rekomendacje pism
advertisement
REKOMENDACJE PISM PRAWA CZŁOWIEKA W POLITYCE ZAGRANICZNEJ RP W 2008 r. przypada kilka znaczących rocznic z dziedziny międzynarodowej ochrony praw człowieka, które są dobrą okazją do przypomnienia aktywności Polski na tym polu. Najważniejszą jest sześćdziesiąta rocznica uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, przyjętej 10 grudnia 1948 r. Jest to dokument o historycznej doniosłości, który wywarł ogromny wpływ na rozwój międzynarodowych standardów praw człowieka, był inspiracją dla powołania instytucji zajmujących się ich ochroną, a także stał się ważną wskazówką dla wewnętrznej i zagranicznej polityki państw. W przeszłości Polska wielokrotnie angażowała się na rzecz promocji i ochrony praw człowieka. Była m.in. inicjatorem przyjęcia konwencji w sprawie niestosowania przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciw ludzkości z 1968 r. oraz konwencji praw dziecka z 1989 r. Z sukcesem odegrała rolę sprawozdawcy Komitetu Przygotowawczego oraz Generalnego Sprawozdawcy Światowej Konferencji Praw Człowieka w Wiedniu w 1993 r. We współpracy z Niemcami i Południową Afryką Polska odegrała główną rolę podczas obchodów pięćdziesięciolecia uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. W Komisji Praw Człowieka ONZ była autorem kilku ważnych rezolucji na temat praw człowieka i oddziałów obrony cywilnej, praw osób zarażonych HIV i chorych na AIDS oraz roli dobrego rządzenia dla przestrzegania praw człowieka. Warto wspomnieć także, iż pojęcie „ludobójstwa” (ang. genocide) wprowadził do słownika prawa międzynarodowego polski prawnik Rafał Lemkin, inicjator przyjęcia przez ONZ w 1948 r. Konwencji w sprawie zapobiegania i karania zbrodni ludobójstwa. Termin „ludobójstwo” został także uwzględniony w Statucie Międzynarodowego Trybunału Karnego, którego dziesiąta rocznica przyjęcia również przypada w 2008 r. Prawa człowieka w polityce zagranicznej i stosunkach międzynarodowych Międzynarodowej aktywności państw w sferze praw człowieka sprzyjają: szeroki zakres przyjmowanych przez nie zobowiązań oraz członkostwo w organizacjach, które zajmują się omawianą problematyką, takich jak Organizacja Narodów Zjednoczonych, Unia Europejska czy Rada Europy. Promowanie poszanowania praw człowieka wpływa na wizerunek państw demokratycznych i ich prestiż w środowisku międzynarodowym. Polityka zagraniczna w sferze praw czło- wieka nie przynosi jednak bezpośrednich korzyści materialnych. Wiążą się z nią liczne dylematy i trudne wybory wynikające z konfliktów interesów. Zwłaszcza w stosunkach dwustronnych zachodzi duże ryzyko poniesienia określonych kosztów. Można do nich zaliczyć niechęć, a nawet kroki odwetowe ze strony rządów poddawanych krytyce, a także tych, które sprzeciwiają się wzmacnianiu międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Wskazana jest zatem ostrożność, sprawność dyplomatyczna i stałe uwzględnianie ewentualnych kosztów związanych z prowadzeniem tej polityki. Ich obniżeniu sprzyja z pewnością konsekwencja: państwa stale uwzględniające problematykę praw człowieka w swojej polityce zagranicznej rzadziej są poddawane naciskom i oskarżane o ich instrumentalizację. Obszary i formy zaangażowania Polski Wraz z przystąpieniem do Unii Europejskiej w 2004 r. Polska uzyskała możliwość współtworzenia wspólnej polityki zagranicznej w obszarze praw człowieka, jak również wzięcia udziału w działaniach na rzecz ich ochrony na terytorium Unii. W sytuacji nie przystąpienia Polski do Karty Praw Podstawowych należy dążyć do przezwyciężania kontrowersji z nią związanych. Do największych wyzwań Organizacji Narodów Zjednoczonych z kolei należy skuteczne działanie powstałej dwa lata temu Rady Praw Człowieka. Niektóre państwa dążą do ograniczenia zakresu sprawowanej przez Radę kontroli przestrzegania praw człowieka, stąd pożądane jest rozpoczęcie usilnych starań przez tzw. grupę zachodnią i państwa Unii Europejskiej na rzecz przywrócenia rzeczywistego dialogu o prawach człowieka. Polska może odgrywać tutaj aktywną rolę podejmując współpracę z państwami z innych grup regionalnych. Z uznaniem należy odnieść się także do poddania się przez Polskę w pierwszej kolejności nowemu powszechnemu przeglądowi w zakresie przestrzegania praw człowieka, dokonywanemu przez Radę Praw Człowieka. Potrzebne jest również opracowanie idei i propozycji tematycznych, wokół których będzie prowadzona polska polityka w Radzie Praw Człowieka. Podczas inauguracyjnej sesji Rady w czerwcu 2006 r. do priorytetów polskiego członkostwa zaliczono: lepsze wdrażanie standardów praw człowieka, działanie na rzecz wzmocnienia rządów prawa, demokracji i dobrego rządzenia, a także ochronę grup szczególnie narażonych na naruszanie ich praw, takich jak ofiary dyskryminacji rasowej, osoby zarażone HIV bądź chore na MARZEC 2008 AIDS oraz członkowie mniejszości narodowych i etnicznych. Pozostaje pytanie, czy sformułowane propozycje zostały rozwinięte na potrzeby długofalowej polityki, którą Polska może prowadzić nawet nie będąc członkiem Rady. Kryzys przechodzi również tzw. system organów traktatowych ONZ – komitetów monitorujących wykonywanie zobowiązań zawartych w najważniejszych konwencjach. Wiele państw zalega ze składaniem raportów z implementacji konwencji i nie stosuje się do rekomendacji przedstawianych przez te organy w tzw. uwagach końcowych. Same komitety mają z kolei zaległości w rozpatrywaniu złożonych raportów. Bardzo długo trwa też procedura rozpatrywania zawiadomień indywidualnych. Światowy Szczyt ONZ z 2005 r. zarekomendował przeprowadzenie reformy systemu organów traktatowych. Trudno uznać prawa człowieka za stały element polskiej polityki zagranicznej w stosunkach dwustronnych. Tymczasem w wielu istotnych dla Polski państwach są one otwarcie łamane. Najbardziej konsekwentnie Polska wskazywała na istnienie tych problemów w polityce wobec państw Europy Wschodniej, zwłaszcza wobec Białorusi i Ukrainy. Zainteresowanie Polski stanem demokracji w państwach sąsiednich na Wschodzie jest konsekwencją bliskości geograficznej, historycznych więzi oraz obecności tam mniejszości polskich, które mogą korzystać z przynależnych im praw tylko w warunkach prawdziwej demokracji. Kolejni ministrowie spraw zagranicznych Polski zwracali nadto uwagę na związek między przestrzeganiem praw człowieka i standardów demokratycznych a bezpieczeństwem i stabilnością za wschodnią granicą Polski. Dobrą okazją dla promocji praw człowieka poprzez fora wielostronne i dwustronne jest udzielanie pomocy rozwojowej. Polska staje się coraz większym jej dawcą. W 2004 r. udzieliła pomocy w wysokości 501,1 mln PLN, w 2005 r. – 663,07 mln PLN, a w 2006 r. – 922,2 mln PLN. Polska zobowiązała się do stałego zwiększania wydatków na ten cel. W 2015 r. współczynnik wysokości oficjalnej pomocy rozwojowej do PNB ma osiągnąć 0,33%. Rosnące fundusze publiczne przeznaczane na pomoc rozwojową i coraz większe zdolności instytucjonalne związane z ich obsługą sprawiają, że pomoc zagraniczna staje się coraz ważniejszym instrumentem polityki zagranicznej. Pomoc jest udzielana poprzez wpłaty do wielostronnych funduszy i programów pomocowych oraz w ramach stosunków dwustronnych. Największymi beneficjentami polskiej pomocy są: Białoruś, Ukraina, Mołdowa, Gruzja, Irak, Afganistan, Autonomia Palestyńska, Wietnam i Angola. Polska pomoc dwustronna jest przekazywana przede wszystkim w formie pomocy technicznej (transfer wiedzy i doświadczeń z transformacji ustrojowej, organizacja wizyt studyjnych, staży, seminariów i konferencji), a także w postaci pomocy stypendialnej dla studentów i doktorantów z krajów mniej zaawansowanych, redukcji zadłużenia zagranicznego i udzielania kredytów o charakterze preferencyjnym. Kwestia praw człowieka może zostać włączona w nurt działań pomocowych wraz z opracowywaniem nowej strategii udzielania pomocy rozwojowej. Zgodnie z ustaleniami podjętymi na forum Komitetu Pomocy Rozwojowej OECD promocja i umacnianie praw człowieka powinny stać się integralnym elementem programu pomocy zagranicznej Polski. Rekomendacje W celu zwiększenia skuteczności polskiej polityki zagranicznej w dziedzinie praw człowieka można zaproponować następujące działania: – Ustanowienie corocznej nagrody im. Rafała Lemkina, przyznawanej za „osiągnięcia w zapobieganiu i karaniu ludobójstwa oraz promowanie pokoju i porozumienia między narodami” (o odpowiednio wysokim wymiarze finansowym). Inicjatywa ta potwierdzałaby zainteresowanie Polski rozwijaniem ochrony praw człowieka i miałaby duże znaczenie dla międzynarodowego wizerunku kraju. W grę mogłoby wchodzić ufundowanie stałego funduszu, z którego środków corocznie przyznawałoby się nagrodę. – Powołanie departamentu ds. praw człowieka w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, który zajmowałby się wypracowywaniem podstaw polityki zagranicznej RP wobec praw człowieka oraz, w miarę potrzeb, jej koordynacją. Wiąże się z tym konieczność utworzenia solidnego zaplecza kadrowego wyspecjalizowanego w problematyce praw człowieka. Sytuacja, w której problematyka praw człowieka leży w gestii wielu departamentów MSZ (m.in. Systemu Narodów Zjednoczonych i Problemów Globalnych, Współpracy Rozwojowej, Prawno-Traktatowego) powoduje, że w żadnym z nich nie jest traktowana priorytetowo. Utrudniony jest przepływ informacji, a ponadto brak jest odpowiedniego gruntu dla opracowywania stanowisk, nowych idei i inicjatyw, ważnych dla zachowania ciągłości i konsekwencji w polityce. Brak departamentu praw człowieka oraz niedobór ekspertów w MSZ mogą stanowić problem zwłaszcza w perspektywie polskiego przewodnictwa w Unii Europejskiej. Warto dodać, że funkcjonowanie odrębnych departamentów praw człowieka w ministerstwach spraw zagranicznych jest praktyką w państwach członkowskich UE. W niektórych z nich istnieją specjalni ambasadorzy praw człowieka (m.in. Francja, Królestwo Niderlandów, Hiszpania i Szwecja). – Przygotowywanie okresowych programów w zakresie polityki zagranicznej RP wobec praw człowieka, które powinny obejmować cele krótko- i długoterminowe oraz środki i metody polityki zagranicznej państwa w tym zakresie. – Współpraca ze środowiskami naukowymi i pozarządowymi. Istnieje potrzeba większego otwarcia Ministerstwa Spraw Zagranicznych na głos ważnych organizacji pozarządowych i stworzenie z nimi zinstytucjonalizowanych form współpracy. W przeszłości podejmowano już takie próby. Doświadczenie funkcjonowania Rady Doradczej ds. Praw Człowieka z lat 2000–2001, która była organem opiniodawczo-doradczym przy Ministrze Spraw Zagranicznych, potwierdza słuszność istnienia takiego forum. Zapotrzebowanie na opinie i ekspertyzy było w MSZ tak duże, że przekraczało możliwości ośmioosobowego zespołu. – Prowadzenie polityki informacyjnej na temat polityki zagranicznej RP w dziedzinie praw człowieka. Jej celami miałyby być szerzenie świadomości i wiedzy o prawach człowieka w społeczeństwie oraz promocja polityki państwa w kraju i za granicą. Obywatele powinni mieć łatwiejszy dostęp do informacji na temat stanowiska władz Polski wobec problemów praw człowieka, podejmowanych działań i osiąganych wyników. – Zintensyfikowanie współpracy Ministerstwa Spraw Zagranicznych, parlamentu i prezydenta w zakresie reagowania na przypadki łamania praw człowieka na świecie. Pozwala ona uzyskać większą spójność w polityce i przyczynia się do szybszej ratyfikacji konwencji międzynarodowych. Współpraca mogłaby również dotyczyć sposobów reagowania na przypadki łamania praw człowieka. – Dokonanie przeglądu międzynarodowych zobowiązań Polski. Przykładowo należy rozważyć ratyfikację: Konwencji o ochronie praw człowieka i godności osoby ludzkiej wobec zastosowań biologii i medycyny wraz z Protokołami, XII Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka Rady Europy dotyczącego zakazu dyskryminacji, XIII Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka Rady Europy dotyczącego zniesienia kary śmierci we wszystkich okolicznościach oraz Konwencji o zakazie użycia, składowania, produkcji i przekazywania min przeciwpiechotnych oraz o ich zniszczeniu. – Aktywny udział w kształtowaniu polityki praw człowieka Unii Europejskiej. Polska powinna podejmować kroki zmierzające do uzgodnienia w ramach Unii stanowisk, które odpowiadałyby polskim preferencjom. Istotne jest również podejmowanie samodzielnych inicjatyw, przy czym należy o nich informować Unię Europejską i starać się uzyskiwać jej poparcie. Należy wyrażać zrozumienie i wsparcie dla zaangażowania Unii na rzecz promocji praw człowieka w różnych regionach świata, zwłaszcza w Afryce. Popierając inicjatywy innych państw Unii Europejskiej w sferze praw człowieka Polska może łatwiej osiągać poparcie dla własnych idei. Wskazane jest również prezentowanie własnego stanowiska na temat problemów praw człowieka w Unii Europejskiej. Należy w szczególności podjąć współpracę z Agencją Praw Podstawowych Unii Europejskiej i starać się wywierać wpływ na podejmowane przez nią działania. Do ważniejszych problemów związanych z prawami człowieka w Unii Europejskiej należy kwestia praw migrantów i uchodźców. Wskazany jest czynny udział Polski w europejskiej debacie na ten temat oraz promowanie rozwiązań odpowiadających polskim preferencjom. – Wspieranie działań Rady Praw Człowieka w Organizacji Narodów Zjednoczonych. Ważne jest, aby podejmować wysiłek na rzecz zaktywizowania Unii Europejskiej w tym zakresie. Pożyteczne byłoby opracowanie idei, wokół których, w perspektywie długoterminowej, będzie prowadzona polska polityka w Radzie Praw Człowieka. Powinny one służyć koncepcji, które Polska będzie mogła zaproponować w imieniu wszystkich państw Unii Europejskiej, sprawując jej prezydencję. Wśród propozycji warto rozważyć: 1. Udział Polski w budowie narodowych systemów ochrony praw człowieka, zwłaszcza w warunkach ustrojowej lub pokonfliktowej transformacji, w tym również gotowość do uczestnictwa w dwu- i wielostronnych programach współpracy i wymiany doświadczeń. Podjęcie takich działań postuluje program Wysokiej Komisarz ds. Praw Człowieka ONZ. Z czasem można oczekiwać wypracowania standardów w tym zakresie. 2. Podjęcie próby organizacji debaty o problemach różniących dziś państwa Afryki i Unii Europejskiej, między innymi w związku z rozpoczęciem przeglądu wykonania postanowień III Światowej Konferencji przeciwko Rasizmowi i Ksenofobii z 2001 r. 3. Przyjęcie bardziej kooperatywnej polityki w odniesieniu do obszaru praw gospodarczych i społecznych, w tym do procesu racjonalizacji debaty nad prawem do rozwoju oraz opracowania protokołu fakultatywnego do Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych. Jest to niezbędne do poprawy współpracy z krajami rozwijającymi się. 4. Wypracowanie stanowiska w sprawie reformy tzw. organów traktatowych – komitetów monitorujących wykonywanie zobowiązań zawartych w najważniejszych konwencjach ONZ. – Promocja praw człowieka u wschodnich sąsiadów Polski powinna być priorytetem. Należy angażować się na rzecz uwzględniania komponentu praw człowieka w polityce Unii Europejskiej wobec tych państw i podejmować w tym zakresie współpracę z prezydencją UE: 1. Na Ukrainie istotne jest wspieranie demokratycznych reform i podwyższanie standardów ochrony praw człowieka. W stosunkach z tym państwem należy podkreślać, że przestrzeganie zasad demokracji jest niezbędnym warunkiem uzyskania wiarygodności Ukrainy jako przyszłego kandydata do Unii Europejskiej. Polska mogłaby służyć Ukrainie pomocą w dokonaniu przeglądu ukraińskiego prawa w zakresie praw człowieka pod kątem jego zgodności z prawem Unii Europejskiej. 2. Należy stale reagować na naruszenia praw człowieka i standardów demokratycznych na Białorusi. Istotne jest wspieranie współpracy gospodarczej, kulturalnej i naukowej z tym krajem, dążenie do kontaktów pozarządowych oraz udzielanie Białorusinom pomocy w dostępie do niezależnej informacji. Pożądane jest utrzymywanie kontaktów ze środowiskami opozycyjnymi. Należy utrzymywać takie stosunki z Białorusią, które nie mogłyby być odczytywane jako legitymizowanie białoruskiego reżimu. 3. Warto poszukiwać możliwości większego zaangażowania Unii Europejskiej na rzecz promocji standardów demokratycznych w Rosji. 4. W związku z przystąpieniem Polski do strefy Schengen sprawą konieczną jest znalezienie rozwiązań, które ułatwiłyby otrzymywanie wiz przez obywateli krajów sąsiadujących z Polską na wschodzie, a także poprawa obsługi polskiej granicy wschodniej. Traktowanie przekraczających granicę przez polskich funkcjonariuszy urąga niejednokrotnie podstawowej zasadzie godności człowieka. – Zaliczenie kwestii ochrony mniejszości polskich za granicą do priorytetów polityki państwa. Polska powinna zabiegać o przestrzeganie praw polskich mniejszości i Polaków za granicą. Warto przy tym włączać polskie mniejszości i środowiska polonijne do procesu budowania dobrych stosunków z innymi państwami. W związku z wejściem w życie Karty Praw Polaka Polska powinna monitorować wdrażanie przepisów ustawy w życie i starać się zapobiegać ewentualnym negatywnym reakcjom państw, które mogłyby niekorzystnie wpłynąć na relacje mniejszości polskiej ze społecznościami większościowymi. – Wypracowanie czytelnej i wiarygodnej polityki udzielania pomocy rozwojowej w obszarze praw człowieka. Przyszłe strategie polskiej pomocy dla priorytetowych krajów partnerskich powinny zawierać wyraźne odniesienie do poszanowania przez obie strony praw człowieka i woli ich wspólnego umacniania lub powinny być nakierowane wyłącznie na wspieranie praw człowieka. Decyzja o przyznaniu pomocy danemu krajowi rozwijającemu się nie powinna być uzależniona tylko od tego czy przestrzega on praw człowieka, ale także od tego, do jakiego stopnia wsparcie Polski może przyczynić się do poprawy sytuacji w zakresie praw człowieka w tym kraju, zwłaszcza w dłuższej perspektywie czasowej. W przypadku pogarszania się sytuacji w zakresie przestrzegania praw człowieka w danym kraju partnerskim pierwszą reakcją nie powinna być redukcja wsparcia, ale rozważenie zmiany jego formy lub kanału dystrybucji, tak aby poszkodowane nie zostało społeczeństwo tego kraju, zwłaszcza grupy najbiedniejsze. – Budowanie wizerunku państwa troszczącego się o aspekty humanitarne misji wojskowych za granicą. Ze względu na szeroki zakres zadań związanych z udzielaniem pomocy miejscowej ludności wskazane jest udzielanie misjom wsparcia poprzez zaangażowanie cywilnych ekspertów. Zyskanie przychylności miejscowej ludności jest istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa polskich żołnierzy. Należy również dokonać przeglądu programu szkoleń żołnierzy w zakresie międzynarodowego prawa humanitarnego. – Wypracowanie stanowiska na temat praw człowieka i zwalczania terroryzmu, pozostającego w zgodzie z dotychczasowymi osiągnięciami międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka. Niektóre środki stosowane przy zwalczaniu terroryzmu naruszają podstawowe standardy praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego, spotykając się z coraz większą krytyką ze strony opinii publicznej. Dotyczy to zwłaszcza stosowania tortur oraz okrutnego i poniżającego traktowania, a także praktyki przetrzymywania więźniów bez procesu sądowego. Uzasadnione wydaje się więc udzielenie poparcia żądaniom zamknięcia amerykańskiego obozu w Guantanamo, wysuwanym m.in. przez ONZ i Amnesty International. * * * Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, pragnąc wnieść wkład w dyskusję na temat polskiej polityki zagranicznej w zakresie praw człowieka, planuje organizację dwóch międzynarodowych konferencji poświęconych tej problematyce. Okazją do przypomnienia sylwetki Rafała Lemkina i prezentacji jego dorobku będzie konferencja zorganizowana w dniach 18–19 września 2008 r. w sześćdziesiątą rocznicę przyjęcia międzynarodowej konwencji o zapobieganiu i karaniu zbrodni ludobójstwa. Z kolei planowana na 17 listopada konferencja z okazji rocznicy przyjęcia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka pozwoli zaprezentować aktywność Polski i wzmocnić jej wizerunek jako państwa zainteresowanego rozwojem i przestrzeganiem praw człowieka. Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Biuro Badań i Analiz ul. Warecka 1a, 00-950 Warszawa; tel. (22) 556 80 00 fax (22) 556 80 99; www.pism.pl, [email protected]
