżowych. W pewnym stopniu rozszerza się funkcje gospodarcze organów terytorialnych.
Istotny wpływ na zmiany stosunków organizacyjnych wywiera stworzenie możliwości
przekształcania przedsiębiorstw państwowych w spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i w
spółki akcyjne. Przedsiębiorstwa mają działać według zasad 3S, tj. samodzielność, samorządność
i samo finansowanie. Oprócz przedsiębiorstw państwowych powstają przedsiębiorstwa z
kapitałem mieszanym, w tym także z udziałem kapitału zagranicznego, który zostaje
dopuszczony do uczestnictwa w gospodarce krajowej. Rozszerza się też sektor przedsiębiorstw
prywatnych. Pojawia się i nabiera znaczenia tendencja do uwłaszczania nomenklatury przejmowania udziałów we własności przedsiębiorstw o kapitale mieszanym przez osoby
zajmujące wpływowe stanowiska w aparacie władzy i w rządzącej partii; osoby te obejmują
funkcje prezesów i członków zarządów spółek. Kształtują się nowe struktury, wysoce złożone i
zróżnicowane pod względem własnościowym, organizacyjnym i formalnoprawnym. Jednolite
zarządzanie nimi za pomocą narzędzi administracyjnych przestaje być możliwe.
Sterowanie procesem społeczno-gospodarczym formalnie nadal pozostaje w gestii najwyższych
organów państwowych, a więc parlamentu i rządu. Do kompetencji parlamentu należy
uchwalanie wieloletnich narodowych planów gospodarczych, ale zatwierdzanie planów
przedsiębiorstw należy już do ich dyrekcji i samorządu.
W systemie częściowo zreformowanym (hybrydowym) utrzymuje się rozdzielnictwo w zakresie
zaopatrzenia materiałowego produkcji i samej produkcji. W Polsce w połowie 1988 r.
obejmowano nim około 50% artykułów zaopatrzenia materiałowego. Stosowano też nadal
różnego rodzaju bilanse materiałowe i rozdzielniki, co uzasadniało opinię, że system częściowo
zreformowany przestaje wprawdzie być systemem nakazowym, ale nadal jest systemem
rozdzielczym. W praktyce utrzymanie rozdzielnictwa ogranicza samodzielność przedsiębiorstw i
pozostawia sporą część władzy ekonomicznej w gestii ministerstw.
Administracyjna reglamentacja znaczącej części obrotu hamuje wprowadzenie mechanizmów
rynkowych w gospodarce i zawęża funkcje pieniądza. Rynek w dalszym ciągu jest
niezrównoważony. Następuje stopniowa demonopolizacja handlu zagranicznego. Nakazy i
zakazy planu zastępuje się rozbudowaną instrumentacją finansową.
Podział dochodu narodowego w systemie hybrydowym pozostaje w zasięgu regulacji centralnej,
ale w coraz większym stopniu kształtuje się tez pod wpływem oddziaływań różnych grup nacisku
i silniejszych środowisk społeczno-zawodowych, coraz skuteczniej domagających się podwyżek.
Ogólnie, system częściowo zreformowany cechuje brak spójności. Przedsiębiorstwa państwowe,
11
zainteresowane głównie wzrostem własnego funduszu płac, wzrost len starają się osiągnąć przez
podnoszenie cen swoich produktów.
Ceny środków produkcji i sporej części podstawowych środków konsumpcji częściowo są
jeszcze ustalane w trybie administracyjnym. Podstawą kalkulacji cen towarów jest formuła
kosztowa, według której ceny wyznacza się jako sumę kosztów produkcji, powiększonych o
narzuty podatków. z góry określona, marżę zysku oraz marże organizacji handlowych
zajmujących się sprzedażą. Brak konkurencji i dominacja producenta na rynku umożliwiają
włączenie do kalkulacji kosztów wynikających z marnotrawstwa i złej organizacji. Gdy urzędowo
ustalane ceny kosztów tych nie pokrywają, producent domaga się dotacji z budżetu. Powstaje w
ten sposób spirala wzrostu płac. cen, dotacji budżetowych, deficytu budżetowego, zadłużenia
państwa w banku emisyjnym i emisji pieniądza, a w konsekwencji przyspieszanie tempa inflacji.
Mechanizm rynkowy, który w myśl założeń reformy ma zastąpić administracyjne nakazywanie i
rozdzielnictwo, albo w ogóle nie działa, albo działa w sposób wypaczony na skutek braku
równowagi i łatwego osiągania przez producentów pozycji monopolistycznej. Nakazów
dyrektywnego planowania już nie ma, a mechanizmy rynku konkurencji jeszcze nie działają
dobrze.
Niewykształcenie rynku kapitałowego powoduje, że wielkości cenopo-dobne - takie jak
wyznaczana przez banki stopa procentowa oraz kursy wymiany walut - nadal ustala się w trybie
decyzji administracyjnych, tylko z powoływaniem się w przypadku stopy procentowej na relacje
miedzy podażą i popytem, a w przypadku kursów walut - na koszty nabycia walut zagranicznych
w transakcjach eksportowych. W związku z tym ceny, stopa procentowa i kursy walut nie
spełniają funkcji obiektywnych parametrów samoregulacji układu ekonomicznego.
Zmiany w systemie politycznym są ograniczone, rozwija się jednak proces tworzenia nowych
ugrupowań politycznych, uniezależniania się istniejących stronnictw oraz związków
zawodowych, formowania się różnych organizacji aspirujących do wywierania wpływu na
władze. Zakwestionowany zostaje monocentryczny system kierowania państwem i
gospodarką.
Polityka gospodarcza w warunkach przebudowy ustroju
społeczno-ekonomicznego
Na początku ostatniej dekady XX wieku kraje Europy Środkowej i Wschodniej weszły na trudną
drogę odbudowy ustroju opartego na zasadach demokracji, własności prywatnej i rynkowej
regulacji procesów ekonomicznych. Transformacja ustrojowa wysunęła się na czoło politycznych,
społecznych i ekonomicznych problemów tych krajów. Przebudowa ustroju społecznoekonomicznego krajów porzucających system realnego socjalizmu oznacza gruntowne
przeobrażenie funkcji państwa i polityki gospodarczej. Polityka gospodarcza w okresie
transformacji przestawiana jest na funkcje właściwe jej w systemie rynkowym. Polityka ta musi
jednak podjąć również funkcje szczególne, obejmujące zadania nie występujące w warunkach
ustabilizowanej gospodarki kapitalistycznej. Funkcje te dotyczą bezpośrednio realizacji procesów
przebudowy i obejmują:
a) demontaż instytucji i struktur nakazowo-rozdzielczego systemu kierowania gospodarka w
realnym socjalizmie socjalizmie pozostałości tego systemu w warunkach układów
hybrydowych,
12
b) kreowanie
c)
warunków umożliwiających uruchomienie i prawidłowe
mechanizmów regulacji rynkowej,
przekształcanie własnościowej struktury gospodarki-jej prywatyzacje
działanie
Uwarunkowania, cele i dziedziny polityki gospodarczej
Uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne
W literaturze znajdujemy różne sposoby klasyfikacji uwarunkowań polityki ekonomicznej. Na
przykład B. Prandecka wyróżniła uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne, do pierwszych
zaliczając sytuacje międzynarodową danego kraju oraz możliwości eksportowe i importowe, a do
drugich - uwarunkowania ustrojowo-systemowe, geograficzno-przyrodnicze, społeczne oraz
wyznaczane przez poziom rozwoju społeczno-gospodarczego.
Nieco inaczej ujmuje to S. Kuziński, który wyróżnia uwarunkowania systemowe, społeczne i
materialne, odnosząc swój podział do sytuacji po drugiej wojnie światowej w Polsce.
UWARUNKOWANIA
USTROJOWOSYSTEMOWE



ustrój polityczno-społeczny
struktury państwowo-administracyjne i społeczne
rozwiązania instytucjonalno-systemowe w gospodarce


ZEWNĘTRZNE
międzynarodowa sytuacja polityczna, stosunki z sąsiadami
przynależność do międzynarodowych ugrupowań politycznych,
militarnych, gospodarczych
 międzynarodowa sytuacja polityczna
 warunki wymiany (terms of trade)

WEWNĘTRZNE





stan i struktura zasobów:
- przyrodniczych
- majątkowych
- ludzkich
zagospodarowanie przestrzenne kraju i regionów
wewnętrzna sytuacja polityczna
stosunki narodowościowe
stosunek społeczeństwa do władzy
układ sił politycznych w kraju
W naszych rozważaniach nawiązujemy do podziału proponowanego przez B. Prandecką,
pomijając jednak scharakteryzowane już warunki ustrojowo-systemowe, które rozstrzygając o
całości regulacje w gospodarce narodowej określają funkcje polityki ekonomicznej.
13
Cele, założenia, przesłanki
Państwo ingeruje w sprawy gospodarcze w imię realizacji określonych celów. Układ celów
formułowanych przez politykę ekonomiczna wpływa w zasadniczy sposób na jej kształt i formę;
na układ celów oddziałują jednak także uwarunkowania i czynniki doktrynalne.
W związku z tym cele polityki ekonomicznej rozpatrywano często w aspektach ustrojowosystemowych: uwydatniano odmienności celów polityki gospodarczej w kapitalizmie i
socjalizmie. Oczywiste jest, że występujące tu różnice mają istotne znaczenie. Polityka
ekonomiczna w ustroju opartym na własności indywidualnej musi przyczyniać się do tworzenia
GENERALNE
USTROJOWO-SYSTEMOWE I
POLITYCZNE





suwerenność narodowa
sprawiedliwość
postęp techniczny
prawa człowieka
umacnianie istniejącego ustroju społecznogospodarczego, zapewnienie jego ewolucji
 pomnażanie
bogactwa kraju
 powiększanie
dobrobytu
SPOŁECZNE









CELE
EKONOMICZNE
EKOLOGICZNE
OBRONNO-MILITARNE

 efektywne
wykorzystanie
zasobów, wzrost
gospodarczy
 przemiany
strukturalne
 wzrost
przedsiębiorczości
 równowaga
gospodarcza
 wzrost udziału w
międzynarodowym
podziale pracy
sprawiedliwy podział dochodu
gwarancja zatrudnienia (pełne zatrudnienie)
wyrównane szanse awansu
dostęp do dóbr kulturalnych i oświaty
zapewnienie ochrony zdrowia
zabezpieczenie społeczne
ochrona środowiska naturalnego
rekultywacja
powiększenie potencjału gałęzi o znaczeniu
obronnym
zapewnienie niezbędnych rezerw mocy
produkcyjnych i środków produkcji
14
warunków umożliwiających
rozwój przedsiębiorstw prywatnych, starając się przełamywać ograniczenia koniunkturalne i
zapewniać stałą stopę wzrostu gospodarczego. Wśród celów polityki ekonomicznej w krajach
kapitalistycznych wymienia się też często pełne zatrudnienie, stabilizacje cen, zapewnienie
równowagi bilansu płatniczego. W krajach realnego socjalizmu cel polityki ekonomicznej
formułowano propagandowo-miała nim być poprawa warunków bytowych ludności przez
kształtowanie stopy wzrostu gospodarczego i przeobrażenie jego struktury. W praktyce w krajach
tych cele polityki gospodarczej formułowano bardzo rozmaicie; ich realizacja z reguły nie
odpowiadała deklaracjom zwłaszcza w odniesieniu do warunków życia.
W większości krajów na czoło zespołu celów deklarowanych w polityce gospodarczej wysuwa
się takie powszechnie uznawane wartości, jak: suwerenność narodowa, sprawiedliwość, wolność
i praw człowieka, postęp społeczno-ekonomiczny, równość szans itd. Różnice powstają przy
interpretacji i konkretyzacji tych sformułowań. Dokładniejsza analiza układów konkretnych
celów polityki gospodarczej wykazuje, że występują w niej cele niejednorodne, często względem
siebie konkurencyjne. Oprócz celów dotyczących wartości podstawowych możemy wyróżnić
cele: ustrojowo-systemowe i polityczne, ekonomiczne, społeczne, ekologiczne, dotyczące
umacniania siły militarnej państwa.
Główne dziedziny polityki ekonomicznej
Cele i oddziaływania systemu polityki ekonomicznej dotyczą wielu dziedzin i aspektów
społecznego procesu gospodarczego, co pociąga za sobą konieczność dokładnej identyfikacji
występujących w tych dziedzinach problemów, a następnie odpowiedniej konkretyzacji sposobów
i środków ingerowania państwa. W związku z tym w ramach polityki ekonomicznej wykształcają
się różne jej dziedziny i podsystemy.
Zwróciliśmy już uwagę na odpowiadający podziałowi ekonomi na makroekonomię i
mikroekonomię podział polityki gospodarczej na makroekonomiczną i mikroekonomiczną.
Polityka makroekonomiczna obejmuje te oddziaływania państwa, które dotyczą całokształtu
procesu gospodarczego lub jego znaczących części i prowadzone są głównie za pośrednictwem
takich mechanizmów regulacji, jak pieniądz i budżet państwa. Polityka mikroekonomiczna
zajmuje się regulacją konkretnych zagadnień gospodarki, jej poszczególnych gałęzi, rodzajów
produkcji, rynków na określone towary i usługi.
W naszych rozważaniach stosujemy także podział akcentujący rodzaje problemów, która polityka
ekonomiczna podejmuje. W polityce ekonomicznej państwa musimy więc podkreślić znaczenie
polityki wzrostu i polityki strukturalnej, wyodrębniając je w systemie.
Funkcją polityki wzrostu jest dynamizowanie społecznego procesu gospodarczego w skali
długookresowej, przeciwdziałanie siłom i zjawiskom, które mogłyby wzrost hamować czy
osłabiać. Gdy wahania koniunkturalne występują cyklicznie, polityka wzrostu obejmuje
przedsięwzięcia zmierzające do łagodzenia przebiegu cyklu, zwalczania czynników
kryzysogennych , skracania fazy kryzysu i depresji, stymulowania ożywienia i rozkwitu.
15
Polityka strukturalna zmierza do przekształcania układu relacji i proporcji występujących między
poszczególnymi sektorami, działami i gałęziami gospodarki oraz rodzajami produkcji społecznej
a jej całością przez preferowanie rozwoju wybranych sektorów i gałęzi. Polityka strukturalna ma
zwykle na uwadze nie tylko proporcje działowo- gałęziowe i rodzajowe, lecz także inne proporcje
występujące w gospodarstwie narodowym (typu społecznego, technologicznego, terytorialnego).
Uwzględnienie w celach i uwarunkowaniach polityki gospodarczej zróżnicowań terytorialnych na
obszarze kraju pociąga za sobą wyodrębnienie polityki regionalnej. Pojęciem tym określa się
zwykle oddziaływanie państwa oraz występujących w jego imieniu władz centralnych i
regionalnych na proces rozwoju oraz zagospodarowania przestrzennego regionów.
Z kolei waga narastających zagrożeń i zniszczeń Środowiska naturalnego znalazła
odzwierciedlenie w wyodrębnieniu i rozwoju polityki ekologicznej.
W nowoczesnych ujęciach polityka wzrostu, polityka strukturalna, polityka regionalna i polityka
ekologiczna są ze sobą integrowane i stanowią części składowe ogólnej polityki rozwoju
społeczno-gospodarczego.
Wyodrębnienie dalszych podsystemów polityki ekonomicznej można oprzeć na różnych
kryteriach. Sądzimy, że szczególne znaczenie ma tu kryterium przedmiotowe, przyjmujące za
podstawę podziału dziedziny gospodarki, na które jest skierowane oddziaływanie rządu, i
kryterium instrumentacji, odnoszące się do rodzaju czynników i mechanizmów, za pomocą
których można realizować wysunięte cele.
Oddziaływania państwa na procesy gospodarcze zachodzące w poszczególnych działach i
gałęziach gospodarki narodowej czasem określa się mianem polityki sektorowej. Obejmuje ona:
politykę przemysłową, politykę rolną (agrarną), politykę handlową (często wyodrębnia się też
politykę handlu zagranicznego i współpracy z zagranicą), politykę komunikacyjną, politykę
komunalną itd. Podział ten, opierając się na przedmiocie oddziaływań rządu, jest zwykle
skorelowany z podmiotowym podziałem zadań między organy rządowe, czyli ministerstwa:
przemysłu, rolnictwa, handlu, komunikacji itd.
Wyodrębnienie w ujęciu przedmiotowym poszczególnych części polityki ekonomicznej wiąże ją
następnie z polityką społeczną, obejmującą politykę oświatową, politykę ochrony zdrowia,
politykę mieszkaniową, a także politykę demograficzną (starającą się wpływać na procesy
reprodukcji ludności). Ta ostatnia może zmierzać do pobudzania lub ograniczania dynamiki
biologicznego rozwoju ludności; wiąże się z nią także polityka migracyjna, której funkcją jest
pobudzanie i ułatwianie lub hamowanie i ograniczanie przemieszczeń ludności w obrębie kraju i
do jego otoczenia. Za ścisłym powiązaniem polityki ekonomicznej i społecznej przemawia m.in.
konieczność odpowiedniego sterowania rozwojem infrastruktury, która jest bazą materialną
wszystkich urządzeń służących świadczeniu usług na rzecz gospodarki i ludności oraz
zespalających elementy gospodarki i systemu osadniczego w przestrzeni.
Przyjmując za podstawę kryterium instrumentacji, wydzielamy dziedziny (podsystemy)
polityki ekonomicznej, kierując się rodzajem sposobów, mechanizmów i czynników, których
używa ona w oddziaływaniu na gospodarkę. W gospodarce rynkowej role podstawowego
mechanizmu odgrywa pieniądz. Jego regulacja jest przedmiotem polityki pieniężnej (zwanej też
polityką monetarną), obejmującej politykę emisyjną i politykę kredytową, które dotyczą sfery
działania banków. Problemy asekuracji jednostek gospodarczych i osób fizycznych przed
wszelkiego rodzaju zagrożeniami i ryzykiem - w tym też związanym z prowadzeniem
działalności gospodarczej - są regulowane przez politykę ubezpieczeń. Natomiast oddziaływania
16
państwa na podstawowe parametry gospodarki, takie jak ceny, płace i dochody, obecnie łączy się
zwykle w ramach zintegrowanej polityki cenowo-dochodowej.
Dochody jednostek gospodarujących i osób fizycznych są źródłem dochodu skarbu państwa.
Zagadnieniami ich kształtowania zajmuje się historycznie najstarsza część polityki ekonomicznej,
a mianowicie polityka skarbowa (fiskalna), dziś najczęściej określana mianem polityki
budżetowej. Do jej funkcji należy określanie i racjonalizowanie wydatków i dochodów aparatu
państwowego. Bezpośrednim wsparciem polityki skarbowej jest polityka podatkowa, zajmująca
się sposobami obciążania podmiotów gospodarujących i mieszkańców kraju świadczeniami na
rzecz państwa oraz ściąganiem tych świadczeń. Nowoczesna polityka podatkowa, podobnie jak
polityka celna, może jednak spełniać równie ważne funkcje instrumentalne względem polityki
wzrostu i polityki strukturalnej, wpływając - przez różnicowanie stawek podatkowych i celnych na pożądane zachowanie się podmiotów gospodarujących, na ułatwianie rozwoju lub ochronę
przed zagraniczną konkurencją pewnych gałęzi i rodzajów produkcji.
Z punktu widzenia czynników rozwoju zasadnicze znaczenie ma polityka inwestycyjna, która
wpływa na proces reprodukcji zasobów majątkowych w gospodarce, na ich powiększanie,
unowocześnianie, strukturę rodzajową, działowo-gałeziową i przestrzenną. Blisko związana z nią
jest polityka lokalizacyjna, służąca realizacji założeń polityki regionalnej i pożądanego
przestrzennego zagospodarowania kraju przez odpowiednie sterowanie rozmieszczeniem
inwestycji.
Regulacja procesów gospodarowania czynnikiem ludzkim w gospodarce należy do polityki
zatrudnienia, wywodzącej się z działań zwalczających bezrobocie. Współczesna polityka
zatrudnienia obejmuje m.in. problemy przygotowaniu zawodowego młodzieży (tu styka się z
polityką oświatową), podnoszenia kwalifikacji i przekwalifikowywania pracujących, zwiększania
mobilności czynnika pracy, harmonizowania dynamiki wzrostu liczby stanowisk pracy z
przyrostem zasobów siły roboczej, regulacji stosunków pracy.
Kolejnym ważnym członem mechanizmu kształtowania czynników rozwoju jest polityka
naukowa i innowacyjna, służąca stymulowaniu badań naukowych oraz zapewnianiu sprawnego
wdrażania osiągnięć nauki i techniki do praktyki gospodarczej.
Dziedziny polityki ekonomicznej
1.podzial ze względu na rodzaje problemów, które polityka ekonomiczna podejmuje:
a) polityka wzrostu
b) polityka strukturalna
c) polityka regionalna
d) polityka ekologiczna
2. kryterium przedmiotowe przyjmujące za podstawę podziału dziedziny gospodarki, na
które jest skierowane oddziaływanie rządu:
a) p. przemysłowa
b) p. rolna
c) p. handlowa
d) p. komunikacyjna
e) p. komunalna
f) p. turystyczna
g) p. mieszkaniowa
17
3. kryterium instrumentacji, odnoszące się do rodzaju czynników i mechanizmów, za
pomocą których można realizować wysunięte cele:
a) p. pieniężna (obejmuje p. emisyjną i p. kredytową)
b) p. ubezpieczeń
c) p. cenowo-dochodowa
d) p. budżetowa
e) p. podatkowa
f) p. celna
g) p. inwestycyjna
h) p. lokalizacyjna
i) p. zatrudnienia
j) p. naukowa i innowacyjna
18