Z. Duniewska, W kwestii czynników kształtujących prawo
advertisement
ZOFIA DUNIEWSKA Uniwersytet Łódzki W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne Prawo może „jawić się jako najwyższe osiągnięcie cywilizacji uwalniające ludzkie możliwości, skądinąd skazane na zagładę. Może być traktowane jako podstawa ludzkiej godności i wolności, nasza najlepsza nadzieja na pokojowy świat”. Może jednak także „…stać się przejawem niedoskonałości człowieka, wyrazem jego wrodzonej perfidności”1. L.L. Fuller Prawo administracyjne to szczególnego rodzaju prawo. Jego unormowania i związane z nimi władztwo publiczne otaczają nas nieustannie, wnikając bodaj we wszystkie sfery naszego życia. Płynne i rozległe granice tego prawa nie są możliwe do dokładnego zakreślenia. Jest ono złożone, obszerne i „wszechstronne”, czemu, jak twierdził już w końcu XIX w. A. Okolski, „Dziwić się [...] wcale nie można, gdyż prawo to, odnoszące się prawie do wszystkich stosunków człowieka, musi pozostawać w mniej lub więcej ścisłym związku ze wszystkiem, co jest ludzkie”2. Prawo administracyjne kształtuje byt jednostek i ich społeczności. Jednocześnie to życie jednostek i ich wspólnoty jest „źródłem” tego prawa. Życie prawa jest uwarunkowane życiem ludzi. Bez nich traci ono jakikolwiek sens. Trudno współcześnie wyobrazić sobie zorganizowane społeczeństwo bez prawa administracyjnego i administracji publicznej, działającej na podstawie i w ramach głównie tego prawa. To ono decyduje o rzeczywistej i potencjalnej, pożądanej, ale i niechcianej aktywności tej administracji. Ono jest motorem a zarazem hamulcem jej działania. Minęły czasy, gdy istnienie administracji uzasadniały korzyści despotycznego władcy. Nie odpowiadał on przed nikim, narzucając arbitralnie swą jedynie słuszną – popartą argumentem siły, a nie siłą argumentu wolę. To on ustalał własne prawo, rządził, karał i wydawał rozkazy swoim poddanym. Dzisiejsza administra1 2 L.L. Fuller, Anatomia prawa, Lublin 1993, s. 9. A. Okolski, Wykład prawa administracyjnego obow. w Królestwie Polskim, t. I, Warszawa 1880, s. 25. BOC.indb 116 2009-09-11 11:52:48 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 117 cja i normujące ją prawo są poddanymi tych, przez których i dla których zostały stworzone. Jak zauważył F. Longchamps de Bérier, „w życiu publicznym akcent spoczywa nie na panowaniu, ale na służeniu społeczeństwu: nie nimb władzy, ale przydatność ludziom uzasadniają wszelkie urządzenia społeczne, te zwłaszcza, w których występują nakazy, zakazy, przymusy”3. W przeciwieństwie do systemów totalitarnych z przynależną im alienacją społeczeństwa, w państwie demokratycznym prawo zrodzone jest w społeczeństwie i przy jego udziale, a wszystkie władcze funkcje publiczne wymagają legitymizacji suwerennej władzy Narodu. Prawo administracyjne nie jest prawem administracji, nawet tej wybranej w demokratycznym państwie prawnym. Jest prawem ludzi i dla ludzi, godzących się na jej funkcjonowanie w ich imieniu, nie dla jej pożytku, ale dla dobra wspólnego sprawiedliwie zrównoważonego z dobrem jednostki. Jest to prawo, które uprawnia i zobowiązuje administrowanych, a jeszcze bardziej administrujących. Jako nieodzowny element kultury społecznej i jeden z podstawowych instrumentów organizacji wspólnot ludzi, prawo to może przyczynić się do poprawy warunków ich życia, może też wpłynąć na ich pogorszenie. Może ono ułatwiać życie, może też je gmatwać i utrudniać, rozdzielając – jak pisał L. L. Fuller – „nieszczęścia w świecie i tak już nadmiernie wypełnionym cierpieniem”4. Jego unormowania mogą sprzyjać rozwojowi jednostek i wspólnoty, mogą jednak również niweczyć bądź uwsteczniać ten postęp. Prawo administracyjne nie występuje w próżni – jest częścią „wspólnoty prawa” w zorganizowanej przy jego udziale i dla wspólnej korzyści społeczności. Jest ono elementem w zespole zjawisk, na których się opiera i z których wyrasta. Musi być ono rozpatrywane w perspektywie jego przeobrażeń. Twórcy tego prawa muszą brać pod uwagę ustabilizowane, godne zachowania stany rzeczy, ale także to, co narzuca dynamika życia społecznego. Prawo to cechuje nieustanny ruch. Jest ono uwarunkowane czasowo i przestrzennie. Jego unormowania odzwierciedlają realia hoc loco et hoc tempore. Nie może być ono oderwane od otaczającej je, poznanej dogłębnie i wieloaspektowo, rzeczywistości. Stąd też kształt tego prawa nie jest i nie może być ugruntowany raz na zawsze. O tym, jaki jest rezultat działań prawotwórczych w obszarze prawa administracyjnego (pozostawiając na boku kształtowanie tego prawa w procesie jego stosowania), decydują liczne, zróżnicowane i zmieniające się czynniki. Jednym z najistotniejszych wyznaczników prawa administracyjnego jest cel, dla którego jest ono tworzone, powiązany z funkcjami, jakie ma ono pełnić. Ani prawo, ani administracja nie są celem samym w sobie. Sprzężone ze sobą pełnią rolę służebną. Prawo ma charakter heteroteliczny5, stanowiąc środek do osiągnięcia wielorakich (generalnych i szczegółowych) celów, wytyczonych przez liczne, różnie motywowane podmioty. Mogą to być cele długofalowe, średnio bądź krótkookresowe, a nawet doraźne. Mnogość ich uwidacznia się najbardziej w przy3 4 5 BOC.indb 117 F. Longchamps, Z problemów poznania prawa, Wrocław 1968, s. 49. L.L. Fuller, Anatomia…, s. 11. Podobnie A. Podgórecki, Socjologiczna teoria prawa, Warszawa 1998, s. 222. 2009-09-11 11:52:48 118 ZOFIA DUNIEWSKA padku prawa administracyjnego. Inne, choć w części także zbieżne są cele prawa ustrojowego, materialnego i proceduralnego. Odmienne cele przyświecają działom tego prawa, również jego poszczególnym aktom, a nawet pojedynczym przepisom. Prawo to służy realizacji celów społecznych, ekonomicznych, politycznych lub prakseologicznych, będąc jednym ze skuteczniejszych narzędzi sterowania procesami społecznymi, a zarazem instrumentem sprawowania, ale także ograniczania i kontrolowania władzy. To powoduje, że prawo to znamionuje szeroka gama pełnionych przez nie funkcji (głównych, ubocznych; pierwotnych i wtórnych). Chodzi zwłaszcza o funkcje: ochronną i gwarancyjną, stabilizującą i stymulującą, aktywizująca bądź powstrzymującą; represyjną i prewencyjną; sankcjonowania i gratyfikacji; organizatorską i socjotechniczną; dystrybucyjną, regulacyjną, wychowawczą, perswazyjną czy integrująca. Główne funkcje prawa administracyjnego zawsze odnoszone są do funkcji administracji, wielokroć zresztą cechuje je jedność teleologiczna. Wszystkie funkcje są zdeterminowane pierwszoplanowym celem (wartością) – dobrem człowieka, czy – jak chciał Arystoteles – jego „życiem szczęśliwym”6 bądź „możliwie doskonałym życiem”7. Nie znaczy to, że dobro człowieka i on sam mają być bezwzględnie absolutyzowane. Zwracał na to uwagę A. Redelbach: „Kim jest więc człowiek? Jest jednym z wielu elementów ewoluującej rzeczywistości przyrodniczej i społecznej. I w tym świecie jednostka ludzka powinna postrzegać swoje prawa i powinności. Przyjmowana przez człowieka koncepcja jego wyjątkowości wśród innych stworzeń nie może czynić zasadnym przekonania, że świat zewnętrzny wobec człowieka jest tylko po to i o tyle, by czynić jego życie dostatnim. Dopiero respektowanie naszych powinności wobec przyrody i społeczeństwa daje nam podstawy do postawy roszczeniowej”8 . Prawo administracyjne jest głównie prawem stanowionym, odnoszącym się często do wyspecjalizowanych, kazuistycznie uregulowanych dziedzin. W przeciwieństwie do prawa karnego czy cywilnego, gdzie funkcje prawa nie mają charakteru samoistnego i wynikają także z innych reguł, np. obyczajowych, moralnych, czy religijnych, prawo administracyjne jest kształtowane przede wszystkim w procesie legislacyjnym. Przepisy tego prawa nie są zwykle wyczuwane intuicyjnie. Przeczucie, zdolności przewidywania i twórcza wyobraźnia znaczą tu niewiele, a tzw. poczucie prawne nie ma większego znaczenia. Prawo to zwykle odbiega od prawa naturalnego, obowiązującego niezależnie od woli prawodawcy i cechującego się powszechnością, stabilnością oraz obiektywnością – prawa, w którym norma czy idea wywodzona jest z woli istoty nadprzyrodzonej, z natury wszechświata, natury ludzkiej lub natury rzeczy. Można oczywiście przywołać takie unormowania prawa administracyjnego, których źródło odnajdujemy już w ponadpozytywnym prawie (zwłaszcza te odwołujące się do przyrodzonej godności istoty ludzkiej). 6 7 8 Arystoteles, Polityka, przeł. L. Piotrowicz, Warszawa 2004, s. 86. Ibidem, s. 194. A. Redelbach, Natura praw człowieka. Strasburskie standardy ich ochrony, Toruń 2001, s. 354. BOC.indb 118 2009-09-11 11:52:48 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 119 W zdecydowanej jednak większości są to regulacje, których obowiązywanie oraz zakres i treść wyznaczają inne przesłanki, uwarunkowania i determinanty. Podstawowy wyznacznik tego prawa tkwi w czynniku ludzkim. W systemie prawa stanowionego prawo nie rodzi się samo – jest tworzone przez ludzi. Jest ono produktem ich działania lub bezczynności. Ludzie kształtują prawo nie tylko bezpośrednio przez jego formułowanie i stanowienie, lecz także pośrednio, przyczyniając się do wykreowania znaczących dla niego czynników. Można oczywiście wskazać też takie uwarunkowania, które nie są w zasadzie zależne od człowieka (np. położenie geograficzne, posiadane zasoby naturalne, klęski żywiołowe). Samo jednak prawo pozytywne jest wytworem człowieka. Jest ono strukturą myślową będącą wyrazem potrzeb, zamierzeń i przekonań ludzi. Z założenia ma to być rezultat racjonalnego postępowania podejmowanego w sposób świadomy, rozsądny i celowy, w zgodzie z nakazami jurydycznej, językowej, tematycznej, socjotechnicznej, prakseologicznej i aksjologicznej racjonalności. Sprostanie tym oczekiwaniom wymaga rozumnego działania, umiejętności, rzetelności i uczciwości. Te właśnie czynniki odgrywają chyba najważniejszą rolę przy kształtowaniu tworzonego prawa. Od wieków istotne znaczenie przypisywano pożądanej postawie, edukacji i wychowaniu przyszłych twórców prawa. Doceniono to m.in. już w czasie utworzenie Komisji Edukacji Narodowej, co zaowocowało Konstytucją 3 maja (Ustawą Rządową) uznawaną za jedno z trzech największych osiągnięć konstytucyjnych XVIII w. Wsparta niekwestionowanym dorobkiem doktryny i orzecznictwa głęboka, rozległa (nie tylko prawnicza) wiedza, zdolności wyrażania myśli w języku prawnym, wyobraźnia, nieskazitelna postawa i inne przymioty legislatora nie gwarantują doskonałego prawa. Człowiek z natury swej nie jest doskonały, trudno zatem oczekiwać, by efekt jego poczynań przewyższył jego samego. To zresztą powoduje, że oczekujemy chyba bardziej prawa będącego wynikiem rozważnego, starannego i przemyślanego wysiłku, niż osiągnięcia idealnego rezultatu, zwłaszcza że generalny charakter prawa musi się przełożyć na indywidualność każdego przypadku. Nie zmienia to faktu, że rozsądne wywody prawnicze, oparte na racjonalnych podstawach, dążące do obiektywnie nakreślonego, optymalnego celu, połączone z poczuciem doniosłej wartości, potęgi i prestiżu prawa, budują solidny fundament dla gmachu przyszłych regulacji prawnych, w których przyjdzie nam żyć. Banalne jest stwierdzenie, że najlepsze prawa tworzą najlepsi legislatorzy. Problem tkwi jednak w tym, jak sprawić, by to właśnie oni byli autorami stanowionego prawa, opartego na rzetelnie ugruntowanej wiedzy ekspertów9. Nie jest to łatwe zadanie do wykonania przy dostrzeganej sile ale też słabości demokracji. Jak pisał Monteskiusz, „Zasada demokracji psuje się nie tylko wówczas, kiedy zanika duch równości, ale i wówczas, kiedy rozpleni się duch nadmiernej równości i kiedy każdy chce być równy tym, których wybrał sobie, by mu rozkazywali. Wówczas lud, nie mogąc 9 O roli ekspertów w procesie tworzenia prawa: Z. Ziembiński, Ekspert a prawotwórstwo, PiP 1972, z. 4, s. 69–77. Zob. też Z. Radwański, Rola prawników w tworzeniu prawa, PiP 1994, z. 3, s. 3–10. BOC.indb 119 2009-09-11 11:52:48 120 ZOFIA DUNIEWSKA ścierpieć nawet tej władzy, którą sam powierzył, chce wszystko pełnić sam, radzić za senat, działać za urzędników i odzierać z urzędów wszystkich sędziów”10. To, jakie jest prawo administracyjne, zależy od wielu czynników, m.in. od uwarunkowań historycznych, geofizycznych, przyrodniczych, demograficznych, od ustroju i formy państwa oraz przyjętego systemu prawa, akceptowanych wartości i ich ustopniowanego układu. Zróżnicowanie determinantów tego prawa może wynikać również z faktu, że prawo odnosić się może do sytuacji typowych bądź nadzwyczajnych. Może ono powstawać w sposób swobodny i wolny, może też być stanowione pod dyktando podmiotu czy podmiotów narzucających swoją wolę. Inne jest prawo administracyjne w państwie wolnym, inne w zniewolonym. Inaczej wygląda to prawo w systemie zdecentralizowanej, zdekoncentrowanej pluralistycznej władzy administracji publicznej, inaczej natomiast w scentralizowanym, hierarchicznie zbudowanym, monistycznym systemie administracji państwowej. Odmienne jest prawo administracyjne nastawione na poszanowanie dobra wspólnego, godzonego z dobrem jednostek, od prawa przewidującego ad hoc dominację interesu publicznego w jego arbitralnie narzuconym rozumieniu. Prawo administracyjne w demokratycznym państwie prawnym, chroniącym wartości humanizmu, bezpieczeństwa, ładu i tradycji, odbiega zawsze od prawa hegemonicznie wprowadzonego w państwie niegodnym tego miana. Prawo ma charakter wtórny. Nie istnieje bez społeczności, bez jej problemów i potrzeb. Nieunikniony związek między prawem i realiami społecznymi sprawia, że odzwierciedla ono otaczającą je rzeczywistość, wpływając na jej modelowanie. Efekt aktywności prawodawcy mierzony jest skutkami działania prawa zarówno tymi negatywnymi, jak też pozytywnymi, utożsamianymi ze społecznymi funkcjami tego prawa11. To, co nas otacza, toruje drogę dla prawa. Tak jak płynne jest życie, tak zmienne jest prawo administracyjne – ewoluujące i poddane ciągłym przekształceniom. Wysoka ranga, jaką należy przypisać rozumowi, solidności i prawości człowieka, nie zmienia faktu, że na wizerunek prawa administracyjnego wpływa wiele innych wyznaczników. Mogą to być czynniki wewnętrzne i zewnętrzne, ujmowane w odmiennych płaszczyznach i przy uwzględnieniu różnych punktów odniesienia. Prawo administracyjne nie jest zbiorem jednorodnym. Można mówić o swoistym pluralizmie prawnym, którego wyrazem jest równoległe obowiązywanie kilku „porządków prawa”. Prawo to obejmuje przepisy powszechnie obowiązujące, stanowione przez różne podmioty, w tym administrację zcentralizowaną i zdecentralizowaną. Przepisy powszechnie obowiązujące na terenie całej Polski (a nawet poza jej granicami) są uzupełniane unormowaniami obowiązującymi powszechnie na obszarze działania organów terenowych, które je ustanowiły. Poza źródłami prawa powszechnie obowiązującego, prawo to składa się z rozmaitych źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego, np. w określonej strukturze admini10 11 Monteskiusz, O duchu praw, przełożył T. Boy-Żeleński, Kęty 1997, s. 101. Obszernie funkcje te przedstawia I. Bogucka, Funkcje prawa. Analiza pojęcia, Zakamycze 2000. BOC.indb 120 2009-09-11 11:52:48 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 121 stracji czy zakładzie administracyjnym. Złożoność aktów objętych prawem administracyjnym powoduje, że także czynniki wpływające na kształt tego prawa muszą być badane wieloaspektowo przy uwzględnieniu wielorakich wyznaczników. Doniosłą rolę należy przypisać czynnikom zewnętrznym determinującym kształt prawa administracyjnego. Potwierdza to odległa i bliższa nam przeszłość, ale i obecna rzeczywistość. Wpływy innych państw, organizacji czy organów międzynarodowych, niekiedy także innych usytuowanych na zewnątrz podmiotów, mogą przyjmować niejednakową postać i odmienne rozmiary. Mogą one wynikać z wielu przyczyn. Zmienne koleje losu naszej Ojczyzny determinowały obraz prawa administracyjnego, wyznaczanego pozycją Polski na arenie międzynarodowej, układem sił i konfliktów w ramach bloków politycznych, gospodarczych czy militarnych. Prawo to stanowi zawsze wyraz siły bądź słabości państwa. Jest odbiciem jego suwerenności bądź zniewolenia. Akty prawotwórcze mogą być efektem samodzielnej decyzji państwa wyrażającego zgodę – z rozmaitych pobudek – na poddanie się ingerencji z zewnątrz. Mogą też być wynikiem przymusu, uciemiężenia i niemocy. Dzieje Polski potwierdziły doniosłe znaczenie obu kategorii przyczyn. Choć pierwsze polskie unormowania zawierające uregulowania typu administracyjnoprawnego pojawiły się już w połowie XVIII w. (wyprzedzając inne kraje europejskie), już wkrótce obraz kształtującego się prawa administracyjnego narzucały państwa zaborcze. Gwarantem ówczesnego ustroju i związanego z nim prawa były obce mocarstwa, niekiedy zresztą „na prośbę” samych Polaków. Dopiero zniesienie takiego systemu otwierało możliwość przebudowy prawa. Rodzące się polskie prawo administracyjne stanowiło początkowo kompilację rodzimych i narzuconych przez zaborców ich własnych (wybranych przez nich) rozwiązań. Także dalsze losy Polski (m.in. okres wojen) nie sprzyjały swobodzie i wolności w tworzeniu tego prawa. W późniejszych latach prawo administracyjne nosiło piętno trwającej blisko pół wieku dominacji Związku Radzieckiego. Po okresie transformacji ustrojowej, w wyniku procesów integracyjnych, a szczególnie członkowstwa w Unii Europejskiej, choć oczywiście z innych przyczyn i przy aprobacie państwa polskiego, kształt obowiązującego w Polsce prawa administracyjnego został nakreślony w dużej mierze unormowaniami międzynarodowymi i regionalnymi, zwłaszcza unijnymi. W efekcie powstał wielocentryczny system prawa (z ujawniającym się w nim tzw. problemem „deficytu demokracji”12), wynikły z rezygnacji z jedności systemu prawa krajowego, tworzonego przez prawodawcę wewnętrznego, na rzecz „systemu uzależnionego”, współtworzonego przez prawodawców zewnętrznych. Rewolucja informacyjna i technologiczna, postęp biotechnologii, nowe wieloaspektowe zagrożenia bezpieczeństwa ludzi potęgują proces uniwersalizacji prawa. W erze globalizacji i nasilającego się zjawiska integracji suwerenność wspólnoty państwowej zmienia swoje oblicze i podlega limitacji ze strony pod12 Obszerniej K. Wojtyczek, Polska w europejskim systemie konstytucyjnym, [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 39–40. BOC.indb 121 2009-09-11 11:52:49 122 ZOFIA DUNIEWSKA miotów ponadpaństwowych, pozapaństwowych i łączonych. Zachowanie pełnej niezależności oznaczałoby swoiste wyizolowanie się z kręgu większej wspólnoty ludzkiej, której – z założenia – łatwiej jest rozwiązać problemy współczesnej i przyszłej rzeczywistości, wywołane m.in. potęgą, ale i zagrożeniami niepohamowanego postępu cywilizacji. O wpływie zewnętrznych czynników – czynników spoza danej wspólnoty lokalnej albo regionalnej – można też mówić w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. W tym przypadku prawo to jest wyznaczone m.in. jego specyfiką i miejscem w systemie prawa polskiego. Determinanty zewnętrzne (czynniki spoza danej struktury organizacyjnej) wpływają też wymiernie na wewnętrznie obowiązujące akty prawne, które w szczególności podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Jednym z priorytetowych wyznaczników prawa administracyjnego jest samo prawo, w tym także prawo administracyjne. Przypisanie prawu roli istotnego wyznacznika tworzonego prawa administracyjnego wynika z powiązań występujących w obrębie tego prawa oraz ulokowania go w całościowo ujmowanym porządku prawnym. O tym, że prawo wyznacza prawo, świadczą m.in. unormowania regulujące zasady jego tworzenia13. Zawierają one podstawowe dyrektywy techniki prawodawczej, nastawione na typowe środki wyrażania myśli legislatora. Poszczególne regulacje w ramach prawa administracyjnego muszą współistnieć we wzajemnej harmonii (np. jego obowiązujące już przepisy nie mogą być sprzeczne z nowo tworzonymi). Prawo administracyjne (nierzadko wzorowane na akceptowanych – wspartych doświadczeniem prawnym – rozwiązaniach innych państw) nie działa też w odizolowaniu od pozostałych gałęzi prawa. Nie umniejszając oddziaływania innych dyscyplin prawa na prawo administracyjne, uwagę należy skupić na prawie konstytucyjnym. Jest ono jednym z donioślejszych wyznaczników unormowań administracyjnoprawnych. W piśmiennictwie od dawna zauważa się, że właśnie jego konkretyzację znajdujemy w prawie administracyjnym (głównie ustrojowym). Znaczący wpływ prawa konstytucyjnego (nazywanego wcześniej prawem politycznym, czy ustrojowym) na kształt prawa administracyjnego wynika nie tylko ze zbieżnego – w znacznym stopniu – przedmiotu unormowania, lecz także z rangi ustawy zasadniczej. To w tym akcie są zawarte przepisy dotyczące podstawowych praw i wolności człowieka i obywatela oraz fundamentalne unormowania rozstrzygające o formie państwa i jego ustroju. Wpływ ustroju na prawo administracyjne nie może budzić wątpliwości. Trudno nie dostrzec, jak istotnie różni się prawo administracyjne np. w państwie totalitarnym i demokratycznym. Inny jest też kształt tego prawa – choć z innych powodów – w państwie federalnym i państwie unitarnym. Na znaczenie ustrojowej formuły państwa zwracał uwagę M. Zdyb, pisząc: „Niebezpieczna wydaje się zarówno idea państwa wszechobecnego, jak i nieobecnego. Stąd też nie służą należytemu kształtowaniu więzi jednostka 13 Są one ujęte zwłaszcza w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. Nr 100, poz. 908. BOC.indb 122 2009-09-11 11:52:49 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 123 – państwo rozwiązania skrajne, zarówno uniwersalistyczne (totalitarne), jak i skrajnie indywidualistyczne”14. Prawo administracyjne w obowiązującym dzisiaj ustroju Rzeczypospolitej, jest ukierunkowane jego zasadami. W doktrynie prawa konstytucyjnego nie ma jednolitości poglądów dotyczących pojęcia, charakteru oraz określenia takich zasad. Są one nazywane „zasadami ustroju”, „zasadami konstytucyjnymi”, „zasadami naczelnymi” czy „konstytucyjnymi zasadami ustroju”. Jednomyślności nie znajdujemy też przy porównaniu proponowanych katalogów tych zasad. L. Garlicki wyróżnia siedem takich zasad uznanych za podstawowe: suwerenności Narodu, niepodległości i suwerenności Państwa, demokratycznego państwa prawnego, społeczeństwa obywatelskiego, podziału władz, społecznej gospodarki rynkowej, przyrodzonej godności człowieka15. Nieco odmienny katalog zasad ustroju (przy ograniczeniu się do najczęściej wymienianych) formułuje B. Banaszak, wskazując na zasady: demokratycznego państwa prawa, zwierzchnictwa narodu, gwarancji praw i wolności jednostki, podziału władz, istnienia samorządu terytorialnego, uznania społecznej gospodarki rynkowej opartej na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej za podstawę ustroju gospodarczego16. Jeszcze inny zestaw zasad ustrojowych – cech charakteryzujących państwowość Rzeczypospolitej Polskiej – zaproponował P. Sarnecki, pisząc o Rzeczypospolitej będącej wspólnym dobrem wszystkich obywateli oraz państwem: demokratycznym, prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, jednolitym, podzielonej władzy oraz państwem o społecznej gospodarce rynkowej17. Wszystkie z nich decydują o zakresie i treści prawa administracyjnego. Traktując ustrój państwa jako jeden z priorytetowych czynników nadających kształt prawu administracyjnemu, nie można pominąć pozycji i roli, jaką w tym ustroju zajmuje i pełni administracja publiczna. W pewnej mierze to ona wyznacza to prawo (także przez jego stanowienie), w znacznym też stopniu prawo to wyznacza administrację. Prawo administracyjne w danym miejscu i czasie, wyraża to, co wiąże się z uwzględnianą tu i teraz pozycją administracji względem administrowanych. Administracja w państwie podlega nieustannym przeobrażeniom. Są one wywołane (analogicznie, jak prawo administracyjne) wieloma czynnikami decydującymi o istnieniu, organizacji, roli i zadaniach tej administracji. Słusznie twierdzi Jubilat, że: „Zmieniają się cele administracji, jej zadania, cele polityczne, formy i metody działania, struktury organizacyjne, zasięg regulacji prawnej, ludzie a na14 M. Zdyb, Służba publiczna, [w:] Prawość i godność. Księga pamiątkowa w 70. rocznicę urodzin Profesora Wojciecha Łączkowskiego, red. S. Fundowicz, F. Rymarz, A. Gomułowicz, Lublin 2003, s. 350. 15 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2001, s. 53–54. 16 B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1999, s. 18–19. 17 P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka państwowości w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s. 69–85. Katalog jeszcze inaczej ujętych zasad ustroju RP zaproponowano w: Polskie prawo konstytucyjne, red. D. Górecki, Warszawa 2007, s. 53–72. BOC.indb 123 2009-09-11 11:52:49 124 ZOFIA DUNIEWSKA wet nazwy. Nie ma tu nic trwalszego z wyjątkiem jej samej”18. Nie bez przyczyny też od lat właśnie administracja była kluczem do rozszyfrowania pojęcia prawa administracyjnego. Jak pisał przeszło sto lat temu A. Okolski, pojęcie prawa administracyjnego zyskujemy przez zastosowanie idei prawa do administracji, przy czym ścisłe rozumienie prawa administracyjnego opierał on na celach, jakie ma do wypełnienia państwo za jej przede wszystkim pośrednictwem. Autor ten wyróżnił tu dwa cele. Pierwszy z nich wyraża się w utrzymaniu istnienia państwowości, w rozwoju swoich sił i zdolności oraz w zapewnieniu sobie przyszłego rozwoju. Drugi cel wskazuje na stosunek społeczeństwa do państwa. Jego wyrazem jest pomaganie społeczeństwu w jego rozwoju, dawanie wsparcia niezbędnego do dalszego postępu19. Na zbliżony, warty odnotowania cel działania administracji w państwie zwracał też uwagę M. Waskowski. Przyjął on, że ma ona za pomocą prawa administracyjnego podejmować starania mające na celu zabezpieczenie ogólnego dobrobytu, bezpieczeństwa i wszechstronnego rozwoju swoich obywateli”20. A. Peretiatkowicz upatrywał różnicę między władzą administracyjną i sądowniczą w tym, że „dla sędziego realizacja prawa jest celem, podczas gdy urzędnik administracyjny ma na celu realizowanie potrzeb społecznych, a prawo jest dla niego tylko środkiem, ewentualnie granicą, której nie może przekroczyć”21. Służebna wobec obywateli22 i dobra powszechnego rola administracji stanowić powinna drogowskaz przy tworzeniu prawa administracyjnego. Przywoływane dobro powszechne, dobro wspólne czy bliskie im pojęcie interesu społecznego zajmują centralne miejsce, przy czym sedno problemu sprowadza się do ich pojmowania. Te same wyrażenia nie muszą oznaczać, tak jak w tym wypadku, tego samego. Z pojęć tych może być wyprowadzane restryktywne podejście do dobra jednostki, jej praw i wolności, zdominowanych bezwzględnym prymatem państwa. Mogą one jednak także oznaczać dominację dobra wspólnego, zbilansowanego dobrem jednostek pluralistycznego społeczeństwa. Tak rozumiane dobro wspólne jest oparte na podstawowych wartościach sprzyjających jego jedności, to jest: prawdzie, słuszności, sprawiedliwości, ładzie społecznym, bezpieczeństwie i godności ludzkiej23. W pi18 J. Boć, W sprawie kształtowania się administracji publicznej, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 18. 19 A. Okolski, op. cit., s. 16–17. 20 Definicja ujęta w: Podręczniku prawa administracyjnego z uwzględnieniem ogólnych zasad prawa państwowego w zakresie szkół policyjnych, Część ogólna, opr. M. Waśkowski, Warszawa 1921, s. 49. 21 A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1947, s. 9. 22 J. Boć niejednokrotnie akcentował służebną wobec obywateli funkcję administracji. Zob. np. J. Boć, Język administracji, [w:] Współczesne europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej. W 35. rocznicę utworzenia Instytutu Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego, red. A. Błaś, K. Nowacki, „Prawo”, t. CCXCV, Wrocław 2005, s. 93. 23 Kwestia ochrony godności człowieka zyska jeszcze bardziej na swym znaczeniu po wejściu w życie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, proklamowanej ponownie, nieco zmienionej, 12 grudnia 2007 r. Wraz z wejściem w życie Traktatu z Lizbony uzyska ona moc równą traktatom. BOC.indb 124 2009-09-11 11:52:49 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 125 śmiennictwie prawniczym dobro wspóln, czy interes społeczny coraz częściej są wyznaczane przez pryzmat interesów jednostkowych. Jak trafnie zauważa Jubilat, „interes społeczny (publiczny) widzieć można jako narzędzie kształtowania sytuacji jednostki, określać go zaś jako interes dający się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot”, i dalej: „Wbudowanie określonego rodzaju interesów w system wypowiedzi administracji powinno odzwierciedlać zasadę, w myśl której właśnie interes społeczny sprzyjać ma realizacji interesu indywidualnego, a nie odwrotnie”24. Prezentowane tu stanowisko jest zbieżne z widocznym w ostatnich latach trendem do humanizacji prawa administracyjnego. Miałoby ono odzwierciedlać przede wszystkim zainteresowanie się człowiekiem (z przynależną mu uznaną, a nie nadaną godnością) oraz traktowanie go jako najwyższej, centralnej wartości i źródło wszelkich innych wartości. Dostrzegając problem humanistycznego podejścia do obywatela, Profesor J. Boć wyrażał dalej zasługujące na uwagę przekonanie o tym, że: „Niewątpliwie wzrosną w najbliższym czasie tendencje zmierzające do kreowania administracji dobrej, etycznej, pełnej kultury, w której pierwiastek traktowania i ochrony obywatela powinien zająć czołowe miejsce wśród reszty przesłanek”25. Specyfika prawa administracyjnego tkwi m.in. w jego płynności. Regulacje stanowione dzisiaj różnią się od tych tworzonych w przeszłości i tych, które będą powstawać w przyszłości. Nie znaczy to jednak, że współczesny prawodawca ma zbagatelizować przydatny także obecnie, niekwestionowany dorobek swoich poprzedników czy też pominąć przyszłość zrodzoną w teraźniejszości. Zrozumienie współczesności wymaga sięgnięcia do historii. Nieuniknione jest także zastąpienie teraźniejszości przyszłością. Człowiek jest jedyną istotą żyjącą, która jest zdolna i powinna łączyć w swoim rozumowaniu to, co minęło, z tym, co jest, i tym, co musi czy może nastąpić. Tylko taki schemat myślenia o prawie służy temu prawu. Każde też prawo, w tym prawo administracyjne, musi cechować się pewną tkwiącą immanentnie w nim samym wartością. Dorobek cywilizacji europejskiej, oparty na tradycji odległych kultur nakazuje wzięcie pod uwagę zrodzonego w czasach greckich rozgraniczenia prawdy i fałszu, rozdzielenia dobra i zła właściwego dla postawy judeochrześcijańskiej oraz wydzielenia akcentowanego w dorobku rzymskich jurystów tego, co ważne i co ważne mniej. Prawo ze swej istoty ma być wcieleniem dobra i słuszności (choć niejednakowo w różnych czasach pojmowanych). Ono ma być wzorem i źródłem sprawiedliwości gwarantującej podmiotowość człowieka, jego godność oraz prawo do samorealizacji i odmienności. Zauważana od stuleci potrzeba zachowania autotelicznej wartości prawa wiąże się z nadawanym mu majestatem. Bez tej wartości prawo przestaje być prawem, przy czym nie chodzi tylko o to, że wartość prawa tworzy już samo jego ustanowienie. Prawo, z wartością samą w sobie, musi być nośnikiem innych chronionych i po24 25 BOC.indb 125 J. Boć, Uwarunkowania rozwoju administracji publicznej, [w:] Administracja…, s. 111. Ibidem, s. 119. 2009-09-11 11:52:50 126 ZOFIA DUNIEWSKA wszechnie szanowanych wartości. Występujący tu czynnik aksjologiczny ujawnia ścisłe związki prawa z moralnością26. Miara prawa administracyjnego tkwi w tym, jakim wartościom ono służy. Zdaniem F. Longchamps de Bérier, właściwością prawa (będącego „dwoistą strukturą […] pomyślaną i rzeczywistą”) jest to, że w jego treść i trwanie „są uwikłane pewne podstawowe wartości ludzkie: sprawiedliwości, ładu, humanizmu, które nie są, jak mniemali niektórzy teoretycy, czymś zewnątrz prawa, ale w pewnym sensie trwają, utrzymują się właśnie w prawie i dzięki prawu, w różnym stopniu”27. Do wartości prawa odwoływał się też wielokrotnie M. Zdyb28. W przeświadczeniu W. Łączkowskiego o charakterze prawa, w tym prawa administracyjnego w jego sensie materialnym (o jego istotnej treści pozwalającej stwierdzić, jakie dobra podlegają ochronie, a jakie są jej pozbawione), nie decydują jakieś abstrakcyjne i neutralne wartości, ale przyjęta przez prawodawcę aksjologia29. Do uwzględniania takiego wymiaru prawa administracyjnego skłania już preambuła obowiązującej Konstytucji RP. Akcentuje to S. Fundowicz, nadający szczególne znaczenie wartościom w porządku prawnym, w tym w prawie administracyjnym. Sięgając do opracowań klasyków teorii prawa administracyjnego, m.in. do poglądów T. Hilarowicza, postrzega on prawo administracyjne jako pewną dziedzinę kultury społecznej – kultury, która jest zawsze budowana wobec jakichś wartości30. Także Z. Cieślak przyjął, że podstawowym kryterium wyróżniającym prawo administracyjne – jako integralną gałąź prawa – są jego podstawy aksjologiczne utożsamiane z wartościami, dla których tworzone jest to prawo, oraz związana z tymi wartościami treść jego norm. Przy tym założeniu przyjął on, iż racją jego obowiązywania jest bezpośrednia realizacja przez podmioty administrujące wartości wyróżnionych ze względu na dobro wspólne31. Kolejny zasługujący na zaakcentowanie czynnik kształtowania prawa administracyjnego tworzą uwarunkowania polityczne. Niektórzy wręcz uznają możliwość traktowania prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego (zaliczanego do najbardziej upolitycznionego), jako podsystemu systemu politycznego, w którym normy polityczne występują obok, ale też niejako wewnątrz unormowań prawnych. Sam wyraz polityka, najogólniej rozumiany jako sposób sprawowania władzy, strategia, taktyka, wywodzi się z łacińskiego politica i greckiego politiké. Przyjmując za pod26 Szerzej: W. Lang, Związki między prawem i moralnością w procesie tworzenia prawa, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, red. G. Skąpska, Kraków 1992, s. 163–169. 27 F. Longchamps, Z problemów poznania…, s. 13. 28 Zob. np. M. Zdyb, Państwo prawa w perspektywie zaszłości historycznych oraz dokonujących się zmian, [w:] Współczesne problemy prawa publicznego, red. S. Fundowicz, Lublin 1999, s. 17 i n. 29 W. Łączkowski, Ustrojowe podstawy prawa publicznego, [w:] Współczesne problemy…, s. 14. 30 S. Fundowicz, Aksjologia prawa administracyjnego, [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania administracyjnego. Zakopane 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 633 i n. 31 Z. Cieślak, Istota i zakres prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2005, s. 53. BOC.indb 126 2009-09-11 11:52:50 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 127 stawę definicję Arystotelesa, polityka oznacza wiedzę o tym, jak kierować państwem, by je zachować całe, zdrowe i dobre32. Znaczenie przypisywane wyrazowi polityka przeistoczyło się istotnie za sprawą Niccolò Machiavellego, twórcy doktryny tzw. makiawelizmu, streszczającej się w haśle: „cel uświęca środki”. Wnikając w psychikę rządzących i rządzonych, ujawnił on niskie pobudki ludzkiej aktywności i egoizm człowieka, odsłaniając amoralne sposoby sprawowania władzy, w tym cynizm, przewrotność, podstęp i zdradę. Choć współcześnie polityka jest różnie definiowana i ujmowana, to znaleźć w niej można elementy podanych znaczeń. Można przyjąć, że jest to swoista aktywność połączona z władzą, ukierunkowana na urzeczywistnienie wytyczonych zamierzeń i osiągnięcie określonych celów, ujmowanych m.in. w programach, koncepcjach czy deklaracjach33. W sensie działań realnych, jak pisał K. Pałecki, polityka „może być uznana za jedną z form walki pomiędzy rządzącymi i rządzonymi albo pomiędzy różnymi pretendentami do władzy. Stąd celem normotwórczym działań politycznych jest albo uregulowanie walki przeciw władzy, albo uregulowanie walki o władzę”34. Ciekawą propozycję rozumienia polityki przedstawił brytyjski polityk B. Disraeli, który mawiał: „Polityka jest sztuką rządzenia ludźmi poprzez umiejętne ich okłamywanie”35. Interesującą definicję polityki proponuje też Profesor J. Boć, przyjmując, że „jest to aprobowany przez organy państwowe i samorządowe system pozaprawnych i postulatywnych wypowiedzi o tym, gdzie, kiedy i jak korzystać z materialnych i organizacyjnych możliwości państwa i samorządów terytorialnych”36. Wpływ polityki na prawo administracyjne jest oczywisty i widoczny na co dzień37. W upolitycznionym, a ściślej – upartyjnionym państwie, w którym partie są centralnym ośrodkiem działalności politycznej, jej aktywność uwidacznia się z ogromną ostrością i niestety z wielorakimi efektami. Niekończące się walki partyjne, nastawione często na osiągnięcie własnych celów, doprowadzają do ustawicznego przekształcania prawa administracyjnego, dyktowanego nierzadko bieżącymi trendami lub partykularnymi interesami. Pogoń za ilością prawa godzi w jego jakość. Często nieprzemyślane, pochopne zmiany prawa skazują jego adresatów na nieudane ekspery32 Za: K. Długosz-Kurczabowa, Słownik etymologiczny języka polskiego, Warszawa 2003, s. 405. Interesujące rozważania na temat m.in. pojęcia polityki i jej wpływu na samorząd terytorialny prowadzi J. Jeżewski, Z problemów swobody politycznej samorządu terytorialnego, [w:] Współczesne europejskie problemy..., s. 163 i n. 34 K. Pałecki, Prawo a polityka (propozycja porządku rozważań), [w:] Szkice z teorii prawa i szczegółowych nauk prawnych, red. S. Wronkowska, M. Zieliński, Poznań 1990, s. 284. 35 Za: M. Mankowicz, Słownik polityki, red. M. Mankowicz, Warszawa 1999, s. 187. 36 J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2007, s. 18. Taką też definicję – zaliczając pojęcie polityki do wyrazów trudnych – zaproponował J. Boć w: Prawniczy słownik wyrazów trudnych, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 273. 37 O wielu płaszczyznach ścisłego powiązania administracji i polityki – zaznaczając, iż są to dwie różne kategorie – pisał J. Boć w: Uwarunkowania rozwoju…, s. 112 i n. Słusznie też podkreśla Jubilat, że „samo bowiem prowadzenie polityki, choćby najinteligentniejszej polityki, nie zmienia stosunków społecznych i nie zaspokaja potrzeb ludzi czy też ich organizacji”, Konteksty wyróżnienia administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna…, s. 11. 33 BOC.indb 127 2009-09-11 11:52:50 128 ZOFIA DUNIEWSKA menty prawne. Takie postępowanie kłóci się z kultem dla prawa i niechęci do jego zmian w czasach antycznych, kiedy – przywołując za M. Kupiszewskim – przykład starożytnego Tarentu, w mieście tym stosowano zasadę, zgodnie z którą, gdy obywatel na zgromadzeniu ludowym składał wniosek o zmianę istniejącego prawa, budowano szubienicę i zakładano mu stryczek. Jeżeli wniosek nie przeszedł, to wieszano go38. Niejednokrotnie dobro partii, by nie powiedzieć – interes jej liderów, sytuowane jest wyżej niż dobro obywateli i ich wspólnoty. Przy nieustających politycznych fluktuacjach i zawirowaniach trzon politykierów cechuje niebywała stabilność. Wszechobecni partyjni przywódcy, otoczeni swoimi poplecznikami wtłaczają swoje racje wsparte demagogią, eufemizmami i frazesami. Za pośrednictwem i za pomocą mass mediów manipulują społeczeństwem i szerzą populistyczną propagandę, tłumiąc prawdziwie obywatelską aktywność i istotę samorządności”39. Potęga polityki czy raczej siła partyjnych monopoli władzy sprzyja niestety nie tyle etosowi poddanego ich naciskom prawa, lecz częściej decyduje o jego słabości, zwłaszcza gdy prawo to jest traktowane instrumentalnie, jako dogodne narzędzie kreowania partyjnego wizerunku. Wpływy polityków na prawo administracyjne nie są jedynymi wywieranymi przez różne grupy nacisków. O ich dużym znaczeniu i potrzebie poddania ich kontroli prawnej świadczy uchwalona relatywnie niedawno ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa40. W jej rozumieniu działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi, zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa. Ustawa ta określa zasady jawności działalności lobbingowej, zasady wykonywania zawodowej działalności lobbingowej, prowadzenia rejestru tych podmiotów i formy kontroli tej działalności. Ramy opracowania nie pozwalają na przybliżenie i ocenę tego typu działalności, choć z pewnością jest to problematyka zasługująca na wzmożoną uwagę ze względu na specyfikę tej aktywności (może ona być cennym narzędziem demokracji, może też godzić w jej ideę) i duży wpływ na kształt tworzonego prawa. Nie ma też wątpliwości, że presja zorganizowanych, grupowych interesów jest często wywołana względami ekonomicznymi. Prymat reguł ekonomicznych staje się często wręcz dominujący, przy czym coraz większe znaczenie zaczynają odgrywać rozmaite koterie, w tym korporacje gospodarcze i finansowe. W sposób mniej czy bardziej zakamuflowany wielkie kapitały ujarzmiają państwa, narzucając niejednokrotnie rozwiązania dogodne nie dla jednostek i ich społeczności, a tych osób, które są zainteresowane mnożeniem własnych zysków. Zwłaszcza w doktrynach ekono38 Za A. Stelmachowski, Problem stabilności prawa, [w:] Prawo i ład społeczny. Księga Jubileuszowa dedykowana Profesor Annie Turskiej, Warszawa 2000, s. 21–22. 39 Jak trafnie zauważał J. Boć, pisząc o przyczynach upartyjnienia państwa: „Tam, gdzie państwa i samorządy nie mogą uwolnić się spod partyjności, wszechogarniającej, głębokiej, często fałszywej – gaśnie rola mechanizmów obywatelskich. Proces ten wspiera wprawdzie, choć nie zawsze państwo, ale niszczy ideały samorządu terytorialnego” – J. Boć, Uwarunkowania rozwoju…, s. 105. 40 Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r., Dz.U. Nr 169, poz. 1414 ze zm. BOC.indb 128 2009-09-11 11:52:50 W kwestii czynników kształtujących prawo administracyjne 129 micznych, przy dostrzeganym zjawisku anarchizmu, akcentowana jest potrzeba zawężenia zadań publicznych, szczególnie w sferze realizacji potrzeb socjalnych, na rzecz usług świadczonych przez podmioty niepubliczne i lansowanego urynkowienia administracji publicznej. Słusznie twierdzi A. Błaś, że m.in. w ten sposób „Państwo prawa, projektowane pierwotnie jako państwo prymatu prawa, przekształca się w państwo prymatu ekonomii nad prawem i prymatu polityki nad prawem”41, zwłaszcza gdy klasyczna zasada państwa prawa, zakładającą, że państwo powinno zgromadzić tyle środków finansowych, ile ma do wykonania konstytucyjnie określonych zadań, jest zastępowana zasadą „tyle zadań publicznych państwa, ile środków finansowych w budżecie”42. Celność tej opinii potwierdza dzisiejsza rzeczywistość. Z przedstawionych rozważań wynika, jak wiele odmiennych uwarunkowań i determinantów decyduje o kształcie prawa administracyjnego. Poza wskazanymi wcześniej czynnikami można przywołać jeszcze wiele innych, np. stan i cechy społeczeństwa, pozycję jego elit, kulturę prawną, przyjmowane założenia filozoficzne i doktrynalne, religię, tradycję i obyczaje, stopień rozwoju i postępu cywilizacji, sytuację gospodarczą. Tworzenie prawa jest sztuką niełatwą, ale i kosztowną w dosłownym tego słowa rozumieniu. Wdrożenie nowych przepisów pociąga za sobą konieczność wyasygnowania dodatkowych środków. Trudno zatem pominąć także możliwości materialne państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. O kształcie prawa administracyjnego decydują też niekiedy względy praktyczne, związane ze zwiększeniem skuteczności prawa. Wydaje się, że z nimi właśnie mamy do czynienia przy zasługującym na krytykę rozszerzaniu katalogu sankcji administracyjnych o typowo represyjne. Obszerny katalog rozmaitych czynników wyznaczających prawo administracyjne daje podstawy do dokonywania ich typologii i podziałów, opartych na wielu kryteriach. Nie są to podziały rozłączne. Niektóre z czynników implikują siebie wzajemnie. Nie jest też łatwo wyznaczyć ich hierarchię, zwłaszcza bez odniesienia się do konkretnego czasu i miejsca. Wszystkie mniej czy bardziej akcentowane w tym opracowaniu czynniki w różnym czasie, z niejednakowym nasileniem decydowały o kształcie prawa administracyjnego jednakowo nazywanego, co nie znaczy, że takiego samego. Wysoka ranga przyznana obecnie prawu, w tym prawu administracyjnemu, zobowiązuje nie tylko do przyzwoitej legislacji, ale do tworzenia prawa dobrego, uwzględniającego wszystkie te czynniki, które przyczynią się do takiego właśnie rezultatu. Mianem dobrego prawa objąć można prawo, najprościej ujmując, niebędące złym prawem; uściślając nieco, jest to prawo właściwie sformułowane i ogłoszone, prawo słuszne, sprawiedliwe i skuteczne. Prawo dobre to prawo służące dobru wspólnemu zharmonizowanemu z dobrem jednostek, z rzeczywistym poszanowaniem i ochroną 41 A. Błaś, Jednostka wobec administracji publicznej w przeobrażającym się państwie prawa, [w:] Jednostka w demokratycznym państwie prawa, red. J. Filipek, Bielsko-Biała 2003, s. 31. 42 Ibidem, s. 30. BOC.indb 129 2009-09-11 11:52:50 130 ZOFIA DUNIEWSKA godności człowieka. Prawo będące dobrem wspólnym wszystkich obywateli Rzeczypospolitej stanowi podstawę do osądzania, ale i samo jest sądzone. Musi to być prawo dobre, bo złe prawo nie może być dobrem wspólnym, tak jak żadne zło nie może być składnikiem dobra. Wzorem prawa do dobrej administracji coraz bardziej realne staje się prawo do dobrego prawa, służące jego adresatom, twórcom prawa i samemu – dobremu prawu. BOC.indb 130 2009-09-11 11:52:51
