Krajobraz jako element ładu przestrzennego
advertisement
Dr Andrzej Chajbowicz Studia Podyplomowe Prawa Ochrony Środowiska Zagospodarowanie przestrzenne w prawie ochrony środowiska. (wykład z dnia 27. maja 2012 r.) Krajobraz jako przedmiot regulacji ładu przestrzennego (zagadnienia wybrane) Ład przestrzenny jest jedną z najważniejszych przesłanek prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie to jest rozumiane jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gpspodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2. pkt 1). Jednocześnie art. 1. ust. 2. wspomnianej ustawy nakłada obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwłaszcza wymagań ładu przestrzennego oraz walorów architektonicznych i krajobrazowych. Wspomniany obowiązek koresponduje z treścią art. 71. ust 1. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska zawartego w dziale VII zatytułowanym Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzenny i przy realizacji inwestycji.. Zgodnie z jego brzmieniem zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska stanowią podstawę do sporządzania i aktualizacji koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategii rozwoju województw studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nakazuje, aby w wymienionych przedsięwzięć środowiska. aktach planistycznych ustalano między innymi warunki realizacji umożliwiające Istotne uzyskanie znaczenie ma optymalnych sformułowany przeznaczania i zagospodarowania terenu efektów w ust. w 3 zakresie ochrony obowiązek takiego aby w jak największym stopniu zapewnić zachowanie jego walorów krajobrazowych. Z kolei art. 72 wspomnianej ustawy, zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska (ust. 1 pkt 5) traktuje jako jeden z warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i prowadzenia racjonalnej gospodarki zasobami środowiska kierunków zagospodarowania przez opracowywanie przestrzennego zagospodarowania przestrzennego. 1 gminy studium oraz uwarunkowań miejscowych i planów Pojęcie krajobrazu jest szerokie i trudne do zdefiniowania. W naukach przyrodniczych zazwyczaj wskazuje się, że jest to ogół cech przyrodniczych i antropogenicznych wyróżniających dany teren. Ujmuje się krajobraz jako kompleksowy system składający się z form rzeźby i wód, roślinności i gleb, skał i atmosfery (Zonneveld 1990), część epigosfery, stanowiąca złożony przestrzennie geokompleks o swoistej strukturze i wewnętrznych powiązaniach (Kondracki, Richling 1983), heterogeniczny fragment terenu, złożony z powiązanych wzajemnie ekosystemów (Gordon 1986), fizjonomię powierzchni Ziemi będącą syntezą elementów przyrodniczych i działalności człowieka (Bogdanowski 1981). Ostatnio, coraz częściej zwraca się uwagę na fakt integracji środowiska przyrodniczego i kulturowego tworzących wspólnie pojęcie krajobrazu. Jego dwoista natura skupia zatem uwagę na dwóch aspektach ochrony krajobrazu: ochronie środowiska przyrodniczego i kulturowego. W ekologii krajobraz jest traktowany jako zbiór przestrzennych ekosystemów o zbliżonej strukturze zewnętrznej, które połączone są procesem obiegu materii i przepływu energii, a także oddziaływaniem antropogenicznym. Zazwyczaj do cech krajobrazu zalicza się to, że - zajmuje wycinek przestrzeni i można go przedstawić na mapie, - charakteryzuje się swoista fizjonomii, którą można przedstawić w formie graficzne, - jest systemem dynamicznym, tzn. jego sposób funkcjonowania uzależniony jest od części składowych oraz powiązań między nimi jak i dominujących procesów, - podlega ewolucji (zmianom), każdy krajobraz ma swoją historię oraz podlega zmianom sezonowym. W naukach przyrodniczych dokonuje się także klasyfikacji krajobrazu biorąc pod uwagę różne kryteria, co prowadzi do wyodrębnienia rodzajów krajobrazu min. w ujęciu przestrzennym, ze wzglądu na geomorfologię (nadmorski, młodoglacjalny, staroglacjalny, dolin i równin akumulacji wodnej, wyżynny, górski; funkcjonalnym (leśny, rolniczy, miejski, przemysłowy, rekreacyjny); ewolucyjnym( pierwotny, naturalny, kulturowy). Według definicji Solona (2002) krajobraz składa się z trzech układów hierarchicznych obejmujących - zróżnicowanie abiotyczne przestrzeni, - zróżnicowanie pochodzenia antropogenicznego, obejmujące przede wszystkim użytkowanie ziemi, ale również obiekty związane z historią i zwyczajami, określające tzw. specyfikę miejsca - zróżnicowanie bioetyczne, obejmujące m. in. podział na regiony biogeograficzne, kompleksy ekosystemów i poszczególne ekosystemy oraz zróżnicowanie faun i flor lokalnych. W sensie prawnym, bez wątpliwości, jest on elementem środowiska, co wprost wynika z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska. Jest to również termin 2 używany przez różne dyscypliny. W prawie ochrony środowiska ochronie podlegają poszczególne elementy krajobrazu (lasy, wody, inne elementy ukształtowania terenu ) jak i ich całość rozumiana jako krajobraz. Jest to więc całość złożona z elementów pozostających w stałym i bezpośrednim oddziaływaniu na siebie łącznie ze skutkami działań podejmowanych przez człowieka i polegających na przekształcaniu poszczególnych jego elementów, co oznacza przekształcanie krajobrazu jako całości.. W prawie polskim pojęcie krajobrazu dość długo nie było określone. W ustawie o ochronie przyrody z 1949 roku (drugiej w sensie chronologicznym), pojawiło się po raz pierwszy. W art. 1. zapisano, że ochrona przyrody polega na zachowaniu, restytuowaniu i właściwym użytkowaniu zasobów i tworów przyrody żywej i nieożywione, tak poszczególnych okazów i ich skupień jak i zbiorowisk na określonych obszarach, (…) których ochrona leży w interesie publicznym ze względów naukowych, estetycznych, historyczno-majątkowych, zdrowotnych i społecznych oraz ze względu na swoiste cech krajobrazu. W obecnie obowiązującej ustawie o ochronie przyrody (czwartej), krajobraz jest traktowany jako jeden z elementów będących przedmiotem regulacji ustawy (ustawa określa cele, zasady i formy ochrony przyrody żywej i nieożywionej oraz krajobrazu) oraz element zrównoważonego użytkowania i odnawiania. Krajobraz jest zdefiniowany jako obszar, którego charakter jest wynikiem działań i interakcji czynników naturalnych i /lub ludzkich postrzeganych przez społeczeństwo (zgodnie z definicją EKK, o czym będzie mowa w dalszej części). Ustawa posługuje się także pojęciem standardów jakości krajobrazu wskazując, że chodzi o sformułowane przez kompetentne władze publiczne aspiracje opinii publicznej dotyczące cech krajobrazowych ich otoczenia, uwzględniających harmonię poszczególnych elementów krajobrazu oraz zachowanie w krajobrazie dziedzictwa Zdefiniowana w kulturowego ustawie ochrona i przyrodniczego krajobrazu wraz polega na z ich powiązaniami. zachowaniu wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w warunkach racjonalnej gospodarki. Ochrona krajobrazu jest rozumiana jako jeden z celów ochrony przyrody zaś polega ona na zachowaniu cech charakterystycznych danego krajobrazu, natomiast walory krajobrazowe to wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związana z nim rzeźba terenu, twory i składniki przyrody, ukształtowane przez siły przyrody i działalność człowieka. Stosownie do tych zapisów ustawodawca wprowadził w katalogu prawnych form ochrony przyrody trzy formy, wyróżnione specjalnie dla potrzeb ochrony krajobrazu (parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, zespoły przyrodniczo – krajobrazowe), jednak należy pamiętać, że pozostałe formy przestrzennej ochrony przyrody a nawet formy ochrony indywidualnej mają także znaczenie dla ochrony krajobrazu. ( szczegółowe rozważania na ten temat zostaną pominięte ze wzglądu na to, 3 że powinny zostać omówione na wykładzie poświęconym prawnym formom ochrony przyrody). Problematyka ochrony krajobrazu jako element ładu przestrzennego jest widoczna w szeregu dokumentach o charakterze planistycznym i międzynarodowym. Chciałbym pokrótce omówić dwa: Politykę Ekologiczną Państwa oraz Europejską Konwencję Krajobrazową. W zasadzie od przyjęcia w 1991 roku pierwszego dokumentu traktowanego jako polityka ekologiczna państwa (jeszcze pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1980 roku o ochronie i kształtowaniu środowiska) sprawą priorytetową stało się oszczędne wykorzystanie krajobrazu i i jego przekształcanie zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. W dokumencie przyjętym już pod rządami nowego Prawa ochrony środowiska (Polityka Ekologiczna Państwa na lata 2003 – 2006 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2007 – 2010), zwrócono uwagę na cztery sektory, w których dokonuje się kształtowanie krajobrazu: leśnictwo, rolnictwo, zagospodarowanie przestrzenne i ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazowej. Wśród działań, które mają doprowadzić do poprawy stanu krajobrazu położono nacisk na - ekologizację planowania przestrzennego i użytkowania terenu (objęcie ochroną ciekawych krajobrazów, obiektów o szczególnych walorach przyrodniczych, rekultywację terenów zdegradowanych i zdewastowanych, kształtowanie granicy pomiędzy obszarami przeznaczonymi pod inwestycje oraz terenami otwartymi, wytyczenie obszarów ochrony uzdrowiskowej oraz obszarów górniczych), - ochronę dziedzictwa przyrodniczego i racjonalne użytkowanie zasobów przyrody przez wzrost lesistości kraju, denaturalizację i ochronę obszarów leśnych i wodnobłotnych, utrzymanie urozmaiconego krajobrazu rolniczego oraz ograniczenie naruszeń krajobrazu towarzyszących eksploatacji kopalin i pracom geologicznym. Również aktualnie obowiązujący dokument, Polityka ekologiczna państwa w latach 2009 – 2012 z perspektywą do roku 2016 (przyjęty przez Radę Ministrów 16. grudnia 2008 roku i uchwalony przez Sejm 22 maja 2009 roku), w wielu miejscach wskazuje na priorytetowy charakter działań związanych z szeroko pojętą ochroną krajobrazu. Do działań priorytetowych zaliczono zakończenie prac nad wyznaczaniem obszarów siedliskowych w ramach Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000, renaturalizację i udrażnianie rzek, ochronę bioróżnorodności, ochronę wód. W rozdziale drugim tego dokumentu, wśród kierunków działań systemowych wymieniono aspekt ekologiczny w planowaniu przestrzennym. Diagnoza stanu wyjściowego, sporządzona w tym dokumencie zawiera konstatację, że planowanie przestrzenne od wielu lat nie funkcjonuje w sposób właściwy, a znaczna powierzchnia kraju nie jest objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, wydawanie decyzji lokalizacyjnych i gospodarczych, podejmowanych bez uwzględnienia 4 konieczności zachowania ładu przestrzennego i uporządkowanego rozwoju terenów mieszkaniowych, przemysłowych czy rekreacyjnych. W decyzjach lokalizacyjnych często występuje też brak uwzględniania zasad ochrony środowiska (PEP, str. 22). Jako cel średniookresowy do roku 2016 wskazano zatem przywrócenie podstawowej roli miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego jako aktom będącym podstawą lokalizacji inwestycji.( PEP, str. 22). Założono także, że do roku 2012 powinno nastąpić: - wdrożenie wytycznych metodycznych dotyczących uwzględnienia w planach zagospodarowania przestrzennego wymagań ochrony środowiska i gospodarki wodnej, w szczególności wynikających z opracowań ekofizjograficznych, prognoz oddziaływania na środowisko, - wdrożenie oddziaływania przepisów na umożliwiających środowisko już na przeprowadzenie etapie studium strategicznej uwarunkowań i oceny kierunków zagospodarowania przestrzennego (które jest opracowaniem planistycznym obejmującym teren całej gminy), - zatwierdzenie wszystkich obszarów europejskiej sieci Natura 2000 oraz sporządzenie dla nich planów ochrony, - wdrożenie koncepcji korytarzy ekologicznych, uwzględnienie obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, - określenie zasad ustalenia progów tzw. chłonności środowiskowej oraz pojemności przestrzennej w zależności od typu środowiska, - wprowadzenie mechanizmów ochrony złóż kopalin przed zagospodarowaniem powierzchni uniemożliwiającym przyszłe wykorzystanie, - uwzględnienia w planach zagospodarowania przestrzennego wyników monitoringu środowiska, w szczególności w zakresie powietrza, wód i hałasu. Wszystkie wymienione kierunki działań bezpośrednio lub pośrednio mają znaczenie dla kształtowania krajobrazu. W działaniach społeczności międzynarodowej kwestia ochrony krajobrazu pojawiła się w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia, wraz z narastającymi problemami środowiska i , co za tym idzie, pojawieniem się norm prawnych wykraczających poza tradycyjną, konserwatorską ochronę przyrody, które zaczęły być określane prawem ochrony środowiska (naturalnego). Nie oznacza to oczywiście, że wcześniej ludzkość nie interesowała się krajobrazem (jako termin naukowy sięga on czasów Humboldta, który zapoczątkował podejście krajobrazowe w naukach przyrodniczych). Wiele konwencji międzynarodowych związanych z ochroną środowiska zawiera w swojej treści postanowienia dotyczące krajobrazu jako całości bądź jego elementów składowych. Do najważniejszych należy zaliczyć: - Konwencję paryską (1972) dotyczącą ochrony dziedzictwa przyrodniczego o wyjątkowej wartości (za dziedzictwo m. in. 5 kulturalnego i konwencja uznaje m pomniki przyrody, formacje geologiczne i fizjograficzne , miejsca i strefy wyjątkowej wartości z punktu widzenia naturalnego piękna, zabytki, zespoły budowli o wyjątkowej wartości, miejsca zabytkowe), - Konwencję waszyngtońska (1973) o międzynarodowym handlu dzikimi zwierzętami roślinami gatunków zagrożonych wyginięciem, - Konwencję ramsarską (1978) dotyczącą ochrony obszarów wodno-błotnych, - Konwencję bońska (1979) dotyczącą ochrony gatunków migrujących, - Konwencję berneńska (1979) tworzącą sieć obszarów Emerald, - Konwencję w sprawie ochrony dziedzictwa architektonicznego Europy (Granada 1985) - Europejską konwencję w sprawie ochrony dziedzictwa archeologicznego (Valetta 1992) - Konwencję o różnorodności biologicznej (Rio de Janeiro 1992). Warto również wskazać na dokument z 1970 roku dotyczący światowej koncepcji rezerwatów biosfery (UNESCO-MAB). Najważniejszymi aktami prawa wspólnotowego w omawianym obszarze są niewątpliwie, powszechnie znane dyrektywy: 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (zwana dyrektywą ptasią) i 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i floro ( zwana dyrektywą siedliskową lub habitatowa), na podstawie których funkcjonuje Europejska sieć ekologiczna Natura 2000. Aktem prawa międzynarodowego, posiadającym ładu przestrzennego i ochrony krajobrazu kapitalne znaczenie dla kształtowania jest Europejska konwencja krajobrazowa (EKK), sporządzona we Florencji 20 października 2000 roku, która weszła w życie 1. marca 2004 roku ( podpisana przez Polskę 21 grudnia 2001 roku, ratyfikowana 27. września 2004 z mocą wiążącą od 1 stycznia 2005 roku). EKK pełni rolę swoistych wytycznych oraz ma za zadanie wprowadzenie obowiązujących standardów prawa w zakresie planowania i ochrony krajobrazu. Krajobraz jest rozumiany jako obszar, postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i /lub ludzkich. W Konwencji podkreślono, że wiele wydarzeń w rolnictwie, leśnictwie, technikach produkcji przemysłowej i wydobywczej oraz w planowaniu regionalnym i miejskim, w transporcie, infrastrukturze, turystyce i rekreacji, zmiany w gospodarce światowej przyśpieszają przekształcanie krajobrazów. Uznano, że krajobraz pełni ważną rolę w publicznych zainteresowaniach dziedzinami kultury, ekologii i sprawami społecznymi oraz stanowi on zasób sprzyjający działalności gospodarczej a jego ochrona, gospodarka i planowanie mają duże znaczenie społeczne. EKK podkreśla, że krajobraz przyczynia się do tworzenia kultur lokalnych oraz, że jest on podstawowym komponentem europejskiego dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi zamieszkujących wszędzie: w obszarach miejskich i na wsi, na obszarach zdegradowanych, jak również w obszarach o wysokiej jakości , na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się 6 wyjątkowym pięknem, jak i obszarach pospolitych. EKK traktuje krajobraz jako kluczowy element dobrobytu całości społeczeństwa i jednostek a jego ochrona, gospodarka i planowanie niesie w sobie prawa i obowiązki dla każdego człowieka. Podstawowym celem Konwencji są promowanie ochrony, gospodarki i planowania krajobrazu a także organizowanie współpracy europejskiej w tym obszarze. Jednym z celów konwencji jest integrowanie ochrony krajobrazu z planowaniem przestrzenny. Polityka w zakresie krajobrazu jest rozumiana jako wyrażenie przez właściwe organy publiczne ogólnych zasad, strategii i wytycznych, które pozwalają podejmować specjalne środki ukierunkowane na ochronę, gospodarkę i planowanie krajobrazów. EKK promuje ochronę krajobrazu polegającą na podejmowaniu działań na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych. Gospodarowanie krajobrazem powinno być podejmowane z perspektywy trwałego i zrównoważonego rozwoju, w celu zapewnienia regularnego podtrzymywania krajobrazu tak, aby kierować i harmonizować jego zmiany wynikające z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych a planowanie krajobrazu powinno być skuteczne perspektywicznie mając na celu powiększenie, odtworzenie lub utworzenie krajobrazów. Konwencja nakłada obowiązek zintegrowania krajobrazu z polityką państw w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, polityką kulturalną, rolną społeczną i gospodarczą, jak również z każdą inną polityką bezpośrednio lub pośrednio oddziałującą na krajobraz. Jest to swoista zasada integracji polityki krajobrazowej z politykami branżowymi, mająca swój odpowiednik wśród zasad ogólnych polskiego i wspólnotowego prawa ochrony środowiska (zasada integracji polityk sektorowych z ochroną środowiska). Strony konwencji, akceptując jej cele, są zobowiązane do podejmowania ogólnych i specjalnych środków na rzecz ochrony, planowania i gospodarowania krajobrazem. Chodzi o prawne uznanie krajobrazu jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, stworzenie gwarancji proceduralnych w celu udziału społeczeństwa, organów lokalnych i regionalnych oraz innych stron zainteresowanych zdefiniowaniem i wdrożeniem polityki ochrony, gospodarowania i planowania krajobrazu. Ważnym elementem działań na rzecz ochrony krajobrazu jest podnoszenie świadomości społeczeństwa, organizacji prywatnych i organów publicznych w zakresie wartości krajobrazów, ich roli i wprowadzanych w nich zmian. Konwencja zakłada wprowadzenie szkolenia specjalistów w zakresie oceny krajobrazu, multidyscyplinarnych programów szkolenia dotyczących polityki, ochrony gospodarki i planowania w zakresie krajobrazu, przeznaczonych dla specjalistów w sektorze prywatnym i publicznym, nauki w szkołach i na uniwersytetach, która, w odnośnych dziedzinach przedmiotowych, obejmie wartości związane z krajobrazami i 7 zagadnieniami ich ochrony, gospodarki i planowania (między innymi dlatego wybrałem taki przedmiot wykładu). Państwa zobowiązane są także do identyfikacji krajobrazów na całym terytorium kraju, przeanalizowania ich charakterystyk, ich oceny z uwzględnieniem szczególnych wartości przypisywanych im przez strony i ludność, których to dotycz. Konwencja zakłada także działania na rzecz współpracy w zakresie uwzględniania krajobrazowego wymiaru polityki i programów międzynarodowych oraz na rzecz, tam gdzie jest to stosowne, włączenia do nich problematyki dotyczącej krajobrazu. Strony deklarują również wzajemną pomoc i wymianę informacji. Konwencja zakłada również współpracę transgraniczną na szczeblu regionalnym i lokalnym polegającą na przygotowaniu i wdrażaniu wspólnych programów dotyczących krajobrazu. Swoistą zachętą do podejmowania i intensyfikacji działań na rzecz ochrony i planowania krajobrazu jest, przewidziana w EKK, Nagroda Krajobrazowa Rady Europy. Jest to wyróżnienie, które może być przyznane organom lokalnym i regionalnym lub ich związkom, które ustanowiły strony konwencji jako część polityki w zakresie krajobrazu, politykę lub środki w celu ochrony, zagospodarowania, planowania swojego krajobrazu, jeśli okazały się one długotrwałe i skuteczne tak, żę mogą służyć jako przykład dla innych organów terytorialnych w Europie. Konwencja daje możliwość przyznania nagrody organizacjom pozarządowym, które wniosły szczególnie znaczący wkład do ochrony, gospodarki lub planowania krajobrazu. Krajobraz jest komponentem środowiska w bardzo dużym stopniu podatnym na niekorzystne zmiany powodowane wskutek działalności człowieka. Formy jego ochrony są ściśle związane z instrumentami o charakterze planistycznym, począwszy od Koncepcji polityki przestrzennego zagospodarowania kraju na planach miejscowych kończąc. 8
