Nauka administracji

Część I – Definicja
Naukę administracji można scharakteryzować opisowo przez wskazanie jej cech 1: 1)
wywodzi się z tradycyjnej triady nauk prawno-administracyjnych obok nauki prawa
administracyjnego i polityki administracyjnej; 2) przedmiotem badań nauki administracyjnej
jest: a) rzeczywista administracja, b) prawna regulacja organizacji i zasad funkcjonowania
administracji, c) organizacyjne uwarunkowania rozwiązań prawnych; 3) nauka administracji
jest nauką empiryczną, bada różnorodne rzeczywiste zjawiska administracji publicznej; 4)
opiera się na wnioskowaniu indukcyjnym: a) jego wynikiem są wnioski ogólne – tezy będące
podsumowaniem powtarzającego się i sprawdzonego doświadczenia praktyki, b) jest
wnioskowaniem z obserwacji sumy przypadków; 5) jest po części nauką nomotetyczną, ustala
zjawiska przyczynowości i prawidłowości; 6) jest po części nauką idiograficzną, opisując
rysy szczególne pozbawione przyczynowości; 7) jest nauką złożoną, korzysta z dorobku
innych nauk; 8) jest nauką odrębną – wielorakie uwarunkowania administracji publicznej
scala we właściwy jej sposób, odrębny od wspomagających ją dyscyplin; 9) jest do pewnego
stopnia nauką organizacyjną – do granic prawnych barier racjonalizacji organizacji; 10) jest
nauką prawną w stopniu, w jakim ustala zależność między przyczynami unormowań i ich
skutkami; 11) jest nauką społeczną w stopniu, w jakim bada społeczne konteksty zjawisk
administrowania; 12) jest nauką polityczną w stopniu, w jakim bada polityczne
uwarunkowanie rzeczywistej administracji; 13) jest nauką historyczną w stopniu, w jakim
dokonuje porównań systemów administracji w czasie; 14) jest nauką interdyscyplinarną,
wyłącznie skupia się na badaniu administracji publicznej, która dla innych nauk jest jednym z
wielu przedmiotów badawczych2.
Część II – Geneza
1. Etap pierwszy
Dążeniu do refleksji nad administracją państwa absolutnego towarzyszyło stworzenie tzw.
kameralistyki, będącej prapoczątkiem nauki administracji. Kameralistyka (camera – skarbiec)
obejmowała wątki mieszczące się w różnych dziedzinach wiedzy, takich jak prawo,
E. Iserzon, Ochrona interesów jednostki w nowym prawie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 1970,
mps, s. 79.
2
J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory, formularze, Wrocław 1982,
s. 62.
1
1
ekonomia, polityka, filozofia. Rezultatem tych dociekań były wnioski zmierzające do
usprawnienia administracji. Zainteresowania kameralistów, zwanych również policystami,
były różnorodne – koncentrowały się zarówno na organizacji, zasadach funkcjonowania, jak i
metodach działania administracji.
2. Etap drugi
W XVII w. kameralistyka była nawet wykładana na uniwersytetach niemieckich jako
dziedzina uznana za niezbędną dla urzędników. W XVIII i XIX w. można wyróżnić trzy
okresy, a zarazem nurty kameralistyki3. Pierwszy pod wpływem merkantylizmu koncentrował
się głównie na problematyce gospodarczej. Drugi związany z doktryną praw natury
analizował problemy interwencjonizmu państwowego oraz ochrony interesów bogatego
mieszczaństwa. Nurt trzeci nawiązywał do dogmatycznej koncepcji prawa ustrojowego.
Niewątpliwie interesujący dorobek kameralistyki nie był jednak ujęciem naukowym, nie
stworzył bowiem metodologii badawczej, precyzyjnych kryteriów ocennych i czytelnie
zakreślonego oraz usystematyzowanego przedmiotu badawczego.
Genezę nauki administracji należy wiązać z twórczością profesora Uniwersytetu
Wiedeńskiego Lorenza von Steina, którego poglądy wyrażały intensywne w pokongresowej
Europie dążenia do budowy silnego państwa opartego na rządach prawa. Wywodząc swoją
koncepcję z heglowskich założeń, von Stein określa państwa jako wspólnoty, które objawiają
swą wolę przez ustawodawstwo i są zdolne, dzięki swej sile, do samookreślenia się w świecie
zewnętrznym. Państwo oddziela się od społeczności – podporządkowuje całą społeczność
swej woli poprzez swą najwyższą osobową moc we wszystkich płaszczyznach, w których
takie podporządkowanie wydaje się konieczne. Fundamentem państwa jest konstytucja, czyli
„wszystkie formy, przez które władza państwowa kształtuje oraz realizuje swą wolę” –
realizacja konstytucji jest administracją. Administracją, zdaniem von Steina, jest cała
działalność państwowa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw.
Administracja jest w tej dziedzinie twórcza, czerpie z życia wyobrażenie o zadaniach
państwa, przedstawia projekty ustaw, a wydane na podstawie ustaw rozporządzenia
administracji umożliwią ich realizację. Lorenzo von Stein sformułował nazwę „nauka
administracji”. Miała ona ukazywać ideę administracji – to, co jest wspólne dla wszystkich
działów administracji, oraz prezentować poszczególne działy administracji publicznej.
3
R. Hauser, Terminy załatwiania spraw w k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie sądowym, „RPEiS” 1 (1999), s. 1.
2
Zadania nauki administracji określał jako wykazywanie związków między poszczególnymi
dziedzinami i całością działania administracji, a kształtowaniem świadomości o najwyższym
przeznaczeniu wszystkich funkcji władzy państwowej. Von Stein zebrał wielki materiał o
działaniu administracji, pomimo, że jego zdaniem opis praktyki administrowania może być co
najwyższej dopełnieniem badań4.
3. Etap trzeci
Szybki rozwój nauki prawa administracyjnego na przełomie XIX i XX w. dał impuls do
tworzenia założeń nauki administracji przez kontrastowanie jej z nauką prawa
administracyjnego. Sformułowano założenia odrębnej nauki – międzyadministracyjnej –
nauki empirycznej, polegającej na gromadzeniu faktów (według założonego schematu badań)
i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie
wywodzić inne twierdzenia. Szeroki zakres nauki administracji podkreślał Jastrow (1909).
Poglądy te stanowiły podstawy do formułowania założeń triady nauk administracyjnych
tworzących łącznie wiedzę administracyjną. Jeden z twórców tej triady – Fritz Stier-Somlo
wyróżnił naukę administracyjną o opisowym charakterze, której przedmiotem jest
administracja realnie działająca w danym miejscu i czasie 5. Przedmiotem nauki prawa
administracyjnego są normy prawne, nauka polityki administracyjnej ,a w swoim zasięgu
badanie celów administracji i formułowanie ocen jej działań. Georg Jellinek określał
przedmiot nauki administracji jako rzeczywistość administracyjną taką, jaka jest, jaką była i
jaką przypuszczalnie będzie. Warto zaznaczyć, że poza kryterium przedmiotu stosowaną
również wprost bądź pośrednio kryterium metody. Była to bowiem epoka dominacji
pozytywistycznego rozumienia prawa i uznawania metody dogmatycznej za fundament
badania świata norm prawnych. To, „co pozanormatywne”, może być, jak uważano, domeną
socjologicznej metodologii.
Część III – Metody badawcze
Dążeniu do refleksji nad administracją państwa absolutnego towarzyszyło stworzenie tzw.
kameralistyki, będącej prapoczątkiem nauki administracji. Kameralistyka (camera – skarbiec)
S. Gebert, Postulat szybkości w postępowaniu administracyjnym, Rada Narodowa 1960, nr 396, s. 17.
R. Hauser, Rola przepisów procesowych w realizacji norm materialnego prawa administracyjnego, w: Rola
materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, red. Z. Leoński, Poznań 1998, s. 24.
4
5
3
obejmowała wątki mieszczące się w różnych dziedzinach wiedzy, takich jak prawo,
ekonomia, polityka, filozofia. Rezultatem tych dociekań były wnioski zmierzające do
usprawnienia administracji. Zainteresowania kameralistów, zwanych również policystami,
były różnorodne – koncentrowały się zarówno na organizacji, zasadach funkcjonowania, jak i
metodach działania administracji. W XVII w. kameralistyka była nawet wykładana na
uniwersytetach niemieckich jako dziedzina uznana za niezbędną dla urzędników. W XVIII i
XIX w. można wyróżnić trzy okresy, a zarazem nurty kameralistyki. Pierwszy pod wpływem
merkantylizmu koncentrował się głównie na problematyce gospodarczej. Drugi związany z
doktryną praw natury analizował problemy interwencjonizmu państwowego oraz ochrony
interesów bogatego mieszczaństwa. Nurt trzeci nawiązywał do dogmatycznej koncepcji
prawa ustrojowego. Niewątpliwie interesujący dorobek kameralistyki nie był jednak ujęciem
naukowym, nie stworzył bowiem metodologii badawczej, precyzyjnych kryteriów ocennych i
czytelnie zakreślonego oraz usystematyzowanego przedmiotu badawczego.
1. Podejście kompleksowe
Genezę nauki administracji należy wiązać z twórczością profesora Uniwersytetu
Wiedeńskiego Lorenza von Steina, którego poglądy wyrażały intensywne w pokongresowej
Europie dążenia do budowy silnego państwa opartego na rządach prawa. Wywodząc swoją
koncepcję z heglowskich założeń, von Stein określa państwa jako wspólnoty, które objawiają
swą wolę przez ustawodawstwo i są zdolne, dzięki swej sile, do samookreślenia się w świecie
zewnętrznym. Państwo oddziela się od społeczności – podporządkowuje całą społeczność
swej woli poprzez swą najwyższą osobową moc we wszystkich płaszczyznach, w których
takie podporządkowanie wydaje się konieczne. Fundamentem państwa jest konstytucja6, czyli
„wszystkie formy, przez które władza państwowa kształtuje oraz realizuje swą wolę” –
realizacja konstytucji jest administracją. Administracją, zdaniem von Steina, jest cała
działalność państwowa poza ustawodawstwem, polegająca na wykonywaniu ustaw.
Administracja jest w tej dziedzinie twórcza, czerpie z życia wyobrażenie o zadaniach
państwa, przedstawia projekty ustaw, a wydane na podstawie ustaw rozporządzenia
administracji umożliwią ich realizację. Lorenzo von Stein sformułował nazwę „nauka
administracji”. Miała ona ukazywać ideę administracji – to, co jest wspólne dla wszystkich
działów administracji, oraz prezentować poszczególne działy administracji publicznej.
6
Iserzon, Ochrona interesów, Warszawa 1970, s. 83.
4
Zadania nauki administracji określał jako wykazywanie związków między poszczególnymi
dziedzinami i całością działania administracji, a kształtowaniem świadomości o najwyższym
przeznaczeniu wszystkich funkcji władzy państwowej. Von Stein zebrał wielki materiał o
działaniu administracji, pomimo, że jego zdaniem opis praktyki administrowania może być co
najwyższej dopełnieniem badań.
2. Podejście kooperacyjne
Szybki rozwój nauki prawa administracyjnego na przełomie XIX i XX w. dał impuls do
tworzenia założeń nauki administracji przez kontrastowanie jej z nauką prawa
administracyjnego. Sformułowano założenia odrębnej nauki – międzyadministracyjnej –
nauki empirycznej, polegającej na gromadzeniu faktów (według założonego schematu badań)
i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie
wywodzić inne twierdzenia. Szeroki zakres nauki administracji podkreślał Jastrow (1909).
Poglądy te stanowiły podstawy do formułowania założeń triady nauk administracyjnych
tworzących łącznie wiedzę administracyjną. Jeden z twórców tej triady – Fritz Stier-Somlo
wyróżnił naukę administracyjną o opisowym charakterze, której przedmiotem jest
administracja realnie działająca w danym miejscu i czasie. Przedmiotem nauki prawa
administracyjnego są normy prawne, nauka polityki administracyjnej ,a w swoim zasięgu
badanie celów administracji i formułowanie ocen jej działań. Georg Jellinek określał
przedmiot nauki administracji jako rzeczywistość administracyjną taką, jaka jest, jaką była i
jaką przypuszczalnie będzie. Warto zaznaczyć, że poza kryterium przedmiotu stosowaną
również wprost bądź pośrednio kryterium metody. Była to bowiem epoka dominacji
pozytywistycznego rozumienia prawa i uznawania metody dogmatycznej za fundament
badania świata norm prawnych. To, „co pozanormatywne”, może być, jak uważano, domeną
socjologicznej metodologii7.
3. Podejście prakseologiczne
Naukę administracji można scharakteryzować opisowo przez wskazanie jej cech: 1) wywodzi
się z tradycyjnej triady nauk prawno-administracyjnych obok nauki prawa administracyjnego
i polityki administracyjnej; 2) przedmiotem badań nauki administracyjnej jest: a) rzeczywista
J. Jendrośka, Kompetencje proceduralnoprawne a bezczynność organów administracyjnych, PiP 5 (1979), s.
15.
7
5
administracja, b) prawna regulacja organizacji i zasad funkcjonowania administracji, c)
organizacyjne uwarunkowania rozwiązań prawnych; 3) nauka administracji jest nauką
empiryczną, bada różnorodne rzeczywiste zjawiska administracji publicznej; 4) opiera się na
wnioskowaniu indukcyjnym: a) jego wynikiem są wnioski ogólne – tezy będące
podsumowaniem powtarzającego się i sprawdzonego doświadczenia praktyki, b) jest
wnioskowaniem z obserwacji sumy przypadków; 5) jest po części nauką nomotetyczną, ustala
zjawiska przyczynowości i prawidłowości; 6) jest po części nauką idiograficzną, opisując
rysy szczególne pozbawione przyczynowości; 7) jest nauką złożoną, korzysta z dorobku
innych nauk; 8) jest nauką odrębną – wielorakie uwarunkowania administracji publicznej
scala we właściwy jej sposób, odrębny od wspomagających ją dyscyplin; 9) jest do pewnego
stopnia nauką organizacyjną – do granic prawnych barier racjonalizacji organizacji; 10) jest
nauką prawną w stopniu, w jakim ustala zależność między przyczynami unormowań i ich
skutkami; 11) jest nauką społeczną w stopniu, w jakim bada społeczne konteksty zjawisk
administrowania; 12) jest nauką polityczną w stopniu, w jakim bada polityczne
uwarunkowanie rzeczywistej administracji; 13) jest nauką historyczną w stopniu, w jakim
dokonuje porównań systemów administracji w czasie; 14) jest nauką interdyscyplinarną,
wyłącznie skupia się na badaniu administracji publicznej, która dla innych nauk jest jednym z
wielu przedmiotów badawczych.
4. Podejście tradycyjne
Szybki rozwój nauki prawa administracyjnego na przełomie XIX i XX w. dał impuls do
tworzenia założeń nauki administracji przez kontrastowanie jej z nauką prawa
administracyjnego. Sformułowano założenia odrębnej nauki – międzyadministracyjnej –
nauki empirycznej, polegającej na gromadzeniu faktów (według założonego schematu badań)
i ustalaniu na ich podstawie prawidłowości, z których następnie można dedukcyjnie
wywodzić inne twierdzenia. Szeroki zakres nauki administracji podkreślał Jastrow (1909)8.
Poglądy te stanowiły podstawy do formułowania założeń triady nauk administracyjnych
tworzących łącznie wiedzę administracyjną. Jeden z twórców tej triady – Fritz Stier-Somlo
wyróżnił naukę administracyjną o opisowym charakterze, której przedmiotem jest
administracja realnie działająca w danym miejscu i czasie. Przedmiotem nauki prawa
E. Łętowska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za tzw. „milczenie administracji”, w: Studia z prawa
cywilnego. Księga pamiątkowa dla uczczenia 50-lecia pracy naukowej prof. dr. hab. Adama Szpunara,
Warszawa–Łódź 1983, s. 144.
8
6
administracyjnego są normy prawne, nauka polityki administracyjnej ,a w swoim zasięgu
badanie celów administracji i formułowanie ocen jej działań. Georg Jellinek określał
przedmiot nauki administracji jako rzeczywistość administracyjną taką, jaka jest, jaką była i
jaką przypuszczalnie będzie. Warto zaznaczyć, że poza kryterium przedmiotu stosowaną
również wprost bądź pośrednio kryterium metody. Była to bowiem epoka dominacji
pozytywistycznego rozumienia prawa i uznawania metody dogmatycznej za fundament
badania świata norm prawnych. To, „co pozanormatywne”, może być, jak uważano, domeną
socjologicznej metodologii.
7