ku nowej konstytucji
advertisement
Polskie prawo konstytucyjne – zarys wykładu. 1 Skrypt z podręcznika prof. Leszka Garlickiego KU NOWEJ KONSTYTUCJI I. Konstytucje międzywojenne. 1. Konstytucja z 17 marca 1921 roku Opierała się na zasadach: suwerenności narodu, podziale władz, gwarancji praw obywatelskich. Wprowadza parlamentarny system rządów – Parlament był wybierany w pięcioprzymiotnikowych wyborach, dwuizbowy z wyraźnie zaznaczona przewagą Sejmu (444 posłów) nad Senatem (111 senatorów). Sejm: ostateczny głos w sprawach ustawodawstwa, szeroki zakres uprawnień kontrolnych wobec Rządu (wotum nieufności wobec całego gabinetu lub poszczególnemu ministrowi), możliwość rozwiązania Parlamentu na mocy uchwały, Rząd ponosił przed nim odpowiedzialność polityczną solidarnie oraz indywidualnie; Senat: uczestniczył w procedurze uchwalania ustaw, za jego zgodą Prezydent mógł rozwiązać Parlament; Prezydent: był wybierany przez Zgromadzenie Narodowe, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej, mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności konstytucyjnej przed Trybunałem Stanu, powoływał Rząd; 2 Sprawne działanie systemu tak silnie parlamentarnego było uzależnione od istnienia w Sejmie stabilnej większości do poparcia Rządu. W praktyce – w obliczu braku takiej większości – zasady owe doprowadziły do kryzysu parlamentarnego: braku stabilnego i trwałego rządu, zbyt słabej do rządzenia pozycji Prezydenta, upadki gabinetów, trudności w tworzeniu koalicji partyjnych i uchwalaniu ustaw. Dopomogło to zdobycie Józefowi Piłsudskiemu zdobycie poparcia społecznego dla dokonania przewrotu majowego. 2. Nowela sierpniowa z 2 sierpnia 1926 roku. Wprowadzała zmiany w konstytucji marcowej: wzmocniła pozycję Prezydenta (samodzielne prawo rozwiązania Sejmu, prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustawy – z upoważnienia parlamentu i za zgodą rządu), ograniczyła możliwość wotum nieufności wobec rządowi i ministrom, choć zachowano parlamentarną odpowiedzialność rządu. Faktycznie większość władzy przeszła w ręce Piłsudskiego, choć nie był on prezydentem, co zaowocowało stałym konfliktem Piłsudskiego z parlamentem; dochodziło do działań naruszających rozwiązania konstytucyjne, co miało miejsce aż do wyborów brzeskich w 1930 roku, kiedy to sanacja uzyskała większość w Parlamencie i mogła uchwalić nową konstytucję. 3. Konstytucja z 23 kwietnia 1935 roku. Wyrażała autorytarną formę rządów ujętą w formy nowego porządku konstytucyjnego. Najważniejszy był prezydent „odpowiedzialny przed Bogiem i Historią”, wybierany przez Zgromadzenie Elektorów (wyłanianych w większości przez Sejm i Senat), w czas wojny mógł Prezydent wybierać następcę, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej ani konstytucyjnej, powoływał rząd i mógł zmieniać jego skład (rząd nadal ponosił odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu), mógł rozwiązać Sejm i Senat, uzyskał szerokie kompetencje w zakresie stanowienia prawa. Sam Parlament był osłabiony nowym systemem wyborczym, który uniemożliwiał faktyczne zgłoszenie kandydatów opozycji. Konstytucja kwietniowa pisana była z myślą o Piłsudskim, lecz zmarł on w tym samym roku. Konstytucja kwietniowa obowiązywała przez 4 lata, do 1939 roku. II. 1. Okres Polski Ludowej. Mała Konstytucja z 19 lutego 1947 roku. 3 Po II wojnie światowej ukształtował się nowy system władzy faktycznej, określający nowy porządek ustrojowy. Krajowa Rada Nadzorcza (tymczasowy parlament) przeprowadziła wybory parlamentarne i w ten sposób ukonstytuował się Sejm Ustawodawczy, który 19 lutego 1947 roku przyjął tzw. Małą Konstytucję. Mała Konstytucja formułowała zasadę podziału władz. Jednoizbowy Sejm był organem ustawodawczym, wybierał prezydenta, mógł wyrazić wotum nieufności rządowi i ministrom. Rząd mógł wydawać dekrety z mocą ustawy (musiały mieć zatwierdzenie Rady Państwa, a potem Sejmu). Rada Państwa to nowy organ (Prezydent + Marszałek Sejmu + wicemarszałkowie Sejmu + prezes NIK + inne osoby), który mógł w wyjątkowych sytuacjach działać w zastępstwie Sejmu. Wbrew pozorom podobieństwo do systemu parlamentarno – gabinetowego było tutaj czysto formalne: nie istniała opozycja parlamentarna (zlikwidowana w końcu 1947 roku), a postanowienia konstytucyjne kryły kierowniczą rolę partii i ograniczenie suwerenności względem ZSRR. W początkach lat 50 – tych przystąpiono do prac nad nową konstytucją, która była już wzorowana głównie na konstytucji radzieckiej z 1936 roku. 2. Konstytucja z 22 lipca 1952 roku. Nie była stosowana w praktyce, a jej sformułowania miały czysto deklaratywny charakter, ukrywający rzeczywistość epoki stalinizmu. Odrzucała zasadę podziału władz, organizowała system centralnych organów państwa w myśl tzw. zasady jednolitości władzy państwowej, przewidywała jednostronne podporządkowanie Sejmowi administracji, sądownictwa i prokuratury, znosiła urząd Prezydenta, nadawała nowy kształt Radzie Państwa (przejęła niektóre kompetencje głowy państwa, zyskała kompetencje zastępcze wobec Sejmu – głównie w zakresie ustawodawstwa), rząd był powoływany przez Sejm, który mógł powoływać i odwoływać ministrów (pomiędzy sesjami robić to mogła Rada Państwa), nie istniał Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, a Sąd Najwyższy powoływała Rada Państwa na okres 5 lat. Liczne prawa i wolności obywateli dawały wyraźne pierwszeństwo prawom socjalnym i ekonomicznym, a traktując skrótowo wolności osobiste i polityczne. Nie istniały instytucjonalne gwarancje praw i wolności ani sądowa procedura ich ochrony. Konstytucja z 1952 roku była dokumentem politycznym, a jej tekst był lakoniczny i wieloznaczny, co dawało daleko idącą swobodę interpretacyjną. 3. Praktyka konstytucyjna. Prawa i wolności jednostki realnie nie istniały, brak było niezawisłych sądów zdolnych do wymuszenia ich przestrzegania przez policje i administracje państwową, nie istniała opozycja, uwidoczniała się kierownicza rola partii i wszechwładzy rządowych resortów gospodarczych, Sejm zbierał się 2 razy do roku – w międzyczasie „zastępowała” go Rada Państwa. 4 W latach 1956 – 1957 ukrócono najdrastyczniejsze praktyki aparatu bezpieczeństwa i zarysowały się pewne elementy praworządności. Ograniczono rolę Rady Państwa, co wzmocniło pozycję Sejmu, który przejął funkcję ustawodawczą. Wobec dalszej erozji systemu w lutym 1976 r. dokonano rewizji Konstytucji z 1952 roku. Tak zwana Nowela Lutowa określiła PRL jako państwo socjalistyczne, ujęła – po raz pierwszy w Konstytucji – przewodnią rolę PZPR, określiła współpracę z ZSRR jako jeden z priorytetów państwa. Po raz pierwszy dostrzeżono również potrzebę ochrony konstytucji przed naruszeniami i w tym zakresie powierzono skromne kompetencje Radzie Państwa. 4. Wydarzenia lata 1980 i lat dalszych. Zaczęto szeregować nowe idee i postulaty oparte o koncepcje pluralizmu politycznego i roli konstytucji jako dokumentu ograniczającego swobodę działania rządzących. W 1980 roku powstał Naczelny Sąd Administracyjny, w 1982 roku wprowadzono przepisy o Trybunale Stanu i Trybunale Konstytucyjnym, a w 1985 roku powołano do życia TK, w 1987 roku – urząd Rzecznika Praw Obywatelskich. Orzecznictwo tych sądów i działalność RPO torowały drogę nowym ideom i koncepcjom prawno – ustrojowym. Wiosną 1989 roku doszło ostatecznie do tzw. Okrągłego Stołu – rozmów pomiędzy władza a opozycją, które przyniosły trzy zasadnicze ustalenia: - przywrócono Solidarność do legalnego istnienia zarówno jako związku zawodowego jak i ruchu politycznego; - postanowiono wprowadzić przyspieszone wybory parlamentarne (demokratyczne do Senatu, w Sejmie 65% dla dotychczasowego układu politycznego, 35% dla Solidarności – stąd nazwa „Sejm kontraktowy”) - postanowiono wprowadzić zmiany w Konstytucji z 1952 roku wprowadzając urząd prezydenta o bardzo silnych kompetencjach Wybory przyniosły klęskę dotychczasowej ekipie rządzącej, prezydentem wybrany został przez Parlament gen. Wojciech Jaruzelski (było to wcześniej ustalone), niedługo potem powstał rząd Tadeusza Mazowieckiego. III. Początki III Rzeczypospolitej. 1. Nowela kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku. 5 Konstytucyjnym wyrazem Okrągłego Stołu była Nowela Kwietniowa z 7 kwietnia 1989 roku, która była wypadkową dążeń i oczekiwań obu stron: społeczeństwo otrzymało wybory i udział w nich Solidarności, strona rządowa – silnego Prezydenta. Sam Sejm został Nowelą kwietniową osłabiony – powrócono do struktury dwuizbowej (powołany Senat liczył 100 senatorów i brał ograniczony udział w prawodawstwie). Zgromadzenie Narodowe wybierało prezydenta na 6 – letnią kadencję, mogło też większością 2/3 głosów postawić prezydenta w stan oskarżenia przed TS oraz 3/5 głosów uznać trwałą niezdolność prezydenta do pełnienia funkcji. Prezydent nie ponosił przez parlamentem odpowiedzialności politycznej, a jego pozycja określona była tak niedoprecyzowanie, że przy pewnej interpretacji stawał się on piastunem bardzo silnych i bliżej nieokreślonych pełnomocnictw; do jego kompetencji wchodził zakres obronności i bezpieczeństwa, podpisywał wszystkie ustawy przyjęte przez Sejm i Senat, mógł złożyć do ustawy weto, mógł zwrócić się przed podpisaniem ustawy do TK o orzeczenie jej zgodności z Konstytucją, jednocześnie zniesiono dekrety z mocą ustaw, więc pozbawiono go funkcji ustawodawczej. W zamian za to miał możliwość rozwiązania Sejmu pod pewnymi warunkami (brak rządu przez 3 miesiące od powołania Sejmu, nie uchwalenie przez 3 miesiące ustawy budżetowej, podjęcie uchwał lub ustaw przeszkadzających w sprawowaniu urzędu prezydenta. Rząd i ministrów powoływał Sejm, ale prezydent uzyskał wyłączne prawo przedstawiania kandydata na premiera. Prezydent i premier przedstawiali kandydatów na poszczególnych ministrów, a Sejm albo ich przyjmował albo odrzucał – sam nie mógł poddawać kandydatur pod głosowanie. Rząd i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną przed Sejmem, prezydent nie miał prawa odwołać raz powołanego ministra czy premiera. Nowela kwietniowa wprowadziła specyficzną mieszankę jednolitości państwowej z systemem prezydenckim, antyparlamentaryzmu z systemem parlamentarnym, elementów antydemokratycznych z demokratycznymi. 2. Praktyka konstytucyjna. Prezydent Jaruzelski nie wykorzystywał swoich szerokich kompetencji i spokojnie przyjmował zachodzące zmiany polityczne. Ośrodkiem decyzyjnym ds. politycznych stał się rząd w porozumieniu z większością parlamentarną. Stało się jasne, że niezbędne jest uchwalenie nowej konstytucji. Obie izby parlamentu powołały komisje mające na celu stworzenie projektu. Lecz niektóre zmiany były potrzebne natychmiast – taka jest geneza noweli grudniowej z 29 grudnia 1989 roku, która usunęła kierowniczą role partii oraz przyjaźni z ZSRR z I rozdziału Konstytucji. Polska została określona jako demokratyczne państwo prawne, ogłoszono pluralizm polityczny, swobodę działalności gospodarczej, ochronę własności. 6 3. Rozwój sytuacji politycznej po roku 1990. Latem 1990 roku generał Jaruzelski zapowiedział, że jest gotów ustąpić z urzędu prezydenta, a kolejna nowela z września 1990 roku wprowadziła tryb powołania prezydenta w głosowaniu powszechnym – kolejne, grudniowe wybory wygrał Lech Wałęsa. W 1991 roku Sejm podjął uchwałę o samo rozwiązaniu, nowe wybory przeprowadzone jesienią dały parlamentowi legitymację demokratyczną, ale kosztem silnego rozbicia partyjnego. Problemy związane z utrzymaniem gabinetów i okresem pomiędzy kolejnymi gabinetami zmusiły do ponownego przyspieszenia prac nad nową konstytucją. W dniu 23 kwietnia 1992 roku podjęto ustawę konstytucyjną o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP – miała zostać przyjęta przez Zgromadzenie Narodowe, przygotowana przez Komisję Konstytucyjną (46 posłów + 10 senatorów), a potwierdzić przyjęcie miał Naród w referendum. Ponieważ prace nad nowym aktem głównym się przeciągały zaowocowało to przyjęciem aktu tymczasowo regulującego najbardziej palące kwestie (stosunki prezydenta, parlamentu i rządu) – była to ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku o wzajemnych stosunkach pomiędzy władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym, zwana popularnie Małą Konstytucją. IV. 1. Mała Konstytucja. Ustawa konstytucyjna z 17 października 1992 roku. Była z założeniu aktem tymczasowym i niepełnym, regulowała zagadnienia władzy ustawodawczej, wykonawczej i samorządu terytorialnego – reszta kwestii podlegała poprzednim przepisom konstytucyjnym, co stwarzało skomplikowaną sytuację prawną. 2. Relacje między legislatywą a egzekutywą. Podporządkowane zostały zasadzie podziału władz – zerwano z jednolitością władzy państwowej, Sejm utracił pozycję najwyższego organu władzy państwowej. Parlament pozostał dwuizbowy – Sejm (460 posłów) i Senat (100 senatorów) pochodził z wyborów powszechnych. Sejm sprawował również kontrolę nad rządem, uczestniczył w jego powoływaniu i mógł egzekwować jego odpowiedzialność, powoływał również szereg innych organów państwa. Senat rozpatrywał ustawy uchwalone przez Sejm, mógł zaproponować poprawki lub wnieść o odrzucenie ustawy (Sejm mógł zablokować odrzucenie lub odrzucić poprawki większością bezwzględną). Parlament utracił wyłączność ustawodawczą – wprowadzono rozporządzenie z mocą 7 ustawy (wydawane przez rząd, podpisane przez prezydenta), lecz mogły być wydane tylko w ramach delegacji udzielonej w ustawie – w praktyce parlament nigdy nie udzielił takiego przyzwolenia. 3. Pozycja i kompetencje prezydenta. Zachowano w tej materii model kompromisowy: prezydenta wybiera naród, prezydent ma szczególną pozycję w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa, sprawuje on ogólne kierownictwo w stosunkach zagranicznych, mógł złożyć weto wobec ustawy lub skierować ja do TK, zachował prawo rozwiązania Sejmu w sytuacjach nadzwyczajnych (3- miesiące na uchwalenie ustawy budżetowej, niepowodzenie w tworzeniu rządu, udzielenie rządowi niekonstruktywnego wotum nieufności), powoływał sędziów na wniosek Krajowej Rady Sądowniczej, powoływał kierownictwo SN oraz NSA, wykonywał prawo łaski. Prezydent ponosił odpowiedzialność konstytucyjną – mógł zostać przez Zgromadzenie Narodowe (2/3 głosów) postawiony przed TS, nie ponosił odpowiedzialności parlamentarnej, wprowadzono kontrasygnatę premiera lub odpowiedniego ministra jako wymóg ważności dla wszystkich aktów prawnych prezydenta (były również wyjątki od tej zasady) – premier lub minister mógł zostać pociągnięty do odpowiedzialności parlamentarnej za udzielenie kontrasygnaty. Rząd (Rada Ministrów). 4. Określono go jako organ prowadzący politykę wewnętrzną i zagraniczną, kierujący administracją rządową, podejmujący decyzje we wszystkich sprawach polityki państwa (nie zastrzeżone dla prezydenta lub innego organu administracji państwowej lub samorządu). Rada Ministrów = premier + wicepremierzy + ministrowie + inne osoby; działała na zasadzie kolegialności ze szczególną rolą premiera jako koordynatora i kontrolera prac poszczególnych ministrów. Rząd tworzył się po wyborach lub w wypadku dymisji rządu z innej przyczyny. Tworzenie rządu było procesem skomplikowanym: a) prezydent desygnował premiera, na którego wniosek powoływał pełny rząd, który przedstawiał następnie Sejmowi program działania by uzyskać wotum zaufania – jeżeli rząd otrzymał wotum zaufania to OK , jeżeli nie to... b) Sejm w ciągu 21 dni samodzielnie dokonywał wyboru rządu, niezbędne było uzyskanie bezwzględnej większości głosów, a opinii prezydenta zasięgano przy obsadzaniu MON, MSZ i MSW – jeżeli rząd uzyskał wotum zaufania to OK , jeżeli nie to... c) Inicjatywa wracała do prezydenta, a do przyjęcia rządu wystarczyła większość zwykła Sejmu, jeżeli wotum zaufania nie uzyskano, to... 8 d) Inicjatywa wracała do Sejmu, również z warunkiem tylko zwykłej większości głosów, jeżeli wotum nie uzyskano to... e) Prezydent może rozwiązać Sejm lub stworzyć tzw. rząd prezydencki, który musi uzyskać wotum zaufania w przeciągu 6 miesięcy od powołania, inaczej Sejm ulegał rozwiązaniu Przy zmianach w składzie urzędującego gabinetu prezydent grał kluczowa rolę, jako że tylko on – na wniosek premiera – mógł powoływać i odwoływać ministrów (wyjątkiem była sytuacja, gdy minister otrzymywał od Sejmu wotum nieufności – wtedy prezydent musiał go odwołać). Rada Ministrów i ministrowie ponosili odpowiedzialność polityczną wobec Sejmu, który bezwzględną większością głosów mógł udzielić wotum nieufności. W przypadku wotum nieufności wobec Rady Ministrów mogło to być konstruktywne wotum nieufności (jednoczesne wotum wobec urzędującego gabinetu + wybór nowego premiera) wymuszające przyjęcie rezygnacji rządu przez prezydenta i zatwierdzenie nowego składu wybranego przez Sejm, oraz niekonstruktywne wotum nieufności (nie łączące się z wyborem nowego premiera), które prezydent mógł albo przyjąć albo rozwiązać Sejm. 5. Parlamentaryzm zracjonalizowany. Mała Konstytucja przyjęła szereg uregulowań typowych dla modelu parlamentarnego (m. in. odpowiedzialność rządu wobec parlamentu, udział parlamentu w tworzeniu nowego rządu), stawiając Sejm na pierwszym miejscu w systemie podziału władzy – miało to miejsce w przypadku Sejmu silnego, w innym wypadku jego rola była ograniczona na rzecz innych organów, a rząd był bardziej zależny od prezydenta. Taki system nazywamy parlamentaryzmem zracjonalizowanym. Nie była to jednak jedyna koncepcja modelowa – nie zapominajmy, że wybór prezydenta przez Naród i część jego kompetencji przywodzą na myśl system prezydencki, co było tym bardziej widoczne wobec faktycznego wpływu prezydenta na obsadę MON, MSZ i MSW (stąd nazwa – resorty prezydenckie). 6. Początkowe obowiązywanie Małej Konstytucji. W początkowym okresie nie brakowało konfliktów pomiędzy prezydentem, rządem i Sejmem. Wątła koalicja i popierany przez nią rząd Suchockiej nie był w stanie przeciwstawić się wzmacnianiu pozycji prezydenta. Spory i problemy zaowocowały wyrażeniem przez Sejm niekonstruktywnego wotum nieufności wobec rządu i w rezultacie rozwiązaniem Sejmu. Nowe wybory wyłoniły silną koalicję SLD – PSL, co było problematyczne wobec silnej pozycji prezydenta będącego w opozycji do rządu. Problem rozwiązały wybory z 1995 roku, które wygrał Kwaśniewski, pod rządami którego przyjęto nowa Konstytucję. 9 W tym okresie – w latach 1995 – 1997 – nowelizowano Małą Konstytucję dwukrotnie: w 1995 roku na jesień sprecyzowano kwestie proceduralne dotyczące rozwiązania sejmu (izby działają nadal aż do ukonstytuowania się nowego parlamentu) oraz w czerwcu 1996 roku (wzmocnienie premiera w ramach rządu i jego organów). 7. Prace nad przygotowaniem nowej konstytucji. W okresie 1993 – 1997 osoby i podmioty uprawnione mogły zgłaszać projekty konstytucji. Ostatecznie do Zgromadzenia wpłynęło 7 projektów wniesionych przez: Komisję Konstytucyjną Senatu I kadencji, PSL+UP, Konfederację Polski Niepodległej, UW, SLD, Lecha Wałęsę, NSZZ Solidarność w ramach inicjatywy ludowej. Projekty trafiły do Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w celu przygotowania jednolitego projektu, prace komisji doprowadziły 16 stycznia 1997 roku do tego, że przyjęto sprawozdanie zawierające tekst jednolity. Najwięcej kontrowersji budziły trzy kwestie: - określenie pozycji prezydenta i jego rola w systemie podziału władz - określenie pozycji Kościoła i kompleks regulacji w sprawie wolności sumienia i religii - określenie zakresu tzw. praw socjalnych W końcu – dzięki porozumieniu PSL, SLD, UP i UW – uzyskano większość wymaganą i – po wprowadzeniu poprawek prezydenta – Zgromadzenie przyjęło tekst Konstytucji 2 kwietnia 1997 roku. Następnie w dniu 25 maja 1997 roku odbyło się referendum konstytucyjne, które przyjęło Konstytucję. Weszła ona w życie z dniem 17 października 1997 roku. Niedługie wybory z listopada 1997 roku zmieniły układ sił w parlamencie dając przewagę dla koalicji AWS – UW, co spowodowało pewne zgrzyty na linii prezydent – parlament. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku obowiązuje do dziś, choć obecna ekipa rządząca, z której wywodzi się nowy prezydent, zapowiada wydanie nowej konstytucji, co może być jednak znacznie utrudnione z powodu braku zdecydowanej większości parlamentarnej. 10 KONSTYTUCJA I INNE ŹRÓDŁA PRAWA KONSTYTUCYJNEGO I. Istota i pojęcie konstytucji. 1. Znaczenie pojęcia „konstytucja”. Pierwotnie znaczenie pojęcia konstytucja odnosiło się do układu, urządzenia, organizacji i bywa używane dla określenia np. stanu czyjegoś organizmu. Od XVIII wieku zaczęto używać tego terminu w znaczeniu aktu określającego podstawy ustrojowe państwa. Pierwsze konstytucje powstawały jako element ograniczenia władzy monarszej, przydając im waloru nie tylko organizacyjnego (opis ustroju i zasad funkcjonowania władz), ale również gwarancyjnego (określenie granic poza które władze wychodzić nie mogą). Jednym zwrotem – traktowano konstytucje jako pisemny wyraz koncepcji umowy społecznej. 11 Co do zawartości konstytucji (poza ustrojem władz państwowych) toczyły się spory, miedzy innymi na obszarze regulacji w konstytucji praw i wolności obywateli (obecnie – TAK, choć ogólnikowo, wspomagając często konstytucję innym aktem). Uznaje się, że państwo demokratyczne musi mieć konstytucję, co nazywamy zasadą konstytucjonalizmu, która oznacza nie tylko istnienie konstytucji ale również mechanizmów zapewniających jej przestrzeganie i bezpośrednie stosowanie. 2. Rodzaje konstytucji. PODZIAŁ KONSTYTUCJI Konstytucje pisane Konstytucje niepisane Ujęte w formę aktu lub aktów normatywnych, to Oparte na prawach zwyczajowych, konwenansach zjawisko typowe; konstytucyjnych i precedensach sądowych, występuje w Wielkiej Brytanii i przez pewien czas w Izraelu; Konstytucje sztywne Konstytucje elastyczne To taka, która posiada wyższą moc prawną od To taka, którą zmienia się w takim samym trybie ustaw zwykłych, które nie mogą zmieniać jak ustawy, nie jest ona więc chroniona przed konstytucji i muszą być z nią zgodne; ingerencją ustawodawcy, a wyodrębnienie konstytucji opiera się na kryterium materialnym (treści regulacji), a nie formalnym (mocy prawnej regulacji); Konstytucje jednolite Konstytucje złożone Ujmują całą materię konstytucyjną w jednym Składają się z kilku aktów, z których każdy akcie (typowe współcześnie); reguluje pewien wycinek materii konstytucyjnej np. w III Republice Francuskiej; Konstytucje stabilne Zwłaszcza USA; Konstytucje zmienne Zwłaszcza Francji, gdzie w ciągu 200 lat obowiązywało 13 aktów konstytucyjnych; 3. Generacje konstytucji. Generacje konstytucji rozróżnia się przyjmując kryterium historyczne, i tak: Konstytucje najstarsze obowiązujące do dziś: USA (1787), Norwegii (1814), Belgii (1831), francuska Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela (1798) – bo jest traktowana jako element obowiązującej konstytucji; 12 Konstytucje pojawiające się czasowo w XIX wieku: III Republiki Francuskiej (1875 – 1940), Rzeszy Niemieckiej (1871), Szwajcarii (1874 – 1999), Japonii (1889); Konstytucje powstałe po I wojnie światowej: Weimarska (1919), Austrii (1920), Czechosłowacji (1920), marcowa (1931), konstytucje Rosji radzieckiej (1918, 1924, 1936); Konstytucje powstałe po II wojnie światowej: Japonia (1946), Włochy (1947), Niemcy (1949) Konstytucje państw wychodzących z systemu totalitarnego i komunistycznego: Grecja (1957), Portugalia (1976), Hiszpania (1978), Chorwacja (1990), Litwa, Bułgaria, Rumunia, Macedonia Słowenia (1991), Estonia, Słowacja, Czechy (1992), Rosja (1993), Białoruś (1994), Ukraina (1996), Polska (1997), Albania (1998); Nowe konstytucje państw o stabilnym systemie demokratycznym: Szwajcaria oraz Finlandia wprowadziły nowe ustawy zasadnicze w 1999 roku; 4. Współczesne definicje konstytucji. a) akt prawa pisanego o najwyższej mocy prawnej w systemie prawnym danego państwa; b) akt określający podstawowe zasady ustroju państwa, regulujący ustrój naczelnych organów państwa, zakres ich kompetencji i wzajemne relacje oraz formułujący podstawowe prawa, wolności i obowiązki jednostki; c) akt uchwalany i zmieniany w szczególnej procedurze, trudniejszej niż procedura uchwalania czy zmieniania ustaw zwykłych II. Cechy konstytucji jako ustawy zasadniczej. 1. Konstytucja jako ustawa. Konstytucja jest ustawą: uchwalana przez parlament, jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym, ma jednak szczególną treść, formę oraz moc prawną, dzięki którym nazywamy ją ustawą zasadniczą państwa. 2. Szczególna treść konstytucji. Szczególna treść konstytucji polega na zakresie i sposobie regulowania materii. Zakres ten jest uniwersalny – współczesna konstytucja reguluje całokształt kwestii ustroju państwa (patrz I, 4, b). W państwach złożonych konstytucja określa również relacje pionowe między władzą centralną a podmiotami lokalnymi. W państwach unitarnych ustrój władz lokalnych również jest regulowany 13 przez konstytucję, ale w niewielkim zakresie. Wynika z tego, że nie ma – a przynajmniej nie powinno być – żadnej istotnej kwestii ustrojowej pominiętej przez konstytucję. Konstytucjonalizm niesie pewne standardy, takie jak ujęcie praw jednostki, których pominąć – zwłaszcza w Europie – się nie da. Co do sposobu (głębokości) regulowania wyżej opisanego zakresu, to jest on różny w poszczególnych państwach. Konstytucja normować powinna zagadnienia o charakterze podstawowym, ale wybór zagadnień podstawowych ma zawsze charakter polityczny i zależy od specyfiki danego państwa. Zauważyć można, że konstytucje postkomunistyczne mają tendencje do rozwlekłości, co spowodowane jest doświadczeniami autorytarnymi. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku składa się z 243 artykułów ujętych w 13 rozdziałów (I – Rzeczpospolita; II – Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela; III – Źródła prawa; IV – Sejm i Senat; V – Prezydent, VI – Rada Ministrów i administracja rządowa; VII – Samorząd terytorialny; VIII – Sądy i trybunały; IX – Organy kontroli państwowej i ochrony prawa; X – Finanse publiczne; XI – Stany nadzwyczajne, XII – Procedury zmiany konstytucji; XIII – przepisy przejściowe i końcowe;) 3. Szczególna forma konstytucji. Polega głównie na jej szczególnej nazwie – tylko ten kat nazywamy konstytucją. W sposób specyficzny również powstaje i możliwe są jej zmiany. Nowe konstytucje powstają zwykle w szczególnym trybie – niekiedy jest on przedmiotem oddzielnej regulacji konstytucyjnej. Najczęściej jest przygotowywana w ramach parlamentu, rzadkością jest obecnie oktrojowanie konstytucji (wyjątki: Rosja 1993, gdzie przedstawił ją prezydent a naród zatwierdził w referendum; Francja 1958, przedstawiona przez rząd, zatwierdzona w referendum). Projekt konstytucji opracowuje najczęściej specjalnie do tego powołane ciało polityczne np. komisja konstytucyjna, gremium polityków i ekspertów pozaparlamentarnych. Uchwalenie konstytucji przez parlament wymaga zwykle szczególnej większości i szczególnego kworum. Niekiedy konstytucja już uchwalona musi zostać poddana referendum w celu zatwierdzenia. 4. Szczególny tryb zmiany konstytucji. Procedura zmiany konstytucji jest odrębna od procedury uchwalania lub zmiany ustaw zwykłych. Zawsze konieczne jest uchwalenie ustawy o zmianie konstytucji. Odrębność proceduralna zmian konstytucji wyraża się współcześnie w: 14 a) szczególnych wymogach większości i kworum, czasem w ustanowieniu udziału innych podmiotów w uchwaleniu poprawki konstytucyjnej; Konstytucja sztywna może być zmieniona tylko szczególną ustawa uchwaloną większością głosów. Występować tu mogą dodatkowe utrudnienia proceduralne jak np. konieczność potwierdzenia zmiany konstytucji przez następny parlament (Szwecja, Grecja), a następnie – w przypadku krajów związkowych – przez daną liczbę landów członkowskich (USA – ¾ stanów), lub potwierdzenie zmian w referendum (Szwajcaria). b) Ustanowieniu kilku – konkurencyjnych lub wykluczających się – procedur zmian konstytucji; Procedury te mogą mieć charakter rozłączny, w zależności od sytuacji. Najbardziej typowe jest rozróżnienie zmiany w konstytucji od rewizji konstytucji. c) Ustanowieniu zakazu zmiany konstytucji w pewnych sytuacjach lub okresach; W wielu krajach niedopuszczalna jest zmiana konstytucji w czasie trwania stanu wojennego lub wyjątkowego, bądź w razie obiektywnie istniejącego zagrożenia państwa, czy też innych sytuacjach szczególnych. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku przyjmuje jako podstawową procedurę swej zmiany przez parlament w formie ustawy o zmianie konstytucji, wszelkie odstępstwa muszą wynikać z wyraźnego unormowania konstytucyjnego: Projekt ustawy o zmianie konstytucji może złożyć Prezydent, Senat lub grupa posłów licząca co najmniej 1/5 ustawowego składu Sejmu; Ustawa o zmianie konstytucji musi być uchwalona przez Sejm większością 2/3 głosów przy obecności minimum połowy ustawowej liczny posłów i nie później niż w ciągu 60 dni przez Senat bezwzględną większością głosów w obecności minimum połowy ustawowych senatorów; Jeżeli zmiana konstytucji dotyczy rozdziałów I, II lub XII, to podmioty uprawnione do inicjowania zmian mogą zażądać referendum w terminie 45 dni od uchwalenia zmiany przez Senat; Prezydent ma obowiązek podpisania ustawy zmieniającej konstytucję – nie przysługuje mu prawo weta; 15 Konstytucja nie może być zmieniana w czasie trwania stanu nadzwyczajnego – nowe projekty nie mogą być wnoszone, a prowadzone prace muszą zostać zawieszone; 5. Szczególna moc prawna konstytucji. Polega na przyznaniu jej najwyższego miejsca w systemie prawa stanowionego. Przedmiot normowania konstytucji, jako aktu najwyższego w hierarchii aktów prawnych, ma charakter pierwotny i nieograniczony. Konstytucja nie tylko wyznacza rodzaje innych aktów normatywnych, ale tez ich zakres przedmiotowy oraz samoistny lub wykonawczy charakter. Tym samym konstytucja może normować każdą materię. Moc najwyższa konstytucji oznacza, ze wszelkie inne akty normatywne musza być z nią zgodne – nie mogą pozostawać z nią w sprzeczności charakteru materialnego (niemożliwe jest wykonanie jednoczesne treści danej normy i normy konstytucyjnej), proceduralnego (wydanie aktu lub przepisu w sposób naruszający uregulowania konstytucyjne), kompetencyjnego. Zakaz wydawania przepisów sprzecznych z konstytucją odnosi się głównie do działalności ustawodawczej Parlamentu – jest to tzw. negatywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji. Najwyższa moc prawna konstytucji oznacza również, że wszelkie akty normatywne muszą być z nią spójne – przyjmować treści w możliwie najpełniejszy sposób pozwalające na urzeczywistnienie postanowień konstytucyjnych – tzw. pozytywny aspekt obowiązku realizacji konstytucji. 6. Szczególna pozycja konstytucji w układach odniesienia. Konstytucji wewnątrz państwa przysługuje pozycja najwyższego źródła prawa, jednak należy zauważyć jeszcze dwa inne – prócz państwowego – układy odniesienia, w których ukazanie pozycji konstytucji nie jest już takie proste. Są to: a) prawo naturalne; W okresie Oświecenia ukształtował się pogląd, że pewne prawa i wolności przysługują każdemu z racji tego, że jest człowiekiem – prawo stanowione może jedynie potwierdzić ten naturalny porządek rzeczy. Konstytucja pisana i zasady prawa natury to dwa odrębne byty, nawet jeżeli w pewnych częściach się pokrywają. Mimo to nie ulega wątpliwości, że zasady prawa natury są nadrzędne nad decyzjami pozytywnego prawodawcy, a skoro tak, to nie ma potrzeby ich podkreślania w konstytucji, skoro jest ona aktem normatywnym. Jednak nic nie stoi na przeszkodzie by konstytucja nawiązywała do owych zasad. Jeżeli pomiędzy prawem natury a prawami spisanymi zachodzi sprzeczność, to prawo natury umożliwia sięgnięcie do ius resistendi. 16 b) ogólne zasady prawa międzynarodowego; Zasady prawa międzynarodowego kształtowały się przez stulecia, lecz dopiero w XX wieku odniesiono je do zasad prawa wewnętrznego. I tak – mimo iż niemal wszystkie konstytucje przyznają sobie nadrzędność wobec umów międzynarodowych, to stopień międzynarodowych powiązań, zwłaszcza w Europie, jest na tyle silny, że państwo demokratyczne nie może sobie pozwolić na odstępstwa od swych standardów, nawet w konstytucji. Podobnie demokratycznego narodowe systemu rządzenia konstytucje – ogólne standardy regularnych wyborów, szanują parlamentu, niezawisłości sądów itp. III. 1. Obowiązywanie konstytucji. Konstytucja jako akt powszechnie obowiązujący. Konstytucja, jako ustawa, ma charakter aktu normatywnego powszechnie obowiązującego. Wiąże wszystkie organy władzy publicznej i wszystkich obywateli – podmioty te maja obowiązek przestrzegania konstytucji. Specyfika konstytucji jako ustawy zasadniczej zarysowuje się na tle: a) struktury i charaktery prawnego przepisów konstytucji; b) zasad i form stosowania konstytucji; c) gwarancji przestrzegania konstytucji; 2. Konstytucja jako przepisy będące tworzywem do budowy norm prawnych. Konstytucja składa się z przepisów, które stanowią tworzywo do budowy norm prawnych. Nie może ustanawiać regulacji indywidualnych – jej postanowienia musza charakteryzować się generalnym ujęciem adresatów. Część przepisów jest na tyle precyzyjna, że bez problemy buduje się z nich elementy normy prawnej i określa się jakie działania są z tą normą zgodne lub sprzeczne – np. większość przepisów dotyczących organizacji aparatu państwowego. Niektóre przepisy konstytucji sformułowane są jednak w sposób ogólny, odsyłają unormowanie szczegółów do ustawy zwykłej; te przepisy konstytucji nie nadają się do samoistnego stosowania, gdyż wymagają konkretyzacji w ustawie zwykłej. Niektóre przepisy są z kolei sformułowane w sposób tak ogólny, że określają tylko pewne podstawowe rozstrzygnięcia ustrojowe, które ujęte w całokształt, wyrażają tożsamość ustrojową danego systemu konstytucyjnego. Nazywa się je zasadami konstytucyjnymi. Zasada konstytucyjna 17 ma charakter normatywny (ustala ona obowiązek jej przestrzegania i realizowania, a z jej treści możliwe jest wydobycie dalszych, bardziej konkretnych zasad czy norm konstytucyjnych). W tekście konstytucji ma ona jednak charakter hasła, a ustalenie, co owo określenie oznacza rzeczywiście, dokonuje się dopiero w procesie interpretacji i stosowania konstytucji. Zasady konstytucyjne wskazują system wartości wynikający z całokształtu postanowień konstytucji. Skoro odzwierciedla ona pewien system wartości, to niejako musi sięgać poza swój tekst, by wyjaśnić znaczenie takich pojęć jak np. sprawiedliwość, godność. Tym samym zarysowuje się związek tekstu konstytucji z innymi systemami normatywnymi (np. prawem natury). Dalej – skoro zasady konstytucyjne pełnią rolę „otwarcia” tekstu konstytucji ku innym, poza pozytywnym normom i wartościom, to konstytucja ma charakter bardziej elastyczny i pozwalana na różną interpretację pisanych norm, co jest źródłem długowieczności niektórych konstytucji. Zasady konstytucyjne wyznaczają ogólny kontekst interpretowania i stosowania norm konstytucyjnych o bardziej szczegółowym charakterze. W polskiej tradycji ustrojowej zakłada się, że wszystkie postanowienia konstytucji, niezależnie od sposobu ich sformułowania, mają charakter normatywny. 3. Wstęp (preambuła). Niektóre konstytucje rozpoczynają się od dłuższych wstępów, tzw. preambuł. Celem preambuły jest wskazanie historycznych i politycznych podstaw konstytucji, umieszczenie jej w tle tradycji ustrojowej danego państwa i wydarzeń, które towarzyszyły przyjęciu konstytucji. Określa on kierunki i sposoby wykładni dalszych postanowień (jako, że przedstawia pewien system wartości, na których tworzy się konstytucyjna tożsamość państwa). Ponieważ sformułowaniom preambuły nie da się przypisać treści normatywnej, nie jest ona ujmowana w formie artykułów. Mimo to może wstęp służyć jako istotna wskazówka aksjologiczna w procesie interpretowania pozostałych – artykułowanych – postanowień konstytucyjnych. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku zawiera obszerny wstęp – niektóre jego sformułowania odnoszą się do polskiej historii i tradycji, odwołanie się do Boga, nawiązanie do tradycji I oraz II Rzeczypospolitej, z pominięciem okresu PRL. Inne sformułowania określają cele i nadzieje związane z przyjmowaną konstytucją (np. gwarancja praw obywatelskich), podstawy aksjologiczne jej unormowań (poszanowanie wolności i sprawiedliwości, współdziałanie władz, dialog społeczny, zasada subsydiarności), związki z prawem natury (przyrodzona godność człowieka). Preambuła w polskiej konstytucji wskazuje tez jednoznacznie, rolę konstytucji jako najwyższej, podstawowej, ustawy państwa. 18 4. Obowiązek stosowania konstytucji. Jako ustawa konstytucja musi być stosowana przez wszystkich adresatów zawartych w niej norm i zasad. Stosowanie konstytucji polega nie tylko na podejmowaniu działań czy unormowań sprzecznych z konstytucją oraz na obowiązku podejmowania działań i unormowań służących realizacji postanowień konstytucyjnych. Stosowanie konstytucji to również powoływanie norm i zasad konstytucji jako bezpośredniej podstawy dla działań, rozstrzygnięć czy unormowań, gdzie tylko jest to możliwe. Zasadę bezpośredniego stosowania konstytucji stosuje się w tych wszystkich wypadkach, gdy postanowienia konstytucyjne są sformułowane na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, by możliwe było ich odniesienie do konkretnych sytuacji zachodzących w rzeczywistości prawnej – podmiot stosujący prawo powinien się opierać w swych działaniach bezpośrednio na takim postanowieniu konstytucyjnym, a dopiero w drugiej kolejności powinien powołać się na odpowiednie postanowienia ustaw zwykłych. Podstawową rolę w zakresie ciągłego zastosowania konstytucji w działalności wszystkich organów władzy publicznej spełniają sądy w trojakiej formie: - stosowania normy konstytucyjnej jako samoistnej podstawy rozstrzygnięcia, w wypadku gdy ustawodawstwo zwykłe nie reguluje danej kwestii w ogóle (lub reguluje ją częściowo), a konstytucyjna norma jest sformułowana w sposób pozwalający na jej samoistne stosowanie; - współstosowaniu normy konstytucyjnej i postanowień ustawowych regulujących szczegółowo dana kwestię – w takiej sytuacji norma konstytucyjna ma zasadniczą rolę w procesie interpretacji szczegółowych uregulowań ustawy, a sąd będzie musiał dać pierwszeństwo wykładni najpełniej korespondującej z treściami wyrażanymi przez normę konstytucyjną; - stwierdzaniu konfliktu między normą konstytucyjną a szczegółowymi postanowieniami ustawowymi, który to konflikt należy usunąć w drodze wykładni (tzw. technika wykładni w zgodzie z konstytucją) Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku wprowadza nakaz bezpośredniego stosowania konstytucji „o ile konstytucja nie stanowi inaczej”. 5. Przestrzeganie konstytucji. Przestrzeganie i stosowanie konstytucji jest obowiązkiem każdego organu władzy publicznej i każdego innego podmiotu. Obowiązek ten jednak nabiera realnego charakteru, gdy istnieją procedury gwarantujące przestrzeganie konstytucji przez wszystkich jej adresatów. Pierwotnie była to procedura odpowiedzialności konstytucyjnej za naruszenie konstytucji przy sprawowaniu urzędu. W krajach 19 tradycji anglo – saskiej ukształtowała się w tym celu procedura impeachmentu, a w Europie zaczęto tworzyć specjalne sądy do orzekania w tych sprawach – w Polsce jest to Trybunał Stanu. Drugim urządzeniem ustrojowym było sądownictwo administracyjne, które bada indywidualne decyzje administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z ustawami, na tle których to decyzji wyłaniały się liczne problemy konstytucyjne – w ten sposób sądy uczyły się bezpośredniego stosowania konstytucji. 6. Zgodność aktów normatywnych z konstytucją. Dla ochrony konstytucji jednym z najważniejszych problemów jest zgodność ustaw z konstytucją, czyli ustanowienie procedur pozwalających na badanie aktów parlamentu pod kątem ich osadzenia w ramach wyznaczonych przez konstytucję. Istnieją różne próby rozwiązania tego problemu: a) kontrola rozproszona Kompetencja orzekania o zgodności ustaw z konstytucją przysługuje wszystkim sądom i nie pozostaje skoncentrowana w jednym tylko organie sądowym. Autorytatywność takiego rozstrzygnięcia sądu zależy od miejsca danego sadu w systemie wymiaru sprawiedliwości (stąd podstawowa rola Sądu Najwyższego), orzekanie o konstytucjonalności ustaw ma tutaj charakter incydentalny (orzekanie takie może być dokonywane tylko w ramach konkretnej sprawy), orzeczenie o niekonstytucjonalności ustawy oznacza, że sąd odmawia zastosowania takiej ustawy przy rozstrzyganiu zawisłej przed nim sprawy. Podkreślić należy, że sąd nie ma prawa do generalnego uchylenia ustawy, lecz pamiętać trzeba również o szczególnej roli precedensów w prawie USA – orzeczenie Sądu Najwyższego o niezgodności ustawy z konstytucją kładzie faktyczny kres w stosowaniu tej ustawy. Model kontroli rozproszonej występuje w USA, Ameryce Łacińskiej, Kanadzie, Australii, Indiach, Izraelu. b) kontrola skoncentrowana Jej model wiązany jest z uczonym Hansem Kelsenem. Podstawową cechą tego modelu jest istnienie szczególnego, sądowego (lub quasi – sądowego) organu – trybunału (sądu) konstytucyjnego, który jest wyłącznie właściwy do orzekania o zgodności ustaw z konstytucją. Inne sądy mogą jedynie zwracać się do takiego trybunału o rozstrzygnięcie sporu. Kontrola dokonywana jest nie tylko przy rozpatrywaniu spraw indywidualnych, ale również z inicjatywy niektórych organów państwa w ramach tzw. kontroli abstrakcyjnej. Orzeczenie odpowiedniego sądu (trybunału) o niekonstytucyjności ustawy powoduje jej uchylenie. Model kontroli skoncentrowanej występuje w: Austrii, Czechosłowacji, Włoszech, Hiszpanii, Portugalii, Polsce. 20 IV. 1. Inne źródła prawa konstytucyjnego. Ustawy konstytucyjne. Pod względem mocy prawnej są równe z konstytucją. Mogą interweniować w jej treść i zmieniać, uzupełniać lub zawieszać postanowienia konstytucji, a uchwalane są w takim samym trybie, jaki jest wymagany do dokonania zmian w konstytucji. Pod względem zakresu przedmiotowego ustawy konstytucyjne regulują tylko określone zagadnienia (zagadnienie) i tym różnią się od konstytucji jako aktu o uniwersalnym przedmiocie regulacji. W tej formie dokonywane są zmiany w konstytucji – w Polsce przyjmuje się technikę inkorporacji (zmiany konstytucji stają się integralną częścią tekstu konstytucji zastępując sformułowania, w których dokonują zmiany). Ustawy konstytucyjne mogą również uzupełniać obowiązującą konstytucję przez uchwalenie ustawy konstytucyjnej istniejącej obok konstytucji i regulującej kwestie nie objęte samą konstytucją. Ustawy konstytucyjne mogą w końcu zastępować konstytucję w sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do jej uchwalenia. Ustawy konstytucyjne mogą również zawieszać postanowienia obowiązującej konstytucji. W Polsce jedyną postacią ustawy konstytucyjnej jest „ustawa o zmianie konstytucji” o której mówi artykuł 235 Konstytucji. 2. Wszelkie akty normatywne. O charakterze danego aktu normatywnego jako źródła prawa konstytucyjnego decyduje jego treść – niektóre w całości zawierają normy prawa konstytucyjnego (np. ustawa o ordynacji wyborczej, ustawa o referendum, regulaminy Sejmu i Senatu), w innych aktach normy konstytucyjne występują obok norm należących do innych dziedzin prawa (np. ustawa o finansach publicznych). Podkreślić należy, że określenie danego aktu jako źródła prawa konstytucyjnego nie wpływa na jego moc prawną i nie przyznaje nadrzędności wobec innych ustaw. 3. Prawo zwyczajowe. Prawo zwyczajowe to normy prawne powstałe w drodze długotrwałego stosowania zwyczajowo przyjętych rozwiązań i mające moc obowiązującą taką, jak prawo stanowione. Prawo zwyczajowe kształtować się może tylko w systemach o ustabilizowanym charakterze i długotrwałej ewolucji (np. Wielka Brytania). W Polsce nie ma prawo zwyczajowe rangi źródła prawa konstytucyjnego, gdyż ogólnie nie było warunków, by prawo zwyczajowe się rozwinęło. 21 Wyjątkowo tylko można wskazać normy nadające się do traktowania w kategoriach prawa zwyczajowego, jak na przykład tzw. zasada dyskontynuacji prac parlamentu, która mówi, że koniec kadencji kładzie kres wszelkim sprawom nie załatwionym przez parlament. 4. Zwyczaj konstytucyjny. Zwyczaj konstytucyjny to ustabilizowana praktyka postępowania w jakiejś sytuacji, rodząca domniemanie, że gdy sytuacja ta zaistnieje w przyszłości, także postąpi się w niej w taki sam sposób, mimo iż przepisy dają kilka możliwości postąpienia w tej sytuacji. Najwięcej zwyczajów konstytucyjnych znaleźć można w praktyce parlamentarnej np. zajmowanie miejsc w sali obrad Sejmu przestrzegające podziału na „lewicę” i „prawicę”, kompetencja Marszałka Sejmu poprawiania technicznych błędów w ustawach uchwalonych przez Sejm (np. numeracji przepisów). Zwyczaj konstytucyjny traktuje się jako element praktyki konstytucyjnej, a nie prawa konstytucyjnego. Tym samym może zostać zawsze odrzucony, jeżeli przestanie obowiązywać w praktyce, co jednak nie pociąga za sobą zmiany przepisu prawnego (bo przecież takowy nie istnieje). Zwyczaj konstytucyjny może powstać spontanicznie lub w wyniku tzw. precedensu konstytucyjnego, czyli jednorazowego, świadomego rozstrzygnięcia w praktyce jakiejś sytuacji, z nadzieją, że w przyszłości w podobnych sytuacjach będzie się postępować podobnie. Zwyczaje konstytucyjne ani precedensy konstytucyjne nie tworzą norm prawnych, nie są więc zaliczane do źródeł prawa konstytucyjnego, lecz stanowią ważne uzupełnienie norm tego prawa, gdyż dopiero na tle ich analizy możliwe jest zrozumienie faktycznych zasad funkcjonowania tych norm. 5. Orzecznictwo sądów. Polski system prawny nie dopuszcza do stanowienia prawa przez sądy, z tego powodu nie można zaliczyć orzecznictwa sądowego do tradycyjnie rozumianych źródeł prawa konstytucyjnego. Rolą orzeczeń sądowych jest tylko sprecyzowanie znaczenia i sposobu stosowania norm prawa konstytucyjnego w poszczególnych sytuacjach. Owemu sprecyzowaniu przysługuje jednak walor wiążący, bo rozstrzygnięcie sądowe musi być wykonywane przez jego adresatów, a niekiedy rozstrzygnięciu takiemu nadana jest moc powszechnie obowiązująca. Zjawisko uzupełniania czy precyzowania norm prawa pisanego przez orzecznictwo sądów konstytucyjnych jest typowe dla obecnego etapu rozwoju konstytucjonalizmu – można je poddawać krytyce, ale nie można go ignorować. Sytuuje to orzecznictwo sądowe, a zwłaszcza orzecznictwo TK, blisko źródeł prawa konstytucyjnego. 22 6. Doktryna prawa konstytucyjnego. Doktryna prawa konstytucyjnego to zespół naukowych poglądów i twierdzeń formułujących podstawową siatkę pojęciową prawa konstytucyjnego i określających metody i zasady jego interpretacji. Owe poglądy i twierdzenia mogą cieszyć się powszechną akceptacją, wtedy są nazywane tzw. doktryną wiodącą. Z samego jednak założenia są to poglądy naukowe, więc doktrynie nie można przypisywać mocy prawnie wiążącej, z czego wynika, że na pewno nie ma ona charaktery źródła prawa! Nie można jednak pominąć roli doktryny prawa w wielowiekowej tradycji prawa kontynentalnego – poglądy doktryny pełnią funkcję aksjologiczną, afirmując lub negując przyjęte unormowania. Wskazują one również pożądane kierunki rozwoju unormowań prawnych. Zawsze występuje też szczególny związek pomiędzy doktryną a orzecznictwem, bo wiele koncepcji doktrynalnych znajduje stopniową realizację w rozstrzygnięciach sądowych. ZASADY USTROJU RZECZYPOSPOLITEJ I. Pojęcie zasad ustroju. 1. Zasady podstawowe. Każda konstytucja określa pewne zasady podstawowe rozstrzygające o charakterze ustrojowym państwa i określające panujący w państwie system władzy. Suma tych zasad składa się na tożsamość konstytucyjną państwa. Zasady te określają: do kogo należy władza w państwie, jak należy ją wykonywać, jakie są typy organów państwowych, jakie są podstawowe sposoby i treści wykonywania władzy. Konstytucjonalne zasady ustroju często wymagają zdefiniowania w oparciu o poszczególne postanowienia konstytucji, o koncepcje aksjologiczne i konstrukcje doktrynalne, ale zdarza się, że są ujęte w odrębnych postanowieniach konstytucji. 2. Zasady podstawowe w Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 roku. Polska konstytucja najważniejsze zasady ustrojowe zawiera w rozdziale I – Rzeczypospolita. Jest to rozdział chroniony trudniejszym trybem zmiany, choć nie tylko w nim te zasady się zawierają, a wśród 23 tych zawierających się w nim niektóre są szczególnie doniosłe, a inne stanowią raczej normy niż zasady konstytucyjne. Ponieważ tekst konstytucji nie obrósł jeszcze w precedensy i orzecznictwo, które pozwalają określić rzeczywistą rolę i treść jej postanowień, wyodrębnia się głównie siedem zasad najbardziej podstawowych o ustabilizowanej już treści: a) zasada suwerenności Narodu; b) zasada niepodległości i suwerenności Państwa; c) zasada demokratycznego państwa prawnego; d) zasada społeczeństwa obywatelskiego; e) zasada podziału władz; f) zasada społecznej gospodarki rynkowej; g) zasada przyrodzonej godności człowieka; II. 1. Zasada suwerenności Narodu. Zakres zasady suwerenności Narodu. Zasada suwerenności Narodu określa suwerena, czyli wskazuje tego, do kogo należy władza w państwie (art. 4 ust. 1 K.: Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu). Wskazanie na Naród jako suwerena ma dwa znaczenia: negatywne i pozytywne. Negatywne podkreśla, że suwerenem nie może być monarcha, niedopuszczalny jest powrót do absolutyzmu, niedopuszczalne jest, by podmiotem włazy była jakaś klasa lub grupa społeczna. Pozytywne znaczenie jest znacznie trudniejsze, gdyż pojęcie Narodu ma charakter filozoficzno – społeczny. Należy je tutaj odnosić do wspólnoty wszystkich obywateli Rzeczypospolitej, lecz nie tylko w tradycyjnym znaczeniu, gdyż odnosi się również do Polaków zamieszkałych za granicą. Kryterium decydującym jest tutaj posiadanie praw wyborczych. Również zwrot Rzeczypospolita używany jest tutaj jako nawiązanie do historycznej wspólnoty, która tworzy istotę dzisiejszego państwa polskiego. 2. Formy wykonywania władzy przez Naród. Podstawowe formy wykonywania władzy przez Naród określa art. 4 ust. 2 K. „Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli lub bezpośrednio”. Artykuł ten nawiązuje do rozróżnienia demokracji bezpośredniej (wykonywanej przez ogół wyborców, bez jakiegokolwiek pośrednictwa, 24 w formie ogólnego zgromadzenia wyborców oraz referendum, jej szczątkową formą jest inicjatywa ludowa oraz weto ludowe) i pośredniej (przedstawicielskiej). Procedury demokracji bezpośredniej ujęte w konstytucji to referendum i inicjatywę ludową. Konstytucja przewiduje 4 rodzaje referendów: a) ogólnokrajowe w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa; b) w sprawie wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej przewidującej przekazanie organizacji lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach; c) w sprawie zatwierdzenia zmiany Konstytucji dotyczącej postanowień zawartych w rozdziałach I, II i XII; d) referendum lokalne; Nieznana jest w Polsce procedura weta ludowego. 3. Demokracja pośrednia. Zwana jest przedstawicielską, jest to sposób sprawowania władzy, w którym decyzje są w imieniu suwerena podejmowane przez organ przedstawicielski pochodzący z wyborów. Obecnie to podstawowy sposób sprawowania władzy – art. 4 ust. 2 uznaje demokrację pośrednią za podstawowy sposób rządzenia państwem. Dla istnienia demokracji pośredniej niezbędny jest również – prócz parlamentu – szereg wymagań. Są to między innymi: - oparcie sposobu wyłaniania parlamentu na demokratycznej procedurze wyborczej, uwzględniającej zasady powszechności, bezpośredniości, równości i tajności, a same wybory muszą odbywać się regularnie, z możliwością przedłużenia kadencji w sytuacjach nadzwyczajnych; - system polityczny musi opierać się na zasadach pluralizmu – gwarantować wolności tworzenia i działania partii politycznych; - parlamentowi jako organowi reprezentacji Narodu przysługiwać powinna silna pozycja i kompetencje w systemie organów państwowych; 4. Organy przedstawicielskie pochodzące z wyborów. Istotą demokracji pośredniej jest podejmowanie decyzji w imieniu suwerena przez organ (organy) przedstawicielski pochodzący z wyborów. W Polsce cecha ta należy zarówno do Sejmu jak i do Senatu, z uwzględnieniem zasady wolnego mandatu. 25 Prezydent nie jest określany w Konstytucji jako przedstawiciel Narodu, co tym bardziej podkreśla szczególną rolę Parlamentu, lecz nie zmienia faktu, że Prezydentowi przysługuje bezpośrednia legitymacja woli wyborców – znaczy to, że w sensie materialnym Prezydent w Polsce jest przedstawicielem Narodu. Charakter organów przedstawicielskich mają też rady gmin, rady powiatowe, sejmiki wojewódzkie, lecz z racji na ograniczony terytorialnie zakres ich legitymacji nie można ich traktować jako organów reprezentacji Narodu. III. 1. Zasada niepodległości i suwerenności Państwa. Ogólny zarys zasady niepodległości i suwerenności Państwa. Z uwagi na polskie doświadczenia historyczne została owa zasada silnie w Konstytucji podkreślona. Ochrona niepodległości i nienaruszalności terytorium Państwa wymienione zostały na pierwszym miejscu wśród zadań Rzeczypospolitej. Stanie na straży nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium stanowi jedno z podstawowych zadań Prezydenta. Niepodległość oznacza odrębny byt państwowy Rzeczypospolitej, jak również oznacza istnienie Polski w jej obecnych granicach. Suwerenność oznacza zdolność państwa do samodzielnego decydowania o wszystkich dotyczących go sprawach i samodzielnego podejmowania wszystkich dotyczących go decyzji. Odnosi się więc suwerenność Państwa do siatki pojęciowej prawa międzynarodowego i łączy z sytuacją państwa w stosunkach zewnętrznych, a tym samym jest to pojęcie zupełnie inne niż suwerenność Narodu. 2. Możliwe zagrożenia dla zasady suwerenności i niepodległości Państwa. Suwerenność Polski nie oznacza zakazu jej włączania w proces międzynarodowej integracji, miedzy innymi w proces integracji europejskiej. Ograniczenie suwerenności może nastąpić tylko na podstawie wyraźnej szczególnej regulacji konstytucyjnej – stąd konstytucje członków UE zawierają tzw. europejska klauzulę dopuszczającą poddanie się tego typu ograniczeniom. Artykuł 90 Konstytucji RP ustala skomplikowane wymagania proceduralne dla dojścia do skutku takiej umowy międzynarodowej, która ogranicza suwerenność państwa. 26 Dodatkowe ograniczenia konstytucyjne odnoszą się do angażowania polskich sił zbrojnych. Wprowadzenie stanu wojny jest możliwe tylko w razie zbrojnej napaści na terytorium RP lub w sytuacji, gdy z umów międzynarodowych wynika zobowiązanie do wspólnej obronie przeciwko agresji. Zasady użycia sił zbrojnych poza granicami kraju oraz zasady pobytu obcych wojsk na naszym terytorium musi określać ustawa lub ratyfikowana umowa międzynarodowa. IV. Zasada demokratycznego państwa prawnego. 1.Miejsce zasady demokratycznego państwa prawnego. Zasada demokratycznego państwa prawnego wprowadzona została do konstytucji polskiej już przez nowelę grudniową z 1989 roku, a w obecnej Konstytucji sformułowane zostało w art. 2 „RP jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. 2.Pojęcie państwa prawnego. W najszerszym ujęciu pojęcie państwa prawnego jest równoznaczne z sumą cech ustrojowych współczesnego państwa demokratycznego. Jako elementy państwa prawnego traktuje się tutaj: podział władzy, zwierzchnictwo konstytucji, niezależność sądów, niezawisłość sędziów, szczególną rolę ustawy jako podstawowego i powszechnego źródła prawa. Pierwotnie pojęcie państwa prawnego miało węższy charakter i podkreślało formalny aspekt, czyli zasadę, w myśl której prawo winno być przestrzegane przez wszystkich jego adresatów, ale przede wszystkim przez organy państwowe. Pozycję prawną obywatela kształtuje zasada: 27 co nie jest zabronione jest dozwolone; pozycję prawną organów państwa – tylko to jest im dozwolone, co zostało przez prawo przewidziane jako ich zadanie lub kompetencja. 3.Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dotyczące pojęcia państwa prawnego. W latach 1989 – 1997 TK traktował klauzulę demokratycznego państwa prawnego jako zbiorczy wyraz szeregu zasad i reguł o bardziej szczegółowym charakterze, które wynikają z Konstytucji w sposób pośredni. Nowa Konstytucja zapisała w sposób wyraźny większość ogólnych zasad i reguł w ten sposób przez TK wskazanych. Obecnie TK nie widzi potrzeby powoływania się na zasadę demokratycznego państwa prawnego, pozostawiając jej rolę wskazówki interpretacyjnej. Ugruntowało się również stanowisko, zgodnie z którym nieodzownym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego są reguły stanowienia prawa tzw. zasady przyzwoitej legislacji (zasada ochrony zaufania obywatela do państwa – organ państwowy ma traktować obywateli z zachowaniem minimalnych reguł uczciwości, przepisy nie mogą zastawiać pułapek, formułować obietnic bez pokrycia, stwarzać organom okazji do nadużywania swojej pozycji wobec obywatela). W ramach zasady przyzwoitej legislacji TK sformułował szereg konkretnych zasad stanowienia prawa, które muszą być przestrzegane w demokratycznym państwie prawnym: a) zakaz działania prawa wstecz, odnoszony wyłącznie do przepisów pogarszających sytuacje adresatów; moc wsteczna może być nadana przepisowi prawnemu tylko w zupełnie wyjątkowych sytuacjach b) nakaz zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego przy wprowadzaniu nowych norm prawnych w życie, tzw. vacatio legis – 14 dni od daty ogłoszenia, od którego odstępstwo jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy przemawiają za tym istotne okoliczności albo jeżeli nowe przepisy ze swej istoty takiego okresu dostosowawczego nie wymagają; c) zasada ochrony praw nabytych – uzyskane raz prawo nie może być odebrane lub w niekorzystny sposób zmodyfikowane; ochrona praw nabytych rozciąga się tylko na prawa nabyte słusznie – inaczej ustawodawca może takie prawo odebrać; dopuszczalne są również wyjątki w sytuacjach szczególnych, np. przy zagrożeniu załamania się finansów państwa może ono zamrozić waloryzację rent i emerytur; zauważyć należy również, ze prawo ochrony dotyczy również – choć w mniejszym stopniu – tzw. ekspektatyw nabycia praw (sytuacja, gdy obowiązujący porządek prawny gwarantuje, że po spełnieniu jakiś warunków musi dojść do nabycia danego prawa), w szczególności ochrona ta ogranicza się do tzw. ekspetatyw maksymalnie ukształtowanych, czyli do sytuacji, w których spełnione zostały już wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe do nabycia praw pod rządem danej ustawy; 28 d) zasada określoności prawa – przepisy prawne muszą być formułowane w taki sposób, by adresat mógł bez trudności określić konsekwencje prawne swego postępowania; niedopuszczalne jest formułowanie niejasne przepisów, które powoduje niepewność adresatów co do ich praw i obowiązków; e) obowiązek jednolitości stosowania prawa – nie może dojść do sytuacji, w której w takich samym sprawach zapadać będą różne decyzje i taka zmienność nie zostanie przekonywująco uzasadniona; f) zasada proporcjonalności (inaczej zakazu nadmiernej ingerencji) – nakazuje, aby środki zastosowane do osiągnięcia założonego przez prawodawcę celu były do tego celu proporcjonalne; zasada ta dotyczy wszystkich dziedzin prawa, a w praktyce szczególnie prawa administracyjnego; szczególną rolę odgrywa również zasada proporcjonalności przy określaniu dopuszczalnego zakresu ograniczania praw jednostki; 4.Koncepcja demokratycznego państwa prawnego a system źródeł prawa. Odrębnym elementem koncepcji demokratycznego państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł prawa o zasadę hierarchicznej budowy i usytuowanie konstytucji i ustaw na szczycie tej hierarchii. Wyróżnia się trzy istotne zasady ustrojowe: - nadrzędność konstytucji – wiąże się z tym stworzenie systemu proceduralnych gwarancji ochrony konstytucji, zwłaszcza kontroli zgodności ustaw z konstytucją; - zwierzchnictwa ustawy – podporządkowanie ustawie całokształtu prawodawstwa pochodzącego od organów władzy wykonawczej oraz tzw. zasada wyłączności ustawy; - wykonawczy charakter regulacji przyjmowanych przez organy rządowe; 5.Zasady sprawiedliwości społecznej w demokratycznym państwie prawnym. Artykuł 2 Konstytucji określa Rzeczypospolitą jako demokratyczne państwo prawne urzeczywistniające zasady sprawiedliwości społecznej. Owa zasada sprawiedliwości społecznej stanowić może – wedle jednego z ujęć – wyłącznie wskazówkę interpretacyjną do wykładni przepisów prawa; wybierać należy takie, które bardziej czynią zadość wymaganiom sprawiedliwości społecznej. Z drugiej strony jednak można uznać, że wszystkie organy władzy publicznej mają obowiązek czynnego realizowania tej zasady w praktyce. Wynika z tego, ze w klauzuli sprawiedliwości społecznej zawarty jest ogromny potencjał i posługiwanie się nią wymaga szczególnej ostrożności i powściągliwości. 29 V. 1. Zasada społeczeństwa obywatelskiego. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego. Pojęcie społeczeństwa obywatelskiego wywodzi się z prac Hegla. Konstytucja z 1997 roku nie używa zwrotu społeczeństwa obywatelskiego, lecz daje wyraz podstawowym elementom tej idei. Idea ta opiera się na dwóch założeniach wyjściowych: o Każdy obywatel funkcjonuje jednocześnie w kilku podstawowych układach społecznych, przede wszystkim politycznym, pracowniczym, terytorialnym. W każdym z nich ma określone interesy i dążenia, a więc w każdym z nich powinien dysponować instrumentami pozwalającymi ma na ich wyrażanie i realizację; o Owe interesy i dążenia mają z natury charakter zróżnicowany, a nawet przeciwstawny, stąd proces ich wyrażania musi być pluralistyczny. Społeczeństwo obywatelskie to społeczeństwo pluralistyczne, w którym każdy ma możliwość działania w wybranych przez siebie organizacjach i strukturach, służących realizacji jego podmiotowości jako obywatela, pracownika czy mieszkańca; 2. Zasada pluralizmu politycznego. Zasada pluralizmu politycznego ma znaczenie fundamentalne, jako że jej jądrem jest swoboda tworzenia i działania partii politycznych. Swoboda tworzenia i działania partii politycznych stanowi jedną z wolności politycznych obywateli i jest tak ważna, że ujęto ją w I rozdziale Konstytucji, a rozwinięto w ustawie o partiach politycznych z 27 czerwca 1997 roku. Partia polityczna to zorganizowana struktura jednocząca obywateli dla formułowania, wyrażania i realizowania ich celów politycznych, dążąca do zdobycia władzy politycznej w państwie, głównie przez zdobycie większości w organach państwowych i samorządowych. Cechy partii politycznej: - członkami mogą być tylko obywatele polscy; - zrzeszają się na zasadach dobrowolności i równości; - celem działania partii jest wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa i sprawowanie władzy publicznej; Partia polityczna musi zostać wpisana do ewidencji partii politycznych w Sądzie Okręgowym w Warszawie. Wolność tworzenia partii nie jest nieograniczona, istnieją zakazy odnoszące się do 30 programów ideologicznych partii (partie nazistowskie, faszystowskie, komunistyczne) oraz metod i organizacji partii (stosowanie przemocy w celu wpływu na politykę lub w celu sięgnięcia po władzę, utajnienie struktur lub członkostwa). Zasada społeczeństwa obywatelskiego zakłada też by działały inne – nie partyjne – organizacje zrzeszające obywateli, stworzone dla realizacji najróżniejszych celów i dążeń obywateli, mogą one oddziaływać na proces podejmowania decyzji politycznych i wtedy mamy do czynienia ze składową systemu tzw. grup interesów. 3. Związki zawodowe. W płaszczyźnie stosunków pracowniczych podstawową rolę spełniają związki zawodowe – organizacje zrzeszające pracowników i reprezentujące ich interesy wobec pracodawców i władz publicznych. W Polsce – w związku z doświadczeniami Solidarności – uznaje się, że związki zawodowe pełnią rolę quasi – partii politycznych. Konstytucja zapewnia swobodę tworzenia się i działania związków zawodowych. W niektórych zawodach szczególnych tworzy się samorządy zawodowe, sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 K.). Wyznaczenie zakresu i zadań samorządów Konstytucja pozostawia ustawom zwykłym. 4. Rola samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny gwarantuje podmiotowość obywatela jako mieszkańca danej jednostki administracyjnej kraju. Istnienie takiego samorządu jest konieczną cechą ustroju władzy lokalnej w państwie demokratycznym. Konstytucja z 1997 formułuje bezwzględny nakaz istnienia samorządu terytorialnego i wymaga, by wykonywał on istotną część zadań publicznych. Szczegóły dotyczące funkcjonowania samorządów terytorialnych Konstytucja pozostawia ustawom. 5. Inne instytucje i urządzenia w funkcjonującym społeczeństwie obywatelskim. Istnieje cały szereg instytucji i urządzeń, bez których nie jest możliwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego. Rozdział I Konstytucji wskazuje 2 instytucje podstawowe: środki masowego przekazu oraz związki wyznaniowe. Wolność środków masowego przekazu jest uważana za warunek niezbędny pluralizmu politycznego, szczególnie zakazana jest cenzura prewencyjna. Ogólna gwarancję w tym zakresie formułuje 31 art. 14 Konstytucji, dalej rozdział o prawach i wolnościach jednostki, a status radia i TV poddany jest regulacjom szczególnym. Rolę kościołów i związków wyznaniowych postrzega się w aspekcie wolności wyznania. Konstytucja wprowadza do zasad ustroju RP ogólną definicję roli kościołów i związków wyznaniowych. Artykuł 25 Konstytucji formułuje 4 zasady podstawowe: a) równouprawnienia kościołów i związków wyznaniowych; b) bezstronność państwa w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych, filozoficznych; c) oparcia treści stosunków miedzy państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi na zasadach poszanowania ich autonomii, wzajemnej niezależności oraz współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego; d) oparcia formy określenia stosunków między państwem a kościołami i związkami wyznaniowymi na ustawach uchwalonych na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z ich właściwym przedstawicielem; VI. 1. Zasada podziału władz. Ogólna charakterystyka zasady podziału władz. Zasada podziału władz to jedna z najstarszych zasad, powstawała w czasach nowożytnych jako przeciwieństwo do rządów absolutystycznych. W sensie przedmiotowym podział władz oznacza wydzielenie pewnych rodzajowo odmiennych kierunków działania państwa, takich jak stanowienie prawa, wykonywanie prawa, sądzenie. Podmiotowe rozumienie zasady podziału władz polega na tym, że każdej z trzech wyodrębnionych dziedzin działania państwa powinny odpowiadać trzy oddzielone od siebie grupy organów państwowych. Zasada podziału władz wymaga zatem odrębnego istnienia organów władzy ustawodawczej, organów władzy wykonawczej i organów władzy sądowniczej, powołanych do wykonywania swojego odcinka władzy państwowej. Drugim klasycznym elementem zasady podziału władzy jest tak zwany system hamulców i równowagi, zwany też systemem wzajemnego hamowania się i równoważenia władz. Należy konstruować relacje pomiędzy organami klasycznymi, a nie tworzyć nowe organy państwa. Podstawową zasadą rządzącą stosunkami pomiędzy trzema władzami jest zasada równości poszczególnych władz – każda władza powinna mieć instrumenty, które pozwalają jej powstrzymywać, hamować działanie pozostałych władz, zarazem muszą istnieć instrumenty, które pozwalają innym władzom powstrzymywać, hamować jej działania. 32 2. Zasada podziału władz a Konstytucja. Artykuł 10 Konstytucji wskazuje podstawę przedmiotowego rozgraniczenia władz, a następnie podmioty – organy konstytucyjne, którym powierzone jest wykonywanie władzy ustawodawczej, wykonawczej, sadowniczej. Zauważyć należy, że tylko piastuni władzy ustawodawczej – Sejm i Senat – ujęci są w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Jest tak dlatego, bo celem artykułu 10 nie jest wyczerpujące wyliczenie konstytucyjnych organów państwa, a tylko wyrażenie pewnej zasady ogólnej. Istnieją przecież organy, których nie da się sklasyfikować, jak NIK (wspomaga Sejm w kontroli rządu – pełni funkcję kontrolną, czy wykonawczą?; RPO, KRR i TV, Krajowa Rada Sadownictwa). Wynika z tego, że trójpodział władz jest punktem wyjścia, lecz poddany został poważnym i niekiedy wyrafinowanym modyfikacjom. 3. Charakter zasady podziału władz. Zasada podziału władzy nie ma charakteru absolutnego – jej główną treścią jest odrzucenie możliwości skumulowania całej władzy w rękach jednego podmiotu, jednak nie przeszkadza to w przekazaniu pewnych kompetencji z jednego organu do drugiego. To zazębianie się kompetencji nie może jednak iść zbyt daleko. Należy tutaj wspomnieć koncepcję domniemań kompetencyjnych oraz koncepcję istoty poszczególnych władz. Koncepcja domniemań kompetencyjnych opiera się na ocenie charakteru poszczególnych kompetencji władczych państwa. Jeżeli przykładowo przepisy konstytucji czy ustawy zwykłej nie precyzują jasno, kto ma ustanowić daną regulację prawną, domniemanie kompetencji zawsze przemawiać będzie za przyznaniem tej kompetencji parlamentowi. Domniemanie kompetencji może zostać przełamane wyraźnym przepisem konstytucyjnym, przyznającym organowi władzy wykonawczej kompetencję do uregulowania danego zagadnienia. Domniemania kompetencyjne mogą zostać przełamane wyjątkami od ustawy ogólnej, lecz każdy taki przepis szczegółowy podlega wykładni literalnej – zabroniona jest wykładnia rozszerzająca. W związku z tym domniemania kompetencyjne nie mogą zostać przełamane przepisami ustaw zwykłych. Właśnie z tego punktu widzenia należy widzieć koncepcję istoty poszczególnych władz, zakładającą, że istnieje jak gdyby jądro kompetencyjne każdej w trzech władz, w które inne władze nie mogą wkraczać, gdyż oznaczałoby to przekreślenie zasady podziału władz. 4. System parlamentarny. To pierwszy z dwóch zasadniczych modeli stosunków miedzy władzą ustawodawczą a wykonawczą. Istotą systemu parlamentarnego jest tzw. dualizm egzekutywy – w ramach władzy wykonawczej wyodrębnia się głowę państwa oraz rząd z premierem na czele. Zadania tych obu ciał są ściśle 33 rozgraniczone. Władza głowy państwa jest ograniczona (król panuje, lecz nie rządzi). Rzeczywiste kierowanie państwem należy do rządu z silną pozycją premiera na jego czele. Głowa państwa jest najczęściej powoływana przez parlament. Z parlamentu wywodzi się rząd, często regułą jest, że premier i ministrowie pełnią mandaty parlamentarne. Rząd ponosi odpowiedzialność polityczną przed parlamentem i poprzez wotum nieufności może zostać zmuszony do dymisji. Rząd w porozumieniu z głową państwa może rozwiązać parlament przed upływem kadencji (przeciwwaga dla wotum nieufności). 5. System prezydencki. To drugi z zasadniczych modeli stosunków między władzą ustawodawczą a wykonawczą. Jego podstawą jest tzw. jednolitość egzekutywy – prezydent jest jednocześnie głową państwa i szefem rządu, brak funkcji premiera. Prezydent jest jednoosobowym zwierzchnikiem władzy wykonawczej, jest wybierany przez naród, co daje mu legitymację demokratyczną równą legitymacji parlamentu, powołuje szefów poszczególnych departamentów (za zgodą Senatu), którzy są potem odpowiedzialni tylko przed prezydentem. Brak w systemie prezydenckim odpowiedzialności parlamentarnej rządu, ale nie występuje możliwość rozwiązania parlamentu. Sam prezydent ponosi odpowiedzialność tylko za naruszenie prawa, wówczas można go usunąć w procedurze tzw. impeachmentu. Egzekutywa i legislatywa pozostają w znacznym stopniu odseparowane. Częstokroć dochodzi do istnienia tzw. systemów mieszanych, będących połączeniem systemów parlamentarnego i prezydenckiego, np. we Francji, Finlandii, Portugalii. 6. Racjonalizacja systemu parlamentarnego. Najczęstszą formą racjonalizacji systemu parlamentarnego jest zmiana stosunków między parlamentem a rządem. Zasadą naczelną jest zależność rządu od popierającej go większości parlamentarnej. Sens racjonalizacji widać dopiero, gdy mechanizm ten jest zakłócony. Najlepszym przykładem racjonalizacji systemu parlamentarnego są utrudnienia dla obalenia rządu: wymóg bezwzględnej większości dla wotum nieufności oraz tzw. konstruktywne wotum nieufności. Reasumując – silna pierwsza izba parlamentu może narzucać swoją wolę drugiej izbie lub organom władzy wykonawczej, słaba pierwsza izba traci część władzy na rzecz innych organów państwa. 7. Racjonalizacja systemu parlamentarnego w Polsce. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 roku utrzymała w Polsce parlamentarny system rządów. Władza wykonawcza oparta jest na zasadzie dualizmu – prezydent oraz rząd z premierem na czele. Rząd i ministrowie ponoszą przed Sejmem polityczną odpowiedzialność. Prezydent nie ma kompetencji 34 przejęcia kierownictwa nad sprawami rządowymi. Nie jest więc to ani czysty system parlamentarny ani prezydencki. System przyjęty w Konstytucji jest parlamentaryzmem zracjonalizowanym – miejsce główne wśród organów państwowych zajmuje Sejm, a wyrażenie wotum nieufności musi mieć charakter konstruktywny. Nie istnieje w Polsce równowaga pomiędzy egzekutywą a legislatywą, co również jest specyficzne dla modelu polskiego. 8. Pozycja władzy sądowniczej. Podstawę pozycji władzy sądowniczej stanowi niezależność sądownictwa od pozostałych władz. Jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego jest to, że tylko sądy mogą wymierzać sprawiedliwość. Sądy są niezależne, mają monopol kompetencyjny na sprawowanie władzy sądowniczej, każdy obywatel ma dostęp do sadu, a wszelkie spory mogą być rozstrzygane właśnie na drodze sądowej. Niezależności sądów nie uchybia ani prezydenckie prawo łaski, ani parlamentarna amnestia (generalne złagodzenie skutków prawomocnych skazań) czy abolicja (puszczenie w niepamięć i darowanie pewnych przestępstw czy wykroczeń). Władza ustawodawcza wpływa na władzę sądowniczą poprzez stanowienie ustaw określających treść prawa stanowionego przez sądy, które mają obowiązek respektowania zawartych w nich przepisów. Pojawienie się sądów konstytucyjnych stało się hamulcem dla nieograniczonej działalności władzy ustawodawczej, jak mówił Hans Kelsen „sąd konstytucyjny to ustawodawca negatywny”. 9. Relacje pomiędzy organami państwa. Zasada podziału władz dotyczy tradycyjnie relacji pomiędzy centralnymi organami państwa. W państwach federalnych – pomiędzy władzami centralnymi a władzami poszczególnych składników federacji. Polska jest krajem unitarnym, co nie przeszkadza jednak w powołaniu do życia samorządu terytorialnego, a więc zorganizowania władz lokalnych na zasadzie odrębności i niezależności od organów centralnych. VII. Zasada społecznej gospodarki rynkowej. 1. Ogólna charakterystyka ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej. Artykuł 20 Konstytucji mówi, że „społeczna gospodarka rynkowa stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej”, określa również główne składniki tej gospodarki: wolność 35 działalności gospodarczej, własność prywatną, solidarność + dialog + współpracę partnerów społecznych. Istotą koncepcji zasady społecznej gospodarki rynkowej jest połączenie idei: gospodarki rynkowej i państwa socjalnego. Idea gospodarki rynkowej zakazuje powrotu do gospodarki planowej (sens negatywny), a jednocześnie wskazuje, że motorem rozwoju mają być mechanizmy rynkowe, których państwo nie może zastępować własnymi decyzjami, choć może na nie oddziaływać (aspekt pozytywny). Jednak ze względu na użycie przymiotnika „społeczna” odwołuje się do idei państwa dobrobytu, które w aktywny sposób oddziaływuje na likwidację kryzysów i napięć społecznych poprzez interwencjonizm państwowy i rozbudowę sieci świadczeń socjalnych. Państwo polskie używając terminu społecznej gospodarki rynkowej, ogólnie zobowiązuje się do podejmowania działań łagodzących społeczne skutki funkcjonowania praw rynku, ale jednocześnie owe działania dokonywane będą przy poszanowaniu tych praw. Podstawy społecznej gospodarki rynkowej. 2. Artykuł 20 Konstytucji wskazuje trzy podstawy społecznej gospodarki rynkowej: a) wolność działalności gospodarczej – to swoboda podejmowania działalności gospodarczej przez wszelkie podmioty, którą można ograniczyć „tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny”, a o wypełnieniu tej przesłanki decyduje TK. b) własność prywatna – wszelka własność należąca do podmiotów autonomicznych w stosunku do państwa i sektora jego własności gospodarczej. Własność prywatna zajmuje podstawowe miejsce w systemie gospodarczym, co oczywiście nie wyklucza istnienia własności podmiotów państwowych, czy samorządowych, choć te nie mogą dominować w państwie. c) solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych – dają wyraz ogólnej idei negocjacyjnego załatwiania spraw i sporów. Rozumieć ją należy poprzez art. 1 Konstytucji, który określa RP jako dobro wspólne, czyli takie, w imieniu którego każdy jest w jakimś stopniu zobowiązany poświęcić interes własny. Za to zwrot „partnerzy społeczni” odnosi się do zadań i pozycji tzw. Komisji Trójstronnej, o której uregulowanie nie znalazło się w Konstytucji, lecz można uznać, ze zawiera ona nakaz uwzględniania jej opinii przy rozwiązywaniu spraw związanych z socjalnymi skutkami działania społecznej gospodarki. 3. Zasada społecznej gospodarki rynkowej a ustrój państwa. Ogólna zasada społecznej gospodarki rynkowej odnosi się również do ustroju państwa. Ważnym modyfikatorem jest tutaj art. 23 określający gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego 36 państwa, więc nie można doprowadzić do takiej zmiany w strukturze własności rolnej, by rodzinne gospodarstwa zatraciły rolę owej podstawy. Z jednej strony ustawodawca musi powstrzymywać się od podejmowania działań promujących nadmierną koncentrację własności rolnej i związanej z tym pracy najemnej, z drugiej strony jednak ustawodawca deklaruje pełne poszanowanie dla ochrony własności, prawa dziedziczenia. Ten dylemat zostanie rozwiązany dopiero w praktyce. VIII. Zasada przyrodzonej godności człowieka. Artykuł 30 Konstytucji oraz preambuła wskazują przyrodzoną i niezbywalną godność człowieka jako źródło wolności i praw człowieka. Przyrodzona godność człowieka jest nienaruszalna, a władze publiczne mają ją szanować i chronić. Tym samym zasada godności człowieka została nie tylko uznana za podstawową regulację w systemie przepisów dotyczących praw i wolności jednostki, ale też uznać ją należy za jedną z podstawowych zasad ustroju RP. 37 Konstytucyjny status jednostki. I. 1. Prawa człowieka i ich ewolucja. Ogólna charakterystyka praw człowieka. Konstytucja z 1997 roku przy formułowaniu konstytucyjnych przepisów o prawach i wolnościach nawiązuje do tradycji zachodniej, a za punkt wyjścia traktuje się myśl filozoficzną judeo – chrześcijańską. Ogólnie podkreśla ona dwa elementy: a) przyjęcie jednostki ludzkiej jako bytu autonomicznego i indywidualnego, która jest podstawą koncepcji organizacji społeczeństwa; b) uznanie ograniczonego zakresu, w jakim jednostka może być podporządkowania państwu, co było odrzuceniem pojmowania państwa jako wszechwładnej siły determinującej zakres swobód jednostki; System ten był oparty o koncepcje indywidualistyczne, odrzucając koncepcję kolektywistyczną, która uznaje totalny prymat interesów państwa nad interesami jednostki. Od XVII wieku główną rolę w zakresie praw człowieka odgrywają koncepcje prawa natury, zakładające, że każda jednostka ludzka ma pewne niezbywalne prawa, starsze od państwa, które może 38 organizować ochronę i sposób korzystania z tych praw, ale nie może ich jednostki pozbawić. Tym samym rolę państwa postrzegano przez pryzmat umowy społecznej, w myśl której państwo służy tym, którzy je stworzyli. Tak pojmowane państwo opiera swoją organizację i zakres władzy na koncepcji rządu ograniczonego, mającego takie kompetencje, które zostały mu przekazane przez ludzi wychodzących w ten sposób ze stanu natury i mają służyć ich szczęściu i dobru. Idea rządu ograniczonego była podstawą do stworzenia koncepcji podziału władz i koncepcji konstytucji spisanej, które to koncepcje stanowią do dziś podstawę ustroju i funkcjonowania państwa demokratycznego. 2. Prawa człowieka a dokumenty konstytucyjne. Pierwsze dokumenty konstytucyjne odnoszące się do praw jednostki: Wielka Karta Swobód (1215), Petycja Praw (1628), Karta Praw (1689). Dokumenty ujmujące w sposób całościowy prawa jednostki: Karta Praw w Wirginii (12 czerwca 1776), Deklaracja Niepodległości USA (4 lipca 1776), Deklaracja Praw Człowieka i Obywatela we Francji (26 sierpnia 1789). Deklaracje (Karty) Praw charakteryzowały się: - przyjmowaniem w formie osobnych dokumentów, co akcentowało ich odrębność w odniesieniu do tekstów konstytucji; zerwano z zasadą, że prawa i wolności jednostek wynikają z ich nadania przez władcę, który może w każdej chwili je cofnąć, na rzecz koncepcji praw przyrodzonych; - wymieniały te prawa i wolności, które w momencie ich tworzenia uznawano za najważniejsze, a najbardziej podatne na naruszenia ze strony państwa (wolności osobiste, wolności polityczne, prawo własności), które zostały potem nazwane prawami pierwszej generacji (ze względu na to, że zostały zarejestrowane konstytucyjnie jako pierwsze); - koncentrowały się na ochronie sfery wolności jednostki, a więc na wskazaniu dziedzin, w których państwo nie może ingerować w działania obywateli, co korespondowało z uznaniem państwa za „nocnego stróża”, a jednocześnie określało prawa jednostki jako prawa negatywne, czyli sferę, w której państwo ma zakaz działania; 3. Przekształcanie się państwa „nocnego stróża” w państwo opiekuńcze. 39 Przełom wieku XIX i XX to okres powolnego formowania się zasad liberalnej demokracji, co oznaczało respektowanie praw jednostek i stopniowe wprowadzanie w życie haseł i zapowiedzi zawartych w XVIII – wiecznych Deklaracjach Praw. W związku z tym formować się zaczęła koncepcja aktywnej roli państwa w procesach społecznych i gospodarczych – zaczęło troszczyć się o rozwój szkolnictwa, regulować ubezpieczenia społeczne, warunki pracy, zaczęły się pewne formy interwencjonizmu państwowego. Proces przemiany państwa ze stróża nocnego na państwo opiekuńcze wpłynął na sposób podchodzenia do praw jednostki. Zwrócić uwagę należy na trzy kwestie: a) okazało się, że w nowych warunkach społecznych, tradycyjna koncepcja praw naturalnych jest niewystarczająca, zwłaszcza w kwestii sfery socjalnej jednostki w społeczeństwie; w wyniku tego ukształtowała się idea tzw. demokracji socjalnej, zakładającej rozbudowanie form redystrybucji dochodu narodowego, co jest odrzuceniem klasycznego ujęcia wolności i własności; uznano, że prawa i wolności jednostki mają charakter ewolucyjny, a tym samym musza podlegać pewnym ograniczeniom. b) zaczęły tworzyć się nowe prawa i wolności np. prawa zbiorowe (związane z działaniem partii politycznych oraz związków zawodowych), prawa o zupełnie nowym charakterze np. prawo do ubezpieczenia społecznego; prawa te nazwano prawami drugiej generacji; c) istotą praw socjalno – ekonomicznych było ustanowienie obowiązku podjęcia przez państwo określonych działań umożliwiających każdemu uprawnionemu uzyskanie emerytury, renty, miejsca w szkole publicznej czy w publicznym szpitalu; nowe prawa socjalne ujmowane były jako prawa pozytywne, rozumiane jako sfera w której pod adresem państwa formułowany jest nakaz działania. Ponieważ niebezpieczne ze względów ekonomicznych dla państwa byłoby zagwarantowanie tych praw, to w konstytucji zaczęły pojawiać się przepisy, które nie były ujęte jako prawa, lecz jako tzw. zasady polityki państwa w pewnych dziedzinach. Pojawienie się praw pozytywnych dało podstawę wyróżnienia wolności (sytuacja, gdy władza publiczna ma obowiązek powstrzymania się od ingerencji w działania jednostki) oraz praw (sytuacja, gdy władza publiczna ma obowiązek podjęcia działań pozytywnych). Pozytywny charakter praw przysługuje w sposób najwyraźniejszy prawom socjalnym. 4. Prawa człowieka w wieku XX. Wiek XX nie tylko rozwinął koncepcję praw jednostki, ale również nawrót do kolektywistycznej koncepcji porządku społecznego, opartej o założenie podporządkowania jednostki potrzebom i celom społeczeństwa jako całości (miało to miejsce zwłaszcza w państwach „realnego socjalizmu”). 40 Również w Polsce Konstytucja z 1952 roki, nawet po jej nowelizacji z 1976 roku, przyjmowała prymat interesu ogólnego nad interesem jednostki, prawa i obowiązki – choć zapisane w konstytucji – nie były realizowane i szanowane, a do końca lat 70 – tych nie istniały mechanizmy proceduralne, pozwalające obywatelowi na dochodzenie ich realizacji. 5. Nowe tendencje w konstytucjonalizmie dotyczące ochrony praw człowieka. Doświadczenia systemów faszystowskich i komunistycznych uświadomiła szczególną rolę, jaką odgrywa ochrona praw człowieka w społeczeństwie demokratycznym. Zwrócić należy tutaj uwagę na 3 kwestie: - nawiązywanie do koncepcji prawno – naturalnych, co znalazło swój wyraz w przekonaniu, że istnieje pewien podstawowy katalog praw i wolności, który przysługuje każdej jednostce ludzkiej; - uniwersalizacja podstawowych praw i wolności – musza one przysługiwać każdemu, czemu służyć miała internacjonalizacja podstawowych praw i wolności (ujmowanie ich w aktach prawa międzynarodowego o powszechnie obowiązującym charakterze); zaczęły się rozwijać regionalne systemy praw człowieka (np. Europejska Konwencja Praw Człowieka), które nie tylko wyliczały podstawowe prawa i wolności człowieka, ale wprowadziły mechanizmy proceduralne (np. Europejski Trybunał Praw Człowieka), do których każdy może skierować skargę w razie naruszenia jego praw przez władze krajowe. Innym systemem międzynarodowej ochrony praw człowieka wiąże się z UE i powołaniem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości; uchwalono Europejską Konwencję Praw Człowieka oraz Kartę Praw Podstawowych UE. Powstawały również regulacje o bardziej szczegółowym charakterze (konwencja w sprawie niewolnictwa, konwencja w sprawie zakazu tortur oraz innego nieludzkiego traktowania lub karania. Powstał również w Europie system gwarancji jurysdykcyjnych, mających zapewnić przestrzeganie praw człowieka; - zjawisko ustanawiania mechanizmów gwarantujących przestrzeganie praw jednostki zaczęło się zarysowywać również na szczeblu narodowym, co wiąże się z rozwojem sądownictwa konstytucyjnego; Powyższe procesy nadały prawom człowieka nowy charakter – zaakcentowały ich obowiązywanie w trzech podstawowych płaszczyznach: a) aksjologicznej – nawiązując do koncepcji prawno – naturalnych, którym musi się podporządkować prawo pozytywne; 41 b) międzynarodowej – tworząc normy i precedensy ponadnarodowe, którym musi podporządkować się prawo krajowe; c) jurysdykcyjnej – tworząc instytucje i procedury sądowe, którym musi się podporządkować zarówno władza ustawodawcza jak i wykonawcza; Ugruntowały się również różnice pomiędzy prawami człowieka, a prawami obywatela. II. Konstytucja z 1997 roku – zasady przewodnie statusu jednostki. 1. Konstytucyjny status jednostki. Główną rolę pełnią tutaj postanowienia rozdziału II Konstytucji pt. „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela”. Punktem wyjścia są Zasady ogólne określające zakres podmiotowy stosowania praw i wolności oraz wskazują trzy idee przewodnie określające system praw i wolności (zasady: godności, wolności i równości). 2. Znaczenie zasady godności człowieka. Zasada godności człowieka ma znaczenie podstawowe. Wspomina o niej preambuła, a jej szersze odzwierciedlenie znajduje się w art. 30, który: - określa godność jako przyrodzoną i niezbywalną cechę człowieka; - określa godność jako źródło wolności i praw człowieka i obywatela; - nadaje godności przymiot nienaruszalności; - ustanawia po stronie wszelkich władz publicznych obowiązek poszanowania i ochrony godności człowieka; Pojęcie godności człowieka jest obecne we wszystkich koncepcjach indywidualistycznego pojmowania statusu jednostki. Mimo iż niemożliwe jest sformułowanie definicji godności, to możliwe jest wskazanie kilku podstawowych elementów tej zasady, traktowanych powszechnie jako konieczne dla utrzymania i realizacji godności ludzkiej: po pierwsze, źródłem godności człowieka jest prawo naturalne, a nie prawo stanowione; w Konstytucji określa się godność jako przyrodzoną cechę każdego człowieka, nadaje mu się również rangę suprakonstytucyjną (godność istnieje niezależnie od tego, czy prawo pozytywne da temu wyraz w swoich tekstach); po drugie, zasada godności jest nienaruszalna – nie można się jej zrzec, nie da się jej znieść, ograniczyć czy zawiesić ustawą; godność przysługuje 42 człowiekowi zawsze, niezależnie od jego postępowania i zachowania, a rolą państwa jest ochrona tej godności, tak w stosunkach z innymi ludźmi, jak i z władzami; po trzecie, godność przysługuje każdemu człowiekowi w jednakowym stopniu – zasada godności jest punktem wyjścia dla zasady równości; po czwarte, godności człowieka nie można traktować tylko jako jednego z wielu praw czy wolności jednostki, jest to bowiem ogólna wartość konstytucyjna, stanowiąca źródło, fundament i zasadę całego porządku konstytucyjnego. Pozostałe zasady systemu praw i wolności jednostki oraz poszczególne prawa i wolności muszą być interpretowane na tle zasady godności i muszą być stosowane na tle zasady godności’ po piąte, istotą godności człowieka jest jego autonomia, czyli swoboda postępowania zgodnie z własną wolą, wewnętrznego samookreślenia i kształtowania otoczenia stosownie do swej autonomii, z uwzględnieniem autonomii innych ludzi. W tym sensie zasada godności jest punktem wyjścia dla zasady wolności; po szóste, godność człowieka oznacza również zakaz poddawania człowieka takim sytuacjom czy traktowaniu, które mogą tę godność przekreślić (zakazy: prześladowań, dyskryminacji, naruszania integralności cielesnej, ingerowania w swobodę myśli i przekonań, zmuszania do samooskarżenia itp.); 3. Zasada wolności człowieka. Jest wymieniona we Wstępie do Konstytucji oraz w art. 31 ust. 1 i 2, które określają ogólne pojęcie wolności jako zakaz zmuszania kogokolwiek do czynienia tego, czego praw mu nie nakazuje, gwarantuje poddanie wolności człowieka ochronie prawnej oraz zobowiązuje by każdy szanował wolności i prawa innych. Mimo iż Konstytucja nie akcentuje prawno naturalnych źródeł wolności, to i tak zajmuje ona jedno z centralnych miejsc w katalogu naturalnych praw jednostki. Zasada wolności ma ograniczony charakter, bo swoboda działań człowieka musi uwzględniać zarówno nakazy interesu publicznego, jak i konieczność poszanowania wolności innych ludzi. Zasadę wolności człowieka należy rozpatrywać w dwóch aspektach: - pozytywnym – wolność oznacza swobodę czynienia wszystkiego, co nie jest przez prawo zabronione; 43 - negatywnym – zasada wolności oznacza tutaj, że nałożenie na jednostkę nakazu podjęcia określonego działania może nastąpić tylko wtedy, gdy prawo to nakazuje; Oba te aspekty ukazują formalne pojmowanie zasady wolności, jako zakres swobody wyznaczanej prawem. 4. Zasada równości. Zasada równości została zapisana ogólnie w art. 32 Konstytucji. Istnieją trzy podstawowe wymiary równości: a) w sytuacji prawnej obywateli; b) w możliwościach wpływania obywateli na proces sprawowania władzy politycznej; c) w sytuacji ekonomicznej i szansach jej poprawiania; Wymieniony wyżej art. 32 Konstytucji nawiązuje do rozwiązań z poprzedniej konstytucji i określa: - zasadę równości wobec prawa; - zasadę równego traktowania obywateli przez władze publiczne; - zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny; Powyższe fakty pozwalają na sformułowanie pewnych ustaleń: po pierwsze, zasada równości oznacza równość wobec prawa oraz równość w prawie; po drugie, zasada równości oznacza nakaz jednakowego traktowania podmiotów i sytuacji podobnych, a różnego traktowania podmiotów i sytuacji różnych; po trzecie, zasada równości odnosi się do sytuacji prawnej adresata, a nie kryje się w niej zakaz istnienia faktycznych nierówności w społeczeństwie; po czwarte, zasada równości nie ma charakteru bezwzględnego – sytuację prawną podmiotów podobnych można różnicować, musi być to jednak uzasadnione, inaczej zróżnicowanie ma charakter dyskryminacji/ uprzywilejowania; po piąte, zasada równości musi być rozpatrywana w ścisłym związku z zasadą sprawiedliwości społecznej; po szóste, zasada równości ma charakter uniwersalny – odnosi się do wszystkich dziedzin funkcjonowania społeczeństwa i do wszelkich zróżnicowań wprowadzanych przez prawo; 44 Konstytucja z 1997 roku oddzielnie formułuje zasadę równości kobiet i mężczyzn, wprowadza zasadę równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych, oddzielnie formułuje również zasadę równości prawa wyborczego oraz zasadę równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. III. Podmioty praw i wolności. 1. Zakres podmiotowy praw i wolności. Regulacje zawarte w rozdziale II Konstytucji „Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” odnoszą się do statusu człowieka i obywatela. Poszczególne prawa i wolności są więc adresowane albo do człowieka, każdego, wszystkich, albo też wyraźnie są zaadresowane tylko do obywateli. 2. Status obywatela i cudzoziemca. Rozróżnienie statusu obywatela i cudzoziemca ma podstawowe znaczenie dla przysługujących każdemu z nich praw i wolności. Art. 34 Konstytucji ustanawia iż, obywatelsko polskie nabywa się przez urodzenie z rodziców będących obywatelami polskimi (tzw. zasada krwi) lub w inny sposób określony przez ustawę: - nabycie obywatelstwa: z mocy prawa (repatrianci); na wniosek osoby zainteresowanej (w przypadku zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadająca obywatelstwo polskie); - uznanie obywatelstwa – następuje na mocy decyzji administracyjnej (cudzoziemcy na stale przebywający w Polsce i nie mający innego obywatelstwa); - nadanie obywatelstwa – przez Prezydenta RP Obywatelstwo polskie można utracić tylko na podstawie wniosku zainteresowanej osoby, niedozwolone jest pozbawienie obywatelstwa wbrew woli zainteresowanego. Cudzoziemcy są podmiotami tych wszystkich praw, wolności i obowiązków, które nie zostały w Konstytucji zastrzeżone tylko dla obywateli. Istnieją jednak dodatkowe ograniczenia: - Konstytucja dopuszcza, by ustawa zwykła określała wyjątki od ogólnej zasady, że każdy znajdujący się pod władzą RP korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji; 45 - Konstytucja wyłącza możliwość posługiwania się skargą konstytucyjną dla dochodzenia prawa przyznania azylu i prawa do uzyskania statusu uchodźcy. Szczególny jest tutaj status cudzoziemców pochodzenia polskiego, którzy mają prawo osiedlenia się na stałe na terytorium Polski. 3. Szczególny status pewnych kategorii osób fizycznych. Konstytucja przyznaje szczególny status pewnym kategoriom osób fizycznych. W pierwszym rzędzie dotyczy to dzieci (grupa osób, które nie uzyskały jeszcze pełnoletności). Konstytucja określa obowiązek zapewnienia dziecku ochrony jego praw, co polega w szczególności na ochronie dziecka przed przemocą, okrucieństwem, demoralizacją i wyzyskiem. Łączy się to z ustanowieniem obowiązku szkolnego do ukończenia 18 roku życia oraz zakaz stałego zatrudniania dzieci poniżej 16 lat. Dziecko jest podmiotem wszystkich praw i wolności konstytucyjnych, chyba, że przepisy konstytucyjne stanowią inaczej. Podmiotowość prawna nie jest równoznaczna ze zdolnością do działania. Konstytucja daje wyraz założeniu, że dziecko powinno bytować w ramach rodziny, a opiekuni prawni podejmują podstawowe decyzje co do wychowania i kształcenia dziecka. Jednocześnie rodzice/opiekuni maja obowiązek uwzględnić stopień dojrzałości dziecka, jego przekonań, sumienia i wyznania w procesie wychowania. Zapewnieniu ochrony praw dziecka służy powołanie przez Sejm, za zgodą Senatu, na kadencję pięcioletnią, Rzecznika Praw Dziecka, który jest wyspecjalizowanym ombudsmanem, który może zwracać się do właściwych organów, urzędów i instytucji z wnioskami, propozycjami czy interwencjami w sprawach konkretnych. 4. Kwestia osób prawnych. Konstytucja nie zawiera żadnych wyraźnych postanowień w kwestii, czy podmiotami konstytucyjnych praw i wolności są osoby prawne. Określa jednak Konstytucja pewne prawa i wolności odnoszące się do podmiotów zbiorowych (np. związki zawodowe); nie ulega wątpliwości, że np. prawo własności musi obejmować nie tylko osoby fizyczne, ale również podmioty gospodarcze z osób fizycznych złożone. W odniesieniu do osób prawnych prawa prywatnego, jeżeli zachodzi możliwość, by taka osoba była podmiotem określonego prawa lub wolności, to nie ma podstaw, by odmówić jej tej podmiotowości. W sytuacji osób prawnych prawa publicznego jest inaczej – odmawia się im zdolności do bycia podmiotami praw i wolności z rozdziału II Konstytucji, a ich samodzielność chroniona jest innymi 46 mechanizmami konstytucyjnymi (choć istnieją od tego wyjątki – np. szkoły wyższe mają autonomię na zasadach określonych w ustawie). IV. Adresaci praw i wolności. V. Ograniczenia praw i wolności. VI. System praw i wolności w Konstytucji z 1997 roku. VII. Ochrona praw i wolności. VIII. Konstytucyjne obowiązki jednostki. ŹRÓDŁA PRAWA I. Wprowadzenie. 1. Oparcie funkcjonowania państwa na prawie. Istotą każdego państwa demokratycznego jest oparcie jego funkcjonowania na prawie, a więc zasadzie reguł i norm, ustanowionych przez powołane do tego organy, wiążących wszystkich swych adresatów i egzekwowanych przez władze publiczne, nawet przez zastosowanie środków przymusu. Rozróżnić należy prawo pozytywne od prawa naturalnego. Prawo pozytywne powstaje w drodze ustanowienia, jego normy mają byt zawsze ograniczony w czasie, a ich treść zależy od woli ustawodawcy, prawo pozytywne przybiera postać skodyfikowaną. Prawo naturalne to zespół reguł i norm istniejących niezależnie od woli konkretnego prawodawcy, wynikających z samej istoty człowieka i społeczeństwa. Reguły i normy prawa naturalnego są nie skodyfikowane, istnieją poza wolą państwowego pracodawcy, który nie może ich zmienić, uchylić czy przekreślić. Najczęściej prawu naturalnemu przysługuje atrybut nadrzędności wobec prawa 47 pozytywnego, a ustawodawca wydający sprzeczne z prawem naturalnym prawo pozytywne traci przymiot władzy legitymowanej. W codziennym działaniu organów władzy publicznej punktem wyjścia jednak muszą być zawsze normy prawa pozytywnego, bo tylko te można wyznaczyć i określić w sposób na tyle precyzyjny, by mogły stanowić podstawę relacji pomiędzy władzą a jednostką. 2. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa. Jednym z istotnych elementów koncepcji państwa prawnego jest oparcie systemu źródeł prawa pozytywnego o zasadę hierarchicznej budowy tego systemu i usytuowanie konstytucji i ustaw na szczycie tej hierarchii. W toku utrwalania zasady oparcia źródeł prawa o zasadę hierarchicznej budowy powstał szereg problemów o charakterze ustrojowym: - problem zapewnienia konstytucji charakteru najwyższego źródła prawa krajowego; - problem zapewnienia ustawie charakteru nadrzędnego źródła prawa wobec aktów normatywnych stanowionych w ramach władzy wykonawczej (tzw. problem prymatu ustawy, czyli uznania, że ustawom przysługuje moc prawna wyższa od tych aktów); - problem wyłączności ustawy, czyli uznania, że pewne najważniejsze materie mogą być regulowane tylko przez ustawę; - problem dopuszczalności stanowienia prawa przez organy rządowe także innych aktów normatywnych niż akty wykonawcze, a w szczególności zakresu przedmiotowego i mocy obowiązującej takich innych aktów; Dla regulowania kompetencji do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego zawsze dostrzegano konieczność tworzenia szczególnych gwarancji prymatu ustawy i ochrony praw obywatela. Regulowanie kompetencji do stanowienia aktów prawa wewnętrznego z kolei uznawano za element władzy organizacyjnej rządu i nie wymagano jej szczegółowej reglamentacji. Już od czasów II RP organy rządowe stanowiły ustawy (kościec systemu źródeł prawa) i rozporządzenia (jako akty wykonawcze stanowione na podstawie upoważnienia ustawowego i w celu jego wykonania). Mogły organy rządowe stanowić szereg innych aktów normatywnych, nie jasne było czy mają charakter wewnętrzny, czy skierowane są też do obywatela. W czasach PRL wzrosła ilość i typ aktów normatywnych wydawanych przez organy administracyjne, a prawodawstwo rządowe – przez zlikwidowanie sądów administracyjnych – uwolniono od jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej. W takiej sytuacji prawodawstwo organów rządowych odgrywało podstawową rolę w systemie źródeł prawa. Ponieważ przepisy nie numerowały katalogu organów powołanych do stanowienia prawa, ani typów aktów normatywnych przez nie stanowionych, sytuację tą nazwano „otwartym katalogiem źródeł prawa”. 48 3. Próby porządkowania prawa. Próby porządkowania prawa podejmowano w Polsce już w latach 50 – tych, lecz rozwiązania te były tylko połowiczne, by nie wykluczyć regulowania sytuacji prawnej obywatela przez prawodawstwo rządowe. Przez ponad 20 lat bezskutecznie prowadzono prace nad ustawą o tworzeniu prawa. Zaczątkiem zmian było powołanie NSA (1980), a potem TK (1982/85), których orzecznictwo stopniowo ograniczało samowolę rządowego prawotwórstwa, uznając między innymi, że podstawą prawną dla określenia sytuacji prawnej obywatela może być tylko ustawa lub rozporządzenie. Głosiły również oba sądy postulat stworzenia zamkniętego systemu źródeł prawa, czyli dopuszczenia by przepisy były tworzone przez organy enumeratywnie wyliczone w konstytucji w tylko w formach przez konstytucję przewidzianych. Przyjęte ustalenia tego problemu można ująć w 4 konkluzje: a) regulacja systemu źródeł prawa ujęta powinna zostać w sposób całościowy w specjalnie temu poświęconym rozdziale konstytucji (wprowadzono w K. z 1997 roku w rozdziale III – Źródła prawa); b) regulacja systemu źródeł prawa powinna opierać się na zasadzie hierarchicznej jego budowy, z rolą nadrzędną konstytucji i ustaw; c) regulacja systemu źródeł prawa powinna wyjaśniać miejsce, jakie w systemie zajmują umowy międzynarodowe; d) regulacja systemu źródeł prawa powinna opierać się na rozróżnieniu przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym ; II. 1. Dualistyczny charakter systemu źródeł prawa. Rozróżnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym. Konstytucja wprowadza rozróżnienie przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisów o charakterze wewnętrznym. Istotą przepisów prawa powszechnie obowiązującego jest ich zakres obowiązywania – mogą wiązać wszystkie podmioty w państwie, kształtować sytuację prawną obywateli i podmiotów podobnych, różnego rodzaju stowarzyszeń i organizacji, a także poszczególnych segmentów aparatu władzy publicznej na szczeblu centralnym i terenowym. Wydanie aktu o charakterze powszechnie obowiązującym jest jedyną drogą regulowania praw, zadań, obowiązków, form działania powyższych 49 podmiotów. Akty prawa powszechnie obowiązującego ujęte są w hierarchiczny system pozwalający na ścisłe wyznaczenie rangi każdego z tych aktów. 2. Zamknięty system źródeł prawa. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego zostały ujęte w zamknięty system źródeł prawa. Zamknięcie systemu źródeł prawa nastąpiło w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym. 3. Aspekt przedmiotowy zamknięcia systemu źródeł prawa. Oznacza, że Konstytucja wyczerpująco wymieniła formy aktów, w jakich mogą być zawierane normy o powszechnie obowiązującym charakterze; podstawa wszelkich form stanowienia prawa musi wynikać z samej Konstytucji – ustawy zwykłe nie mogą rozszerzać ani przewidywać dodatkowych, nieznanych konstytucji aktów prawa powszechnie obowiązującego. Konstytucja zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego: Konstytucję, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, akty prawa miejscowego. Konstytucja i ustawy mają charakter aktów samoistnych – mogą być wydawane w ramach ogólnej kompetencji organu uprawnionego, nie jest w tym celu konieczne szczegółowe upoważnienie; podobnie ratyfikowane umowy międzynarodowe. Rozporządzenia muszą mieć zawsze charakter aktów wykonawczych – mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego, a upoważnienie to musi mieć charakter szczegółowy pod względem przedmiotowym, podmiotowym i treściowym; podobnie wykonawczy charakter musza mieć akty prawa miejscowego. Inne przepisy dają podstawę do uznania, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa mogą też być: rozporządzenia Prezydenta z mocą ustawy, przepisy stanowione przez organizację międzynarodową, do której należy Polska, jeżeli umowa międzynarodowa konstytuująca tą organizację przewiduje taką skuteczność prawną tych przepisów w prawie wewnętrznym (tzw. wtórne prawo wspólnotowe stanowione w ramach UE); 4. Aspekt podmiotowy zamknięcia systemu źródeł prawa. W tym aspekcie zamkniecie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego oznacza, ze Konstytucja wymieniła w sposób wyczerpujący katalog organów upoważnionych – na szczeblu centralnym – do stanowienia powszechnie obowiązującego prawa. W przypadku prawa stanowionego przez polskie organy państwowe: a) na szczeblu konstytucyjnym wyłączne prawo stanowienia ma parlament w szczególnej procedurze; 50 b) na poziomie ustaw zwykłych wyłączne prawo do stanowienia ma parlament, lub w sytuacji nadzwyczajnej – Prezydent (rozporządzenie z mocą ustawy); c) na poziomie rozporządzeń prawo ich stanowienia mają: Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie kierujący działami administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, KRR i TV; żaden inny organ nie może wydawać rozporządzeń; Rozporządzenie jest jedyną postacią stanowienia przez organy centralne powszechnie obowiązującego prawa na szczeblu podustawowym. d) na poziomie prawa miejscowego kompetencja do stanowienia prawa powszechnie obowiązującego przysługuje organom samorządu terytorialnego oraz terenowym organom administracji rządowej, które działać muszą na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego; 5. Akty prawa wewnętrznego. Istota aktów prawa wewnętrznego jest ograniczony zakres ich obowiązywania, bo mogą być skierowane do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu te akty. Zawsze musi istnieć ogólny węzeł podległości pomiędzy autorem a adresatem aktu. Nie ma potrzeby ścisłej reglamentacji zasad stanowienia aktów prawa wewnętrznego, ani potrzeby nadawania charakteru zamkniętego ich systemowi. 6. Charakter systemu otwartego aktów prawa wewnętrznego. System aktów prawa wewnętrznego ma charakter systemu otwartego, bo decyzją TK nastąpiło otwarcie systemu aktów prawa wewnętrznego i to zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Akty prawa wewnętrznego może więc wydawać każdy organ władzy publicznej, o ile tylko istnieją jednostki organizacyjne mu podporządkowane i o ile kompetencja wydawania takich aktów jest przewidziana w ustawie. 7. Wymagania wobec aktów prawa wewnętrznego. Wszystkie akty prawa wewnętrznego musza odpowiadać modelowi ustalonemu w artukule 93 Konstytucji – za podstawowy element tego modelu trzeba uznać zakres aktu wewnętrznego, który nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów, które nie są podległe organowi wydającemu taki akt. 51 Wobec tego każdy akt prawa wewnętrznego musi odpowiadać kilku wymaganiom: a) może być adresowany tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu ten akt; b) może obowiązywać tylko te jednostki, nie może być podstawą decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów; c) może być wydany tylko na podstawie ustawy określającej ogólną kompetencję danego organu do wydawania aktów prawa wewnętrznego (wyjątek to uchwały Rady Ministrów, stanowione w ramach konstytucyjnych kompetencji tego organu); Akt prawa wewnętrznego musi być zgodny z powszechnie obowiązującym prawem – nie mogą kolidować z unormowaniami prawa powszechnie obowiązującego, a ich zgodność gwarantowana jest przez władze sądowniczą. Podkreślić należy, że Konstytucja nie enumeruje podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa wewnętrznego – mogą je stanowić wszelkie organy państwowe lub samorządowe i we wszelkich formach prawnych, zawsze jednak pod adresem podmiotów i jednostek, które pozostają w stosunku organizacyjnej podległości wobec organu akt wydającego. 8. Krąg adresatów aktów prawa wewnętrznego. Przesłanką wydania aktu prawa wewnętrznego jest istnienie stosunku organizacyjnej podległości podmiotu będącego adresatem względem organu wydającego ten akt. Jeżeli taki stosunek nie istnieje, to sytuacja prawna adresatów może być normowana tylko aktami prawa powszechnie obowiązującego. O istnieniu stosunku podległości, dopuszczającym wiązanie jednostki podległej aktami prawa wewnętrznego, wydawanymi przez jednostkę nadrzędną, można mówić, jeżeli podległość ta wynika z przepisów konstytucyjnych. 9. Charakter dychotomiczny źródeł prawa. Podział źródeł prawa na akty prawa powszechnie obowiązujące i akty prawa wewnętrznego ma charakter dychotomiczny. Oznacza to, że każdy akt normatywny musi mieć postać albo aktu prawa powszechnie obowiązującego albo aktu prawa wewnętrznego – nie ma pośredniej kategorii aktów. III. 1. Prawo krajowe – system źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. 52 Przepisy prawa powszechnie obowiązującego mogą normować sytuację prawną wszelkich możliwych adresatów, muszą więc układać się w pewien system, w którym każdy kat normatywny musi zajmować określone miejsce. Tutaj właśnie podstawowe znaczenie ma zasada hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, oznaczająca, że każdemu typowi aktu normatywnego przysługuje określona ranga w stosunku do typów pozostałych (można mówić o aktach normatywnych niższej i wyższej rangi). Podstawowymi konsekwencjami tej hierarchizacji są: a) wymóg zgodności aktów niższego szczebla z aktami wyższego szczebla – w innej sytuacji sądy mogą uchylić lub pominąć przy orzekaniu akt niższego szczebla, a wyjątkowo niezgodność z aktem wyższego szczebla może spowodować nieważność (ex tunc) aktu niższego szczebla; b) uchylenie, zmiana lub zawieszenie aktu danego szczebla może się dokonać tylko przez wydanie nowego aktu tego samego szczebla lub aktu szczebla wyższego (ta druga opcja wybierana jest rzadziej); c) zakaz normowania pewnych materii przez akty poniżej określonego szczebla (wyłączność ustawy); d) zakaz wydawania aktów najniższego szczebla bez uprzednio udzielonego upoważnienia w akcie szczebla wyższego; 2. Szczeble systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa. System źródeł powszechnie obowiązującego prawa obejmuje cztery zasadnicze szczeble: - szczebel konstytucyjny: Konstytucja jako ustawa zasadnicza o najwyższej mocy prawnej; - szczebel umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie uprzedniej ustawy, wyrażającej zgodę na ratyfikację; - szczebel ustawowy obejmujący wszelkiego typu ustawy oraz – wyjątkowo – rozporządzenia z mocą ustawy; - szczebel rozporządzeń jako jedynych aktów podustawowych o charakterze powszechnie obowiązującym, wydawanych na poziomie centralnym; Konstytucja daje podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego, powszechnie obowiązujących na obszarze działania organów, które je ustanowiły. 3. Wejście prawa w życie. Warunkiem wejścia w życie prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie, wymóg ten odnieść należy również do większości aktów wewnętrznych. Urzędowe ogłoszenie aktu 53 normatywnego to zamieszczenie jego pełnego tekstu w specjalnym wydawnictwie – dzienniku publikacyjnym, zgodnie z zasadami i trybem określonym przez ustawę. Ustawa przewiduje istnienie 3 centralnych, ponad resortowych dzienników publikacyjnych, których zadanie wydawania należy do Prezesa Rady Ministrów, a są to: Dziennik Ustaw RP, Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski”, Dziennik Urzędowy RP „Monitor Polski B”. Istnieją jeszcze dzienniki resortowe i wojewódzkie. W Dzienniku Ustaw RP publikowane są akty prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucja, ustawy oraz rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia, ratyfikowane umowy międzynarodowe), inne akty związane z systemem obowiązującego prawa (orzeczenia TK dot. aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw RP lub uchwały Rady Ministrów uchylające rozporządzenie ministra), akty uznane za szczególnie istotne (np. dotyczące stanu wojny, wyborów), teksty jednolite (teksty aktów normatywnych uwzględniające kolejno dokonywane nowelizacje), obwieszczenie i sprostowaniu błędów w ogłoszonych tekstach aktów normatywnych. W pozostałych dziennikach urzędowych ogłaszane są akty prawa wewnętrznego, regulaminy parlamentarne oraz szereg innych aktów, obwieszczeń, tekstów jednolitych oraz informacji. Istnieje obowiązek niezwłocznego publikowania aktów normatywnych, a akt publikacji może wejść w życie po upływie zwykle 14 – dniowego vacatio legis. W wyjątkowych sytuacjach akt normatywny może wchodzić w życie w terminie krótszym, o ile wymaga tego ważny interes państwowy i nie stoją na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego (podobne ograniczenia obowiązują przy nadawaniu aktowi wstecznej mocy obowiązującej). 4. Pozycja Konstytucji na szczycie hierarchii aktów prawnych. Konstytucja ma wszelkie cechy ustawy, lecz jednocześnie charakteryzuje się cechami specyficznymi, co do szczególnej treści, formy i mocy prawnej. Nie istnieje w polskim porządku prawnym ustawa konstytucyjna jako odrębny typ aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego – jedyną forma aktu o mocy prawnej równej konstytucji jest w Polsce „ustawa o zmianie konstytucji”, której zakres jest ograniczony do dokonywania zmian w przepisach konstytucji. 5. Ustawa jako akt podkonstytucyjny. Ustawa zajmuje szczególne miejsce, bo zakres i ranga ustawy jest wyznacznikiem ogólnej, ustrojowej roli parlamentu, czyli znacznikiem przedstawicielstwa Narodu w procesie stanowienia prawa. Miarą demokratycznego systemu ustrojowego jest zakres wyłączności parlamentu do stanowienia aktów o randze ustawy. Gdy organy władzy wykonawczej uzyskują kompetencje do samoistnego stanowienia aktów o mocy równej ustawie, to zachwiana lub przekreślona jest demokracja przedstawicielska. 54 6. Co to jest ustawa? Ustawa to: a) akt parlamentu; b) o charakterze normatywnym; c) zajmujący najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa krajowego (podporządkowany jednak konstytucji); d) o nieograniczonym zakresie przedmiotowym; e) dochodzący do skutku w szczególnej procedurze; 7. Ustawa jako akt parlamentu. Żaden inny organ, poza parlamentem, nie może stanowić ustaw. Obecnie wykluczona jest możliwość stanowienia ustaw w drodze referendów. Ustawa ma charakter wyłącznego źródła prawa na tym poziomie aktów normatywnych (wyjątek – rozporządzenia z mocą ustawy). Stwierdzenie, że ustawa jest aktem parlamentu oznacza, że w jej dochodzeniu do skutku muszą zawsze brać udział obie izby parlamentu – w Polsce podstawowa rola w tym zakresie przypada Sejmowi. 8. Ustawa jako akt normatywny. Wszystkie postanowienia ustawy muszą być sformułowane w sposób pozwalający im stać budulcem dla norm prawnych. Ustawy doktryna traktuje „jako akty, które stanowić mają przepisy prawne, czyli (...) które mają być prawem”. Ustawa będąc aktem normatywnym jest aktem ogólnym (abstrakcyjnym i generalnym) – w polskim systemie prawnym nie może być ustaw indywidualno – konkretnych. 9. Najwyższe miejsce ustawy w systemie prawa krajowego. Żaden inny akt normatywny nie łączy w sobie cechy szczególnej mocy prawnej i nieograniczonego zakresu prawa przedmiotowego. Zwykła ustawa musi być zgodna z konstytucją (lecz konstytucja to też ustawa, tyle że szczególnego rodzaju). Szczególna moc prawna ustawy polega na 4 elementach: Ustawy mają samoistnie moc powszechnie obowiązującą; Ustawa może być zmieniona, uchylona lub zawieszona tylko przez inną normę ustawową (nigdy przez normę niższego rzędu); Ustawa może zmieniać, uchylać lub zawieszać każdą inną normę prawa krajowego; 55 Wydawanie innych aktów normatywnych prawa krajowego (mających być źródłami powszechnie obowiązującego prawa) dopuszczalne jest tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; 10. Problem zakresu ustawy. Problem zakresu ustawy dotyczy 2 aspektów: - jakie sprawy mogą być regulowane przez ustawy (których materii ustawa regulować nie może)? Ustawa jest aktem o nieograniczonym zakresie przedmiotowym – może regulować dowolne materie, byle by zachować normatywny charakter jej postanowień i pozostawać w zgodzie z treściami zawartymi w konstytucji i umowach międzynarodowych. Przedmiot normowania ma tylko jedno ograniczenie – istnieją materie zastrzeżone dla regulaminu Sejmu i Senatu oraz regulaminie Zgromadzenia Narodowego, które są wykluczone z regulacji w ustawie. - jakie sprawy mogą być regulowane TYLKO przez ustawy (w jakich materiach parlament jest jedynym prawodawcą)? 11. Zasada wyłączności ustawy. Zasada wyłączności ustawy odpowiada na drugie pytanie problemu zakresu ustawy, czyli w jakich materiach parlament jest jedynym ustawodawcą. Wyłączność ustawy to zastrzeżenie normowania pewnych materii tylko dla ustawy lub wydanych z jej upoważnienia aktów wykonawczych. Wyłączność ustawy odnosi się do regulacji dotyczących sytuacji prawnej jednostki – oznacza to zakaz normowania takiej materii aktami podustawowymi, wydawanymi bez upoważnienia ustawy. Konstytucja mówi, że dla stanowienia norm powszechnie obowiązującego prawa zawsze wymagana jest forma ustawy lub rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy. Obowiązuje zasada zupełności koniecznego zakresu ustawy, oznaczające wymóg oparcia o ustawę każdej regulacji, która przybiera postać przepisów prawa powszechnie obowiązującego. 12. Poziom szczegółowości regulacji ustawowej. Poziom głębokości regulacji ustawowej zależy od dziedziny, której dana regulacja dotyczy. W pewnych dziedzinach konieczna jest większa szczegółowość, a nawet zupełność, unormowań ustawowych – chodzi tutaj o regulacje o charakterze represyjnym (prawo karne) oraz o prawo podatkowe. 56 Konstytucja formułuje zasadę nullum crimen sine lege oraz przewiduje szczególne ujecie wyłączności ustawy w sprawach podatkowych. 13. Wyłączność występowania ustawy na danym szczeblu systemu źródeł prawa. Konstytucja nie nawiązuje do powierzenia organom władzy wykonawczej kompetencji do stanowienia aktów normatywnych o mocy ustawy. Tylko Parlament ma monopol stanowienia aktów ustawodawczych (wyjątek – rozporządzenie z mocą ustawy). IV. Prawo międzynarodowe i prawo wspólnotowe w krajowym porządku prawnym. 57
