Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej
advertisement
Zarządzanie zasobami ludzkimi w administracji publicznej Artykuł dotyczy problemu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. W dobie, kiedy nowoczesne społeczeństwa przechodzą od stanu społeczeństwa państwowego do społeczeństwa obywatelskiego, rośnie rola administracji publicznej. To ona właśnie jest głównym łącznikiem między społeczeństwem a decydentami i ona także w pewnym, choć przecież ograniczonym zakresie wpływa na kształt publicznego interesu, którego wyrazem jest wola polityczna zawarta w decyzjach centrum politycznego. Nowoczesne systemy polityczne mogą funkcjonować dzięki nowej i nowoczesnej formule działania administracji, nakładającej na nią wiele nowych obowiązków, ale jednocześnie przypisującej jej bardziej aktywną i kreatywną rolę. Nowoczesna administracja stała się prawdziwym partnerem zarówno dla sfery politycznej, jak i dla sfery społeczeństwa obywatelskiego. Aby osiągnąć taki stan, należało unowocześnić struktury, często poszerzyć kompetencje, określić nowe zasady organizacyjne i zadbać o odpowiednich ludzi. Ci ostatni są ważnym czynnikiem, który może przesądzać o kształcie administracji i jej odbiorze społecznym. Jak złe struktury i złe zasady działania mogą zniechęcić i zdeprawować najlepszych ludzi, tak jest i odwrotnie. Najlepiej obmyślona reforma administracji publicznej nie powiedzie się bez odpowiedniego zaplecza kadrowego. Pojęcie zarządzania zasobami ludzkimi Zarządzanie zasobami ludzkimi (ZZL) jest stosunkowo nowym podejściem do zarządzania personelem czy też kadrami organizacji. Traktuje ono ludzi jako jeden z podstawowych lub nawet podstawowy zasób organizacji. Do najważniejszych zagadnień z tej dziedziny należą: dobre porozumiewanie się z pracownikami, włączanie ich w bieżące problemy przedsiębiorstwa oraz dbałość o ich utożsamianie się z organizacją i lojalność w stosunku do niej. Nacisk jest położony na strategiczne podejście związane z pozyskiwaniem ludzi, motywowaniem ich i kierowaniem nimi. Funkcja personalna, podobnie jak finansowa, marketingowa, produkcyjna itd., jest jedną z funkcji przedsiębiorstwa . J. Stoner i Ch. Wankel nazywają ją funkcją kadrową i odnoszą do kierownictwa organizacji. Zarządzanie personelem pomaga w kierowaniu pracownikami. Dotyczy skonstruowania, utrzymania i rozwoju systemów, które stanowią ramy zatrudnienia. Procedury te funkcjonują, kiedy pracownik jest związany z firmą. Obejmuje to okres od rekrutacji i selekcji, przez kierowanie relacjami w trakcie zatrudnienia, a kończy na wygaśnięciu stosunku pracy . Historycznie rzecz ujmując, zarządzanie ludźmi w organizacji przeszło trzy zasadnicze fazy. Faza pierwsza zaczęła się z końcem XIX w. wraz z rozwojem koncepcji „personelu dobrobytu" i trwała do końca II wojny światowej . Zajmowano się wówczas zagwarantowaniem pracującym świadczeń, które uważano za postępowe, np. zasiłku dla bezrobotnych, zasiłku chorobowego, zapomóg mieszkaniowych itd. Dział kadrowy pełnił więc funkcję admini- strowania płacami i był pomocniczy wobec innych działów. M. Kostera określa tę fazę mianem operacyjnej . Faza druga obejmuje lata powojenne do 1980 r. i jest nazywana taktyczną lub menedżerską (Kostera, 1998, s. 23). Zarządzanie personelem zostaje wyposażone w większy zestaw instrumentów uwzględniających oprócz administrowania płacami podstawowe szkolenia i porady dotyczące stosunków pracodawca — pracobiorca. Koncentrowano się wówczas na poziomie taktycznym, a nie strategicznym. Duże zapotrzebowanie na siłę roboczą, spowodowane bardzo intensywnym rozwojem gospodarczym, uwydatniło rolę szkoleń. Pojawiły się więc służby szkoleniowe i stanowiska do spraw stosunków interpersonalnych w organizacji. Duże znaczenie zaczęła nabierać ocena pracowników jako dostarczająca informacji o deficytach w organizacji. Zarządzanie personelem było funkcją sztabową, tj. miało służyć radą i wsparciem kierownictwu. Faza trzecia obejmuje lata osiemdziesiąte i trwa w zasadzie do dzisiaj. Nazywana jest fazą strategiczną (Kostera, 1998, s. 24). Recesja lat osiemdziesiątych spowodowała zmniejszenie roli związków zawodowych i przesunięcie akcentów z rekrutacji na selekcję. Od pracowników wymaga się zaangażowania, dyspozycyjności i pracy ponad określony zakres obowiązków. Od lat dziewięćdziesiątych ZZL opiera się na tworzeniu klimatu i kultury organizacji ułatwiającej komunikację i jednoczącej wszystkich wokół misji. Nadmiar siły roboczej na rynku spowodował upowszechnienie zatrudniania na podstawie terminowych kontraktów, w niepełnym wymiarze godzin itd. Rola oceny to obecnie nie tylko wskazywanie potrzeb szkoleniowych, ale też jeden z istotnych elementów motywujących do pracy. Płaca odzwierciedla w zasadzie wartość rynkową i w mniejszym stopniu zależy od uzgodnień ze związkami zawodowymi. Uzgodnienia takie są obecnie zawierane na szczeblu organizacji i nie mają charakteru powszechnego np. dla całej branży. Dział personalny jest dzisiaj lokowany nie tylko na szczeblu centralnym — zarządzanie personelem zostało zdecentralizowane i pełni teraz funkcje quasi-liniową. Decyzje dotyczące zarządzania personelem mają charakter strategiczny. Na wzrost znaczenia funkcji personalnej wpłynęło wiele czynników, m.in. duże i coraz większe koszty pracy w nowoczesnych przedsiębiorstwach, dostrzeżenie motywacyjnej roli stosunków interpersonalnych — ludzie zadowoleni pracują lepiej, duża rentowność nakładów na realizacje funkcji personalnej, zwiększenie innowa-cyjności i kreatywności dobrze zarządzanej załogi, większy udział myśli twórczej, w tym organizacyjnej w cenie produktu itd. Po powszechnie stosowanej w latach osiemdziesiątych metodzie „sita", która prowadziła do powstania kultury organizacji, opartej na rywalizacji i konkurencji, w latach dziewięćdziesiątych obowiązująca stała się metoda „kapitału ludzkiego". Metoda „sita" zakładała, że skoro na rynku jest wielu chętnych do pracy, należy się skoncentrować na selekcji, traktując chętnych do pracy jako w pełni wykształconych i „gotowych" kandydatów. Koncepcja „kapitału ludzkiego" generuje kulturę organizacyjną opartą na lojalności, zaangażowaniu i współpracy. Pracownikiem może zostać każdy, aczkolwiek preferuje się osoby o określonej spójnej osobowości. Wraz z zatrudnieniem organizacja „opiekuje się" pracownikiem i poprzez ciągłe kształcenie i szkolenie zapewnia sobie odpowiednich ludzi Prowadzi to do długoletniego zatrudnienia w jednej firmie. Takie podejście znajduje z reguły zrozumienie w organizacjach związkowych i jest bliskie naszym, europejskim normom kulturowym. W Polsce, gdzie w zasadzie ludzie niechętnie zmieniają pracę, jest ono szczególnie godne zastosowania. Zarządzanie potencjałem ludzkim jest procesem ciągłym. Składają się nań następujące etapy: (1) planowanie — strategiczne, taktyczne bądź operacyjne, (2) rekrutacja i selekcja, (3) ocena, (4) wynagrodzenia, (5) rozwój, np. szkolenia, ale także kreowanie społecznego obrazu organizacji . E. McKenna i N. Beech dodają jeszcze stosunki między pracodawcami a pracownikami oraz kontaktowanie się z pracownikami i współuczestnictwo załogi w zarządzaniu (McKenna, Beech, 1997, s. 8-9). Autorzy ci określają też cechy wyróżniające zarządzanie zasobami ludzkimi od zarządzania personelem. Ich zdaniem filozofią zarządzania zasobami ludzkimi jest uznanie pracowników za jeden z najbardziej wartościowych elementów przedsiębiorstwa. Strategia zasobów ludzkich i strategia przedsiębiorstwa powinny ze sobą współgrać. Pracownicy powinni identyfikować się z misją i celami organizacji. Wartość zaangażowania zawiera się w tym, że przywiązanie ludzi do organizacji nie ma charakteru biurokratycznego (McKenna, Beech, 1997, s. 13). Pracownik zobowiązuje się być lojalny. Jest to forma niepisanego kontraktu, ale w zamian kierownictwo wyznacza mu ważne zadanie, będące dla niego wyzwaniem. Istotne jest, by zostały pracownikowi przekazane stosowne kompetencje. Można mówić o swoistej wspólnocie interesów pracodawcy i pracownika opartej na dążeniu do sukcesu firmy. Podsumowując rozważania na temat istoty zarządzania zasobami ludzkimi, warto przytoczyć cele związane ze stosowaniem takiego właśnie systemu zarządzania . 1. Cele organizacji mogą być osiągnięte dzięki jej najbardziej wartościowym zasobom — sile roboczej. 2. Poprawa wyników pracy organizacji, jak i poszczególnych osób wymaga zaangażowania się ludzi na rzecz sukcesu organizacji. 3. Spójna polityka personalna i zbiór procedur powiązane z efektywnym wykonywaniem działań przez organizacje są warunkiem koniecznym do optymalnego wykorzystania zasobów w osiąganiu celów gospodarczych. 4. Powinno się dążyć do integracji polityki zarządzania zasobami ludzkimi z celami działalności firmy. 5. Polityka zarządzania zasobami ludzkimi musi wspierać kulturę organizacyjną tam, gdzie to możliwe, lub zastępować ją lepszą tam, gdzie jest ona uważana za niedoskonałą. 6. Klimat organizacji powinien sprzyjać indywidualnej kreatywności i przedsiębiorczości. Zapewni to solidne podstawy do pracy zespołowej, innowacji i globalnego zarządzania, jakością. 7. System organizacyjny powinien być elastyczny, zdolny do reagowania i przystosowania się oraz pomagania firmie w osiąganiu celów w otoczeniu konkurencyjnym. 8. Powinno się zapewniać zwiększenie elastyczności jednostki w odniesieniu do jej czasu pracy i pełnionych funkcji. 9. Przydzielane zadania i stworzone odpowiednie warunki pracy powinny sprzyjać wykorzystaniu możliwości pracowników. 10. Podtrzymanie i doskonalenie siły roboczej i produktów/usług powinno być dokonywane równolegle. Początki zarządzania personelem w administracji publicznej Początków nowoczesnej administracji publicznej upatrujemy w administracji monarchii absolutnych. Opierały się one na systemie biurokratycznym. Opis tego systemu dał niemiecki uczony przełomu XIX i XX w. Max Weber. Dla niego pojęcie to ma neutralny charakter i oznacza określony typ organizacji administracji. Cechami tego systemu są: (1) zawodowy charakter administracji, (2) pionowy i poziomy podział pracy oraz związana z nim specjalizacja, (3) hierarchiczna struktura władzy i (4) obowiązywanie formalnych, generalnych reguł określających zachowania na poszczególnych stanowiskach (Izdebski, 1996, s. 36). Tak określone cechy systemu biurokratycznego, który do dzisiaj jest podstawą funkcjonowania administracji publicznej, mają konsekwencje dla zarządzania personelem w tejże administracji. Zawodowy charakter administracji biurokratycznej należy rozpatrywać w dwóch aspektach: (1) urzędnik musi mieć odpowiednie zawodowe przygotowanie, (2) praca w administracji stanowi dla niego jedyne lub podstawowe źródło utrzymania. W procesie kształtowania się nowoczesnej administracji przyjmowało to formę odchodzenia od dziedziczenia urzędów lub ich kupowania na rzecz tworzenia stałego korpusu służby cywilnej, której członkowie pobierali uposażenie wypłacane im przez państwo. Dążono, by było to ich jedyne źródło utrzymania, odchodząc tym samym od tzw. obwencji. Czasem władca przyznawał świadczenia emerytalne lub rentowe, ale były to świadczenia zależne od woli monarchy. Zawodowy charakter administracji miał zapewniać trwały stosunek służbowy, czyli praktyka czyniła profesjonalistę. W Niemczech, a także w Anglii związano z państwem funkcjonariuszy cywilnych stabilnym stosunkiem służbowym, przy czym w Niemczech od przełomu XVIII i XIX w. stosunek ten zaczęto zaliczać do sfery prawa prywatnego. Urzędnik nie był wprawdzie właścicielem urzędu, ale państwo nie mogło go wprost pozbawić prawa do uposażenia . W Szwecji traktowano urzędników jak sędziów, co dawało im niezawisłość, a urzędu mógł pozbawić jedynie wyrok sądu powszechnego. We Francji urzędnicy w zasadzie byli pozbawieni gwarancji stabilizacji stosunku służbowego, ale praktyka niezmieniania urzędników wraz ze zmianami gabinetu była dość powszechnie stosowana. Stosunkowo szybko zdano sobie też sprawę, że urzędnicy nie mogą się opierać jedynie na praktyce, muszą mieć odpowiednie wykształcenie. Rozwój cywilizacji najwcześniej zmienił sposoby kształcenia kadry wojskowej, szybko jednak wymógł podobne zmiany na administracji cywilnej. Przyczyniło się to do określenia zasad naboru i selekcji do administracji państwowej. W XIX w. uznano, że administracja powinna się opierać na czynniku zawodowym, i określono różne wymagania stawiane kandydatom w zależności od państwa. W Niemczech wymagano przy naborze na wyższe stanowiska urzędnicze (obecnie hoheher Dienst i gehoheher Dienst) wyższego wykształcenia prawniczego (Rogowski, 1995). Otrzymanie urzędu musiało być poprzedzone kilkuletnią praktyką i złożeniem egzaminów państwowych. We Francji wyżsi urzędnicy działów wyspecjalizowanych rekrutowali się spośród absolwentów państwowych szkół technicznych. Najstarsze z nich powstały przed rewolucją, urzędnicy zaś administracji ogólnej byli najczęściej absolwentami L'Ecole Politechnique, założonej w 1794 r. przez Napoleona pierwszej szkoły wojskowej. W 1884 r. powołano osobną Szkołę Administracji, która jednak działała bardzo krótko. Jej tradycje przejęła w pewnym sensie Wolna Szkoła Nauk Politycznych, działająca w latach 1872-1945 (Izdebski, 1996, s. 154). We Francji nie było gwarancji nieusuwalności, obowiązywała natomiast praktyka wyrażająca się w twierdzeniu „rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje". W Anglii preferowano wykształcenie o charakterze ogólnym, wprowadzono natomiast, po raporcie Northcote'aTrevelyana, system egzaminów wstępnych, prowadzonych przez niezależną komisje. W Szwecji traktowano urzędników jak sędziów i mieli oni podobne wykształcenie. Wszędzie, gdzie wprowadzano wymóg wykształcenia, pojawiała się zasada nieusuwalności lub wysoce utrudnionej usuwalności urzędników. Zasada taka miała zabezpieczać korzyści państwa z nakładów poniesionych na kształcenie kadry urzędniczej. Pewną odmienność stanowią rozwiązania amerykańskie. Tam do 1883 r. powszechnie obowiązywał system „łupów", który czynił administrację mało efektywną, amatorską, sprzyjał korupcji i nepotyzmowi. Dopiero ustawa Pendletona (od nazwiska wnioskodawcy) upoważniała prezydenta USA do wyłączenia poszczególnych kategorii stanowisk w administracji federalnej z systemu „łupów". Kolejni prezydenci korzystali z niej coraz pełniej, w konsekwencji czego w systemie „łupów" obsadza się obecnie jedynie 5% stanowisk federalnych. Odejście od tego systemu oznaczało oparcie się na wykształconej i fachowej kadrze. Trzeba jednak dodać, iż od czasów prezydentury R. Reagana i G. Busha zanotowano niewielki wzrost liczby stanowisk poddanych systemowi „łupów". Obaj konserwatywni prezydenci tłumaczyli to koniecznością poprawienia jakości administracji publicznej w USA przez wybór najlepszych fachowców spoza struktur administracyjnych, ludzi nie obciążonych nawykami biurokratycznymi, menedżerów. Zarys zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej Historyczne zaszłości rzutują i na obecny kształt zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. Większość narodowych modeli administracji przetrwała do dziś, choć w zmienionym nieco kształcie, pojawiły się nowe instytucje i rozwiązania, nastąpiła pewna unifikacja metod zarządzania itd. Administracja prywatna, która przez dziesięciolecia korzystała z osiągnięć administracji państwowych w zakresie organizacji procesu pracy, obecnie dostarcza wzorów i rozwiązań dla reformujących się administracji publicznych. Reformowanie administracji jest czymś permanentnym i wynika z istoty rozwoju społecznego. Niemniej jednak dzisiejsze tempo rozwoju wymusza też szybkie i daleko idące zmiany zarówno w administracji, jak i w każdej organizacji ze sfery prywatnej czy publicznej. Nowe możliwości, które dała nam dzisiejsza technika, spowodowały zapotrzebowanie na nowy typ administratora, bardziej wszechstronnego, obdarzonego inicjatywą, kreatywnego menedżera, który nie tylko będzie się trzymał przepisów, ale też zatroszczy się o efektywne wydawanie publicznego grosza i będzie współdziałał ze sferą społeczeństwa obywatelskiego. Rekrutacja Obecne reformy administracji publicznej mają przybliżyć ją obywatelowi i uczynić bardziej przyjazną. Rozwiązania dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi są ważnym elementem reformy. Jakie one są obecnie? Trzeba zacząć od naboru do administracji publicznej. W większości państw nabór ten jest ściśle określony przepisami, ale z reguły dotyczy jedynie funkcjonariuszy państwowej służby cywilnej. Urzędnicy samorządowi podlegają mniej restrykcyjnym przepisom bądź są przyjmowani do pracy na podstawie ogólnych zasad prawa pracy. Kandydaci do służby cywilnej, do wyższych lub średnich kategorii personelu, muszą skończyć odpowiednie wyższe szkoły. W Wielkiej Brytanii i Irlandii jest preferowane ogólne wykształcenie z uwzględnieniem nauk prawnych, ekonomicznych i politycznych. Kandydaci zdają egzaminy konkursowe — w Irlandii przed Komisją Służby Cywilnej, w Wielkiej Brytanii zaś przed Centralną Komisją Służby Cywilnej i odpowiednimi komisjami poszczególnych ministerstw. Zdanie egzaminu wiąże się z uzyskaniem odpowiedniego certyfikatu (certificate of qualifications), który uprawnia do świadczeń i przywilejów . Umożliwienie rekrutacji przez ministerstwa wskazuje, iż w Wielkiej Brytanii odchodzi się od administratora o wiedzy ogólnej na rzecz fachowca w danej dziedzinie. Od 1996 r., kiedy rządowa Agencja ds. Zatrudnienia i Oceny, zajmująca się procesem rekrutacji i szkoleń, została sprywatyzowana, rekrutacja do civil service znajduje się w rękach prywatnej firmy, która dba o odpowiednie informacje dla kandydatów, przeprowadza testy, warsztaty kwalifikacyjne itd. W konsekwencji znacznie skrócono procedurę rekrutacyjną (z 14-12 tygodni do najwyżej 6) i uzyskano zdecydowanie lepsze wyniki, jeśli chodzi o poziom przyjmowanych chętnych (Krajewski, 1998). We Francji droga konkursu, przez odpowiednie uczelnie (egzaminy konkursowe na uczelnię i w trakcie studiów), jest w zasadzie jedyną prowadzącą do stanowisk w służbie cywilnej . W Niemczech tradycyjnie preferowane jest wykształcenie prawnicze uniwersyteckie, a egzaminy dające uprawnienia funkcjonariusza państwowego składa się po odbyciu stosownej praktyki. Artykuł 33 Ustawy Zasadniczej gwarantuje zastosowanie w postępowaniu kwalifikacyjnym przy wyborze kandydatów ubiegających się o przyjęcie do pracy w instytucjach służby publicznej jedynie kryterium fachowości. Zatem wybór nie może zależeć od przynależności politycznej czy religijnej kandydatów, ich pochodzenia, płci czy rasy (Duda, 1997). W Niemczech są cztery kategorie urzędników: służba techniczna, średnia, wyższa i najwyższa. Przedstawiciele tej ostatniej mogą awansować do kategorii urzędników politycznych (politische Beamte). W USA rekrutacja odbywa się głównie na zasadach otwartych. Do niedawna większość spraw związanych z zatrudnieniem prowadził Federalny Urząd ds. Zarządzania Personelem (Office of Personnel Management), obecnie poszczególne agendy uzyskały nieco wiek- szą samodzielność (Wiśniewski, 1995, s. 29). Funkcjonujący tam model zatrudniania nie budził entuzjazmu wielu kierowników agend. Tak pisze o nim D. Os-borne i T. Gaebler (1992, s. 180-181): „Większość pracowników dyrektorzy muszą zatrudniać spośród osób, które zdały egzamin pisemny dla kandydatów do pracy w instytucjach publicznych. Często muszą przyjąć do pracy osobę, która uzyskała najwięcej punktów [...] bez względu na to, czy ta osoba posiada motywację do pracy lub odpowiednie kwalifikacje potrzebne na danym stanowisku [...] Najlepsi zaś i tak odchodzili do sektora prywatnego, zanim zostali zatrudnieni na stałe". Tendencja do uelastycznienia systemu rekrutacji jest obecna nie tylko w USA i Wielkiej Brytanii. Na przykład w Szwecji, Holandii i Danii zdecentralizowano systemy rekrutacji, zmniejszając jednocześnie bezpieczeństwo zatrudnienia urzędników, wprowadza się tam też krótkoterminowe kontrakty dla wyższych urzędników. Przeznaczone są one jednak głównie dla „insiderów" z sektora publicznego (Długosz, 1998). Także w Austrii wprowadza się takie rozwiązania. Kontrakty te uzyskuje się z reguły w wyniku wygrania konkursu, a te są skierowane głównie do aktualnych lub byłych urzędników. We wszystkich krajach poszukuje się najczęściej tzw. gene-ralistów, czyli kandydatów o jak najszerszej wiedzy. Różnice dotyczą preferencji. We Włoszech i Niemczech preferuje się wiedzę prawniczą, w Wielkiej Brytanii poszukuje się nadal „oświeconych amatorów", podobnie w USA, choć tu wymagania dotyczą częściej umiejętności z zakresu zarządzania. We Francji po 1945 r. pojawili się genaraliści tzw. nowego typu. Są to generaliścitechnokraci . Tacy ludzie mają największe szansę awansować na najwyższe stanowiska w administracji publicznej. Raz zatrudnionych urzędników, którzy uzyskali status funkcjonariusza służby cywilnej, trudno zwolnić, choć i w tej sytuacji zmiany idą w kierunku większej swobody pracodawcy względem swoich pracowników. Gwarancje nieusuwalności urzędników wymusiły rozwój systemu selekcji i szkoleń. W większości państw istnieją urzędy centralne odpowiedzialne zarówno za rekrutację, jak i za późniejsze szkolenie i kształcenie zatrudnionych urzędników. Są one różnie usytuowane: np. w Danii, Szwecji i Finlandii znajdują się one w strukturze ministerstw finansów, w Norwegii w strukturze Ministerstwa Pracy i Administracji Rządowej, w Wielkiej Brytanii obecnie jest to urząd podporządkowany premierowi (Izdebski, Kulesza, 1998, s. 227). We Francji istnieje Generalna Dyrekcja Administracji i Służby Publicznej podporządkowana formalnie premierowi, politycznie jednak zależna od ministra administracji. W Japonii są dwie centralne instytucje zajmujące się kadrami administracji publicznej. Jest to Narodowa Komisja Kadrowa, na której czele stoi trzech komisarzy powoływanych przez cesarza na wniosek premiera. Zadaniami tej instytucji jest przedkładanie gabinetowi rekomendacji w zakresie działania administracji kadrowej, jak również poprawy płac i innych warunków administracji rządowej, przeprowadzanie egzaminów wstępnych (w Japonii jest to egzamin centralny, np. w 1995 r. przystąpiło doń 330 tyś. osób), organizowanie szkoleń, przeprowadzanie postępowań dyscyplinarnych, klasyfikowanie stanowisk i inne. Drugą instytucją jest Agencja Zarządzania i Koordynacji, podporządkowana urzędowi premiera. Odpowiada ona za sposób wykorzystania kadr administracyjnych, ich dyslokację między poszczególne instytucje i warunki organizacyjne, w jakich pracują (Gąciarz, 1998). W Kanadzie także czuwają nad rekrutacją dwie instytucje, tj. Public Service Commission — organ administrujący zasobami, oraz Treasury Board — zatrudniająca formalnie urzędników. Obecnie urzędy europejskie ds. służby cywilnej są także stroną w negocjacjach dotyczących płacy i innych warunków socjalnych ze stroną reprezentującą organizacje związkowe urzędników. Takie negocjacje są prowadzone np. w Szwecji, gdzie na szczeblu ogólnokrajowym ustala się wielkość funduszu płac. Szczegóły płacowe wypracowują poszczególne urzędy. W Holandii są prowadzone centralne negocjacje ze związkami zawodowymi sektora publicznego (Długosz, 1998). Negocjacje te coraz częściej dotyczą także nowych warunków zatrudniania i zwalniania urzędników. W USA nie ma jednego zwierzchnika całej służby cywilnej. Istnieje Federalny Urząd ds. Zarządzania Personelem. Zajmuje się on przede wszystkim kształtowaniem reguł i zasad obowiązujących w sektorze federalnym w dziedzinie polityki kadrowej. Oprócz tego funkcjonuje niezależna Rada ds. Ochrony Systemu Zasług (Merit System Protection Board), nadzorująca całość polityki kadrowej. Zajmuje się m.in. sporami wynikającymi z prawa pracy, dyskryminacji pracowników itd. (Wiśniewski, 1995). Znakiem czasu, jeśli chodzi o rekrutację urzędników państwowych, jest postępująca decentralizacja zarówno całej administracji publicznej, jak i systemu rekrutacji, selekcji i kształcenia. Decentralizacja często powoduje także dekoncentrację, co czyni struktury administracyjne coraz bardziej skomplikowanymi. Jest to odpowiedź administracji na wyzwania nowoczesnej cywilizacji. Obecnie bowiem administracja musi zaspokajać nowe ludzkie potrzeby związane z koniecznością ochrony środowiska, walką z klęskami żywiołowymi, akcjami terrorystycznymi, chorobami, nowymi epidemiami i innymi zagrożeniami współczesnego świata . Coraz większą rolę w systemie politycznym odgrywają małe społeczności. Dzieje się tak w wyniku rozwoju instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Efektem jest nie tylko decentralizacja i dekoncentracja oraz wprowadzanie nowych zasad zarządzania administracją, ale też rozdrobnienie systemu i autonomizacja poszczególnych agend administracji publicznej. Agendy takie przejmują na siebie często obowiązek rekrutacji i dalszego zarządzania zatrudnionym personelem. Niemniej jednak większość kadr administracyjnych podlega nadal systemowi centralnemu. Regułą jest także to, iż nawet jeżeli rekrutacja i selekcja odbywają się w zdecentralizowanych agendach administracji publicznej, to dzieje się to zgodnie z zasadami ustalanymi centralnie, jednakowymi np. dla tych samych szczebli administracji. Nadal za najbardziej bezstronny i egalitarny uważa się system naboru w drodze konkursu, bądź bezpośrednio do korpusu urzędniczego, bądź uprzednio do szkół kształcących urzędników. Jest on powszechnie stosowany, choć różne kraje korzystają z niego w różnym stopniu (Turcey, 1996, s. 49). Szkolenia Rekrutacja nawet najlepiej wykształconych kandydatów nie gwarantuje, że będą to najlepsi urzędnicy. Należy ich doszkalać i dokształcać w sposób permanentny. Większość państw ma służby odpowiedzialne zarówno za szkolenie urzędników, jak i szkoły administracji publicznej, będące centralną instytucją systemu szkoleń. Najbardziej znaną jest francuska ENA — L'Ecole Nationale d'Administration. Kształci ona absolwentów wyższych uczelni, w dużej części już pracujących w administracji publicznej. Kandydaci są rekrutowani na zasadzie konkursów dla absolwentów uczelni i dla funkcjonariuszy. Jest to szkoła kadr kierowniczych. Jej absolwenci zasilają tzw. wielkie korpusy, tj. Rady Stanu, Inspekcji Finansowej, Sądu Kontroli Finansowej itd. Dwuletnie studia są w dużej mierze poświęcone odbyciu stosownych staży. Cechą tej uczelni jest to, że sprzyja kształceniu jednolitej „kultury organizacyjnej", opartej na określonych pryncypiach działania administracji francuskiej. Absolwenci ENA tworzą elitę francuskiej administracji i są obecni wśród czołowych polityków. Oprócz ENA działają we Francji takie szkoły, jak: L'Ecole Politechnique, uniwersyteckie instytuty nauk politycznych itd., które tradycyjnie dostarczały administracji kadr kierowniczych. Rozwinięty jest także branżowy i regionalny system szkolenia administracji publicznej. Można więc powiedzieć, że we Francji zbudowano równoległy, państwowy system oświatowy, kształcący kadry administracji, niejednokrotnie lepszy od oferty pozapaństwowej (Smith, 1992, s. 268). W Niemczech też działa spójny system kształcenia i szkolenia kadry administracyjnej, zwieńczony dwiema uczelniami wyższymi: Bundesverwaltungsaka-demie i Hochschule fiir offentliche Verwaltung . Oprócz tego istnieją szkoły resortowe: Ministerstwa Obrony Narodowej, Ministerstwa Finansów, MSZ (Śliwka, 1998). W Wielkiej Brytanii, gdzie wciąż dominuje biurokrata — „oświecony amator", po reformie rozpoczętej przez M. Thatcher kształcenie kadry i jej szkolenie ma często już specjalistyczny charakter. Od 1970 r. działa Szkoła Administracji Państwowej, której kadra, podobnie jak w analogicznych szkołach w Niemczech i we Francji, składa się głównie z praktyków. Od 1996 r. jest to instytucja samofinansująca się (Długosz, 1998). Holandia natomiast sprywatyzowała swoją szkołę administracji. Musi ona konkurować z podobnymi placówkami na rynku szkoleniowym. Tendencją dominującą w zakresie szkolenia i kształcenia kadr administracji publicznej jest obecnie, podobnie jak w przypadku rekrutacji, decentralizacja systemu. Opierają się temu np. Francja, Austria, Niemcy, ale i tu rynek szkoleń i kształcenia administracji ulega rozbudowie. W licznych agendach administracji pojawiają się nowe stanowiska, np. specjalisty lub doradcy ds. szkoleniowych i rozwoju. „Ma on, specjalista, zadania rozliczne: (1) doradzać ministrom, dyrektorowi generalnemu oraz innym zainteresowanym stronom we wszystkich kwestiach związanych ze szkoleniem i rozwojem, łącznie ze sprawami politycznymi, priorytetami i opcjami, (2) proponować konkretne wytyczne/strategie dotyczące szkolenia i rozwoju w instytucji, a także zarządzać wdrożeniem dorocznych planów z zakresu szkolenia i rozwoju, (3) kontaktować się z dyrektorem generalnym oraz jednostką ds. kadr w kwestiach związanych z rozwojem kadr, (4) określać, wybierać i zamawiać najbardziej wartościowe kursy z zakresu szkolenia i rozwoju i takież materiały oraz nadzorować jakość ich realizacji, (5) prowadzić i/lub nadzorować analizę potrzeb, ewaluację i marketing działań z zakresu szkolenia i rozwoju, (6) pozostawać w kontakcie z innymi doradcami szkoleniowymi, (7) koordynować szkolenia dla szkoleniowców, organizować szkolenia wewnętrzne oraz briefingi dla kadry z zakresu problematyki związanej ze szkoleniem i rozwojem" (Czwarnok, Mellibruda, 1998). Urzędnicy wyspecjalizowani w doradztwie personalnym i szkoleniowym coraz częściej pełnią funkcję kierowniczą i blisko współpracują z dyrektorem generalnym. Jednocześnie dysponują odpowiednim zapleczem w postaci działów (departamentów) personalnych i szkoleniowych, które wspierają ich w pracy analitycznej i organizacyjnej (Grosse, 1997). Coraz też większą uwagę zwraca się na ocenę efektywności procesu szkoleniowego, w tym także na jego wymierne, ekonomiczne efekty. Interesujące mogą być doświadczenia japońskiej służby cywilnej. Wprowadzono tam raczej niespotykane w Europie praktyki zarządzania zasobami ludzkimi, które mają służyć podniesieniu jakości funkcjonowania instytucji i właściwemu rozwojowi urzędników. Są to np. „coroczne przetasowania" polegające na horyzontalnym przemieszczaniu części personelu między poszczególnymi biurami i oddziałami w ministerstwach i agencjach rządowych, przy zachowaniu stanowiska i charakteru obowiązków. Celem tej operacji jest poszerzenie doświadczeń urzędnika i znalezienie przez niego odpowiedniego miejsca w strukturze administracji. Inną praktyką jest „rotacja pracy" polegająca na tym, że pracownik wskutek corocznego przetasowania zmienia pracę w znaczeniu merytorycznym. Ma to zwiększyć zdolności dostosowawcze organizacji jako całości. Służy też ocenie pracowników z punktu widzenia ich przydatności do różnych zadań. Pracowników, zwykle w środku ich kariery zawodowej, przenosi się do innej instytucji administracyjnej, czasem nawet do korporacji związanej z administracją. Po 2-3 latach pracownik wraca do macierzystej jednostki. Wszystkie te praktyki są związane ze specyficzną kulturą organizacji, wynikającą ze wzorców kulturowych Japonii, których przestrzeganie nie opiera się na formalnych przepisach, ale na zwyczajach i nieformalnych mechanizmach kontroli społecznej . Sięganie do rozwiązań japońskich, uzupełnione np. powrotem do tradycyjnych metod (przykładowo mistrz - uczeń, staże), oraz rozwój wszelkich nowoczesnych metod szkoleniowych prowadzą do zmiany kultury organizacyjnej w kierunku „organizacji uczącej się". Podstawowymi znamionami takiej właśnie organizacji jest nawyk stałego doskonalenia procesów szkoleniowych, rozwijanie profesjonalnych kadr, poprawianie wad, niedoskonałości w pracy zawodowej. „Ucząca się organizacja" traktuje szkolenia jako naturalny instrument poprawy jakości funkcjonowania i realizowania celów strategicznych (Grosse, 1997). Wśród pracowników dominują postawy zaangażowania, innowacyjności itd. Są to więc działania charakterystyczne dla nowoczesnego zarządzania zasobami ludzkimi. Ocena Rekrutacja i selekcja oraz szkolenie zawodowe urzędników to tylko część procesu zarządzania zasobami ludzkimi w administracji publicznej. W czasie trwania stosunku pracy pracownik administracji jest oceniany, awansuje, doskonali się, po określonym czasie zatrudnienia odchodzi z pracy. Bywa, że zwalnia się lub jest zwalniany przed osiągnięciem wieku emerytalnego. To są w zasadzie klasyczne instrumenty zarządzania personelem, ale pozostają istotnym elementem tego procesu. Ocena pracownika jest obecnie w większości państw obowiązkiem wynikającym z ustawy regulującej status służby cywilnej. Zwykle pierwszej oceny dokonuje się po odbyciu stażu lub zatrudnienia próbnego, które trwa około roku. Pozytywna ocena jest warunkiem dalszego zatrudnienia, ewentualnie dopuszczenia do egzaminów. Ocena w trakcie trwania stosunku pracy odbywa się najczęściej w odstępach rocznych lub kilkuletnich. Obecnie wykorzystuje się ją jako bodziec motywujący urzędników do lepszej pracy. Żeby tak było, musi ona spełniać kilka warunków, tj. powinna opierać się na jasnych, jawnych i w miarę obiektywnych kryteriach, powinien w niej uczestniczyć oceniany, zasadą powinno być porównywanie wyników pracownika z zadaniami, nie zaś z innymi pracownikami (Szeniawski, 1994, s. 6). Stanowi ona wtedy ważny czynnik motywujący, daje informację zwrotną o tym, jak pracownik wywiązuje się z nałożonych nań zadań i jak widzą go przełożeni, wskazuje też te miejsca, w których występują deficyty. Systematyczna ocena daje też przełożonym możliwość zapoznania się z oczekiwaniami pracowników, ich mocnymi i słabymi stronami, co z kolei ułatwia planowanie szkoleń oraz ścieżek kariery dla podwładnych. Na przykład w USA, gdzie pracownicy służby cywilnej przyjmowani są na podstawie zasad zwykłej umowy o pracę, ocena służy także jako podstawa do zwolnienia pracowników nie radzących sobie z obowiązkami służbowymi. Jest to jednak procedura trudna i długotrwała, stąd kierownicy wolą tolerować złego pracownika, niż ją uruchamiać (Osborne, Gae- bier, 1992, s. 180). W USA znane jest stare porzekadło, które mówi, że „pracownicy instytucji publicznych są jak gwoździe bez łepków, które można wbić, lecz nie sposób wyciągnąć". Wszędzie tam, gdzie funkcjonariusze służby cywilnej mają specjalny status, ocena negatywna nie skutkuje natychmiastowym zwolnieniem. Zasadniczo jednak w administracji publicznej ocena służy do motywowania pracowników oraz jako podstawa do podziału nagród i wyznaczania awansów. Obecnie, kiedy są wprowadzane nowe zasady zarządzania usługami publicznymi i istnieje konieczność częstszych zmian organizacyjnych, przełożeni coraz częściej sięgają po instrument oceny pracowników jako ułatwiający im zarówno prawidłowy przydział ludzi do zadań, jak i tworzenie dobrych zespołów pracowniczych. Zasadą jest częstsze i bardziej wszechstronne ocenianie kierowników. W Wielkiej Brytanii np. służą temu tzw. centra oceny (Assessment centres), gdzie uczestnicy pracują w grupach i są stosowane zróżnicowane metody oceny. Procesowi temu podlega rocznie ok. 3 tyś. osób kierowniczej kadry brytyjskiej Civil Service. Awanse Awanse stanowią istotny element zarządzania każdym zespołem ludzkim. W administracji publicznej do chwili obecnej przestrzega się w zasadzie reguł rządzących ścieżką awansu. Ścieżki awansu różnią się szczegółowymi rozwiązaniami, ale zasada jest taka sama. W ramach służby istnieje klasyfikacja stanowisk i odpowiadająca im siatka wynagrodzeń. Awansować można, przechodząc na wyższe stanowisko w ramach określonej kategorii służby lub uzyskując odpowiednio wyższe zaszeregowanie. Stosuje się także tzw. awanse poziome, oznaczające przesunięcie na stanowisko tej samej kategorii, ale np. dające większą samodzielność lub mające większy prestiż. W niemieckiej pragmatyce urzędniczej są trzy znaczenia terminu awans, a mianowicie: objęcie wyższego stanowiska w ramach tej samej kategorii służby, awans finansowy, czyli wyższe uposażenie na tym samym stanowisku, i trzeci rodzaj, raczej sporadycznie stosowany — awans do wyższej kategorii służby (Śliwka, 1998). Istnieją też rozwiązania inne, np. w Irlandii są przeprowadzane konkursy na stanowiska kierownicze (biorą w nich udział urzędnicy). Oprócz konkursów stanowiska są obsadzane na podstawie stażu i kwalifikacji. Problemem jest z reguły duża liczba wysoko kwalifikowanych urzędników aspirujących do ograniczonej liczby stanowisk kierowniczych. Próby rozwiązania tego problemu są podejmowane obecnie w wielu krajach. Dopuszcza się coraz częściej możliwość obsadzania stanowisk poprzez otwarte konkursy, którego zwycięzca otrzymuje kilkuletni kontrakt. Takie rozwiązanie wpływa także motywujące na ubiegających się o stanowisko i podnosi efektywność działania. Większość administracji radzi sobie z problemem swoistej nadprodukcji wysoko kwalifikowanych urzędników, umożliwiając, na korzystnych warunkach, wcześniejsze opuszczenie służby państwowej i najczęściej przejście do sektora prywatnego. Emerytowani urzędnicy są poszukiwani przez sektor prywatny we wszystkich krajach, choć istnieją zwykle wymogi „odczekania" roku lub kilku lat i często formalny zakaz zatrudniania w firmach, z którymi urzędnik współpracował w czasie służby. Wszędzie odchodzący urzędnik jest zobowiązany do zachowania tajemnicy służbowej. W Japonii natomiast istnieje praktyka zatrudniania urzędników, bezpośrednio po ich przejściu na emeryturę, w korporacjach prywatnych lub publicznych, z którymi byli blisko związani podczas pełnienia państwowych obowiązków. Praktyka ta nazywa się „Amakudari" (w tłumaczeniu dosłownym — dostrzeżony przez bogów). Wymagana jest zgoda przełożonych, która jest zwykle udzielana. Departamenty kadrowe poszczególnych ministerstw aktywnie uczestniczą w tej praktyce, przeprowadzając co jakiś czas rozmowy informujące zainteresowanych, czy mogą liczyć na dalszą karierę w ramach administracji, czy też powinni poszukać innej możliwości zatrudnienia (Krauss, 1995, s. 124). We Francji praktykę przechodzenia z sektora publicznego do sektora prywatnego obdarzono wdzięczną nazwą pantouflage, co jednoznacznie sugeruje łatwość, z jaką urzędnik publiczny może to uczynić (Smith, 1972, s. 268). Pewną formą awansu jest obejmowanie przez urzędników zaliczanych do najwyższych kategorii stanowisk politycznych. Są to stanowiska pozostające w dyspozycji rządu, pozostałe zaś są zarządzane przez odpowiedni organ służby cywilnej. W zależności od szczegółowych rozwiązań w danym państwie powołuje się na nie w określonych trybach osoby będące zawodowymi urzędnikami lub osoby spoza administracji. Regułą obowiązującą we wszystkich demokratycznych krajach jest to, że politycy zajmują stanowiska newralgiczne dla podejmowania wyborów politycznych, a profesjonalnie przygotowani urzędnicy służby cywilnej zajmują stanowiska pozwalające racjonalnie, skutecznie i ekonomicznie wdrażać te wybory w życie (Kudrycka, 1998, s. 28). Zasadnicze różnice w statusie prawnym między osobami zajmującymi stanowiska polityczne a osobami zajmującymi stanowiska merytoryczne sprowadzają się do: sposobu nawiązania stosunku pracy, czasu zatrudnienia w administracji, przesłanek determinujących wybór określonej osoby oraz rodzaju stosowanej odpowiedzialności wobec tych osób (Kudrycka, 1998, s. 28). Praktyka powoływania urzędników na stanowiska o charakterze politycznym istnieje np. we Francji. Znajdują oni miejsce w ramach „gabinetów ministerialnych". Zatrudnieni w nich urzędnicy wykonują zadania uważane we Francji za polityczne i mogą przenosić doświadczenia z pracy w gabinecie do urzędów, do których powracają. We Francji mówi się o dwóch współzależnych procesach, tj. „polityzacji administracji", czyli obejmowaniu przez profesjonalnych urzędników stanowisk o charakterze politycznym i przenoszeniu nabytych tam doświadczeń z powrotem do administracji, oraz o procesie „funkcjonaryzacji", czyli podejmowania przez urzędników politycznych działań merytorycznych. Urzędnicy profesjonalni, odchodzą zwykle ze stanowiska w gabinecie wraz z odejściem ministra, ale zachowują status urzędnika służby
