prawo administracyjne

PRAWO
ADMINISTRACYJNE
REPETYTORIUM
2. WYDANIE
redakcja naukowa
Beata Orlik
Aleksandra Puczko
Konrad Duda, Bożena Kozłowska
Anna Krawczyk, Łukasz Moczuło
Magdalena Namaczyńska, Ewelina Oklińska
Beata Orlik, Aleksandra Puczko
Mateusz Rojek, Piotr Tarkowski
Warszawa 2012
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów 11
Wstęp 13
Rozdział 1
Podstawowe zasady prawa administracyjnego 1.1. Zasady wywodzące się z Konstytucji RP 1.1.1.Zasada lex retro non agit 1.1.2. Zasada praw słusznie nabytych 1.1.3. Zasada pomocniczości 1.1.4. Zasada proporcjonalności 1.1.5. Zasada prawa do sądu 1.2. Zasady odnoszące się do organów administracji publicznej 1.2.1. Zasada kompetencyjności 1.2.2. Zasada zespolenia administracyjnego 1.2.3. Zasada efektywności 15
15
15
16
16
17
18
18
18
21
21
Rozdział 2
Wybrane podstawowe pojęcia teoretycznoprawne prawa administracyjnego 2.1. Prawo administracyjne i administracja 2.2. Pojęcia narzędzia 2.3. Władztwo administracyjne 2.4. Interes publiczny 2.5. Sytuacja administracyjnoprawna 2.6. Stosunek administracyjnoprawny 2.7. Stosowanie a realizowanie prawa administracyjnego 2.8. Publiczne prawa podmiotowe 23
23
24
24
25
27
28
30
31
Rozdział 3
Ustrojowe prawo administracyjne 3.1. Pojęcie organu i rodzaje organów 3.1.1. Pojęcie organu administracji publicznej 3.1.2. Rodzaje organów 3.1.2.1. Organ państwowy, organ administracji państwowej 3.1.2.2. Organ administrujący i administracyjny 3.1.2.3. Organy centralne i naczelne 35
35
35
36
36
36
37
5
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.
6
3.1.3. Formy powoływania 3.1.4. Zakres działania, kompetencja 3.1.4.1. Przekazywanie kompetencji 3.1.4.2. Właściwość organów administracji publicznej 3.1.5. Zakłady administracyjne 3.1.5.1. Władztwo zakładowe 3.1.5.2. Rodzaje zakładów Struktura administracji, związki pomiędzy organami administracji 3.2.1. Resort a dział 3.2.2. Centralizacja i decentralizacja 3.2.3. Koncentracja i dekoncentracja 3.2.4. Kierownictwo, nadzór, kontrola 3.2.5. Zwierzchnictwo i zespolenie 3.2.6. Koordynacja a współdziałanie Centralna administracja rządowa 3.3.1. Rada Ministrów 3.3.1.1. Skład i powoływanie 3.3.1.2. Zadania i kompetencje 3.3.1.3. Tryb pracy Rady Ministrów 3.3.1.4. Członkowie Rady Ministrów 3.3.1.5. Organy wewnętrzne Rady Ministrów 3.3.1.6. Pełnomocnicy rządu 3.3.2. Prezes Rady Ministrów 3.3.3. Ministrowie 3.3.3.1. Funkcje ministra 3.3.3.2. Ministerstwo i organy pomocnicze ministrów 3.3.3.3. Komitety 3.3.4. Terenowa administracja rządowa – uwagi ogólne 3.3.5. Wojewódzka administracja zespolona 3.3.5.1. Podmioty wojewódzkiej administracji zespolonej 3.3.5.2. Wojewoda jako zwierzchnik rządowej administracji zespolonej 3.3.6. Wojewódzka administracja niezespolona Samorząd terytorialny w Polsce 3.4.1. Elementy konstrukcyjne samorządu terytorialnego 3.4.2. Zasady funkcjonowania (zasada pomocniczości i decentralizacji,
zasada samodzielności) 3.4.3. Zadania samorządu terytorialnego i ich klasyfikacja 3.4.4. Władze i organy samorządu terytorialnego 3.4.5. Referendum lokalne 3.4.5.1. Rodzaje referendum 3.4.5.2. Etapy 3.4.6. Konsultacje społeczne Gmina 3.5.1. Zadania gminy własne i zlecone 3.5.2. Rada gminy 38
39
40
40
40
41
41
42
42
43
44
44
45
46
46
46
47
47
48
48
48
50
50
50
51
51
52
52
55
55
56
57
58
58
59
60
61
62
63
63
64
64
64
67
3.5.3. Organ wykonawczy 3.5.4. Jednostki pomocnicze 3.5.5. Gminy o specjalnym statusie (miasto stołeczne Warszawa,
gminy uzdrowiskowe i górnicze) 3.5.5.1. Miasto stołeczne Warszawa 3.5.5.2. Gminy uzdrowiskowe 3.5.5.3. Gminy górnicze 3.6. Samorząd powiatowy 3.6.1. Zadania powiatu 3.6.2. Rada powiatu 3.6.3. Organ wykonawczy 3.6.4. Starosta 3.6.5. Powiatowa administracja zespolona 3.6.6. Organy i jednostki pomocnicze 3.7. Samorząd województwa 3.7.1. Zadania województwa 3.7.2. Sejmik województwa 3.7.3. Organ wykonawczy 3.7.4. Marszałek województwa 3.7.5. Zespolenie w samorządzie województwa 3.8. Nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego Rozdział 4
Działania administracji publicznej 4.1. Pojęcie formy działania administracji publicznej i rodzaje form 4.2. Prawne formy działania administracji 4.2.1. Akt administracyjny 4.2.2. Decyzja administracyjna 4.2.3. Klasyfikacje aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych) 4.2.4. Akt administracyjny a wyrok 4.2.5. Struktura decyzji administracyjnej 4.2.6. Mechanizm powstania aktu administracyjnego 4.2.7. Obowiązywanie aktu administracyjnego 4.2.7.1. Obowiązywanie prawidłowego aktu administracyjnego
w czasie 4.2.7.2. Uchylenie aktu administracyjnego 4.2.8. Wadliwość aktu administracyjnego 4.2.8.1. Gradacja wad aktu administracyjnego 4.2.8.2. Rozróżnienie wad aktu administracyjnego 4.2.8.3. Zawartość aktu administracyjnego a jego wadliwość 4.3. Uznanie administracyjne 4.3.1. Geneza uznania administracyjnego 4.3.2. Uznanie administracyjne współcześnie 4.3.3. Kontrola uznania administracyjnego 4.4. Dwustronne formy działania administracji 72
74
75
75
76
77
77
77
80
82
82
83
83
84
85
86
87
88
89
89
91
91
93
93
93
94
95
96
98
99
99
100
101
101
101
103
103
105
107
108
110
7
4.4.1. Umowne formy działania administracji 4.4.1.1. Umowy prawa cywilnego 4.4.1.2. Umowa administracyjna 4.4.2. Partnerstwo publiczno-prywatne 4.4.3. Porozumienie administracyjne 4.4.4. Ugoda administracyjna 4.4.5. Przyrzeczenie administracyjne 4.5. Działania faktyczne administracji 4.5.1. Działania społeczno-organizatorskie 4.5.2. Działania materialno-techniczne 4.5.3. Zaświadczenia (poświadczenia) 4.6. Bezczynność i milczenie administracji Rozdział 5
Kontrola administracji 5.1. Charakterystyka kontroli administracji 5.2. Działalność sądownictwa administracyjnego jako kontrola administracji 5.2.1. Pojęcie sądownictwa administracyjnego 5.2.2. Podmioty postępowania przed sądem administracyjnym 5.2.3. Europejski model sądownictwa administracyjnego 5.2.3.1. Modele sądowej kontroli administracji 5.2.3.2. Europejski kontekst prawa do sądu i rzetelnego procesu 5.2.4. Polskie sądownictwo administracyjne na tle rozwiązań europejskich
– charakterystyka porównawcza 5.2.4.1. Przedmiot zaskarżenia 5.2.4.2. Model wieloskargowy i jednoskargowy 5.2.4.3. Organizacja sądownictwa administracyjnego 5.2.5. Przedmiot i zakres kontroli sądu administracyjnego 5.2.5.1. Zagadnienia ogólne 5.2.5.2. Metody określania zakresu zaskarżenia 5.2.5.3. Problem określenia wyjątków w ramach enumeracji
negatywnej 5.2.6. Przedmiot kontroli na gruncie ustawy – Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi 5.2.7. Ograniczenia w zakresie zaskarżenia do sądu administracyjnego 5.2.8. Spory kompetencyjne 5.2.9. Uchwałodawstwo sądowoadministracyjne 5.2.10. Sprawy należące do właściwości sądów powszechnych 5.2.11. Przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny 5.2.11.1. Sprawa sądowoadministracyjna 5.2.11.2. Granice sprawy sądowoadministracyjnej i ich znaczenie
dla przedmiotu rozpoznania przez sąd administracyjny 5.2.11.3. Przedmiot rozpoznania przez sąd administracyjny – metodyka 5.2.11.4. Zakres rozpoznania sprawy – charakterystyka porównawcza 5.2.12. Przedmiot orzekania 5.2.12.1. Rodzaje orzeczeń sądów administracyjnych w Polsce 8
111
111
112
116
117
120
122
123
123
123
125
125
127
127
128
128
129
130
130
131
131
131
132
132
133
133
133
134
134
141
141
142
143
144
144
144
145
146
146
147
5.2.12.2. Głębokość orzekania 5.2.13.Zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym 5.2.14. Skuteczność orzeczeń sądu administracyjnego 5.2.15. Skarga 5.2.15.1. Koncepcje skargi 5.2.15.2. Skarga w polskim systemie sądownictwa administracyjnego 5.2.16. Dwuinstancyjność sądownictwa administracyjnego – zagadnienia
ogólne 5.2.16.1. Skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego 5.2.16.2. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia 5.2.17. Funkcje postępowania sądowoadministracyjnego 5.2.18. Ustrój sądów administracyjnych – wiadomości ogólne 5.2.18.1. Funkcje Naczelnego Sądu Administracyjnego 5.2.18.2. Struktura organizacyjna wojewódzkich sądów
administracyjnych 5.2.18.3. Struktura organizacyjna Naczelnego Sądu Administracyjnego 5.2.18.4. Sąd administracyjny – pozycja ustrojowa 5.2.18.5. Sędzia sądu administracyjnego 5.2.18.6. Niezawisłość sędziowska 5.2.18.7. Sądownictwo administracyjne w liczbach 5.3. Pozostałe formy kontroli administracji 5.3.1. System kontroli administracji 5.3.2. Różne rodzaje kontroli 5.3.3. Kontrola zewnętrzna 5.3.3.1. Kontrola niepaństwowa 5.3.3.2. Kontrola państwowa 5.3.4. Kontrola wewnętrzna Rozdział 6
Wybrane zagadnienia szczegółowe 6.1. Nacjonalizacja 6.1.1. Opis i cechy pojęcia 6.1.2. Inne pojęcia związane z nacjonalizacją: reprywatyzacja i uwłaszczenie 6.1.2.1. Reprywatyzacja 6.1.2.2. Uwłaszczenie 6.1.3. Nacjonalizacja w świetle Konstytucji RP i prawa międzynarodowego 6.1.4. Przykłady nacjonalizacji w Polsce 6.2. Wywłaszczenie 6.2.1. Przedmiot wywłaszczenia 6.2.2. Podmioty wywłaszczające i wywłaszczane 6.2.3. Przesłanki wywłaszczenia 6.2.4. Skutki wywłaszczenia 6.2.5. Postępowanie wywłaszczeniowe 6.2.6. Odszkodowanie za wywłaszczenie 148
148
149
149
149
150
150
151
152
153
154
154
154
155
156
158
159
159
159
159
162
162
162
163
171
172
172
172
174
174
175
175
176
177
177
177
178
178
179
180
9
6.2.7. Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 6.3. Komunalizacja 6.3.1. Pojęcie mienia komunalnego 6.3.2. Sposoby nabywania mienia przez jednostki samorządu terytorialnego 6.3.3. Rodzaje decyzji komunalizacyjnych 6.3.4. Proces komunalizacyjny 6.4. Pozwolenie na budowę 6.4.1. Funkcje i charakter prawny pozwolenia na budowę 6.4.2. Rodzaje pozwoleń na budowę 6.4.3. Treść pozwolenia na budowę 6.4.4. Pozwolenie na budowę a inne formy reglamentacji w sferze prawa
budowlanego 6.4.5. Proces budowlany 6.5. Ochrona informacji niejawnych 6.5.1. Podmiotowy i przedmiotowy zakres ustawy 6.5.2. Klasyfikacje informacji niejawnych 6.5.3. Udostępnianie, przechowywanie i przesyłanie informacji niejawnych 6.5.4. Zasady udzielania zezwoleń na dostęp do informacji 180
181
181
182
182
183
184
184
185
186
Bibliografia 193
10
187
187
187
188
189
189
190
WYKAZ SKRÓTÓW
Akty prawne
EKPC
– Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U.
z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), a następnie zmieniona i uzupełniona Protokołem nr 14 zmieniającym system kontroli Konwencji
(Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 587)
EKSL
– Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu
dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, sprost.
Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107)
k.c.
– ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16,
poz. 93 z późn. zm.)
k.k.
– ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553
z późn. zm.)
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
k.p.a.
– ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)
o.p.
– ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.:
Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.)
p.o.ś.
– ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst
jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.)
p.p.s.a.
– ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270)
pr. bud.
– ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U.
z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)
p.u.s.a.
– ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.)
p.w.u.s.t.
– ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.)
u.d.p.p.
– ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536
z późn. zm.)
11
u.f.g.w.k.
u.g.k.
u.g.n.
u.l.u.
u.o.i.n.
u.s.d.g.
u.s.g.
u.s.p.
ustawa o NIK
u.s.w.
u.u.m.s.
u.w.a.r.w.
u.z.p.p.r.
– ustawa z dnia 7 września 2007 r. o funkcjonowaniu górnictwa
węgla kamiennego w latach 2008–2015 (Dz. U. Nr 192, poz. 1379
z późn. zm.)
– ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst
jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1399 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 182, poz. 1228)
– ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.:
Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.)
– ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli z dnia 23 grudnia 1994 r. (tekst
jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 82 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst
jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)
– ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki
rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.)
Inne skróty
j.s.t.
NIK
NSA
OSNP
–
–
–
–
OSP
OTK
TK
WSA
–
–
–
–
12
jednostka samorządu terytorialnego
Najwyższa Izba Kontroli
Naczelny Sąd Administracyjny
Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Orzecznictwo Sądów Polskich
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Trybunał Konstytucyjny
Wojewódzki Sąd Administracyjny
WSTĘP
Repetitio est mater studiorum – powtarzanie jest matką nauki rozumianej jako proces uczenia się. Sentencja ta przyświecała każdemu z twórców tej publikacji w trakcie
jej przygotowywania.
Mamy nadzieję, iż owoc naszej pracy, jakim jest składane na ręce Czytelnika Prawo
administracyjne. Repetytorium, okaże się nieocenioną pomocą naukową i pomoże zrozumieć
rozległą materię prawa administracyjnego. Wymyślone i stworzone przez studentów oraz
doktorantów Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego skupionych
w Sekcji Prawa Administracyjnego TBSP UJ Repetytorium to swoiste kompendium wiedzy z prawa administracyjnego, na którego kształt wpłynęły doświadczenia związane
zarówno z uczeniem się tego przedmiotu, jak i jego wykładaniem. Wielość źródeł oraz
bogactwo formy podawczej mają pomóc w nauce i przede wszystkim ułatwić odświeżenie
i ugruntowanie wiedzy z przedmiotu, a także wyjaśnić często niezwykle skomplikowane
zagadnienia tej gałęzi prawa. W związku z bardzo szerokim zakresem tematycznym, na
który składają się zagadnienia i instytucje związane z materialnym, ustrojowym, a także
procesowym prawem administracyjnym oraz jego funkcjonowaniem w praktyce, wyrażamy nadzieję, że publikacja naszego autorstwa okaże się przydatna nie tylko studentom wydziałów prawa i administracji oraz innych kierunków, na których wykładane jest
prawo administracyjne, ale także praktykom, pracownikom naukowym i aplikantom.
Z życzeniami miłej lektury w imieniu wszystkich autorów,
Aleksandra Puczko i Beata Orlik
13
Beata Orlik
Rozdział 1
PODSTAWOWE ZASADY PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
Zasady to normy prawne o podstawowym znaczeniu dla całego systemu prawnego
bądź dla poszczególnych jego gałęzi. Prawo administracyjne to prawo nieskodyfikowane;
bardzo trudno również wyodrębnić zespół norm, na wzór prawa cywilnego czy karnego,
który mógłby stanowić jego część ogólną. Dlatego też nauka prawa administracyjnego
wyodrębniła zasady ogólne, których zadaniem jest porządkowanie zjawisk zachodzących w prawie administracyjnym oraz ich kompleksowe ujęcie. Poniżej przedstawiamy
najistotniejsze zasady ogólne prawa administracyjnego.
1.1. Zasady wywodzące się z Konstytucji RP1
1.1.1. Zasada lex retro non agit
Zasada lex retro non agit nie została wyrażona wprost w Konstytucji RP, jednakże jest
pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego. Nazywana jest zasadą nieretroaktywności prawa, a jej korzenie sięgają prawa rzymskiego. Po raz pierwszy w Polsce została użyta w Zarysie wykładu prawa rzymskiego przez S. Wróblewskiego w 1916 r. Oznacza
ona, że ustawodawca nie może stanowić norm prawnych nakazujących stosowanie nowo
ustanowionych norm do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie tych nowych norm,
z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych przez te normy2.
W polskim ustawodawstwie zasadę tę wyraża art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.): „ustawa nie ma mocy wstecznej, chyba że
to wynika z jej brzmienia lub celu”. W innych krajach nie jest znana, nie występuje nawet
w słownikach specjalistycznych3. Oczywiście, zachodzą od niej wyjątki w sytuacji, gdy:
– chodzi o modyfikację prawa podmiotowego na korzyść obywateli, np. art. 4 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.);
– wymagają tego względy słuszności.
Bezwzględnie niedopuszczalne jest stosowanie prawa surowszego wstecz, co wyrażone jest łacińską paremią lex severior retro non agit.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008, s. 87.
3
W. Wołodkiewicz, Lex retro non agit (w:) Łacińskie paremie w europejskiej kulturze prawnej i orzecznictwie sądów
polskich, Warszawa 2001, s. 151 i n.
1
2
15
Beata Orlik, Aleksandra Puczko
1.1.2. Zasada praw słusznie nabytych
Zasada demokratycznego państwa prawnego jest podstawową zasadą ustroju naszego państwa oraz stanowi źródło innych zasad wywodzonych z Konstytucji RP. Taką
zasadą jest zasada praw słusznie nabytych. Ponadto stanowi ona pochodną innych zasad:
– zasady zaufania obywateli do państwa;
– zasady przewidywalności prawa;
– zasady pewności prawa.
Zasada ta wielokrotnie była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego,
który stoi na stanowisku, że treścią zasady praw nabytych jest zakaz stanowienia przepisów arbitralnie odbierających lub ograniczających prawa podmiotowe przysługujące
jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Prawo raz, i to „dobrze”, czyli ustalone na podstawie prawidłowego aktu stanowienia lub
stosowania prawa, nabyte przez obywatela, powinno być stabilne. Możliwość wyzucia
obywatela z tego prawa, jeśli w ogóle jest dopuszczalna, powinna być w sposób precyzyjny określona przez ustawę.
Zasada ta stanowi ponadto niezwykle ważną dyrektywę w zakresie stanowienia
prawa skierowaną do organów władzy publicznej. W wyroku z dnia 10 lipca 2000 r.,
SK 21/99, OTK 2000, nr 5, poz. 144, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zasada lex retro
non agit (por. 1.1.) oraz zasada ochrony praw nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granice ingerencji władzy publicznej w sferę praw podmiotowych. Naruszenie tych zasad może być traktowane jako niedopuszczalne wkroczenie
przez tę władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, co
w konsekwencji prowadzi do stwierdzenia sprzecznego z porządkiem konstytucyjnym
naruszenia tych praw lub wolności.
1.1.3. Zasada pomocniczości
Zasada pomocniczości, zwana inaczej zasadą subsydiarności, stanowi jedną z podstaw państwa prawa. Wyrażona w preambule Konstytucji RP jest również jednym z głównych założeń Unii Europejskiej4. Głównym założeniem przedmiotowej zasady jest stwierdzenie, że zadania, które mogą być realizowane przez jednostkę samodzielnie, nie
powinny być realizowane przez państwo. Po odniesieniu tego stwierdzenia do pojęcia
administracji (por. 2.1.) można wysnuć wniosek, iż przez zasadę tę należy rozumieć jak
najbliższe w stosunku do obywatela ulokowanie organów państwa, w tym administracji
publicznej, dające mu jednocześnie jak największą swobodę i możliwość sprawowania
administracji publicznej i władzy5. W konsekwencji w myśl zasady pomocniczości po4
Już w tzw. traktacie z Maastricht, tj. Traktacie o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83
z 30.03.2010, s. 13), wyrażono zasadę, iż Unia ma prawo działać tylko w interesie wszystkich państw członkowskich,
lecz jedynie w takich wypadkach, w których dane państwo członkowskie nie jest w stanie samo zrealizować postawionych przed nim zadań. Oznacza to zatem ograniczenie interwencjonizmu instytucji unijnych w dziedzinach nieobjętych wyłączną kompetencją Unii Europejskiej. Zasada pomocniczości wykształcona przez organy orzecznicze
Unii stanowi, że należy ograniczyć działalność instytucji unijnych w odpowiednim zakresie, kiedy realizacja danego
celu samodzielnie przez państwa członkowskie może być tak samo skuteczna, jak jego realizacja przez te instytucje.
5
J. Zimmermann, Prawo…, s. 87.
16
Aleksandra Puczko
winno się wspomagać wszelkie obywatelskie inicjatywy, a także umożliwiać obywatelom
wykonywanie zadań publicznych w jak najszerszym zakresie. Rolą państwa powinno
być jedynie realizowanie tych zadań, których obywatele nie są w stanie samodzielnie wykonać; rola ta powinna być spełniana jak najbliżej obywatela. Działalność państwa staje
się zatem swoistą ultima ratio, bowiem główny ciężar administrowania, w sytuacjach gdy
tylko jest to możliwe, leży po stronie jednostek. Należy jednak pamiętać, że zasada pomocniczości a contrario nie oznacza wyręczania jednostek przez państwo; państwo (czyli
również administracja) ma za zadanie wspierać je jedynie w sytuacjach, gdy utrudnione
jest swobodne i samodzielne obywatelskie działanie.
Pod kątem praktycznego zastosowania można stwierdzić, że zasada pomocniczości
(subsydiarności) odnosi się w szczególności do:
– państwa;
– samorządu terytorialnego;
– przedsiębiorstw;
– organizacji charytatywnych, a także
– kościołów i innych związków wyznaniowych.
Poza wspomnianą już preambułą Konstytucji RP i przepisami prawa Unii Europejskiej zasadę subsydiarności wyrażono również w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124,
poz. 607). Kluczową rolę niewątpliwie odgrywa ona w gospodarce. W tej sferze zapewnia
równowagę pomiędzy leseferyzmem6 a interwencjonizmem państwowym7.
1.1.4. Zasada proporcjonalności8
Niewyrażona w sposób dosłowny w tekstach normatywnych zasada proporcjonalności jest postulatem spotykanym w wielu gałęziach prawa. Odnajdujemy ją bowiem
zarówno w prawie wyborczym, jak i administracyjnym czy unijnym, a także w prawie
karnym. W interesującym ze względu na charakter publikacji aspekcie, a zatem w ujęciu zasady proporcjonalności przez pryzmat prawa administracyjnego, oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji
swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu.
Można zatem stwierdzić, iż jest ona ogólnym nakazem i jednocześnie zakazem wiążącym
administrację w bardzo wielu sferach jej działania. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania
środków i kompetencji jej przyznanych. Ma działać z jak najmniejszym uszczerbkiem
dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia.
6
Społeczno-ekonomiczny pogląd głoszący wolność jednostki w wymiarze społeczno-ekonomicznym. Stworzony na gruncie tej doktryny model człowieka kierującego się zasadą korzyści materialnej (homo oeconomicus) i rola
państwa sprowadzona do roli nocnego stróża pozostają aktualne do dzisiaj.
7
Por. Encyklopedia politologii, red. W. Sokół, M. Żmigrodzki, t. 1, Kraków 1999.
8
Por. J. Zimmermann, Prawo…, s. 88.
17