Dz.U. 2001 Nr 69 poz. 725 W Y R O K z dnia 3 lipca 2001 r. Sygn. K

Dz.U. 2001 Nr 69 poz. 725
WYROK
z dnia 3 lipca 2001 r.
Sygn. K. 3/01
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Wiesław Johann – przewodniczący
Jerzy Ciemniewski
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Marian Zdyb
Lidia Banaszkiewicz – protokolant
po rozpoznaniu 3 lipca 2001 r., na rozprawie wniosku Rady Miasta Helu, z udziałem
umocowanych
przedstawicieli
uczestników
postępowania:
wnioskodawcy,
Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej, Prezesa Rady Ministrów, Ministra Obrony Narodowej oraz
Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności:
art. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o obszarach szczególnie ważnych dla
obrony kraju (Dz.U. Nr 46, poz. 341) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 26 marca 1949 r. o wprowadzeniu ograniczeń w rejonach umocnionych:
Hel, Redłowo, Sobieszewo, Kępa Oksywska i Westerplatte (Dz.U. Nr 21, poz.
138) z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 52 ust. 1 i art. 64 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej
o r z e k a:
1. Art. 1 dekretu z dnia 6 września 1951 r. o obszarach szczególnie ważnych dla
obrony kraju (Dz.U. Nr 46, poz. 341) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 marca
1949 r. o wprowadzeniu ograniczeń w rejonach umocnionych: Hel, Redłowo, Sobieszewo,
Kępa Oksywska i Westerplatte (Dz.U. Nr 21, poz. 138) są niezgodne z art. 2 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej.
2. Na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji określa datę utraty mocy obowiązującej
przepisów powołanych w pkt. 1 na dzień 2 lipca 2002 r.
Ponadto p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r.
o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53,
poz. 638) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie z uwagi na zbędność orzekania.
2
Uzasadnienie:
I
1. Rada Miasta Helu, we wniosku do Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2000 r.,
domagała się stwierdzenia, że ograniczenia prawa własności w rejonach umocnionych, jakie
wynikają z dekretu z 6 września 1951 r. o obszarach szczególnie ważnych dla obrony kraju oraz
z rozporządzenia Rady Ministrów z 26 marca 1949 r. o wprowadzeniu ograniczeń w rejonach
umocnionych: Hel, Redłowo, Sobieszewo, Kępa Oksywska i Westerplatte naruszają konstytucję.
Kwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 28 stycznia 1932 r.
o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach umocnionych (Dz.U. Nr 19, poz.
124). Po uchyleniu tej ustawy zachowało moc na podstawie art. 4 dekretu z 1951 r. Mimo iż ten
sam art. 4 dekretu przewidywał wydanie nowych przepisów, do tej pory obowiązuje
rozporządzenie z 1949 r.
W ocenie wnioskodawcy § 2 rozporządzenia narusza zasadę państwa prawnego oraz
zasadę wolności działalności gospodarczej, a zatem art. 2 i art. 20 Konstytucji. Kwestionowany
przepis zakazuje bowiem wykonywania – bez zezwolenia władzy wojskowej – jakichkolwiek
prac budowlanych, zakładania nowych ulic i dróg, urządzeń sieci kanalizacyjnej, wodociągowej,
oświetleniowej, telefonicznej nowych budowli nadziemnych i podziemnych, itd. Narzuca więc
konieczność pozyskiwania zgody władzy wojskowej praktycznie przy wszystkich inwestycjach.
Jednocześnie, jak sygnalizuje wnioskodawca, rozporządzenie nie zawiera konkretnych,
szczegółowych przepisów określających warunki odmowy wydania stosownego zezwolenia.
Powoduje to, zdaniem wnioskodawcy, znaczne ograniczenie wolności działalności gospodarczej
jednostek samorządu terytorialnego i mieszkańców.
Wnioskodawca kwestionuje też treść § 4 rozporządzenia, który uzależnia dziedziczenie
testamentowe nieruchomości przez osoby nie będące spadkobiercami ustawowymi od
zezwolenia władzy wojskowej. Zarówno samo to wymaganie, jak sankcja zlekceważenia go, tj.
obowiązek zbycia nieruchomości, wnioskodawca ocenia jako rażące naruszenie własności i
swobód obywatelskich. Ocena ta jest uzasadniona tym bardziej, że i w tym przepisie nie
określono warunków odmowy zezwolenia. Regulacja ta, zdaniem wnioskodawcy, ewidentnie
narusza art. 2 i art. 21 Konstytucji.
W dalszej części uzasadnienia wnioskodawca przedstawia konsekwencje praktyczne
kwestionowanego unormowania. Z jednej strony oznacza ono znaczne utrudnienie w rozwoju
miasta, ograniczenie rozwoju gospodarczego i obrotu nieruchomościami. Z drugiej strony,
niektóre przepisy rozporządzenia, np. statuujący wymaganie zezwolenia władz wojskowych na
zawarcie najmu (§ 3), są praktycznie martwe. Wynika to z nieprzystosowania terminów
wydawania zezwoleń do warunków panujących w miejscowości letniskowej, jaką jest Hel. Nie
jest też przestrzegany przepis uzależniający dziedziczenie nieruchomości i obrót nimi od
zezwolenia. W tym przypadku główną przyczyną jest brak wiedzy o istnieniu takiego
wymagania.
Na zakończenie wnioskodawca zwraca uwagę, że treść dekretu z 1951 r. zdaje się
wskazywać na zamiar ustawodawcy dokonania zmian w przepisach dotyczących rejonów
umocnionych. Jednak do tej pory, w okresie 50 lat, Rada Ministrów nie wydała aktów
wykonawczych do dekretu. Stąd nadal obowiązuje rozporządzenie z 1949 r., które – w ocenie
wnioskodawcy – tak dalece ogranicza prawo własności, iż narusza jego istotę.
3
2. Prokurator Generalny w piśmie z 23 lutego 2001 r. wyraził stanowisko, iż § 2, § 3 i § 4
kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów są niezgodne z art. 2 i art. 64 ust. 3
Konstytucji. Natomiast postępowanie w sprawie zgodności z konstytucją art. 1 dekretu z 6
września 1951 r., zdaniem Prokuratora Generalnego, podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust.
1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu stanowiska zwrócono uwagę na wady formalne wniosku, który – w
ocenie Prokuratora Generalnego – nie spełnia wymagań z art. 32 ust. 1 pkt 3) i 4) ustawy o
Trybunale Konstytucyjnym. Ponadto zachodzi rozbieżność między petitum wniosku, w którym
jako wzorce kontroli wskazano art. 2, 20, 21 ust. 1, 52 ust. 1 i art. 64 Konstytucji, a treścią
uzasadnienia, w którym wnioskodawca odnosi się tylko do art. 2 i art. 20 Konstytucji.
Wnioskodawca początkowo zarzuca brak podstawy prawnej rozporządzenia, później jednak sam
wskazuje tę podstawę, a mianowicie art. 4 dekretu. Wnioskodawca nie wskazał też, jakie
negatywne skutki wywołuje stosowanie kwestionowanych przepisów. Tymczasem, ponieważ
wnioskodawcą jest rada gminy, w myśli art. 191ust. 2 Konstytucji konieczne było wykazanie
interesu prawnego w zaskarżaniu konkretnych przepisów.
Mimo wszystkich zastrzeżeń, Prokurator Generalny wyraził jednak przekonanie, że
“przepisy analizowanego rozporządzenia w znacznym stopniu odbiegają od wymogów
stawianych obecnie przez Konstytucję RP”. Zwłaszcza nie czynią zadość konstytucyjnemu
wymaganiu, by ograniczenia praw i wolności ujmowane były w ustawach. Ponadto, w ocenie
Prokuratora Generalnego, rozporządzenie ma charakter przejściowy i dawno powinno być
uchylone. Ze względu jednak na brak legitymacji wnioskodawcy do żądania kontroli całego
rozporządzenia, Prokurator Generalny stoi na stanowisku, że konieczne jest ograniczenie kontroli
konstytucyjnej do badania zgodności § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia z art. 2 i art. 64 ust. 3
Konstytucji. Orzekanie zaś o zgodności z Konstytucją art. 1 dekretu jest zbędne, gdyż przepis ten
nie wywołuje dotąd żadnych skutków prawnych. Uzasadnia to umorzenie postępowania w tej
części.
3. Prezes Rady Ministrów w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 30 marca 2001 r. stanął
na stanowisku, iż zaskarżone przepisy dekretu i rozporządzenia są zgodne z powołanymi przez
wnioskodawcę wzorcami kontroli. Przede wszystkim zwrócił uwagę na fakt, iż naruszone –
zdaniem wnioskodawcy – przepisy konstytucji odnoszą się do takich praw i wolności
obywatelskich, które mogą ulec ograniczeniom. Konstytucja przewiduje, że zarówno wolność
gospodarcza, prawo własności i dziedziczenia, jak i swoboda poruszania się oraz wyboru miejsca
zamieszkania, mogą być ograniczone. Jedną z przyczyn, dla których prawa obywatelskie bywają
limitowane jest konieczność respektowania regulacji dotyczących obszarów i stanów
specjalnych. Ograniczenia mogą być dokonywane w drodze ustaw, a dekret posiada taki właśnie
charakter.
Prezes Rady Ministrów przeciwstawił się zdecydowanie tezie wnioskodawcy, iż
ograniczenia wprowadzone przez kwestionowane akty prawne naruszają istotę prawa własności.
Zdaniem Prezesa Rady Ministrów ograniczenia te dotyczą wyłącznie kwestii proceduralnych
limitując swobodny obrót nieruchomościami. Taki sam skutek wynika z art. 19 pkt 4 ustawy o
gospodarce nieruchomościami, czy art. 1 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez
cudzoziemców.
Prezes Rady Ministrów przyznaje, że treść art. 1 ust. 1 dekretu jest nieco archaiczna, co
wynika z faktu powielenia aktów prawnych z okresu międzywojennego. Zwraca jednak uwagę, iż
zawarta w art. 1 ust. 2 dekretu formuła upoważnienia dla Rady Ministrów do stanowienia aktów
wykonawczych odpowiada w pełni wyrażonym w art. 92 wymaganiom Konstytucji.
W końcowej części wyjaśnień Prezes Rady Ministrów stwierdził, że uchylenie
kwestionowanych przepisów nie powinno spowodować istotniejszych zakłóceń w działalności
4
organów wojskowych. Należałoby jednak przeanalizować celowość wzbogacenia regulacji
dotyczących planowania przestrzennego o przepisy dotyczące stref ochronnych wokół jednostek
wojskowych.
4. Minister Obrony Narodowej nie wyraził odrębnego poglądu w analizowanej sprawie
wyjaśniając, iż stanowisko resortu Obrony Narodowej posłużyło za podstawę sformułowania
wyjaśnień Prezesa Rady Ministrów złożonych do Trybunału Konstytucyjnego.
5. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie z 7 czerwca 2001 r. uznał, że
wniosek Rady Miasta Helu jest zasadny i zasługuje na uwzględnienie. Takie stanowisko opiera
się przede wszystkim na spostrzeżeniu, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności
obywatelskich mają za podstawę rozporządzenie, tj. akt prawny rangi podustawowej. Stanowi to
naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Marszałek Sejmu podziela zarzut wnioskodawcy,
iż ograniczenia przewidziane w kwestionowanym rozporządzeniu idą zbyt daleko, naruszając
istotę prawa własności. W związku z tym, zdaniem Marszałka, uzasadniona jest teza, iż
rozporządzenie narusza art. 2 i art. 64 a także art. 21 ust. 1 Konstytucji. Z kolei art. 1 dekretu, w
ocenie Marszałka Sejmu, pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą
demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 10 Konstytucji statuującym zasadę podziału
władz.
II
Na rozprawie 3 lipca 2001 r. przedstawiciele wnioskodawcy i uczestników postępowania
podtrzymali stanowiska przedstawione we wcześniej złożonych pismach.
Przedstawicielka wnioskodawcy, wnosząc o stwierdzenie sprzeczności zaskarżonych
przepisów z konstytucją zwróciła uwagę, że choć sprawa toczy się z inicjatywy rady jednostki
samorządu terytorialnego, to w istocie wnioskodawca działa w interesie całej społeczności
gminnej. Ograniczenia wynikające z kwestionowanych aktów prawnych dotykają bowiem
wszystkich mieszkańców gminy Hel. Ponieważ gmina jest wspólnotą samorządową
mieszkańców (art. 1 ustawy o samorządzie gminnym), należy uznać, że przepisy te dotyczą
spraw objętych zakresem jej działania. W konsekwencji, zdaniem przedstawicielki
wnioskodawcy, gmina jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem w niniejszej sprawie.
Przedstawiciel Sejmu podtrzymał wyrażony na piśmie pogląd, iż niektóre spośród
ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, wprowadzone w kwestionowanych przepisach, idą
zbyt daleko. Podkreślił zbieżność oceny ze stanowiskiem, jakie zajął Prokurator Generalny.
Ponadto zwrócił uwagę na fakt utraty mocy obowiązującej przez niektóre z zaskarżonych
przepisów na skutek desuetudo.
Przedstawiciel Ministra Obrony Narodowej a zarazem Prezesa Rady Ministrów,
nawiązując do stanowiska wyrażonego na piśmie przyznał, iż § 3 i § 4 rozporządzenia naruszają
art. 64 Konstytucji. Jednocześnie jednak przypomniał, że prawa konstytucyjne nie mają
charakteru absolutnego, lecz mogą być ograniczane przez ustawy. Na tym tle podkreślił potrzebę
szczególnego unormowania sytuacji prawnej rejonów strategicznych.
Także Prokurator Generalny w całości podtrzymał wyrażone wcześniej stanowisko o
częściowej niezgodności kwestionowanych aktów prawnych z konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
5
1. W pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutów formalnych
skierowanych przeciwko uzasadnieniu wniosku, na które zwrócił uwagę Prokurator Generalny.
Trybunał Konstytucyjny podziela uwagi dotyczące wad formalnych uzasadnienia. W
szczególności wnioskodawca – wbrew wymaganiu art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o Trybunale
Konstytucyjnym – nie wykazał na czym polega naruszenie przepisów konstytucji powołanych
jako wzorce kontroli; uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe. Nie stanowi to jednak dostatecznej
przyczyny umorzenia postępowania. Skoro bowiem, w badaniu wstępnym, Trybunał
Konstytucyjny nie uznał niedopuszczalności tak uzasadnionego wniosku, to przy merytorycznym
rozpoznaniu sprawy nie ma podstaw do odstępowania od tego ustalenia. W konsekwencji
sprawa, mimo braków uzasadnienia, podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
2. Ocena zasadności wniosku, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wymaga ustalenia
podstaw prawnych istniejących ograniczeń. Ich prezentację należy rozpocząć od rozporządzenia
Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 10 czerwca 1927 r. w sprawie uznania pewnych
obszarów i miejscowości za obszary warowne lub rejony umocnione (Dz.U. Nr 55, poz. 483)
oraz ustawy z 28 stycznia 1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach
umocnionych (Dz.U. Nr 19, poz. 124). Dopuszczała ona wprowadzanie na tych terenach
ograniczenia prawa własności, posiadania, użytkowania i używania nieruchomości, prawa
przebywania lub zamieszkiwania oraz prawa wykonywania pewnych czynności (art. 1 ust. 1).
Katalog konkretnych, możliwych ograniczeń został ujęty w 11 punktach (art. 2) i obejmował
zarówno czynności z zakresu przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości, budowy
infrastruktury, jak i rozporządzania nieruchomościami, najmu i dzierżawy. Przepis ten
przewidywał też zakaz dokonywania pomiarów, fotografii, itp. Ustawa regulowała tryb
udzielania zezwoleń i wyrażania zgody na dokonywanie powyższych czynności (art. 3), przy
czym władzy wojskowej przyznano prawo decydowania “na podstawie swobodnego uznania”
(art. 7). Ustawa unormowała też zasady przyznawania odszkodowań w przypadku, gdy
ograniczenia pociągały za sobą rzeczywistą szkodę po stronie osoby uprawnionej (art. 8).
Ograniczenia praw przewidziane w ustawie miały w pewnym sensie charakter potencjalny;
ustawa określała ich dopuszczalny zakres, natomiast sama ich nie wprowadzała. Zastosowane
rozwiązanie legislacyjne polegało na tym, iż – w art. 1 ust. 2 – ustawodawca upoważnił Radę
Ministrów, działającą na wniosek Ministra Spraw Wojskowych, do wprowadzenia w drodze
rozporządzenia określonych ograniczeń na konkretnych terenach. Ustawodawca wskazał przy
tym, że ograniczenia mogą być wprowadzane ze względu na interes państwa, stosownie do
potrzeb i warunków miejscowych (art. 1 ust. 1 i 2 ustawy) lub ogólnie dla wszystkich obszarów.
Rada Ministrów wykorzystała upoważnienie ustawowe w 1937 r., wprowadzając
ograniczenia w rejonie umocnionym Hel. Stosowne rozporządzenie, wydane 8 marca 1937 r.
(Dz.U. Nr 21, poz. 133), wyliczało ograniczenia w §§ 2-5. Kolejne rozporządzenie, wydane w
oparciu o art. 1 ust. 2 ustawy z 1932 r., Rada Ministrów przyjęła 26 marca 1949 r. (Dz.U. Nr 21,
poz. 138). Gdy chodzi o rodzaj i merytoryczny zakres ograniczeń, nowy akt prawny stanowił
powtórzenie dawnego aktu. Nowe rozporządzenie rozszerzyło natomiast znacznie terytorialny
zakres zastosowania obowiązujących dotąd ograniczeń. Objęło ono bowiem swym zasięgiem
rejony umocnione wskazane w rozporządzeniu Prezydenta RP z 15 września 1948 r. (Dz.U. z
1949 r., Nr 13, poz. 75), a mianowicie: Hel, Redłowo, Sobieszewo, Kępę Oksywską i
Westerplatte. Zgodnie z § 7 rozporządzenia wprowadzającego ograniczenia, weszło ono w życie
w dniu ogłoszenia, tj. 14 marca 1949 r. Jednocześnie straciło moc wcześniej obowiązujące
rozporządzenie z 1937 r.
Kolejny akt prawny dotyczący omawianej materii, dekret o obszarach szczególnie
ważnych dla obrony kraju, został wydany 6 września 1951 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 341). Dekret ten,
w art. 9 stanowił o utracie mocy obowiązującej przez:
6
– rozporządzenie Prezydenta RP z 1927 r. w sprawie uznawania pewnych obszarów i
miejscowości za obszary warowne lub rejony umocnione,
– ustawę z 1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i rejonach
umocnionych,
– wszelkie przepisy byłych państw zaborczych, dotyczące twierdz i umocnień.
Dekret z 1951 r. w art. 1 ust. 1 przewidział kompetencję Rady Ministrów, działającej na wniosek
Ministra Obrony Narodowej, do uznawania pewnych obszarów za szczególnie ważne dla obrony
kraju, a także do wprowadzania na nich “ograniczenia praw” własności, posiadania, użytkowania
i używania nieruchomości, przebywania lub zamieszkiwania oraz wykonywania określonych
czynności (np. dokonywania pomiarów, zdjęć topograficznych lub fotograficznych, prowadzenia
handlu obnośnego, obwoźnego lub przedsiębiorstw usługowych itp.)”. Ten sam przepis w ust. 2
zobowiązywał Radę Ministrów do każdorazowego szczegółowego określenia ograniczeń, ich
rodzaju oraz obszaru, na którym się je wprowadza. Jednocześnie dekret, w art. 4, utrzymał w
mocy “istniejące na mocy dotychczasowych przepisów ograniczenia w obszarach warownych i
rejonach umocnionych”. Oznacza to, iż w mocy pozostały przepisy powołanych wyżej
rozporządzeń Prezydenta RP z 15 września 1948 r. i Rady Ministrów z 26 marca 1949 r.
Wprawdzie art. 4 dekretu stanowi, że przepisy te pozostają w mocy “do czasu wydania dla tych
obszarów przepisów wymienionych w art. 1”, jednak – ponieważ odpowiednie akty wykonawcze
do dekretu nigdy nie zostały wydane – rozporządzenia z lat 1948 i 1949 pozostają ciągle w mocy.
Dekret przewidział prawo do odszkodowania dla osób, które na skutek ograniczeń doznały
rzeczywistej szkody (art. 2). Zasady przyznawania odszkodowań zostały uregulowane w
rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 grudnia 1952 r.
w sprawie odszkodowania z tytułu ograniczeń wprowadzonych na obszarach uznanych za
szczególnie ważne dla obrony kraju (Dz.U. Nr 49, poz. 328).
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż na obszarze
Helu, Redłowa, Sobieszewa, Kępy Oksywskiej i Westerplatte obowiązują ograniczenia prawa
własności, pobytu i zamieszkania, oraz inne ograniczenia w dokonywaniu określonych
czynności, szczegółowo wyliczone w rozporządzeniu z 26 marca 1949 r.
3. Przechodząc do analizy zasadności i merytorycznej oceny obowiązujących ograniczeń
Trybunał Konstytucyjny uważa za konieczne podkreślenie, iż prawa konstytucyjnie chronione nie
mają charakteru absolutnego. Mogą one doznawać ograniczeń, co wyraźnie wynika z
poszczególnych przepisów ustawy zasadniczej statuujących konkretne prawo. I tak, odnosząc się
do wzorców kontroli powołanych przez wnioskodawcę, należy wskazać, że dopuszczalne jest –
ze względu na ważny interes publiczny – zarówno ograniczenie wolności gospodarczej (art. 22
Konstytucji), prawa własności (art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 Konstytucji), jak i swobody
poruszania się (art. 52 ust. 3 Konstytucji). Istotne jest przy tym wskazanie przyczyny
ograniczenia oraz zachowanie zasady proporcjonalności. Podstawowe znaczenie ma też forma
prawna, w jakiej ograniczenia te są wprowadzane.
Trybunał Konstytucyjny uważa za fakt niewątpliwy, że pierwszą przyczyną, dla której
prawa jednostki mogą być ograniczane jest ochrona dobra wspólnego, a w szczególności –
wzgląd na potrzeby bezpieczeństwa i obronności kraju. Jak wynika z art. 5 Konstytucji, jednym z
podstawowych zadań Rzeczypospolitej Polskiej jest strzeżenie niepodległości i nienaruszalności
terytorium. W świetle tego przepisu, któremu – zważywszy na systematykę konstytucji – została
nadana najwyższa ranga, nie może budzić wątpliwości, że zapewnienie bezpieczeństwa państwa
jest celem usprawiedliwiającym ograniczenia wszelkich praw i wolności obywatelskich. W
dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znalazło już wyraz przekonanie, że
ochrona bezpieczeństwa państwa jest szczególną wartością, w zderzeniu z którą prawa jednostki,
nawet prawa podstawowe, mogą być – w niezbędnym zakresie – ograniczane. Dopuszczalność
7
ograniczeń podyktowanych takimi względami jest powszechnie przyjęta w państwach
demokratycznych (por. wyrok TK z 16 lutego 1999 r. w sprawie SK 11/98, OTK z 1999 r., cz. I,
poz. 5).
W systemie prawa polskiego istnieją inne, poza kwestionowanym, unormowania
podyktowane względami obronności, które niewątpliwie ograniczają prawa jednostek i całych
społeczności. Tytułem przykładu Trybunał Konstytucyjny wskazuje na ograniczenia w
wykonywaniu prawa własności nieruchomości należących do gmin i innych jednostek samorządu
terytorialnego, wynikające z art. 19 pkt 4 w związku z art. 91 ustawy o gospodarce
nieruchomościami, a także na ograniczenia przewidziane w ustawie o nabywaniu nieruchomości
przez cudzoziemców. W powołanych przepisach, podobnie jak w kwestionowanym
rozporządzeniu, możliwość dokonania określonych czynności uzależnia się od zezwolenia
odpowiedniej władzy publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, ograniczenia praw
polegające na uzależnieniu pewnych form ich wykonywania od zgody odpowiedniego organu,
nie mogą być uznane za naruszające istotę tychże praw. Chodzi bowiem o pewne dodatkowe
wymagania proceduralne związane w szczególności z obrotem nieruchomościami, czy z
postępowaniem administracyjnym zmierzającym do uzyskania pozwolenia na budowę. Warunek
uzyskania zezwolenia oznacza jedynie utrudnienie w dokonywaniu czynności zamierzonych
przez uprawnionego, nie pozbawia go natomiast samego prawa, czy też możliwości korzystania z
niego. Podkreślenia wymaga, że kwestionowane przepisy przewidują obowiązek wypłacenia
odszkodowania na wypadek wyrządzenia szkody wskutek zastosowania ograniczeń.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie jest konieczne bliższe i szczegółowe omówienie
wszystkich ograniczeń praw, jakie wynikają z kwestionowanego rozporządzenia. Jest to zbędne
ze względu na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Natomiast Trybunał Konstytucyjny
uważa za niezbędne podkreślenie, iż nie jest władny weryfikować określenie, jakie tereny mają
być przeznaczone na potrzeby obronności kraju, ani też w zasadzie nie może kwestionować
zakresu ewentualnych ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności obywatelskich. Do oceny ich
zasadności potrzebna jest ogólna, ale specjalistyczna wiedza dotycząca funkcjonowania
współczesnych sił zbrojnych, a także dysponowanie konkretnymi informacjami dotyczącymi
rozmieszczenia sił zbrojnych oraz strategicznego znaczenia określonych terenów. Trybunał
Konstytucyjny, rzecz jasna, nie dysponuje takimi informacjami i nie może się w tych sprawach
wypowiadać.
4. Trybunał Konstytucyjny zdecydowanie stoi na stanowisku, iż jeden z zasadniczych
celów Rzeczypospolitej Polskiej, jakim jest ochrona niepodległości i nienaruszalności jej
terytorium, uzasadnia wprowadzanie ograniczeń w wykonywaniu konstytucyjnych praw i
wolności służących jednostkom. Merytoryczne uzasadnienie zarówno samej potrzeby
wprowadzania ograniczeń, jak i ich zakresu, nie sanuje jednak podstawowej wady formalnej
kwestionowanych przepisów. Ze wszystkich przepisów ustawy zasadniczej, które przewidują
limitowanie praw i wolności wynika wyraźnie, iż ograniczenie podstawowych praw jednostki
może nastąpić tylko w drodze ustawy. Nawet pobieżna lektura zaskarżonych przepisów
wskazuje, iż nie czynią one zadość temu wymaganiu, gdyż art. 1 dekretu z 1951 r. wprost
stanowi o kompetencji Rady Ministrów do wprowadzenia na pewnych obszarach ograniczeń, zaś
zaskarżone rozporządzenie te ograniczenia wprowadza. Kwestia ta wymaga jednak bliższego
rozważenia.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że celem zaskarżonego dekretu z 1951 r. było
zastąpienie ustawy z 28 stycznia 1932 r. o stosunkach prawnych w obszarach warownych i
rejonach umocnionych. Dekret uchylił moc obowiązującą aktu międzywojennego, jednak nie
unormował wszystkich kwestii tym aktem objętych. Ustawa z 1932 r. całościowo regulowała
bowiem problematykę prawną związaną ze specyfiką obszarów warownych i umocnionych;
8
zawierała enumeratywne wyliczenie dopuszczalnych ograniczeń, określała warunki i tryb
udzielania zezwoleń oraz zasady przyznawania odszkodowań. Radzie Ministrów pozostawiała
tylko decyzję co do tego, na jakim konkretnym obszarze niezbędne jest wprowadzenie pewnych
ograniczeń. Ten sposób regulacji z jednej strony stwarzał gwarancje, iż prawa i wolności nie
będą limitowane ponad to, co przewidziane w ustawie, z drugiej strony – władzom wojskowym
zapewniał decydowanie o tym gdzie, kiedy i jakie ograniczenia są konieczne. Tymczasem
powojenny akt o randze ustawy, kwestionowany dekret, wylicza tylko prawa, które mogą
podlegać ograniczeniu, zaś ciężar merytorycznej regulacji przerzuca na akty niższej rangi, tj.
rozporządzenia Rady Ministrów. Dekret nie tylko nie precyzuje konkretnych postaci ograniczeń,
jak to czyniła ustawa z 1932 r., ale nie określa nawet ram, w których mają się mieścić
ograniczenia stanowione przez Rząd. W dekrecie zabrakło też regulacji trybu udzielania
zezwoleń i zasad przyznawania odszkodowań.
Przechodząc do oceny drugiego z kwestionowanych aktów, a mianowicie rozporządzenia
z 1949 r., Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w chwili wprowadzania go, rozporządzenie
opierało się na ustawie z 1932 r. i – w konsekwencji – unormowało tylko te kwestie, które nie
były rozstrzygnięte w ustawie. Jego normatywna treść sprowadzała się do wskazania, które z
ograniczeń przewidzianych w ustawie i na jakim obszarze należy stosować. Pozycja prawna
rozporządzenia uległa zasadniczej zmianie w chwili wejścia w życie dekretu z 1951 r., bowiem –
po uchyleniu ustawy – rozporządzenie, mimo formalnego utrzymania go w mocy, zostało niejako
zawieszone w próżni. Poza brakiem ustawowego ukształtowania ram dopuszczalnych
ograniczeń, z których – jak się wydaje – ustawodawca świadomie zrezygnował, zabrakło też
regulacji trybu udzielania zezwoleń i przyznawania odszkodowań. Te luki – według założenia
przyjętego w dekrecie – powinny być wypełnione rozporządzeniami, jednak w rzeczywistości
przepisy wykonawcze, które miały zastąpić rozporządzenie z 1949 r., dotąd nie zostały wydane.
Rozporządzenie z 1952 r., częściowo wypełniając lukę, ustanowiło zasady przyznawania
odszkodowań. Jednak gdy chodzi o właściwość władz wojskowych oraz warunki i tryb
udzielania zezwoleń w sprawach, których dotyczy kwestionowany dekret i rozporządzenie, to są
one uregulowane w niepublikowanym zarządzeniu Ministra Obrony Narodowej z 17 sierpnia
1948 r. Jego obowiązywanie nasuwa zasadnicze wątpliwości.
Rezultatem przedstawionych zabiegów legislacyjnych, a przede wszystkim – rezultatem
zaniechania Rady Ministrów w zakresie stanowienia rozporządzeń wykonawczych do dekretu,
jest niespójność całej regulacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sam upływ czasu nie jest
też pozbawiony znaczenia dla oceny wniosku w niniejszej sprawie. Kwestionowana regulacja,
już choćby ze względu na zmiany doktryny obronnej, techniki wojskowej, zapewne częściowo
zdezaktualizowała się. Jak wskazuje wnioskodawca, niektóre przepisy od lat nie są stosowane.
Można zatem uznać, że straciły moc obowiązującą na skutek desuetudo. Podsumowując
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że unormowanie kwestii ważnej dla bezpieczeństwa i
obronności kraju rozbite jest na kilka aktów prawnych różnej rangi, pochodzących z różnych
okresów, a wątpliwości budzi samo obowiązywanie niektórych elementów tej regulacji.
Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega potrzeby dokonywania oceny, czy w chwili
stanowienia kwestionowanych przepisów odpowiadały one prawu, a zwłaszcza, czy ograniczanie
podstawowych praw obywatelskich drogą rozporządzeń pozostawało w zgodzie z konstytucją.
Trybunał stwierdza natomiast, że według obecnie obowiązujących standardów konstytucyjnych,
zarówno ze względu rangę przepisów, jak i strukturę regulacji, nie można uznać, by
kwestionowane unormowanie pozostawało w zgodzie z Konstytucją.
Przedstawiona sytuacja prawna, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, narusza wyrażoną
w art. 2 Konstytucji, zasadę demokratycznego państwa prawnego. Najbardziej jaskrawym
wyrazem tego naruszenia jest ograniczenie praw i wolności obywatelskich w akcie rangi
podustawowej. Zasadę demokratycznego państwa prawnego obraża jednak także to, że regulacja
9
tych ograniczeń jest niekompletna, rozsiana w kilku aktach prawnych, których obowiązywanie
nasuwa wątpliwości. Brak jasnego wytyczenia granic między zachowaniami dozwolonymi i
tymi, które wymagają zgody władz wojskowych jest przyczyną niepewności prawa.
Nieokreślenie trybu udzielania zezwoleń paraliżuje normalne wykonywanie praw. Dodatkowe
komplikacje wynikają z braku pewności co do obowiązywania niektórych przepisów. W
konsekwencji istniejący stan prawny stanowi pewną pułapkę; obywatele, na skutek
nieświadomości, narażeni są na zarzut naruszenia przepisów. Istnienie takiej sytuacji jest nie do
pogodzenia z obowiązywaniem zasady państwa prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wskazane przyczyny dostatecznie uzasadniają tezę
o sprzeczności kwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji.
5. Stwierdzając sprzeczność z konstytucją kwestionowanych przepisów, Trybunał
Konstytucyjny uznaje jednocześnie, iż wprowadzenie i stałe utrzymywanie ograniczeń prawa
własności i niektórych wolności obywatelskich ze względu na potrzeby obronności kraju, także
w chwili obecnej, może być konieczne. Trybunał podkreśla, że sformułowanie “potrzeby
obronności kraju” nie odnosi się li tylko do abstrakcyjnej sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa
państwa. Przeciwnie, realizacja tych potrzeb wymaga określonych przedsięwzięć technicznych,
które muszą być utrzymywane niezależnie od istnienia jakiegokolwiek zagrożenia. Z kolei
funkcjonowanie pewnych urządzeń wojskowych może stwarzać na co dzień niebezpieczeństwo
dla osób przebywających w najbliższej okolicy. Przepisy odnoszące się do rejonów
strategicznych i statuujące ograniczenia niektórych praw obywatelskich mają więc na celu nie
tylko interes sił zbrojnych, lecz – w równym stopniu – bezpieczeństwo osób, których prawa się
ogranicza. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż unormowanie stosunków prawnych w
rejonach strategicznych powinno uwzględnić wszystkie zasygnalizowane interesy. Zasada
demokratycznego państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji zakłada wyważenie tych
interesów.
Dostrzegając potrzebę istnienia szczególnej regulacji statusu prawnego rejonów
strategicznych, Trybunał Konstytucyjny korzysta z uprawnienia przyznanego mu przez
ustrojodawcę w art. 190 ust. 3 Konstytucji i określa datę utraty mocy obowiązującej
kwestionowanych przepisów na 2 lipca 2002 r. Oddalenie w czasie momentu utraty mocy
obowiązującej aktów uznanych za niezgodne z konstytucją, pozwoli na przygotowanie regulacji
odpowiedniej rangi, dostosowanej do potrzeb współczesnych obronności kraju.
6. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, występująca w niniejszej sprawie przyczyna
niezgodności z konstytucją powoduje, że zbędne staje się badanie kwestionowanych przepisów z
punktu widzenia poszczególnych wzorców kontroli. Uznanie przez Trybunał, iż względy
formalne dotyczące trybu stanowienia przepisów oraz ich rangi, a także niespójność i częściowa
dezaktualizacja regulacji, są dostateczną przyczyną stwierdzenia niezgodności z konstytucją,
zwalnia od merytorycznej kontroli treści każdego z kwestionowanych ograniczeń. Uzasadnia to
umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.