Dyrektywa jako źródło prawa

Dyrektywa jako źródło prawa
Autor: Katarzyna Zalewska-Wojtuś, PTPiREE
("Energia Elektryczna" – 2/2010)
Promujemy energię wytwarzaną w odnawialnych źródłach, zmieniamy podmiot
odpowiedzialny za obłoŜenie energii akcyzą, wycofujemy ze sprzedaŜy Ŝarówki o duŜej
mocy. Dlaczego? Od 1 maja 2004 r. za wszystkie, czasami rewolucyjne zmiany
odpowiedzialne czynimy dyrektywy. Warto zatem przekonać się, czy słusznie. Na jakiej
podstawie są one wiąŜące i wobec kogo?
W Polsce
Trudno nam będzie określić pozycję dyrektywy w polskim porządku prawnym bez wskazania
źródeł prawa obowiązującego na terytorium Rzeczypospolitej. Samo pojęcie ,,źródła prawa’’
w teorii prawa jest wieloznaczne. Oznacza ono zarówno dokument, z którego poznajemy treść
prawa, określany jako ,,źródło poznania prawa’’, ale takŜe ,,stanowienie prawa’’, a więc
czynności określonych organów, w wyniku których pewne normy uzyskują moc
obowiązującą. Konstytucja RP wskazuje źródła prawa w takim znaczeniu, jak je powszechnie
rozumiemy, a mianowicie: wskazuje konkretne formy, w których moŜe być stanowione prawo
powszechnie obowiązujące. I tak art. 87 określa zamknięty katalog źródeł prawa powszechnie
obowiązującego, zaliczając do nich – oprócz Konstytucji jako ustawy zasadniczej – ustawy,
ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Art. 234 Konstytucji dodaje, Ŝe
naleŜą do nich takŜe rozporządzenia z mocą ustawy, wydawane przez Prezydenta RP podczas
stanu wojennego. Prawem powszechnie obowiązującym jest równieŜ, ale tylko na określonym
terytorium, prawo miejscowe, stanowione przez organy władzy publicznej, których zasięg
działania nie obejmuje całego kraju, np. uchwały rady gminy, obowiązujące na obszarze danej
gminy.
UwaŜa się, Ŝe Konstytucja zawiera zamknięty katalog źródeł prawa. I to zarówno pod
względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Zamknięcie katalogu źródeł pod względem
przedmiotowym oznacza, Ŝe w Konstytucji zostały wyczerpująco wymienione wszystkie
rodzaje aktów stanowienia prawa. Natomiast zamknięcie źródeł prawa pod względem
podmiotowym rozumiane jest jako wyczerpujące wskazanie organów władzy publicznej,
które są upowaŜnione do stanowienia prawa w Polsce.
Jaka jest zatem podstawa do obowiązywania aktów prawa unijnego, w tym dyrektywy? Taka
mianowicie, Ŝe od 1 maja 2004 r., tj. od dnia przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, do
polskiego systemu źródeł prawa włączone zostały akty prawne wydawane przez UE. Taką
moŜliwość daje art. 91 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym, jeŜeli umowa międzynarodowa
powołująca do Ŝycia organizację międzynarodową, ratyfikowana przez Polskę, przewiduje
swój odrębny system źródeł prawa, to prawo stanowione przez tę organizację jest stosowane
bezpośrednio w Polsce, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.
W Unii Europejskiej
W prawie europejskim wyróŜnia się prawo pierwotne, zawierające przepisy regulujące
najistotniejsze kwestie związane z funkcjonowaniem UE, takie jak: ustrój, porządek prawny,
podstawowe zasady prawa wspólnotowego, delegacje do wydawania aktów prawnych
niŜszego rzędu. Do źródeł prawa pierwotnego naleŜą przede wszystkim traktaty:
- powołujące do Ŝycia Wspólnoty Europejskie
- w sprawie przystąpienia nowych członków
- zmieniające i uzupełniające wcześniejsze akty i
Drugą grupą przepisów są akty prawa pochodnego (wtórnego). Wśród nich wyróŜnia się akty
bezwzględnie obowiązujące, których nieprzestrzeganie zagroŜone jest określonymi sankcjami
(tzw. hard law), czyli rozporządzenia, dyrektywy i decyzje oraz akty nie mające mocy
wiąŜącej, wyraŜające pewne zalecenia nie obwarowane sankcją (tzw. soft law), tj. zalecenia i
opinie.
Pierwszeństwo prawa wspólnotowego
Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie występuje expressis verbis w traktatach,
lecz wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS). Przede
wszystkim według niej prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed prawem krajowym
państwa członkowskiego, a krajom członkowskim nie wolno wprowadzać przepisów prawa
krajowego, które byłyby sprzeczne z prawem unijnym. W razie sprzeczności przepisów
krajowych ze wspólnotowymi, pierwszeństwo mają te drugie.
Omawiana zasada pierwszeństwa, choć jedna z podstawowych obowiązujących w prawie
wspólnotowym, rodziła wiele kontrowersji, zwłaszcza tuŜ po przystąpieniu Polski do UE.
Formalnie rozwiał je Trybunał Konstytucyjny (TK) w wyroku z 11 maja 2005 r.ii
Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez trzy grupy posłów, którzy w złoŜonych do
TK wnioskach zakwestionowali przepisy traktatu podpisanego w Atenach 16 kwietnia 2003
r., czyli Traktatu akcesyjnego oraz stanowiących jego integralną część: Aktu dotyczącego
warunków przystąpienia i Aktu końcowego, a ponadto Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską oraz Traktatu o Unii Europejskiej. Zarzucano m.in. Traktatowi akcesyjnemu
niezgodność z Konstytucją RP, a to ze względu na uznanie pierwszeństwa prawa
wspólnotowego wobec Konstytucji oraz związanie Rzeczpospolitej orzeczeniami instytucji
wspólnotowej, jaką jest ETS. TK orzekł m.in., Ŝe referendum w sprawie przystąpienia Polski
do UE było waŜne, co zostało stwierdzone przez Sąd NajwyŜszy uchwałą z 16 lipca 2003 r.
Dochowane zostały zatem przewidziane w Konstytucji warunki do ratyfikacji traktatu jako
umowy międzynarodowej. Mimo Ŝe Konstytucja jednoznacznie gwarantuje w art. 8 ust. 1 jej
postanowieniom status „najwyŜszego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”, w art. 9 wprowadza
zapis, Ŝe „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiąŜącego ją prawa międzynarodowego”.
Prawną konsekwencją tejŜe zasady jest konstytucyjne załoŜenie, Ŝe na terytorium RP, obok
norm stanowionych przez krajowego legislatora, obowiązują uregulowania kreowane poza
systemem polskich organów prawodawczych. Ustrojodawca świadomie więc przyjął, Ŝe
system prawa obowiązujący w Polsce mieć będzie charakter wieloskładnikowy.iii
W części stanowiącej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne) kreowane jest ono przy
udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich, w tym Polski – w Radzie UE oraz
przedstawicieli obywateli europejskich – w Parlamencie Europejskim. Na terenie Polski
współobowiązują więc podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z róŜnych centrów
prawodawczych. Powinny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i
kooperatywnego współstosowania.iv
Dyrektywy
Akty prawa wspólnotowego, o których najczęściej słyszymy to dyrektywy. Są one wiąŜące
dla państw członkowskich, do których są skierowane, pod względem celów, jakie mają być
poprzez nie osiągnięte. Dają jednak państwom członkowskim moŜliwość wyboru formy i
środka, słuŜącego realizacji tych celów. Dyrektywy umoŜliwiają dwupoziomowe stanowienie
prawa z udziałem zarówno Wspólnot, jak i państw członkowskich. Pierwszy poziom tworzy
wiąŜące wyznaczenie celu za pomocą dyrektywy. Drugi poziom stanowi natomiast
wykonanie takich nakazów przez państwo członkowskie, które – będąc związane przedłoŜoną
regulacją – urzeczywistnia ją w swoim prawie krajowym.v MoŜliwa jest do osiągnięcia tym
samym pewna elastyczność w stanowieniu prawa, gdyŜ państwa członkowskie realizują ten
proces prawotwórczy w formach przewidzianych przez prawo krajowe.
Co do zasady, dyrektywy nie wywołują Ŝadnych skutków wykraczających poza związanie
daną regulacją określonego państwa członkowskiego. Normatywny skutek tego prawa na
terytorium danego państwa pojawia się z reguły dopiero wraz z jego realizacją w porządku
krajowym. Z załoŜenia wprowadzanie dyrektyw ma na celu harmonizację prawa, czyli
zbliŜanie tych przepisów krajowych, które mogą niekorzystnie oddziaływać na tworzenie i
funkcjonowanie wspólnego rynku i zakłócać swobodny przepływ towarów, usług, osób i
kapitału.
Adresatami dyrektyw są określane kaŜdorazowo przez dyrektywę państwa członkowskie. Nie
są one kierowane bezpośrednio do obywateli, jednak obywatele mogą się powołać na
uprawnienia wynikające z dyrektywy w jednym przypadku. JeŜeli bowiem treść dyrektywy
jest jednoznaczna, a państwo jej nie wykonuje w ramach swojego porządku krajowego w
ustalonym czasie, to podmiot indywidualny moŜe się na zapisy danej dyrektywy powołać
wobec państwa członkowskiego, jego urzędów i sądów. Według orzecznictwa ETS i
dominującego poglądu doktryny, nie jest przez to potwierdzona bezpośrednia skuteczność
dyrektyw w stosunku do obywateli. Dyrektywa działa bezpośrednio wobec indywidualnego
obywatela UEi tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wspomniane wyŜej, a takŜe
wówczas jedynie wtedy, gdy kreuje dla obywatela uprawnienia. Nie znajduje natomiast
bezpośredniego zastosowania, gdy na jej podstawie powstają obowiązki.
Państwo członkowskie jest zobowiązane do realizacji dyrektywy w terminie w niej
wskazanym. MoŜe to nastąpić w drodze:
- wydania krajowych ustaw przez parlament
- rozporządzeń organów wykonawczych
- ogólnych przepisów administracyjnych, o ile wystarczają one do urzeczywistnienia
określonego celu dyrektywy
Wraz z realizacją regulacji przez państwo zostaje zakończony dwustopniowy proces
stanowienia prawa wspólnotowego.
Przypisy
i
www.monitoring-legislacyjny.pl/pl/zrodla_prawa/62
Sygn. akt K 18/04
iii
Z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, j.w.
iv
Z orzeczenia TK, j.w.
v
Manfred Dauses ………/uzupełnić/
ii