Prawo administracyjne gospodarcze, podobnie jak inne
advertisement
Prawo gospodarcze Zagadnienia administracyjnoprawne Cezary Banasiƒski | Krzysztof Glibowski Hanna Gronkiewicz-Waltz | Krzysztof Jaroszyƒski Remigiusz Kaszubski | Marek Wierzbowski pod redakcjà Hanny Gronkiewicz-Waltz i Marka Wierzbowskiego Wydanie 2 zmienione Warszawa 2011 Redaktor prowadzący: Anna Popławska Opracowanie redakcyjne: Joanna Ośka, Joanna Tyszkiewicz Redakcja techniczna: Agnieszka Szeszko Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN 978-83-7620-956-2 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02–222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.LexisNexis.pl, e-mail: [email protected] Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.LexisNexis.pl Spis treści Wykaz skrótów ............................................................................................................ 11 Wstęp ............................................................................................................................ 15 ROZDZIAŁ I. Prawo administracyjne gospodarcze (Cezary Banasiński) ................... 17 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy .................................................................. 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego ....................................................... 17 20 ROZDZIAŁ II. Doktrynalne podstawy ingerencji państwa w gospodarkę (Cezary Banasiński) ................................................................................ 27 1. Uwagi wstępne .......................................................................................................... 2. Merkantylistyczny porządek gospodarczy państwa absolutystycznego .................... 3. Liberalna autonomia gospodarcza ............................................................................ 4. Interwencjonistyczny porządek gospodarczy ............................................................ 5. Etatystyczna gospodarka planowa ............................................................................ 27 28 30 32 34 ROZDZIAŁ III. Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego (Cezary Banasiński) ............................................................................... 36 1. Pojęcie ustroju gospodarczego .................................................................................. 2. Społeczna gospodarka rynkowa ............................................................................... 3. Gospodarstwo rodzinne ............................................................................................ 4. Ochrona środowiska jako element zrównoważonego rozwoju ................................. 5. Konstytucyjne wolności i prawa ekonomiczne .......................................................... 5.1. Konstytucyjne gwarancje wolności gospodarczej, ochrony własności oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu ................................................. 5.1.1. Wolność gospodarcza ............................................................................... 5.1.2. Wolność wyboru i wykonywania zawodu ................................................ 5.1.3. Gwarancja własności ............................................................................... 5.2. Proporcjonalność i równość jako przesłanki dopuszczalności ingerencji państwa w wolność i prawa obywateli w sferze gospodarczej .......................... 5.2.1. Zasada proporcjonalności ........................................................................ 5.2.2. Zasada równości ...................................................................................... ROZDZIAŁ IV. Organizacja administracji właściwej w sprawach gospodarki (Cezary Banasiński) ............................................................................... 36 42 53 59 65 66 66 73 75 82 82 86 90 1. Uwagi ogólne ............................................................................................................ 90 2. Administracja bezpośrednia w sprawach gospodarczych ........................................... 92 3. Administracja pośrednia w sprawach gospodarczych .............................................. 104 6 Spis treści ROZDZIAŁ V. Pozycja prawna Narodowego Banku Polskiego (Hanna Gronkiewicz-Waltz) ..................................................................... 111 1. Funkcje banku centralnego ....................................................................................... 2. Autonomia banku centralnego .................................................................................. 3. Instrumenty oddziaływania na banki ....................................................................... 4. Formy prawne działania ........................................................................................... 5. Współpraca z Europejskim Bankiem Centralnym ..................................................... 111 112 113 115 115 ROZDZIAŁ VI. Gospodarka komunalna (Cezary Banasiński) ..................................... 117 1. Mienie jednostek samorządu terytorialnego ............................................................. 2. Nabywanie mienia samorządowego .......................................................................... 3. Istota gospodarki komunalnej ................................................................................... 4. Zadania o charakterze użyteczności publicznej ........................................................ 5. Gospodarka komunalna wykonywana poza sferą użyteczności publicznej .............. 6. Prawne formy wykonywania gospodarki komunalnej .............................................. 6.1. Jednostki organizacyjne działające na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych .................................................................................... 6.2. Spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego .................................... 6.3. Powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej na podstawie umowy ......................................................................................... 7. Przekształcenia przedsiębiorstw skomunalizowanych .............................................. 117 122 125 131 137 139 141 143 146 150 ROZDZIAŁ VII. Samorząd gospodarczy i samorząd zawodowy (Cezary Banasiński) 153 1. Samorząd gospodarczy .............................................................................................. 1.1. Pojęcie samorządu gospodarczego ..................................................................... 1.2. Zadania samorządu gospodarczego ................................................................... 1.3. Podstawowe instytucje samorządu gospodarczego ........................................... 1.3.1. Samorząd gospodarczy rzemiosła ............................................................ 1.3.2. Samorząd zawodowy niektórych przedsiębiorców .................................. 1.3.3. Izby gospodarcze działające na podstawie ustawy o izbach gospodarczych ......................................................................................... 1.3.4. Izby gospodarcze działające na podstawie przepisów szczególnych ....... 1.3.5. Samorząd rolniczy .................................................................................... 2. Samorząd zawodowy ................................................................................................ 2.1. Prawna konstrukcja samorządu zawodowego ................................................... 2.2. Pojęcie zawodu zaufania publicznego ................................................................ 2.3. Charakter prawny samorządu zawodowego ...................................................... 2.4. Zakres władztwa publicznoprawnego samorządu zawodowego ........................ 153 153 155 155 157 159 160 162 163 165 165 165 167 170 ROZDZIAŁ VIII. Funkcje administracji gospodarczej (Krzysztof Jaroszyński) .......... 173 1. Pojęcie funkcji administracji gospodarczej a funkcje państwa i prawa .................... 2. Klasyfikacja funkcji administracji gospodarczej ....................................................... 2.1. Funkcja regulacyjna ........................................................................................... 2.1.1. Realizacja funkcji regulacyjnej na przykładzie działalności telekomunikacyjnej .................................................................................. 2.2. Funkcja reglamentacyjna ................................................................................... 2.2.1. Działalność reglamentowana w świetle ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ........................................................................ 2.2.2. Działalność koncesjonowana ................................................................... 2.2.3. Działalność wymagająca zezwolenia (licencji, zgody) ............................. 2.3. Funkcja nadzoru gospodarczego ........................................................................ 2.4. Funkcja stymulacyjna ........................................................................................ 173 178 182 185 193 195 201 211 214 218 Spis treści 7 ROZDZIAŁ IX. Przedsiębiorca (Hanna Gronkiewicz-Waltz, Krzysztof Jaroszyński) ...... 223 1. Pojęcie przedsiębiorcy w prawie publicznym ............................................................ 2. Definicja przedsiębiorcy oraz działalności gospodarczej w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej ......................................................................................... 2.1. Przedsiębiorca .................................................................................................... 2.1.1. Osoby fizyczne .......................................................................................... 2.1.2. Osoby prawne .......................................................................................... 2.1.3. Jednostki organizacyjne wyposażone w zdolność prawną ...................... 2.2. Działanie we własnym imieniu .......................................................................... 2.3. Działalność gospodarcza ................................................................................... 2.3.1. Cel działalności gospodarczej .................................................................. 2.3.2. Przedmiot działalności gospodarczej ....................................................... 2.3.3. Działalność zawodowa ............................................................................. 2.3.4. Sposób wykonywania działalności gospodarczej ..................................... 2.4. Klasyfikacja przedsiębiorców ............................................................................. 2.4.1. Przedsiębiorcy zagraniczni ...................................................................... 2.4.1.1. Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług ......... 2.4.1.2. Osoby zagraniczne i przedsiębiorcy zagraniczni ........................ 2.4.1.3. Oddział przedsiębiorcy zagranicznego i przedstawicielstwo ...... 2.4.2. Mikroprzedsiębiorcy, mali i średni przedsiębiorcy ................................... 3. Podstawowe prawa przedsiębiorcy ............................................................................ 3.1. Gwarancje wolności działalności gospodarczej w u.s.d.g. ................................. 3.2. Normy programowe ........................................................................................... 3.3. Uprawnienia przedsiębiorcy ............................................................................... 3.4. Kontrola przedsiębiorcy ...................................................................................... 4. Podstawowe obowiązki przedsiębiorcy ..................................................................... 4.1. Obowiązki związane z podjęciem działalności gospodarczej ............................. 4.2. Obowiązki związane z prowadzeniem działalności gospodarczej ..................... 223 231 231 233 235 239 242 244 246 249 253 254 257 259 259 263 271 275 277 277 280 282 286 297 298 304 ROZDZIAŁ X. Prywatyzacja zadań publicznych w sferze gospodarki (Cezary Banasiński) ................................................................................ 307 1. Pojęcie prywatyzacji i jej systematyka ...................................................................... 2. Prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych ........................................................... 2.1. Podstawy prawne ............................................................................................... 2.2. Metody prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych ........................................ 2.3. Komercjalizacja .................................................................................................. 2.4. Prywatyzacja pośrednia ..................................................................................... 2.5. Prywatyzacja bezpośrednia ............................................................................... 2.6. Prywatyzacja powszechna ................................................................................. 307 312 312 313 315 319 323 326 ROZDZIAŁ XI. Publicznoprawne aspekty ochrony konkurencji (Prawo antymonopolowe i Prawo pomocy publicznej) (Cezary Banasiński) ............................................................................... 328 1. Uwagi ogólne ............................................................................................................ 2. Prawo antymonopolowe ........................................................................................... 2.1. Ochrona konkurencji w drodze przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję ....................................................................................................... 2.2. Ochrona konkurencji w drodze przeciwdziałania nadmiernej koncentracji ...... 2.3. Postępowanie w sprawach antymonopolowych ................................................. 3. Prawo pomocy publicznej .......................................................................................... 3.1. Istota oraz podstawy prawne reglamentacji pomocy publicznej w gospodarce ... 3.2. Pojęcie pomocy publicznej i jej formy ................................................................ 328 329 329 342 345 352 352 354 8 Spis treści 3.2.1. Pomoc ze źródeł publicznych ................................................................... 3.2.2. Selektywne przysporzenie korzyści gospodarczych ................................ 3.3. Dopuszczalność udzielania pomocy publicznej ................................................. 3.3.1. Zakłócenie konkurencji i jednoczesny wpływ na handel wewnątrzwspólnotowy ............................................................................ 3.3.2. Wyłączenia z mocy prawa (wyłączenia automatyczne) ........................... 3.3.3. Wyłączenia fakultatywne (pomoc potencjalnie dopuszczalna) ............... 3.3.4. Nadzór i monitorowanie pomocy publicznej ............................................ 3.3.5. Postępowanie krajowe w sprawach pomocy publicznej ........................... 355 356 358 358 360 360 367 370 ROZDZIAŁ XII. Publicznoprawne problemy ochrony konsumentów (Cezary Banasiński) .............................................................................. 373 1. Uwagi ogólne ............................................................................................................ 2. Podstawy konstytucyjne ochrony konsumentów ...................................................... 3. Pojęcie konsumenta .................................................................................................. 4. Organy właściwe w sprawach ochrony konsumentów .............................................. 5. Zbiorowe interesy konsumentów .............................................................................. 5.1. Stosowanie postanowień wzorców umów, które zostały wpisane do rejestru postanowień wzorców umowy uznanych za niedozwolone .............................. 5.2. Naruszanie obowiązku udzielania konsumentom rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji .............................................................................................. 5.3. Nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji .................... 6. Bezpieczeństwo produktów ...................................................................................... 7. Miejsce prawa ochrony konsumentów w systemie prawa ......................................... 373 375 377 381 383 385 389 390 392 401 ROZDZIAŁ XIII. Regulacja publicznoprawna rynku finansowego (Hanna Gronkiewicz-Waltz, Marek Wierzbowski, Remigiusz Kaszubski, Krzysztof Glibowski) ............................................................................ 404 1. Zakres regulacji prawnej ........................................................................................... 1.1. Stabilność finansowa .......................................................................................... 1.2. Zakres regulacji rynku bankowego .................................................................... 1.3. Zakres regulacji rynku ubezpieczeniowego ....................................................... 1.4. Zakres regulacji rynku kapitałowego ................................................................. 2. Podmioty działające na rynku finansowym .............................................................. 2.1. Pojęcie banku ..................................................................................................... 2.2. Pojęcie zakładu ubezpieczeń .............................................................................. 2.2.1. Krajowy zakład ubezpieczeń .................................................................... 2.2.1.1. Zakład ubezpieczeń działający w formie spółki akcyjnej ........... 2.2.1.2. Towarzystwo ubezpieczeń wzajemnych ..................................... 2.2.2. Wykonywanie działalności ubezpieczeniowej przez zakłady ubezpieczeń, których siedziba znajduje się poza obszarem Rzeczypospolitej Polskiej ......................................................................... 2.3. Podmioty działające na rynku kapitałowym ...................................................... 2.3.1. Giełda Papierów Wartościowych .............................................................. 2.3.2. Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych ............................................ 2.3.3. Domy maklerskie ..................................................................................... 2.3.4. Fundusze inwestycyjne i emerytalne ....................................................... 2.3.4.1. Fundusze inwestycyjne ............................................................... 2.3.4.2. Fundusze emerytalne ................................................................. 2.3.5. Inne podmioty działające na rynku kapitałowym ................................... 3. Tworzenie podmiotów działających na rynku finansowym ...................................... 3.1. Postępowanie przy tworzeniu banków ............................................................... 3.2. Postępowanie przy tworzeniu zakładów ubezpieczeń ....................................... 404 404 405 406 407 410 410 412 413 413 414 414 415 415 416 416 417 417 418 419 419 419 420 Spis treści 3.3. Postępowanie przy tworzeniu domów maklerskich, funduszy inwestycyjnych i funduszy emerytalnych .................................................................................... 4. Gospodarka finansowa banków i zakładów ubezpieczeń ......................................... 4.1. Gospodarka finansowa banków .......................................................................... 4.1.1. Zakres regulacji ........................................................................................ 4.1.2. Fundusze własne ...................................................................................... 4.1.3. Płynność finansowa ................................................................................. 4.1.4. Adekwatność kapitałowa .......................................................................... 4.1.5. Limit koncentracji zaangażowań .............................................................. 4.1.6. Postępowanie naprawcze. Likwidacja i upadłość banków ....................... 4.2. Gospodarka finansowa zakładów ubezpieczeniowych ...................................... 5. Nadzór nad rynkami finansowymi ........................................................................... 5.1. Modele organizacyjne nadzoru nad rynkami finansowymi .............................. 5.2. Komisja Nadzoru Finansowego .......................................................................... 5.3. Zakres przedmiotowy i podmiotowy nadzoru bankowego .................................. 5.4. Zakres przedmiotowy i podmiotowy nadzoru ubezpieczeniowego ................... 5.5. Zakres przedmiotowy i podmiotowy nadzoru nad rynkiem kapitałowym ........ 5.6. Nadzór nad przepływami znacznych pakietów akcji podmiotów działających na rynku finansowym ....................................................................................... 5.6.1. Nadzór nad przepływami znacznych pakietów akcji banków .................. 5.6.2. Nadzór nad przepływami znacznych pakietów akcji zakładów ubezpieczeniowych .................................................................................. 5.6.3. Nadzór nad przepływami znacznych pakietów akcji na rynku kapitałowym ............................................................................................ 5.7. Nadzór skonsolidowany ...................................................................................... 5.8. Nadzór uzupełniający nad konglomeratami finansowymi ................................. 6. Systemy gwarancyjne na rynku finansowym ........................................................... 6.1. Bankowy Fundusz Gwarancyjny ......................................................................... 6.2. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny ........................................................... 6.3. System rekompensat administrowany przez Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych .................................................................................................. 7. Inne środki ingerencji państwa na rynku finansowym w celu ochrony interesu publicznego ............................................................................................................... 7.1. Wyłączenia tajemnicy bankowej ......................................................................... 7.2. Regulacja pośrednictwa ubezpieczeniowego ...................................................... 7.3. System ubezpieczeń obowiązkowych ................................................................ 7.4. Podstawowe zasady oferty publicznej papierów wartościowych ....................... 7.5. Obowiązki informacyjne ..................................................................................... 9 422 423 423 423 423 424 424 424 424 425 426 426 428 437 437 438 439 439 440 441 442 443 444 444 447 448 449 449 451 453 454 455 Bibliografia .................................................................................................................. 457 Skorowidz .................................................................................................................... 463 Wykaz skrótów BFG CEIDG Dz.U. EBC ECR EOG ESBC ETS – – – – – – – – k.c. – Konstytucja RP – k.p.a. – k.p.c. – KDPW KNB KNF KZS Lex LexPolonica Mon.Pod. MOP MoP NBP NSA – – – – – – – – – – – Bankowy Fundusz Gwarancyjny Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej Dziennik Ustaw Europejski Bank Centralny „European Court Reports” Europejski Obszar Gospodarczy Europejski System Banków Centralnych Europejski Trybunał Sprawiedliwości (od 1 grudnia 2009 r.: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) ustawa z 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych Komisja Nadzoru Bankowego Komisja Nadzoru Finansowego Krakowskie Zeszyty Sądowe system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer Serwis Prawniczy LexisNexis Polska Sp. z o.o. „Monitor Podatkowy” Międzynarodowa Organizacja Pracy „Monitor Prawniczy” Narodowy Bank Polski Naczelny Sąd Administracyjny 12 OSNAPiUS ONSA ONSA WSA OSG OSNC OSNCP OSP OSS OTK PiP POP PPE PPH pr.bank. Pr.Gosp. Pr.Spółek PUG RPEiS SA SN SOKiK SPI TFUE TK TSUE TUE TWE u.d.u. u.k.p. u.n.n.c. UOKiK URE u.s.d.g. u.s.g. u.s.p. Wykaz skrótów – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – Orzecznictwo Sądów w Sprawach Gospodarczych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – „Państwo i Prawo” – „Przegląd Orzecznictwa Podatkowego” – „Przegląd Prawa Europejskiego” – „Przegląd Prawa Handlowego” – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72 poz. 665 ze zm.) – „Prawo Gospodarcze” – „Prawo Spółek” – „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” – sąd apelacyjny – Sąd Najwyższy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Sąd Pierwszej Instancji (od 1 grudnia 2009 r. obowiązuje nazwa: Sąd) – Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – wersja skonsolidowana (Dz.Urz. 2010 C 83/1) – Trybunał Konstytucyjny – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2010 C 83/1) – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2006 C 321 E) – ustawa z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) – ustawa z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758 ze zm.) – Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Urząd Regulacji Energetyki – ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) – ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wykaz skrótów ustawa o NBP u.s.w. WSA Zb.Orz. 13 – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) – ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Zbiór Orzeczeń Wstęp Oddawana do rąk Czytelnika praca „Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne” jest podręcznikiem akademickim przeznaczonym przede wszystkim dla studentów studiów prawniczych, do przedmiotu nazywanego w programach nauczania wydziałów prawa publicznym prawem gospodarczym albo też administracyjnym prawem gospodarczym. Obie te nazwy bywają używane wymiennie i oznaczają ten sam przedmiot – za granicą również określany tymi dwoma nazwami jako droit public économique lub droit administratif économique, offentliche Wirtschaftsrecht lub Wirtschaftsverwaltungsrecht czy public business law – o kluczowym znaczeniu dla prawników zajmujących się działalnością gospodarczą. Oddawana praca stanowi kolejną wersję polecanego studentom już od kilkunastu lat podręcznika, przygotowanego w Zakładzie Administracyjnego Prawa Gospodarczego i Bankowego Uniwersytetu Warszawskiego. Niniejszy podręcznik różni się od jego poprzednich wydań. W obecnym wydaniu dodany został rozdział „Publicznoprawne problemy ochrony konsumentów”. Ponadto zaproponowano nową koncepcję prezentacji zagadnień rynku finansowego. O ile w poprzednich wydaniach poświęcano odrębne rozdziały problematyce bankowości, ubezpieczeń i obrotu instrumentami finansowymi, o tyle w niniejszym wydaniu cała problematyka rynku finansowego została skupiona w jednym rozdziale: „Regulacja publicznoprawna rynku finansowego”. Za takim rozwiązaniem przemawiało postępujące podobieństwo w reglamentacji prawnej działalności banków i instytucji kredytowych, zakładów ubezpieczeń, instytucji zajmujących się obrotem papierami wartościowymi, a także objęcie całej sfery rynku finansowego nadzorem jednego organu państwowego, jakim jest Komisja Nadzoru Finansowego. Szeroka wiedza z zakresu publicznego prawa gospodarczego jest niezbędna każdemu prawnikowi zajmującemu się prawnymi aspektami działalności gospodarczej. 16 Wstęp W różnych obszarach życia gospodarczego państwo wkracza z różną siłą, poddając niektóre obszary daleko idącej reglamentacji. Praktycznie każda większa transakcja czy operacja gospodarcza będzie w jakimś stopniu regulowana przez publiczne prawo gospodarcze. Dzisiaj reglamentacja ta jest nie tylko dziełem konkretnego państwa – szereg obszarów jest objęty daleko idącą regulacją Unii Europejskiej. Co więcej, dochodzi do unifikacji rozwiązań w skali światowej, nie tylko poprzez kopiowanie rozwiązań przyjętych w innych krajach, lecz również poprzez daleko posuniętą współpracę rządów i przedstawicieli instytucji nadzorczych, właściwie w skali całego świata. Wiąże się to z globalizacją gospodarki, świadomością potrzeby zabezpieczania tych samych interesów w każdym kraju. Prawnik doradzający przedsiębiorcom w ich działalności gospodarczej musi uwzględniać aspekt ekonomiczny, w jakimś stopniu staje się też doradcą finansowym. Musi widzieć, jakie skutki ekonomiczne wywoła zastosowanie określonej instytucji prawnej. Stąd potrzeba poszerzania wiedzy ekonomicznej przez studentów, którzy zamierzają się specjalizować w prawie gospodarczym. Nie dziwi, że część studentów uczęszczających na seminaria z tego przedmiotu studiuje też na kierunkach ekonomicznych. Zrozumienie i prawidłowa interpretacja przepisów publicznego prawa gospodarczego wymaga znajomości idei, które legły u podstaw wydania przepisów. Szczególnie tej gałęzi prawa nie można interpretować w oderwaniu od założeń, jakie przyświecały ustawodawcy i wykształconych praktyką reguł postępowania na rynku. Dlatego Autorzy tego podręcznika starają się wyjaśnić źródła przyjętych rozwiązań normatywnych. Przygotowując podręcznik, zespół Autorów dążył do przekazania nie tylko teoretycznej wiedzy prawniczej, lecz również ogromu praktycznych doświadczeń. Pod tym względem zespół jest unikatowy. W jego skład wchodzą była Prezes NBP, potem wiceprezes Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju, a dziś Prezydent m.st. Warszawy, były prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dziś przewodniczący rady nadzorczej największego polskiego banku, Prezes Urzędu Nadzoru Kolejowego, były prezes Rady Giełdy Papierów Wartościowych itd. Wszyscy Autorzy, obok uznanej pozycji akademickiej, mają rozległe doświadczenie z praktyki życia gospodarczego, co przy nauczaniu tego właśnie przedmiotu jest bardzo istotne. Przekazując ten podręcznik Czytelnikowi, będziemy wdzięczni za wszelkie uwagi dotyczące jego treści. Autorzy Rozdział I Prawo administracyjne gospodarcze 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy Punktem wyjścia rozważań wokół problematyki prawa administracyjnego gospodarczego jest zakreślenie przedmiotu oddziaływania norm tego prawa, jakim jest gospodarka. Koncepcja prawa administracyjnego gospodarczego zakłada, że takie pojęcia jak gospodarka i gospodarowanie są znane i zdefiniowane. 1 Gospodarkę określa się najczęściej z punktu widzenia wymiernych ilościowo danych, obrazujących wielkości dotyczące zatrudnienia, wartość majątku, obrotu oraz – przede wszystkim – wielkość dochodu narodowego i jego zróżnicowanie w zależności od poszczególnych gałęzi. 2 W ujęciu tym, typowym dla prawa budżetowego i nauki o statystyce, gospodarka jest pojęciem zbiorczym, obejmującym przemysł, handel, transport, rzemiosło, rolnictwo itd. Ten sposób definiowania gospodarki, kładąc nacisk na formalne granice tego pojęcia, odzwierciedla wyłącznie ujęcie statyczne gospodarki. 9 W ujęciu funkcjonalnym, typowym z kolei dla teorii ekonomii, gospodarka to proces rozstrzygnięć społeczeństwa i jego członków dotyczący wykorzystywania środków produkcji do wytworzenia różnych dóbr i zarazem proces rozstrzygnięć dotyczących przydziału tych dóbr jednostkom i ich grupom społecznym. Elementem istotnym tej definicji jest akcentowanie gospodarowania jako określonego rodzaju ludzkiego zachowania (postępowania). 3 18 I. Prawo administracyjne gospodarcze Funkcjonalne (materialne) ujęcie gospodarki nie określa kryteriów, na podstawie których można by zacieśnić ludzkie postępowanie z punktu widzenia tego przedmiotu działania, jakim jest proces gospodarowania. Ujęcie to obejmuje swoją treścią wszelkie możliwe zakresy gospodarowania, począwszy od gospodarki budżetowej aż do gospodarki poszczególnych przedsiębiorców. Gospodarka w ujęciu funkcjonalnym jest jednym z subsystemów społecznych, i to z punktu widzenia przedmiotowego – subsystemem otwartym. Cechą ujęcia funkcjonalnego jest przede wszystkim traktowanie gospodarki i gospodarowania jako dynamicznego procesu, którego istotą jest specyficzna relacja między celem i metodą działania. Z punktu widzenia celu gospodarowania, proces ten jawi się jako swoiste zadanie zaspokojenia potrzeb człowieka; od strony zaś sposobu urzeczywistnienia tego celu, podstawą gospodarowania jest zasada racjonalnego działania. Łącząc oba te elementy – cel i metodę działania – można stwierdzić, że z punktu widzenia materialnego gospodarka oznacza proces zaspokojenia potrzeb człowieka, realizowany w sposób sprzyjający możliwie najmniejszemu nakładowi środków. Materialne ujęcie gospodarki zawiera, typową dla zjawisk wszechogarniających i zarazem zmiennych w czasie, pewną dozę konwencji. Najistotniejsze jest jednak, że traktując gospodarkę jako pewien oparty na ludzkim działaniu system społeczny, materialne ujęcie gospodarki oparte jest na założeniu istnienia koordynacji działań jednostkowych, dokonywanych w ramach podziału pracy. 4 Mechanizmem, który najpełniej realizuje proces uzgodnień jednostkowych w sferze zaspokojenia potrzeb społeczeństwa, jest rynek. 9 5 Pojęciem rynek obejmuje się najczęściej płaszczyznę wymiany, na której dochodzi do zderzenia popytu i podaży wyznaczającego ceny produktów i usług. W ujęciu teorii systemów rynek to samoczynnie działający mechanizm wpływający na zachowania przedsiębiorców, którzy decydują o alokacji dostępnych zasobów1. Rynek oznacza zatem pewien system współzależności transakcji kupna i sprzedaży określonych dóbr2. 6 Z kolei od strony instytucjonalnej rynek to przede wszystkim określona sieć łącząca potencjalnych sprzedawców i kupujących, która umożliwia zawieranie transakcji handlowych3. W ujęciu tym, przez zaakcentowanie istoty sieci jako elementu kształtującego pojęcie rynku, traci on swój abstrakcyjny charakter na rzecz konkretyzacji w odniesieniu do określonych rynków geograficznych. Rynek taki jest zjawiskiem społecznym, działającym jak system informacyjny, który podaje dane o źródłach nabycia towarów, ich cenach oraz innych wartościach transakcji. Jak stwierdza się w literaturze, sprawność takiego systemu informacyjnego uzależniona jest od reguł określających cechy produktu (usługi) oraz systemu miar 1 R. Milewski, Podstawy ekonomii, Warszawa 2004, s. 52. B. Czarny, R. Rapacki, Podstawy ekonomii, Warszawa 2002, s. 81. 3 Definicja R. Dorfmana, podana za K.W. Studnicki-Gizbert, Jak funkcjonuje rynek, Toruń 1997, s. 5. 2 1. Gospodarka, rynek, system gospodarczy 19 i wag4. Bez tych dwóch elementów nie byłoby żadnego rynku globalnego; pojęcie rynku należałoby odnosić do każdej pojedynczej transakcji. 9 Rynek wypełnia wiele funkcji społecznych. Patrząc przez pryzmat wzajemnej relacji rynku i konkurencji, przyjmuje się w literaturze, że do samoregulacyjnych funkcji rynku należą zwłaszcza: 1) wycena dóbr, 2) dostarczanie źródeł obiektywnej informacji o cenach, 3) racjonalizacja wykorzystania zasobów, prowadząca do równowagi w gospodarce, 4) weryfikacja społecznej przydatności produkcji (świadczenia usług)5. Znajdujący się u podstaw rynku konkurencyjny mechanizm koordynacji działań przedsiębiorców tworzy rynkowy system gospodarczy. 9 Elementem systemu rynkowego, nadającym mu określone ramy instytucjonalne, jest regulacja prawna. Ramy te tworzą, po pierwsze – prawne gwarancje wolności gospodarczej, swobody dysponowania własnością prywatną, oraz wolności zrzeszania się w celach gospodarczych, będące filarami gospodarki rynkowej. Wolności te i prawa zakładają, sięgające tradycji filozofii liberalnej, rozdzielenie państwa i gospodarki (społeczeństwa), w następstwie którego obywatele, działając na rynku, korzystają z określonej sfery wolnego od ingerencji państwa, nieskrępowanego gospodarczego działania. Po drugie – integralnym elementem systemu gospodarczego są te regulacje, których treścią jest porządkowanie gospodarki przez państwo w imię realizacji celów publicznych. Już z samej swobody umów i wolności zrzeszania się wynika niebezpieczeństwo dominacji władzy rynkowej grożące zachwianiem mechanizmu konkurencji leżącego u podstaw skutecznie funkcjonującego rynku. Gospodarka jest przedmiotem regulacji prawnej. Historia gospodarcza potwierdza, że każda uczestnicząca w podziale pracy gospodarka społeczna potrzebuje wewnętrznie spójnego porządku prawnego. Truizmem jest, że bez prawa nie byłoby ani coraz bardziej skomplikowanego procesu wymiany, ani też nie byłyby zdolne do funkcjonowania w sposób trwały, typowe dla współczesnej gospodarki, ponadosobowe formy przedsiębiorczości uczestniczące w obrocie jako przedsiębiorcy. W społecznej rzeczywistości gospodarka wykonywana jest jako proces i jako działanie jednostkowe, w ramach prawa i zgodnie z porządkiem prawnym. Nie istnieje żadna wolna od prawa gospodarka. System gospodarczy ukierunkowany wyłącznie na zachowanie autonomii obywateli na rynku nie gwarantuje ani realizacji wielu celów społecznych i gospodarczych przez państwo, ani też zachowania mechanizmu konkurencji. Koniecznym dopełnieniem prywatnej autonomii jednostek w sferze gospodarczej i zarazem swobodnego, rynkowego mechanizmu koordynacji ich działań jest regulacja administracyjnoprawna, ukierunkowana na realizację celów określanych każdorazowo w danym czasie i w konkretnych warunkach przez państwo. 4 5 Tamże, s. 18. R. Milewski, Podstawy…, s. 53. 7 20 8 I. Prawo administracyjne gospodarcze 9 Zakres tej regulacji, jak również jej przedmiot jest odzwierciedleniem określonych wyobrażeń politycznych i społecznych na rolę państwowości i gospodarki. Stąd też wzajemne przyporządkowanie państwa i gospodarki jest zmienne w czasie i zależne od odpowiadających określonemu etapowi rozwoju historycznego koncepcji gospodarki narodowej. 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 9 Prawo administracyjne gospodarcze dotyczy interwencji państwa w sferę gospodarki, tworząc zespół norm prawnych, które regulują zadania oraz organizację i funkcjonowanie organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania administracji, a także środki i formy prawne działania stosowane w celu realizacji określonych prawem zadań państwa w sferze gospodarki. 10 Od strony materialnej prawo administracyjne gospodarcze daje się zrekonstruować w płaszczyźnie celów i zadań państwa w gospodarce. 9 Przedmiot tego prawa odnosi się bowiem do państwowego oddziaływania na gospodarkę w takim zakresie, w jakim – legitymowany przez zasadę państwa prawnego – interes publiczny uzasadnia wkroczenie państwa w sferę konstytucyjnie chronionych wolności i praw, wykonywanych na rynku. Przedmiot tego prawa uzasadniony jest tym samym jego historyczną genezą jako prawa, które pojawiło się w następstwie, znajdującego się w obszarze interesu publicznego, porządkującego oddziaływania państwa na gospodarkę, gwarantującego poszanowanie wolności gospodarczej i zarazem przeciwdziałającego zagrożeniom, jakie niesie jej niekontrolowane wykonywanie. Prawo to jest efektem wzrastającej ingerencji państwa w gospodarkę w celu koniecznego, z punktu widzenia interesu publicznego, ograniczenia gospodarczej autonomii podmiotów gospodarczych. Specyfika pojawiających się problemów w toku wykonywania działalności gospodarczej skutkowała wzrostem zakresu regulacji prawnej ukierunkowanej m.in. na ochronę konkurencji, regulację wolnych zawodów, funkcjonowania związków zawodowych czy organizacji pracodawców. Decydującym jednak impulsem do rozwoju prawa administracyjnego gospodarczego stały się koncepcje interwencjonistyczne i znajdujące się u ich podstaw założenie koniecznego powiązania wolności gospodarczej wykonywanej na rynku w sposób autonomiczny z odpowiedzialnością państwa za przebieg procesów gospodarczych. Koncepcje te wykreowały też grunt dla dynamicznego rozwoju współczesnego prawa administracyjnego gospodarczego. 11 Od strony formalnej prawo administracyjne gospodarcze tworzą przepisy o organizacji i postępowaniu organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania administracji publicznej, właściwych w sprawach ingerencji w stosunki gospodarcze. 9 Prawo administracyjne gospodarcze, podobnie jak inne obszary prawa administracyjnego, należy analizować każdorazowo w kontekście unormowań konstytucyjnych. Prawo administracyjne jest bowiem częścią konstytucyjnego porządku prawnego; co więcej, ze względu na fakt, że właśnie Konstytucja jest za- 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 21 sadniczym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji i zarazem prawną podstawą – jak stwierdza się w literaturze – „[...] nieustannego procesu wyważania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań administracji”6, prawo administracyjne gospodarcze musi być analizowane łącznie z unormowaniami konstytucyjnymi odnoszącymi się do gospodarki. Dotyczy to nie tylko tych regulacji konstytucyjnoprawnych, które mają za przedmiot unormowania odnoszące się bezpośrednio do gospodarki, ale także tych przepisów Konstytucji, w tym przepisów ustrojowych, które – choć nie odnoszą się bezpośrednio do gospodarki – to jednak oddziałują na treść i kształt prawa administracyjnego gospodarczego. Ze względu na teoretycznoprawną jedność prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego7 można powiedzieć, że prawo administracyjne gospodarcze jest skonkretyzowanym prawem konstytucyjnym odnoszącym się do gospodarki (które można by określić z kolei jako konstytucyjne prawo gospodarcze). Prawo konstytucyjne zawiera podstawowe zasady będące zarazem zasadami ogólnymi prawa administracyjnego gospodarczego. Zasady te należy rekonstruować, opierając się na tych postanowieniach Konstytucji, które odnoszą się do zasad ustroju gospodarczego oraz ustroju rolnego, systemu praw i wolności jednostki w sferze gospodarczej (w tym także praw socjalnych), a także konstytucyjnie określonych powinności państwa w sferze gospodarczej, jak i generalnych zasad ustrojowych, które oddziałują wprost na kształt porządku prawnego. Wynikając ze wspólnego źródła ideowego, jakim jest preambuła Konstytucji, są one wewnętrznie spójne i tworzą jednolitą całość. 9 1) 2) 3) 4) 5) 6) Oznacza to, że z konstytucyjnego punktu widzenia porządek prawny w gospodarce wyznaczają przede wszystkim: zasada społecznej gospodarki rynkowej, jako podstawa ustroju gospodarczego, zasada gospodarstwa rodzinnego, jako podstawa ustroju rolnego zasada zrównoważonego rozwoju, zasada subsydiarności, podstawowe wolności i prawa ekonomiczne oraz prawa socjalne konstytucyjne powinności państwa w sferze gospodarczej. Istotne znaczenie mają także ustrojowe zasady demokratyzmu, państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej oraz zasady proporcjonalności i równości; wywołują one bowiem istotne implikacje dla trybu stanowienia i stosowania norm prawa administracyjnego gospodarczego, a także dla treści norm tego prawa. Elementem istotnym, charakteryzującym prawo administracyjne gospodarcze, jest specyfika zakresu przedmiotowego norm tego prawa, która dotyczy gospodarki i gospodarowania oraz związanych z tym przedmiotem specyficznych sposobów oddziaływania państwa na gospodarkę, jak również szczególnych procedur postępowania. Włączenie do zadań państwa obowiązku prowadzenia polityki gospodarczej doprowadziło do wyraźnego poszerzenia stosowanych przez państwo środków prawnych oddziaływania na gospodarkę, wykraczając daleko 6 7 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 18. Tamże. 12 22 I. Prawo administracyjne gospodarcze poza klasyczną działalność reglamentacyjną administracji, realizowaną w drodze zakazów (nakazów) określających jednostronnie reguły wykonywania działalności gospodarczej. 13 Współczesne państwo oddziałuje także na gospodarkę w sposób pośredni, w drodze ulg lub obciążeń (ceł, zwolnień podatkowych itd.). Z prawnego punktu widzenia adresat takiego oddziaływania jest w swoim postępowaniu wolny. Stosowanie ulg i obciążeń stanowi w tym ujęciu pewien rodzaj wymiany prawnej o faktycznych konsekwencjach. Rzeczywisty obszar swobody działania adresata zależy w praktyce od wysokości ulgi (przywileju), względnie obciążenia. Tego rodzaju środki prawne, podobnie jak subwencje i dotacje dla przedsiębiorców, służą różnym globalnym celom gospodarczym, np. wspieraniu inwestycji, badań naukowych czy promocji zatrudnienia. 14 Państwo oddziałuje także na gospodarkę w drodze działań faktycznych, które zmieniają warunki prowadzenia działalności gospodarczej, np. pionowa konsolidacja państwowego sektora energetycznego nigdy nie pozostanie obojętna dla konkurencji prywatnej i prowadzenia działalności w tym sektorze. Innym przykładem tego rodzaju oddziaływania na warunki prowadzenia działalności gospodarczej jest powoływanie specjalnych stref ekonomicznych, pełniących funkcję instrumentu rozwoju regionalnego. Powyższe środki prawne stosowane są systemowo i dotyczą niejednokrotnie kilku obszarów oddziaływania państwa na gospodarkę (obrotu towarowego i kapitałowego, rynku pracy, rynku międzynarodowego i in.). Nawiasem mówiąc, wspomniane bogactwo środków prawnych oddziaływania państwa na gospodarkę sprawia, że prawo administracyjne gospodarcze pozostaje co do treści i zakresu przedmiotowego otwarte. 15 Do elementów charakterystycznych prawa administracyjnego gospodarczego należy zaliczyć także to, że wraz z postępem międzynarodowej integracji gospodarczej prawo to przestaje być wyłącznie prawem wewnętrznym. 9 Czynnikiem kształtującym współczesne prawo administracyjne gospodarcze jest bliski związek tego prawa z procesem międzynarodowej, a zwłaszcza europejskiej, integracji gospodarczej. Prawo to nie jest wyłącznie prawem wewnętrznym. Jego elementem istotnym są także, w coraz szerszym zakresie, normy „prawa międzynarodowej integracji gospodarczej”8. Stałe rozszerzanie zakresu reglamentacji międzynarodowej stosunków gospodarczych, będące następstwem współpracy między narodami i państwami, powoduje wzajemne przenikanie się gospodarczego prawa międzynarodowego i prawa administracyjnego gospodarczego. 16 Szczególnie znamienna dla procesu międzynarodowej integracji gospodarczej stała się doktryna neoliberalizmu, u której podstaw znalazło się m.in. założenie potrzeby odrzucenia protekcjonizmu państwowego na rzecz rozwoju międzynarodowych stosunków gospodarczych. Przejawem neoliberalnej koncepcji gospodarki europejskiej stała się zwłaszcza instytucja unii celnej, w której zniesieniu 8 J. Gilas, Międzynarodowe prawo gospodarcze, RPEiS 1993, nr 1, s. 10. 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 23 ceł między członkami unii towarzyszy jednocześnie ustanowienie wspólnej taryfy celnej w stosunkach z państwami trzecimi. Doktryna neoliberalizmu znalazła się u podstaw konstrukcji i zasad działania Wspólnot Europejskich. 9 Bezpośrednim rezultatem prawnomiędzynarodowej reglamentacji gospodarczej jest zjawisko uniformizacji systemów prawnych dotyczących gospodarki, które wyraźnie wzmacnia proces europejskiej integracji gospodarczej w ramach Unii Europejskiej. Jego efektem jest ukształtowanie się „europejskiej przestrzeni prawnej”9. Z uwagi na skalę, zjawisko to jest swoistym fenomenem w kształtowaniu się narodowych systemów prawnych państw członkowskich Unii w sferze gospodarczej. Normy prawa Unii Europejskiej wyznaczają kierunki ewolucji oraz treść prawa administracyjnego gospodarczego. Prawo gospodarcze Unii Europejskiej stanowi „ewolutywny system normatywny wywodzący się z zobowiązań traktatowych państw członkowskich i wprowadzony w życie przez ustawodawstwo celem stosowania wspólnej polityki gospodarczej i społecznej, jako bazę integracji politycznej Europy”10. Prawo to koncentruje się na unormowaniach, których funkcją jest stworzenie podstaw aktywności gospodarczej obywateli ponad granicami gospodarek narodowych, opartej na zasadzie traktowania narodowego i w ramach wolności konkurencji na rynku ponadnarodowym. Ponadto cechą tego prawa jest występowanie norm instytucjonalnych, których przedmiotem są kompetencje organów Unii Europejskiej tworzące podstawy do kształtowania treści unormowań prawa gospodarczego wewnętrznego, a także powoływanie organów sądowych stojących na straży przestrzegania norm tworzonych przez te organy. 9 Specyfika prawa gospodarczego Unii Europejskiej sprawia, że treść norm prawa administracyjnego gospodarczego staje się w znacznej mierze pochodną rozstrzygnięć zapadających w wymiarze ponadnarodowym. Proces ten pogłębia się w miarę tempa i zakresu integrowania się gospodarek narodowych w ramach Unii Europejskiej. Skala zjawiska jest na tyle istotna, że prowadzi do ograniczenia swobody ustawodawcy narodowego do regulowania samodzielnie i autonomicznie zagadnień gospodarczych. Z jednej strony, ograniczenie parlamentów krajowych w ich funkcji prawodawczej w sferze gospodarki stanowi istotny element charakteryzujący proces tworzenia „europejskiej przestrzeni prawnej”. Z drugiej jednak strony, nie można pomijać celu uniformizacji norm prawa administracyjnego gospodarczego w ramach europejskiej integracji gospodarczej. Spojrzenie wyłącznie formalistyczne na proces dostosowania prawa narodowego do unormowań prawa wspólnotowego, prowadzące do tezy o „wypłukiwaniu” państw z ich konstytucyjnych kompetencji do kształtowania systemu prawnego w gospodarce, jest mało przydatne z punktu widzenia badawczego. Uniformizacja prawa gospodarczego nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do osiągnięcia celów, wynikających z procesu europejskiej integracji 9 R. Szafarz, Rozwój prawa międzynarodowego Europy. Z problematyki „europejskiej przestrzeni prawnej”, Warszawa 1994, s. 7. 10 D. Lasok, Zarys prawa Unii Europejskiej, cz. II, Toruń 1998, s. 25. 17 24 I. Prawo administracyjne gospodarcze gospodarczej. Należy brać pod uwagę, że proces ten następuje wśród państw o zbliżonym stopniu rozwoju gospodarczego, których władze publiczne poddane są konfrontacji ze zbliżonymi problemami gospodarczymi, takimi jak cykle koniunkturalne, ochrona konkurencji, wyrównywanie różnic rozwoju regionalnego czy ochrona środowiska naturalnego. Proces europejskiej integracji gospodarczej jest jednym ze sposobów ich rozwiązania – koncepcją na realizację długofalowych interesów narodowych. Prawo administracyjne gospodarcze staje się w procesie europejskiej integracji gospodarczej coraz bardziej ukierunkowane na ochronę tradycyjnych wartości gospodarki rynkowej, postrzeganych jednakże w skali ponadnarodowej. Cechą europejskiej integracji gospodarczej jest zachowanie liberalnych reguł w gospodarczych stosunkach międzynarodowych, a zwłaszcza zasad otwartego rynku inwestycji, pracy i usług oraz rynku towarowego. Otwartość rynku ponadnarodowego mają gwarantować normy, których funkcją jest zachowanie konkurencji i zarazem powstrzymanie się państw członkowskich przed działaniami protekcjonistycznymi. Następuje w efekcie przeformułowanie treści interesu publicznego, leżącego u podstaw prawa administracyjnego gospodarczego. Celem działania państwa przestaje być w znacznej mierze ochrona rynku krajowego, lecz celem tym staje się przede wszystkim zagwarantowanie zrównoważonego rozwoju gospodarki narodowej w zintegrowanym, ponadnarodowym rynku europejskim, opartym na swobodnym przepływie towarów, usług, siły roboczej i kapitału. 18 9 Prawo administracyjne gospodarcze opiera się na tych samych podstawach, na których zbudowany jest cały system prawa. W świetle Konstytucji RP powszechnymi źródłami prawa administracyjnego gospodarczego są: 1) Konstytucja, 2) ratyfikowane umowy międzynarodowe, 3) ustawy oraz rozporządzenia, 4) prawo miejscowe. W katalogu tym szczególne miejsce zajmują źródła prawa międzynarodowego gospodarczego. Zgodnie bowiem z Konstytucją RP, ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy; ta sama zasada dotyczy aktów prawnych wydawanych przez organizację międzynarodową, o ile normy ją tworzące taki skutek przewidują (art. 91 ust. 1–3 Konstytucji RP)11. 19 W najszerszym zakresie reguła ta dotyczy prawa unijnego. Katalog źródeł tego prawa obejmuje: 1) normy Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (prawo pierwotne), a także 2) wiążące rozporządzenia, dyrektywy i opinie oraz niewiążące zalecenia i wytyczne (prawo wtórne). 11 Szerzej C. Banasiński, Pozycja prawa międzynarodowego w krajowym porządku prawnym (w świetle Konstytucji z 1997 r.), PPE 1997, nr 3; tenże, Stan i metody przygotowań polskiego prawa konstytucyjnego do członkostwa w Unii Europejskiej, w: Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000. 2. Istota prawa administracyjnego gospodarczego 25 Polska, przystępując do Wspólnoty, przyjęła w całości dorobek wspólnotowy w zakresie funkcjonowania wspólnotowego systemu prawnego (acquis communautaire), łącznie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) i Sądu Pierwszej Instancji (obecnie Sąd). 9 W myśl orzecznictwa Trybunału specyfiką norm prawa unijnego jest ich obowiązywanie w porządkach prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej bez potrzeby dokonywania ich transformacji, przy czym normy tego prawa mogą stwarzać dla jednostek prawa podmiotowe skuteczne przed sądem krajowym. 4 Tezę o bezpośredniej stosowalności (direct applicability) i zarazem bezpośredniej skuteczności (direct effect) norm prawa wspólnotowego wyraził po raz pierwszy Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu z 5 lutego 1963 r., w sprawie nr 26/62, van Gend en Loos12, w którym sformułował pogląd, ugruntowany następnie w konsekwentnej linii orzecznictwa, w myśl którego bezpośrednie stosowanie prawa wspólnotowego stwarza możliwość zakwestionowania przed sądem krajowym sprzecznego z prawem wspólnotowym przepisu prawa wewnętrznego, jeżeli wywołuje on skutki na niekorzyść skarżącego. Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej), prawo unijne powinno mieć prymat nad prawem państw członkowskich. Zdaniem Trybunału włączenie prawa unijnego w systemy prawne poszczególnych państw członkowskich ma ten skutek, że państwa te nie mogą podejmować środków skierowanych przeciwko porządkowi prawnemu zbudowanemu na zasadzie wzajemności. Brak poszanowania pierwszeństwa prawa unijnego pozbawiałby bowiem normy prawa ich praktycznego znaczenia. 9 Zasada pierwszeństwa prawa unijnego ma w świetle orzecznictwa Trybunału zastosowanie także wtedy, gdy pozostająca w kolizji z nim norma prawa wewnętrznego ma charakter normy konstytucyjnej13. Oznacza to, że prawo unijne jako autonomiczne źródło prawa nie może być z samej swojej natury uchylone przez prawo wewnętrzne, niezależnie od jego rangi14. 4 W kwestii tej interesującą tezę sformułował Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że art. 9, art. 87 ust. 1 oraz art. 90–91 Konstytucji RP, odnoszące się do źródeł prawa, wyrażają zasadę jednolitości systemu prawnego, w którego skład wchodzą zarówno akty prawne ustanowione przez prawodawcę krajowego, jak i uregulowania prawa międzynarodowego oraz akty prawa unijnego; obie grupy aktów prawnych objęte są konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa15. Zdaniem TK oba te podsystemy prawa powinny „[…] koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów”16. Z drugiej strony TK jednoznacznie zajmuje stanowisko, zgodnie z którym wynikające z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP pierwszeństwo stosowania 12 ECR 1963, nr 26, s. 1 i n. Zob. wyrok TS w sprawie 11/70, Internationale Handelsgesellschaft GmbH przeciwko Einfuhr-Vorratstelle für Getreide und Futtermittel (ECR 1970, s. 1125). 14 Wyrok z 11 maja 2005 r., K. 18/04 (OTK-A 2005, nr 5, poz. 49). 15 Szerzej E. Łętowska, „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, w: Rozprawy prawnicze, red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005. 16 Wyrok TK z 24 listopada 2010 r., K. 32/09 (OTK-A 2010, nr 9, poz. 108). 13 20 26 I. Prawo administracyjne gospodarcze umów międzynarodowych, ratyfikowanych na podstawie upoważnienia ustawowego (lub podjętego w trybie ogólnokrajowego referendum upoważniającego) nie skutkuje automatycznym uznaniem analogicznego pierwszeństwa prawa międzynarodowego przed postanowieniami Konstytucji, ponieważ Konstytucja RP, z uwagi na wynikającą z jej art. 8 ust. 1 nadrzędność mocy prawnej, korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania. Niezależnie od rozbieżności w kwestii pierwszeństwa prawa unijnego należy podkreślić, że znaczenie i specyfika unormowań tego prawa w odniesieniu do stosunków gospodarczych nie pozostają bez wpływu na prawo administracyjne gospodarcze, wywołując nie tylko istotne skutki w odniesieniu do systematyki źródeł tego prawa, ale także – przede wszystkim – oddziałując na treść norm prawa administracyjnego gospodarczego.
