Koncepcja nauki administracji

Koncepcja
nauki administracji
dr hab. Jerzy Supernat
Instytut Nauk Administracyjnych
Uniwersytet Wrocławski
Koncepcja nauki administracji
Kwestia podstawowa
Czy administrację publiczną powinna/y badać:
rożne dyscypliny naukowe (gównie i przede wszystkim
nauki społeczne), niezależnie od siebie, stosownie do ich
przedmiotu i metod ?

samodzielna (odrębna/samoistna) i oryginalna dyscyplina badawcza (nauka administracji), dążącą do uzyskania kompleksowego (wieloaspektowego), a jednocześnie
spójnego obrazu administracji publicznej ?

2
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Delegowanie
Praktyka badawcza w krajach europejskich w drugiej połowie XX wieku zdecydowanie rozstrzygnęła to pytanie:
nauka administracji jest
dyscypliną samodzielną (odrębną/samoistną).
Z prac autorów polskich zob. między innymi prace: Jerzego
Stefana Langroda (1903-1990), Franciszka Longchamps
(1912-1969), Jerzego Starościaka (1914-1974), Zbigniewa
Leońskiego (1929-2006), Tadeusza Kuty (1916-2004), Jana
Jeżewskiego (ur. 1938), Adama Błasia (ur. 1946), Jana
Szreniawskiego (ur. 1931), Janusza Homplewicza (19312006) i Ernesta Knosali (1948-2012).
3
dr hab. Jerzy Supernat
Jan Jeżwski, Nauka administracji w pracach
Tadeusza Bigo i Franciszka Longchamps de Bérier:
Franciszek Longchamps, 18 marca 1959 r.
Autor (Franciszek Longchamps – JS) pojmuje
naukę administracji jako naukę społeczną,
empiryczną, posługującą się badaniami praktyki
określonymi jako badania oglądowe. Warunkiem
uprawiania takich badań jest wyodrębnienie
przedmiotu i ustalenie metody badania.
Wyodrębnienie przedmiotu polega na podaniu jego
jednoznacznej charakterystyki, czyli zespołu cech
przysługujących, na danym poziomie uogólnienia,
dowolnemu przedmiotowi zawsze i tylko wtedy, gdy
jest on administracją publiczną. Ustalenie metody
badania – to wskazanie procedury, obejmującej
kilka etapów, w których następuje ograniczenie
pola badawczego i identyfikacja przedmiotu badań
(badanego zjawiska). Względy metodologiczne
przesadziły o tym, że w badaniach została obrana
postawa nie wartościująca. „Oczywiście obranie
takiej postawy nie jest celem samym w sobie; nie
tylko nie wyklucza tego, że po zbadaniu przedmiotu
będzie się go wartościować, ale właśnie porządnie
przygotowuje to wartościowanie […]. Idzie więc
tylko o zachowanie pewnego porządku w stawianiu
sobie zadań”.
4
Franciszek Longchamps,
jesień 1967 r. lub wiosna 1968 r.5
Tadeusz Kuta
„W dorobku naukowym Profesora można
dostrzec dwie podstawowe cechy. Pierwszą
z nich jest umiejętność formułowania
zagadnień teoretycznie nowych, lecz już
mających znaczną wagę praktyczną, słowem
– zagadnień niesionych przez życie. Cechą
drugą jest wiązanie badanych problemów
z przemianami współczesnej administracji,
sytuowania ich w kontekście dylematów
organizacji życia zbiorowości, przed jakimi
stoją obecnie państwa rozwinięte”, ze Słowa
wstępnego do zbioru prac ofiarowanego
Profesorowi Tadeuszowi Kucie: Prawo
CXLIII, Acta Universitatis Wratislaviensis
no 857, Wydawnictwo Uniwersytetu
Wrocławskiego, Wrocław 1985.
Tadeusz Kuta, 16 października 1996 r.
6
Koncepcja nauki administracji
Kolejna istotna kwestia

czym jest nauka administracji ?
na czym polega samodzielność nauki administracji i oryginalność wyników kompleksowego badania administracji publicznej ?

Odpowiedź na te pytania należy poprzedzić spojrzeniem na genezę badań administracji publicznej.
7
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Geneza badań administracji publicznej jest sytuowana w literaturze przedmiotu w dwóch podstawowych nurtach:
 nauk administracyjnych
 nauk społecznych (pokrewnych/sąsiednich)
8
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Nurt nauk administracyjnych (w nauce niemieckiej znany
jako wiedza administracyjna – Verwaltungswissenschaft)
został ukształtowany w okresie powstawania i rozwoju
europejskiej doktryny państwa konstytucyjnego na przełomie XIX i XX wieku.
Do nurtu nauk administracyjnych zalicza się:
opisową (deskryptywną, konstatująca) naukę administracji
•
•
normatywno-analityczną naukę prawa administracyjnego
postulatywną (prospektywną) naukę polityki administracyjnej
•
9
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Nazwę nauka administracji wprowadził profesor Uniwersytetu Wiedeńskiego Lorenz von Stein (1815-1890) w wydanej w latach 1865-1868
siedmiotomowej pracy Die Verwaltungslehre, łączącej badania nad
funkcjonowaniem administracji (różnorodnymi siłami wpływającymi na
ingerencję państwa w daną dziedzinę życia publicznego) i nad prawem administracyjnym. Według Lorenza von Steina administrowanie
jest to cała działalność państwa poza ustawodawstwem, polegająca
na wykonywaniu ustaw.
Swej monumentalnej pracy (choć prędko utraciła ona swą aktualność
opisowo-postulatywną; nota bene ograniczoną wartość miała także
zastosowana przez autora metoda segregacji i opisu olbrzymiego materiału, polegająca w istocie na schematycznej rejestracji obserwowanych zjawisk) Lorenz von Stein zawdzięcza miano twórcy nowoczesnej nauki administracji.
10
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Z kolei za ojca amerykańskiej nauki administracji uważany
jest Woodrow Wilson (1856-1924), w latach 1913-1921
prezydent USA. Miano to zawdzięcza między innymi słynnej pracy The Study of Administration opublikowanej po
raz pierwszy w 1887 r., czyli około dwadzieścia lat po
ukazaniu się po naszej stronie Atlantyku relewantnych
prac Lorenza von Steina. Nota bene naukowy dorobek
Lorenza von Steina jest dzisiaj w Stanach Zjednoczonych
przedmiotem badań. Prowadził je między innymi profesor
administracji publicznej Cleveland State University Larry
D. Terry (1954-2006).
11
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Po dwu stronach Atlantyku…
Lorenz von Stein (1815-1890)
Woodrow Wilson (1856-1924)
12
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Formułowanie założeń metodologicznych nauki administracji zostało ułatwione przez upowszechnienie doktryny pozytywizmu prawnego, a zwłaszcza przez przyjęcie założenia, że prawo jest podstawą i głównym punktem odniesienia wszelkich działań administracji.
Ignatz Jastrow (1856-1936) przyjął, że nauka prawa administracyjnego pozwala tylko częściowo poznać administrację i przedstawił koncepcję ogólniejszej nauki – wiedzy administracyjnej (Verwaltungswissenschaft), obejmującej zarówno naukę prawa administracyjnego, jak i
naukę administracji. Nauka administracji miała być nauką empiryczną,
polegającą na gromadzeniu faktów (według założonego schematu
badań) i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie
można dedukcyjnie wywodzić inne twierdzenia, zob. tegoż Sozialpolitik
und Verwaltungswissenschaft, Berlin 1902 (nota bene politykę społeczną autor utożsamiał z polityką administracyjną).
13
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Nazwą nauka administracji posługiwał się konsekwentnie
profesor Uniwersytetu Lipskiego Ferdinand Schmid w pracy z 1909 r. pod znamiennym tytułem Über die Bedeutung
der Verwaltungslehre als selbstständiger Wissenschaft.
Według Ferdinanda Schmida, nauka administracji jest nauką mająca szerszy zakres niż nauka prawa administracyjnego, wykorzystującą dorobek innych dziedzin wiedzy
(historii, statystki, ekonomii, nauki o moralności, także nauki prawa), aby ukazywać i oceniać różne aspekty (historyczne, ekonomiczne, polityczne itd.) administracji. Takim
zamierzeniom nauka prawa administracyjnego nie jest w
stanie sprostać.
14
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Rysującej się koncepcji metodologicznej zdecydowany wyraz dał w roku 1917 Fritz Stier-Somlo (1873-1932) w głośnej i powoływanej do dziś pracy Die Zukunft der Verwaltungswissenschaft.
Zdaniem Fritza Stier-Somlo badaniem administracji zajmują się trzy dyscypliny naukowe, tworzące łącznie wiedzę
administracyjną:
•
nauka administracji
•
nauka prawa administracyjnego
•
nauka polityki administracyjnej
Nauki te powinny być uprawiane odrębnie, ale ze świadomością, że we wzajemnym wykorzystaniu ich wyników badawczych następuje wzbogacenie każdej z nich.
15
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Fritz Stier-Somlo utrwalił również pogląd, że:
 nauka administracji ma charakter opisowy, jej przedmiotem jest administracja realnie funkcjonująca w danym
miejscu i czasie
 do nauki prawa administracyjnego należy analiza
norm prawnych
 natomiast do nauki polityki administracyjnej – badanie celów administracji i ocena jej funkcjonowania z
tego punktu widzenia
16
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Nurt nauk społecznych (pokrewnych/sąsiednich) jest najczęściej identyfikowany z socjologią, nauką organizacji i zarządzania, politologią,
psychologią społeczną, ekonomią, historią, filozofią, etyką, cybernetyką i informatyką.
Nota bene osiągnięcia nauk społecznych w badaniu zjawiska organiza-
cji (w tym zwłaszcza organizacji gospodarczych) dobitnie pokazały odrębność kompleksowego (wielodyscyplinarnego) podejścia do badań
administracji od podejścia jedynie prawniczego. Przy czym wielu wybitnych uczonych łączyło badanie organizacji gospodarczych z badaniem instytucji administracji publicznej. Przykłady najbardziej znane to
niemiecki prawnik i socjolog Max Weber (1864-1920) oraz francuski
pionier nauki zarządzania i nauki administracji Henri Fayol (18411925).
17
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Max Weber, Gospodarka i społeczeństwo, przekł. Dorota Lachowska
[…] czysto biurokratyczne, a zatem biurokratyczno-monokratyczne,
dokumentowane administrowanie stanowi […] z formalnego punktu
widzenia, najbardziej racjonalną postać sprawowania panowania. Rozwój „nowoczesnych” form związków, we wszystkich domenach (w
państwie, Kościele, wojsku, partii, działalności gospodarczej, związkach interesów, stowarzyszeniach, fundacjach i innych), można po
prostu utożsamiać z rozwojem i stałym rozrostem biurokratycznego
administrowania: jego pojawienie się było na przykład zarodkiem
nowoczesnego zachodniego państwa. […] wszelka ciągła praca jest
pracą urzędników w biurach. Całe nasze codzienne życie toczy się w
tych właśnie ramach. Bo jeśli biurokratyczne administrowanie jest
wszędzie, ceteris paribus, z formalno-technicznego punktu widzenia
najbardziej racjonalne, to do celów masowego administrowania (ludźmi czy rzeczami) jest dziś po prostu nieodzowne. Możemy wybierać
tylko między „biurokratyzowaniem” i „dyletantyzowaniem” administrowania […].
18
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Henri Fayol, Administracja przemysłowa i ogólna, przekł. Józef A.
Teslar
Czy to w handlu czy w przemyśle, w polityce czy religii, w sprawach
wojny czy dobroczynności – w każdym przedsiębiorstwie i przedsięwzięciu zjawia się funkcja administracyjna (przewidywanie, organizowanie, rozkazywanie, koordynowanie i kontrolowanie – JS), którą wypełnić należy. […] Zwłaszcza system nerwowy wykazuje wielkie podobieństwo z funkcją administracyjną. Obecny i czynny we wszystkich
organach, nie posiada on na ogół członków specjalnych i wcale dla
obserwatora powierzchownego nie jest widoczny. Odbiera on we
wszystkich punktach czucia, które przenosi najpierw do ośrodków
niższych centrów refleksyjnych a następnie, o ile tego potrzeba – do
głowy – dyrekcji. Z tych centrów czy z mózgu, rozkaz idący drogą
odwrotną, dochodzi do członka względnie do wydziału, który ma
wykonać ruch. Zespół pracowników, podobnie jak organizm zwierzęcy
wykonywa czynności odruchowe, które zachodzą bez interwencji bezpośredniej władzy wyższej. Bez działalności nerwowej względnie administracyjnej organizm staje się masą bezwładną i szybko zamiera.
19
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
W naukach społecznych należy rozróżnić dwie sytuacje:
 gdy zajmują się one bezpośrednio administracją publiczną (socjologia/socjologia administracji, politologia/ politologia administracji, historia/historia administracji, etyka/etyka administracji, filozofia/filozofia administracji itd.)
 gdy nie zajmują się one bezpośrednio lub w ogóle administracją publiczną (na przykład sformalizowana teoria
decyzji), lecz ich wyniki uznaje się za przydatne w poznawaniu i/lub racjonalnym kształtowaniu administracji publicznej
20
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Wróćmy teraz do pytania: na czym polega samodzielność (odrębność/samoistność) nauki administracji?
Odpowiadając najogólniej, samodzielność nauki
administracji można sprowadzić do zintegrowanego badania administracji publicznej w jej różnych uwarunkowaniach.
21
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Odpowiadając bardziej konkretnie, wskażemy za
Janem Jeżewskim na
siedem metodologicznych założeń nauki
administracji jako dyscypliny samodzielnej
22
dr hab. Jerzy Supernat
23
Okolice Lądka Zdroju (nie Londynu), druga połowa lat 70. XX wieku. Od lewej: Jan Jeżewski, Andrzej
Pakuła, Tadeusz Kuta (wieloletni kierownik Zakładu Nauki Administracji) i Jerzy Korczak.
Ogólnopolski Zjazd Administratywistów
w Puławach, 5-8 czerwca 1979 r.
Zwiedzanie Kazimierza Dolnego.
Od lewej: Jan Jeżewski i Adam Błaś 24
25
Konferencja w Cedzynie k. Kielc, 2004 r. Od prawej: Jan Jeżewski, Marian Kruk-Ołpiński i Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
1. Nauka administracji ma charakter nauki złożonej.
Złożoność ta jest konsekwencją skomplikowania przedmiotu badań (administracji publicznej), a jej wyrazem jest
dążenie do ukazania tego przedmiotu względnie najszerzej, z tym jednak zastrzeżeniem, że jest on badany
również przez inne nauki (administracyjne i społeczne/pokrewne/sąsiednie).
26
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
2. Nauka administracji nie może i nie powinna dążyć
do powiedzenia o administracji publicznej wszystkiego, mieć charakter wszechogarniający i zupełny. Wówczas bowiem sytuuje się w obszarze badań innych dyscyplin, wikłając się w trudności ustalenia podstaw wyodrębnienia i tożsamości badawczej. Oczywisty związek
nauki administracji z innymi dyscyplinami nie powinien zacierać oryginalności wyników uzyskiwanych przez naukę
administracji – te bowiem przesądzają o sensie jej uprawiania.
27
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
3. Nauka administracji jest nauką społeczną, złożoną, empiryczną, badającą administrację rzeczywistą (praktycznie istniejącą) w danym miejscu i
czasie w jej wszechstronnych uwarunkowaniach,
z dążeniem do ukazania (konstatacji) stanu istniejącego, formułowania wynikających z niego
dyrektyw praktycznych i konstruowania uogólnień teoretycznych.
28
dr hab. Jerzy Supernat
III Międzynarodowa Konferencja Naukowa "Biurokracja", zorganizowana przez rzeszowski oddział
Towarzystwa Naukowego Organizacji i Kierownictwa, Krynica Zdrój 2-4 czerwca 2006 r. Za stołem
prezydialnym od lewej: Jan Łukasiewicz, Jan Szreniawski, Zbigniew Leoński i Adam Błaś. Zdaniem
Zbigniewa Leońskiego: „Nauka administracji jest nauką społeczną, opierającą się na metodach
empirycznych, której przedmiotem jest kompleksowa wiedza o istniejącej w danym ustroju
administracji publicznej. Jest to wiedza z pogranicza nauk praktycznych i teoretycznych”. Zbieżność
elementów konstrukcyjnych definicji nauki administracji autorstwa Z. Leońskiego i J. Jeżewskiego
29
wskazuje na utrwalenie się w polskiej doktrynie pewnego sposobu rozumienia nauki administracji.
Koncepcja nauki administracji
Teoretyk i
(ur. 1921):
socjolog
prawa
Maria
Borucka-Arctowa
Można kwestionować podział prac na teoretyczne i empiryczne, gdyż są to dziedziny nierozłączne. Natomiast zarysowuje się linia podziału pomiędzy orientacją badawczą
empiryczną a spekulatywną, której przedstawiciele głoszą
twierdzenia, nie dbając o to, czy przemawiają za nimi racje
empiryczne, a niekiedy nawet czy twierdzenia te w ogóle są
rozstrzygalne w konfrontacji z materiałem, jakiego dotyczą.
30
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
4. Podstawę odrębności nauki administracji można widzieć
w tym, że wskazuje ona i bada uwarunkowania administracji publicznej, ich znaczenie i wpływ na strukturę i działanie administracji. Istotą uwarunkowań jest
to, że są czynnikami zewnętrznymi wobec administracji,
stanowią jej środowisko i pośrednio lub bezpośrednio ją
determinują, a także mogą ulegać zmianom pod wpływem
jej działań.
31
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Dominujące typy uwarunkowań administracji publicznej:

prawne

polityczne

ekonomiczne

organizacyjne

społeczne

kulturowe

techniczne
32
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
5. Uwarunkowania poszczególnych typów są przedmiotem
badania odpowiednich nauk odrębnych (administracyjnych
i pokrewnych). Ich wyniki (i tylko wyniki) są składnikiem badań nauki administracji w postaci oryginalnej lub jako podstawa ewentualnych uzupełnień i uściśleń.
33
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Jerzy Stefan Langrod, Instytucje prawa administracyjnego
Nauka administracji – w przeciwieństwie do nauki prawa administracyjnego – nie jest nauką operującą tylko elementami prawniczymi,
choć i w niej grają one znaczną rolę. Mają tu jednak doniosłe znaczenie także inne, bardzo różnorodne, dziedziny wiedzy i sztuki, – w ramach których wyrażają się szczególne właściwości poszczególnych
działów administrowania, – w szczególności: ekonomii, historii, statystyki, psychologii, etyki, filozofii, geografii, socjologii, skarbowości,
nauk technicznych – jak niemniej rozliczne umiejętności jak: biurowość, rachunkowość, naukowa organizacja pracy, psychotechnika itp.
Nauka administracji zużytkowuje dla swoich celów dane zaczerpnięte
z tych wszystkich źródeł, systematyzuje je metodycznie i dlatego
stanowi niezbędne w swoim rodzaju, naturalne i konieczne uzupełnienie nauki prawa administracyjnego, z którą pozostaje w ścisłym
związku także co do genezy. Nauka administracji jest jednak odrębną
od nauki prawa administracyjnego tak, jak np. nauka skarbowości
rozwija się niezależnie od nauki prawa skarbowego […].
34
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
6. Odrębność nauki administracji polega na tym, że bada
ona administrację uwzględniając równocześnie różne
uwarunkowania.
W tym ujęciu nie jest nauką administracji ukazywanie
uwarunkowań wyłącznie prawnych (to nauka prawa),
wyłącznie organizacyjnych (to nauka organizacji), wyłącznie społecznych (to socjologia) itd. Te nauki nie są
nauką administracji: ich wkład w poznanie administracji
ma znaczenie jako element w zintegrowanym badaniu
administracji w jej różnych uwarunkowaniach.
35
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
7. Dobór i zakres uwarunkowań uwzględnianych w badaniu, a także ich układ w znacznej mierze wynikają z zadania badawczego.
Często lub najczęściej zadanie badawcze określają uwarunkowania prawne – jako punkt wyjścia, a następnie w badaniu ukazuje się inne uwarunkowania. Z metodologicznego punktu widzenia nie jest to (a nawet
nie powinno być) regułą: problemy badawcze mogą
powstawać w wyniku różnych innych uwarunkowań.
Chociaż dzisiaj trudno jest wyobrazić sobie przejawy
działania administracji nie podlegające w ogóle uwarunkowaniom prawnym.
36
dr hab. Jerzy Supernat
Koncepcja nauki administracji
Jan Jeżewski, Eklektyzm czy synteza. Nauka administracji wobec dyscyplin
badających administrację publiczną, [w:] Współzależność dyscyplin badawczych w sferze administracji publicznej, red. S. Wrzosek, M. Domagała, J.
Izdebski, T. Stanisławski, C.H. Beck 2010
W nauce administracji eklektyzm można rozpatrywać w aspekcie przedmiotowym i metodologicznym. W aspekcie przedmiotowym może on być następstwem braku podstawowej reguły określającej obszar badań, czyli administrację. Ogólne określenie administracji jest w nauce akceptowane, jednak
właśnie ów wysoki stopień ogólności otwiera jakąś przestrzeń dowolności w
doborze składników, które łącznie determinują obraz administracji zrekonstruowany w badaniu. […] Metodologiczny aspekt eklektyzmu polega na łączeniu,
bez wyraźnych zastrzeżeń wstępnych, wywodów opisowych (konstatujących)
z wywodami postulatywnymi. Konfuzja ta daje możliwość umieszczania np.
doktryn politycznych, społecznych, wywodów ideologicznych w kontekście
opisów administracji rzeczywistej, tworząc złudzenie, że są jej stałym składnikiem. […] Eklektyzm metodologiczny ma miejsce również wówczas, gdy
zamiennie są używane pojęcia wywodzące się z różnych dziedzin wiedzy (np.
pojęcie kontroli w sensie organizacyjnym, występującej w każdym działaniu
złożonym, jest mieszane bez stosownego wyjaśnienia z prawną konstrukcją
kontroli).
37
Myśl końcowa
Nauka administracji (w porównaniu z nauką prawa administracyjnego – JS) daje nam inny klucz
do zrozumienia istoty administrowania.
Jerzy Stefan Langrod
38
dr hab. Jerzy Supernat