STOSOWANIE I PRYMAT PRAWA UNII Bezpośrednie stosowanie

prof. dr hab. Anna Wyrozumska
Katedra Europejskiego Prawa Konstytucyjnego UŁ
Jean Monnet Chair of European Constitutional Law
STOSOWANIE I PRYMAT PRAWA UNII
Bezpośrednie stosowanie
26/62 Van Gend en Loos
Norma samowykonalna musi być:
1/ jasna i jednoznaczna
2/ bezwarunkowa
stosowanie normy nie może być uzależnione od swobodnego
uznania (dyskrecji) organu stosującego - Wspólnoty lub państwa
członkowskiego
3/ zupełna / kompletna
stosowanie normy nie zależy od przedsięwzięcia dalszych środków
implementacyjnych
(nie wymaga działań prawodawczych ze strony państw)
1
Obowiązek przyjaznej prawu UE interpretacji prawa
krajowego
ograniczają:
– ogólne zasady prawa, w szczególności zasady pewności
prawa i nieretroaktywnego działania prawa
– „zakaz” interpretacji contra legem
Począwszy od daty wejścia w życie dyrektywy:
Sądy państw członkowskich zobowiązane są tak dalece jak jest
to możliwe do powstrzymania się od dokonywania wykładni
prawa wewnętrznego w sposób, który poważnie zagrażałby
− po upływie terminu dla jej transpozycji osiągniecia
wskazanego w niej rezultatu
Powstrzymanie się od przyjmowania przepisów, których
charakter poważnie zagraża osiągnięciu rezultatu
wskazanego przez tę dyrektywę
14/83 Von Colson/ 80/86 Kolpinghuis/ C-106/89 Marleasing/ C-212/04
Konstantinos Adeneler 2006
2
Prymat prawa UE
Costa v. ENEL 6/64
„(...) w związku z włączeniem do prawa każdego z państw członkowskich
przepisów pochodzenia wspólnotowego, a bardziej ogólnie ze względu zarówno
na brzmienie, jak i ducha traktatu, państwa nie mogą uznawać pierwszeństwa
przed porządkiem prawnym, jaki przyjęły na zasadach wzajemności,
jednostronnego, późniejszego przepisu, którego w związku z tym nie mogą temu
porządkowi prawnemu przeciwstawiać;
(...) prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzącemu z niezależnego
źródła, nie można, ze względu na jego wynikającą stąd szczególną naturę,
przeciwstawiać w postępowaniu sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu
prawnego, gdyż oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru
wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty”
11/70 Internationale Handelsgesellschaft
Prawo wspólnotowe wynikające z Traktatu, jako niezależnego źródła prawa, ze
względu na swą istotę nie może być uchylone przez przepisy prawa krajowego, i
to niezależnie od ich rangi. Ważność działań instytucji Wspólnoty lub skutki
takich działań w państwie członkowskim nie mogą być podważane ze
względu na niezgodność z prawami podstawowymi wynikającymi z
konstytucji państwa członkowskiego.
Odwołanie się do zasad i koncepcji prawa krajowego w celu oceny ważności
środków przyjętych przez instytucje Wspólnoty miałoby niekorzystny wpływ na
jednolitość i skuteczność prawa wspólnotowego. Ważność takich środków
może być oceniana wyłącznie w świetle prawa wspólnotowego.
Simmenthal 106/77
C-285/98 Tanja Kreil
C-314/08 Filipiak
C-409/06 Winner Wetten
C-188/10 i C-189/10 Melki
C-617/10 Åkerberg Fransson
C-399/11 Melloni
3
Podstawa prawna prymatu
– TS wywodził zasadę prymatu ze szczególnej natury
Wspólnoty (systemu Traktatu), z zasady lojalności (art.
10 TWE/ art. 4 TUE)
– Wyraźny przepis w Traktacie konstytucyjnym z 2004
r. è art. I-6
„Konstytucja i prawo przyjęte przez instytucje Unii w
wykonywaniu przyznanych jej kompetencji mają
pierwszeństwo
przed
prawem
Państw
Członkowskich”.
+ deklaracja (nr 1) è postanowienia art. I-6
„odzwierciedlają istniejące orzecznictwo Trybunału
Sprawiedliwości i Sądu Pierwszej Instancji”.
4
Traktat z Lizbony è Deklaracja nr 17 odnosząca się do
pierwszeństwa
Konferencja przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktaty i prawo
przyjęte przez Unię na podstawie Traktatów mają pierwszeństwo
przed prawem Państw Członkowskich na warunkach
ustanowionych przez wspomniane orzecznictwo.
Ponadto Konferencja postanowiła, że do niniejszego Aktu końcowego
Konferencji zostanie załączona opinia Służby Prawnej Rady
dotycząca pierwszeństwa, w wersji zawartej w dokumencie 11197/07
(JUR 260):
„Opinia Służby Prawnej Rady
z dnia 22 czerwca 2007 r.
Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że pierwszeństwo
prawa wspólnotowego stanowi podstawową zasadę tego prawa.
Według Trybunału zasada ta jest nieodłącznie związana ze szczególną
naturą Wspólnoty Europejskiej. Kiedy wydawany był pierwszy wyrok
zapoczątkowujący to obecnie już utrwalone orzecznictwo (wyrok z
dnia 15 lipca 1964 r. w sprawie 6/64, Costa przeciwko ENEL)1, w
Traktacie nie było żadnej wzmianki o zasadzie pierwszeństwa.
Sytuacja ta do dziś nie uległa zmianie. Fakt, że zasada pierwszeństwa
nie zostanie włączona do przyszłego Traktatu, w żaden sposób nie
narusza samej zasady ani obowiązującego orzecznictwa Trybunału
Sprawiedliwości”.”
1 „wynika (…), [że] prawu utworzonemu na podstawie traktatu,
pochodzącemu z niezależnego źródła, nie można, ze względu na jego
wynikającą stąd szczególną naturę, przeciwstawiać w postępowaniu
sądowym jakiegokolwiek wewnętrznego aktu prawnego, gdyż
oznaczałoby to utratę przez to prawo charakteru wspólnotowego
i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty”.
5
Akceptowanie prymatu prawa Unii w państwach
członkowskich
ZJEDNOCZONE KRÓLESTWO
Ustawa o Wspólnotach Europejskich z 1972 r., przystąpienie do
WE w 1973 r.
wyrok The High Court z 3.11.2016 r. w sprawie wystąpienia z
UE/tylko Parlament może uchylić ww. ustawę/ rząd wykonujący tylko
kompetencje zew. Korony nie ma prawa podjąć samodzielnie decyzji
o wystąpieniu z UE
NIEMCY
Art. 23 i 24 Ustawy Zasadniczej
Nie będą akceptowane przez FSK:
1. Akty UE naruszające prawa podstawowe
Solange I / Bundesverfassungsgericht /FSK 1974
Pierwszeństwo nie będzie uznawane bezwarunkowo/ FSK kontrola
zgodności z prawami podstawowymi gwarantowanymi przez
niemiecką UZ dopóki WE nie wypracuje własnych gwarancji ochrony
praw podstawowych.
Solange II / FSK 1986
Pierwszeństwo będzie akceptowane dopóki obecna sytuacja będzie się
utrzymywać
6
Sprawa regulacji rynku bananów (2BvL 1/97) 2000
Skarga jest niedopuszczalna, jeśli w jej uzasadnieniu nie wykaże
się, że prawo WE łącznie z orzecznictwem TS, znalazło się poniżej
wymaganego standardu, określonego w orzeczeniu Solange II.
2. Akty UE ultra vires
Sprawa ratyfikacji Traktatu z Maastricht (Brunner i inni przeciwko
TUE) 1993
– PCz wyznaczają zakres integracji, są „władcami traktatu”
(Herren der Verträge)
– Instytucje tylko kompetencje powierzone, nie mają tzw.
Komptenz-Komptenez
– FSK bridge keeper !!!
– Akty WE lub orzeczenia TS wykraczające poza kompetencje
WE (ultra vires), nie będą miały w RFN mocy wiążącej
TSUE nie jest w tych sprawach sądem „ostatniego
słowa”
7
Orzeczenie FSK w sprawie Traktatu lizbońskiego z 30 czerwca
2009 r.
FSk potwierdził prawo do kontroli aktów prawnych UE w zakresie:
1/ przestrzegania podziału kompetencji i zasady pomocniczości
oraz
2/ zachowania „nienaruszalnego rdzenia niemieckiej tożsamości
konstytucyjnej”
Przekształcenie organizacji międzynarodowej nie może prowadzić do
pozbawienia Bundestagu zadań o istotnym znaczeniu politycznym
ð dziedziny kształtujące warunki życia obywateli oraz
rozstrzygnięcia
polityczne
w
szczególny
sposób
uwarunkowane kulturowo, historycznie czy językowo /
obywatelstwo, monopol na użycie siły, prawo karne, polityka
budżetowa, kształtowanie systemu edukacji, stosunków
rodzinnych, relacji ze wspólnotami religijnymi
è
FSK – program EBC skupu obligacji skarbowych na rynkach
wtórnych (OMT) ultra vires/I pytanie prejudycjalne /C-62/14
Peter Gauweiler i in. przeciwko Deutscher Bundestag 2015
TK Czech wyrok w sprawie słowackich emerytur 2012 – wyrok
TSUE ultra vires
8
POLSKA
Art. 8. 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 9. Rzeczpospolita
międzynarodowego.
Polska
przestrzega
wiążącego
ją
prawa
Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej
Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz
rozporządzenia.
Art. 90.
1. Rzeczpospolita Polska może na podstawie umowy międzynarodowej
przekazać organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu
kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach.
2. Ustawa wyrażająca zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której
mowa w ust. 1, jest uchwalana przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności
co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat większością 2/3
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów.
3. Wyrażenie zgody na ratyfikację takiej umowy może być uchwalone w
referendum ogólnokrajowym zgodnie z przepisem art. 125.
4. Uchwałę w sprawie wyboru trybu wyrażenia zgody na ratyfikację podejmuje
Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów.
Art. 91. 1. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w
Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku
prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest
uzależnione od wydania ustawy.
2. Umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w
ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da pogodzić się
z umową.
3. Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy
konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest
stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z
ustawami.
9
Wyrok TK z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego (K
18/04)
„Na terenie Polski współobowiązują więc podsystemy regulacji
prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny
one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i
kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej
perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo
jednego z wyróżnionych podsystemów” (pkt 2.2.)
Konstytucja – prawem najwyższym RP ma pierwszeństwo
obowiązywania i stosowania w stosunku do wszystkich umów
międzynarodowych (pkt 4.2.).
6.4. (...) Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolności jednostki
wyznaczają minimalny i nieprzekraczalny próg, który nie może ulec
obniżeniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji
wspólnotowych.
10.2. (...) „Państwa członkowskie zachowują prawo do oceny, czy
prawodawcze organy wspólnotowe (unijne), wydając określony
akt (przepis prawa), działały w ramach kompetencji
przekazanych i czy wykonywały swe uprawnienia zgodnie z
zasadami subsydiarności i proporcjonalności. Przekroczenie tych
ram powoduje, że wydane poza nimi akty (przepisy) nie są objęte
zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego.”
10
Wyrok z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie ENA (P 1/05)
Art. 190 ust. 3 Konstytucji è pozwala przedłużyć obowiązywanie
niekonstytucyjnej ustawy
Instytucja odroczenia „jest czasowo określonym wyjątkiem od
zasady hierarchicznej zgodności systemu prawnego i zasady
nadrzędności Konstytucji, wyraźnie dopuszczonym przez
samego ustrojodawcę. Oczywiście o występowaniu takich
wyjątków in concreto decyduje Trybunał Konstytucyjny,
określając w odniesieniu do poszczególnych przepisów
objętych kontrolą termin utraty mocy obowiązującej. Każde
tego rodzaju postanowienie poprzedzone musi być
wyważeniem wartości, których naruszenie stanowić będzie
dające się przewidzieć następstwo przedłużonego stosowania
niekonstytucyjnych przepisów, w stosunku do wartości
chronionych odroczeniem wejścia w życie skutków wyroku.
Nie ulega wątpliwości, że Trybunał Konstytucyjny winien
kierować się zwłaszcza dbałością o zabezpieczenie
konstytucyjnych praw i wolności jednostek (pkt 5.1.).
W sytuacji gdy utrata mocy obowiązującej przez przepis uznany za
niekonstytucyjny
mogłaby
spowodować
naruszenie
międzynarodowych
zobowiązań
Rzeczypospolitej
Polskiej
instytucja przedłużania okresu jego stosowania nabiera więc
znaczenia w sferze zobowiązań międzynarodowych państwa.
Korzystanie z niej jest rozwiązaniem zapewniającym (do czasu, gdy
zostaną usunięte sprzeczności w wewnętrznym porządku prawnym)
wywiązywanie się przez Polskę z przyjętych przez nią zobowiązań
(pkt 5.3.).
11
Postanowienie TK z 19 grudnia 2006 r. w sprawie podatku
akcyzowego na samochody używane (P 37/05)
Sąd w Olsztynie pytanie – czy art. 80 ustawy o podatku akcyzowym z
2004 r. zgodny jest z art. 90 TWE, i przez to z art. 91 Konstytucji
(ustawa nakładająca podatek akcyzowy jest przecież, tak długo jak nie
zostanie uchylona, ciągle obowiązującym prawem i powinna być
stosowana dopóki nie pozbawi jej skuteczności Trybunał
Konstytucyjny lub ustawodawca) ?
„(...) zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie tkwi w sferze
stosowania, a nie obowiązywania prawa. Sędziowie w procesie
stosowania prawa podlegają bezwzględnie Konstytucji oraz ustawom
(art. 178 ust. 1 Konstytucji). Z tą zasadą związana jest norma
kolizyjna wyrażona w art. 91 ust. 2, nakładająca obowiązek odmowy
stosowania ustawy w wypadku kolizji z umową międzynarodową
ratyfikowaną w drodze ustawowej. Zasada pierwszeństwa dotyczy
także prawa wspólnotowego (art. 91 ust. 3 Konstytucji). W związku z
tym sąd – jeśli nie ma wątpliwości co do treści normy prawa
wspólnotowego – powinien odmówić zastosowania sprzecznego z
prawem wspólnotowym przepisu ustawy i zastosować bezpośrednio
przepis prawa wspólnotowego, ewentualnie – jeśli nie jest możliwe
bezpośrednie zastosowanie normy prawa wspólnotowego – szukać
możliwości wykładni prawa krajowego w zgodzie z prawem
wspólnotowym. W wypadku pojawienia się wątpliwości
interpretacyjnych na tle prawa wspólnotowego, sąd krajowy
powinien zwrócić się do ETS z pytaniem prejudycjalnym w tej
kwestii.” (pkt II, s. 8)
„(...) wbrew stanowisku pytającego sądu – sądy krajowe mają też
prawo i obowiązek odmówienia zastosowania normy krajowej,
jeżeli koliduje ona z normami prawa wspólnotowego. Sąd
12
krajowy nie orzeka w takim wypadku o uchyleniu normy prawa
krajowego, lecz tylko odmawia jej zastosowania w takim zakresie,
w jakim jest on obowiązany do dania pierwszeństwa normie prawa
wspólnotowego. Przedmiotowy akt prawny nie jest dotknięty
nieważnością, obowiązuje i jest stosowany w zakresie nieobjętym
przedmiotowym
i
czasowym
obowiązywaniem
regulacji
wspólnotowej” (pkt III. 4.2.)
TS jest sądem w rozumieniu Konstytucji/ został „w sensie
funkcjonalnym” włączony do systemu sądowniczego państw
członkowskich
„O tym, czy ustawa koliduje z prawem wspólnotowym, rozstrzygać
będą bowiem Sąd Najwyższy, sądy administracyjne i sądy
powszechne, a o tym, co znaczą normy prawa wspólnotowego,
rozstrzygać będzie ETS, wydając orzeczenia wstępne” (pkt III.4.2.)
13
Wyrok TK dotyczący Traktatu z Lizbony z 24 listopada 2010 r. (K
32/09)
1/ Traktat z Lizbony ratyfikowany w tej procedurze (art. 90
Konstytucji) korzysta ze szczególnego domniemania
zgodności z konstytucją è
może być obalone jedynie po ustaleniu, że nie istnieje taka
interpretacja Traktatu i taka interpretacja konstytucji,
które pozwalają stwierdzić zgodność postanowień
traktatowych z ustawą zasadniczą.
2/ Zasada zachowania
integracyjnym
suwerenności
w
procesie
Art. 90 konstytucji, stanowiący normatywną kotwicę
suwerenności, wyznacza granicę przekazania kompetencji
na rzecz Unii è
stanowią ją czynniki określające tożsamość konstytucyjną
Rzeczypospolitej:
poszanowanie
zasad
polskiej
państwowości, demokracji, zasady państwa prawnego,
zasady sprawiedliwości społecznej, zasad określających
podstawy ustroju gospodarczego, zapewnienie ochrony
godności człowieka i praw oraz wolności konstytucyjnych.
Przekazanie
kompetencji
jest
dopuszczalne
jako
niezagrażające tożsamości narodu i suwerenności tylko w
takim zakresie, w jakim nie narusza konstytucyjnych
podstaw państwa.
14
Wyrok TK z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09)
TK bada w skardze konstytucyjnej zgodność rozporządzenia UE z
Konstytucją
Dot. wyłączenia udziału dłużnika przed sądem pierwszej instancji w
postępowaniu o stwierdzenie wykonalności orzeczenia sądu państwa
członkowskiego UE
Art. 79 ust. 1 Konstytucji
Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma
prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do
Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją
ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd
lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego
wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w
Konstytucji.
Akt wydany przez organ organizacji międzynarodowej, której
członkiem jest RP jest aktem normatywnym.
Konstytucja – najwyższe prawo RP – dopuszczalne jest badanie
zgodności z nią norm rozporządzeń unijnych.
TSUE – decyduje o zgodności rozporządzeń UE z Traktatami
TK – o zgodności z konstytucją/ kontrola ta jest – niezależna, ale
też subsydiarna wobec kompetencji orzeczniczych TSUE
Konieczne jest zachowanie należytej ostrożności i powściągliwości
Sprzeczności – eliminowane przy zastosowaniu wykładni
respektującej względną autonomię prawa UE i prawa krajowego
15
Orzeczenie TK o niezgodności – ultima ratio
Konsekwencją orzeczenia è
pozbawienie aktów prawa
pochodnego UE możliwości stosowania przez organy polskie i
wywierania skutków prawnych w Polsce
Po orzeczeniu TK o niezgodności poszczególnych norm prawa
pochodnego UE z konstytucją powinny zostać podjęte działania
mające na celu usunięcie tego stanu
Konstytucyjna zasada przychylności Rzeczypospolitej dla
integracji europejskiej i traktatowa zasada lojalności państw
członkowskich wobec Unii wymagają, aby skutki orzeczenia
Trybunału zostały odroczone w czasie stosownie do art. 190 ust. 3
konstytucji.
16