Projekt klauzuli integracyjnej do Konstytucji RP

Publikacja artykułu prof. Jerzego
Jaskierni zbiega się w czasie z inicjatywą
ustrojodawczą Prezydenta RP dotyczącą
uzupełnienia Konstytucji o „rozdział europejski”. W związku z tym Redakcja pragnie otworzyć łamy naszego miesięcznika
na szerszą dyskusję poświęconą tej problematyce.
JERZY JASKIERNIA
Projekt klauzuli integracyjnej do Konstytucji RP
Od czasu wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. formułowano w
nauce prawa konstytucyjnego pogląd, że art. 90 tego aktu tworzy wystarczające podstawy do przystąpienia Polski do Unii Europejskiej1. Taka była zresztą ratio legis owej regulacji2. Zarazem od chwili akcesji w dniu
1 V 2004 wystąpiła communis opinio w kwestii tego, że aktualna regulacja konstytucyjna jest niewystarczająca z punktu widzenia uwzględnienia
wszystkich konsekwencji, jakie niesie członkostwo w UE3. Sporne było jedynie to, w jak szerokim zakresie i z uwzględnieniem jakich elementów powinna nastąpić nowelizacja ustawy zasadniczej w tym obszarze4 oraz jak głę1 Zob.
C. Mik: Przekazanie kompetencji przez Rzeczypospolitą Polską na rzecz Unii
Europejskiej i jej następstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji) [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a członkostwo Polski w Unii Europejskiej,
red. C. Mik, Toruń 1999, s. 145; M. Jabłoński: Konstytucyjne aspekty przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, „Humanistyczne Zeszyty Naukowe – Prawa
Człowieka” nr 5/1998, s. 11; R. Mojak: Konstytucyjne podstawy integracji Polski z Unią
Europejską (zarys problematyki) [w:] Konstytucyjny ustrój państwa. Księga jubileuszowa Profesora Wiesława Skrzydły, red. T. Bojarski, E. Gdulewicz, J. Szreniawski, Lublin
2000, s. 183.
2 Zob. K. Działocha: Podstawy prawne integracji Polski z Unią Europejską w pracach
nad nową konstytucją, PiP nr 4–5/1996, s. 4–5; J. Galster: Konstytucyjnoprawne bariery
przystąpienia Polski do Unii Europejskiej [w:] Polska w Unii Europejskiej – perspektywy,
warunki, szanse i zagrożenia, red. C. Mik, Toruń 1997, s. 23; R. Chruściak: Procedury przystąpienia Polski do Unii Europejskiej w pracach nad Konstytucją, PiP nr 5/2003, s. 53.
3 Zob. J. Jaskiernia: Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a problem nowelizacji
Konstytucji RP, Warszawa 2004, s. 25.
4 Zob. J. Barcz: Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a Konstytucja z 1997 r. [w:]
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
3
boko powinien sięgać proces europeizacji, będący „efektem oddziaływania
integracji europejskiej na system prawny państwa członkowskiego”5. Mimo
wysuwanych propozycji, w ciągu 5 lat członkostwa nie nastąpiły oczekiwane
zmiany6. Ratyfikacja Traktatu z Lizbony otworzyła nowy etap rozwoju Unii7
i uświadomiła „deficyt dotychczasowych rozwiązań konstytucyjnych w zakresie stosunków między Polską a Unią Europejską”8.
W dniu 17 XII 2009 Marszałek Sejmu B. Komorowski powołał zespół naukowy, którego zadaniem było przygotowanie zmian w Konstytucji w zakresie spraw europejskich. Zespół składał się ze specjalistów
prawa konstytucyjnego, międzynarodowego i europejskiego9. Chodziło
o wszechstronne przeanalizowanie zagadnień i przedstawienie projektu,
który miałby stanowić punkt odniesienia dla przyszłych prac nad stosowną nowelizacją. Efektem prac zespołu stał się projekt ustawy o zmianie Konstytucji, przedstawiony w dniu 30 VI 2010 r.10 Choć formalnie nie
ma on charakteru inicjatywy zmiany ustawy zasadniczej, to jednak może
być traktowany jako naukowa ekspozycja kształtu klauzuli integracyjnej,
która mogłaby się znaleźć w Konstytucji. Proponowane zmiany obejmują
treści przypisywane klasycznej klauzuli integracyjnej (zawarte w proponowanym nowym rozdziale Xa), ale też kwestie dotyczące Narodowego
Banku Polskiego i Rady Polityki Pieniężnej. W całości mogą być postrzegane jako klauzula integracyjna sensu largo.
Projekt ten zasługuje na wszechstronną analizę, bo będzie stanowił
inspirację dla prób zmiany ustawy zasadniczej we wskazanym obszarze.
Jest to kompleksowa propozycja konstytucjonalizacji spraw wynikających z członkostwa Polski w UE.
Pierwsza grupa zmian, zawarta w propozycjach 2–7 projektu, dotyczy Narodowego Banku Polskiego. Wiążą się one z tym, że w dotychczaCzy zmieniać konstytucję? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystąpienia Polski do
Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Warszawa 2002, s. 40.
5 J. Galster: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wobec postępów integracji europejskiej. Diagnoza stanu europeizacji ustawy zasadniczej [w:] Dziesięć lat Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Zięba-Załucka, Rzeszów 2007, s. 55.
6 J. Jaskiernia: Fünf Jahre Mitgliedschaft der Republik Polen in der Europäischen
Union. Umgestaltungen des polnischen Rechtsystems und des Bewusstseins der Bevölkerung, „Deutsch-Polnische Juristen-Zeitschrift” nr 2/2009, s. 14.
7 Zob. J. Barcz: Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne
kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010, s. 41.
8 K. Wojtyczek: Wpływ Traktatu z Lizbony na ustrój Polski, „Przegląd Sejmowy” nr
4/2010, s. 28.
9 W skład zespołu weszli: prof. J. Barcz, prof. J. Ciemniewski, prof. W. Czapliński, prof.
M. Kruk-Jarosz, dr E. Popławska, prof. P. Tuleja, prof. K. Wojtyczek, prof. K. Wójtowicz
(przewodniczący) i prof. A. Wyrozumska. Sekretarzem był dr P. Radziewicz.
10 Zob. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej.
Dokumenty z prac zespołu naukowego powołanego przez Marszałka Sejmu, red. P. Radziewicz, Warszawa 2010, s. 9–12.
4
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
sowym stanie prawnym NBP ma wyłączne prawo emisji pieniądza oraz
ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Ponadto obowiązujące przepisy konstytucyjne normują zagadnienie odpowiedzialności Prezesa NBP
oraz kontroli nad tym bankiem w sposób odmienny niż w przepisach
prawa unijnego11. W myśl Traktatu o przystąpieniu do UE, Polska jest
obecnie członkiem Unii Gospodarczej i Walutowej12, ale korzysta z derogacji w zakresie wspólnej waluty euro. Wejście do strefy euro wymaga
przekazania określonych kompetencji konstytucyjnych NBP instytucjom
unijnym13. Jednym z koniecznych warunków przystąpienia jest dopełnienie tzw. konwergencji prawnej, a w konsekwencji usunięcie z polskiego
systemu prawnego wszelkich przepisów, które mogłyby skutecznie osłabiać skuteczność prawa UE w dziedzinie polityki pieniężnej oraz w jakikolwiek sposób podważać niezależność NBP14. Dokonanie tej zmiany
Konstytucji wraz z wejściem Polski do strefy euro może być uznane za
bardziej pożądany wariant w stosunku do sytuacji, gdyby nie przeprowadzono zmiany Konstytucji, a dokonano zmiany w ustawie o Narodowym
Banku Polskim i pozostałych ustawach związanych z jego funkcjonowaniem, niezbędnych do wejścia Polski do strefy euro (pozostawałyby one
w sprzeczności z obowiązującą ustawą zasadniczą), i czekano na zaskarżenie ich do Trybunału Konstytucyjnego w celu „wymuszenia” zmiany
Konstytucji (jak to miało miejsce w przypadku Europejskiego Nakazu
Aresztowania)15.
Proponowane modyfikacje obejmują: skreślenie w art. 103 (regulującym instytucje, z którymi nie można łączyć mandatu poselskiego)
wyrazów „członka Rady Polityki Pieniężnej”; uchylenie pkt 25 w art.
144 ust. 3 (regulującym zwolnienie od kontrasygnaty powołania członków Rady Polityki Pieniężnej); skreślenie wyrazów „Prezes Narodowego Banku Polskiego” w art. 198 ust. 1 (przewidującym odpowiedzialność
przed Trybunałem Stanu za naruszenie Konstytucji lub ustawy); skreśle11 Zob. A. Bałaban: Konstytucyjna pozycja Narodowego Banku Polskiego a Unia Monetarna [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna – prawo – praktyka. Prace dedykowane Profesorowi Wojciechowi Sokolewiczowi na siedemdziesięciolecie urodzin, red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 345.
12 Por. A. Nowak-Far: Unia gospodarcza i walutowa w Europie, Warszawa 2001, s. 26;
K. Kołodziejczyk-Konarska: Unia gospodarczo-walutowa, Warszawa 2004, s. 12.
13 Zob. T. Campbell: The Polish Accession to the Euro Zone: When the Political Will is
Opposed to the Economic Reality, „Osteuropa-Wirtschaft” nr 1/2008, s. 64.
14 Zob. J. Zombirt: Praktyczne implikacje euro dla polskiego sektora bankowego,
„Bank i Kredyt” nr 12/1998, s. 66; por. A. Bisztyga: Konstytucyjne aspekty przystąpienia
przez Polskę do strefy euro [w:] Polska na drodze do euro, red. A. Sroka, K.A. Wojtaszczyk, Warszawa 2009, s. 199.
15 Zob. J. Jaskiernia: Wejście Polski do strefy euro a problem zmian w Konstytucji RP
[w:] Wyzwania w systemie bankowym w XXI wieku, red. A. Piotrowska-Piątek, P. Ruczkowski, Kielce 2009, s. 209; por. S. Gomułka: Poland’s Road to Europe: a Review of Options,
„CESifo Forum” nr 3/2002, s. 42.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
5
nie wyrazów „Narodowego Banku Polskiego” w art. 203 ust. 1 (wyliczającym organy i jednostki objęte kontrolą Najwyższej Izby Kontroli). Z kolei art. 227 otrzymałby brzmienie: „1. Centralnym bankiem państwa jest
Narodowy Bank Polski, który należy do Europejskiego Systemu Banków
Centralnych. Narodowy Bank Polski zapewnia stabilność cen oraz realizuje zadania i wykonuje kompetencje określone w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej oraz w ustawie. Narodowy Bank Polski
jest w swojej działalności niezależny od innych organów państwowych.
2. Najwyższa Izba Kontroli może kontrolować Narodowy Bank Polski jedynie w zakresie, w jakim nie dotyczy to wykonywania uprawnień oraz
zadań, o których mowa w ust. 1”.
Proponowany art. 227 ust. 1 otrzymuje brzmienie zgodne z Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Chodzi bowiem o określenie
nowej roli ustrojowej NBP. W myśl tego przepisu – który wszedłby w życie z chwilą przystąpienia Polski do strefy euro – NBP stałby się częścią
Europejskiego Systemu Banków Centralnych16. Realizowałby zadania i
wykonywał kompetencje określone w traktatach stanowiących podstawę
UE oraz w ustawie. Wymagałoby to wzmocnienia gwarancji niezależności polskiego banku centralnego od innych organów, m.in. ograniczony
zostałby zakres kontroli NIK nad NBP. Kontrola ta byłaby bowiem zawężona do zadań i kompetencji nieobjętych regulacjami zawartymi w traktatach stanowiących podstawę Unii. Formuła ta, używana także w innych
miejscach projektu, odsyła zarówno do konkretnych traktatów wiążących
RP w chwili obecnej (w szczególności TUE i TFUE), jak i do tych, które
mogą być zawarte w przyszłości.
Druga grupa zmian, zasługująca na miano klauzuli integracyjnej
sensu stricto, przewiduje uchylenie art. 90 (zmiana 1) oraz wprowadzenie
nowego rozdziału Xa „Członkostwo Polski w Unii Europejskiej” (zmiana
7). Te dwie kwestie pozostają w ścisłym związku przyczynowym, stąd rozdzielenie ich w projekcie zmianami 2–6 nie wydaje się uzasadnione. Należałoby zmiany 1 i 7 powiązać w ciągu logicznym i albo zaprezentować w
projekcie primo loco, albo usytuować łącznie secundo loco.
Kluczowe znaczenie ma propozycja uchylenia art. 90. Pozostaje
to niewątpliwie w związku przyczynowym z treścią proponowanego art.
227b: „Rzeczpospolita Polska może przekazać Unii Europejskiej kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach”. Dyspozycja
dotychczasowego art. 90 została więc w nowym ujęciu zawężona do UE.
Poprzedzone to zostało klauzulą kwalitatywną, zawartą w art. 227a, stanowiącą: „Rzeczpospolita Polska jest członkiem Unii Europejskiej, która
16 Por. H.K. Sheller: The European Central Bank: History, Role and Functions, Frankfurt 2004, s. 49; A. Bisztyga: The Procedural and Material Prerequisites of the Introduction of Euro in the Republic of Poland [w:] Hospodářská politika v členských zemích
Evropské unie. Sborník příspěvků VIII. mezinárodní vědecké konference, Horní Lomná
2010, s. 30.
6
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich, respektuje zasady pomocniczości, demokracji, państwa prawnego, poszanowania przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, wolności i równości oraz zapewnia ochronę praw człowieka porównywalną z ochroną tych
praw w Konstytucji”. Propozycja ta jest próbą odpowiedzi na podnoszony
w piśmiennictwie zarzut, że Konstytucja umożliwiła przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach organizacji
międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu, nie warunkując tego zastrzeżeniem, jakie wartości muszą reprezentować te podmioty, a więc
zabrakło ograniczeń o charakterze kwalitatywnym, jakie występują np. w
konstytucjach Grecji (art. 28 ust. 3) czy Szwecji (art. X)17. Pod tym względem proponowana zmiana nie budzi więc wątpliwości.
Otwartą kwestią wydaje się natomiast to, czy dopuszczony w dotychczasowym art. 90 mechanizm18 trafnie zawężono do Unii. Autorzy projektu dostrzegają w uzasadnieniu (s. 15), że art. 90 został wykorzystany do
przystąpienia Polski do UE, a następnie do ratyfikacji Traktatu z Lizbony
i nie miał w praktyce zastosowania w odniesieniu do organizacji międzynarodowych innych niż UE, jakkolwiek rozważano taką możliwość przy
okazji ratyfikacji przez Polskę statutu Międzynarodowego Trybunału Karnego19. Wskazują przy tym, że uchylenie art. 90 nie oznacza, iż Polska nie
mogłaby przystępować do organizacji międzynarodowych wyposażonych
w kompetencje władcze ze skutkiem bezpośrednim dla podmiotów prywatnych w państwach członkowskich. Polska mogłaby bowiem powierzać
innym organizacjom i organom międzynarodowym niektóre bardzo wąsko
określone kompetencje władcze ze skutkiem bezpośrednim dla podmiotów
prywatnych – bez wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego – pod warunkiem że taki akt powierzenia kompetencji byłby zgodny z Konstytucją, a
w szczególności mieściłby się w granicach wyznaczonych przez przepisy
konstytucyjne rozdzielające zadania i kompetencje między naczelne organy władzy publicznej. Wystarczającą podstawę konstytucyjną stanowi bowiem w tym przypadku art. 89 ust. 1 Konstytucji, przewidujący zawieranie
umów międzynarodowych dotyczących członkostwa w organizacjach międzynarodowych oraz umów międzynarodowych regulujących sprawy zastrzeżone dla ustawy. Autorzy projektu argumentowali przy tym, że – odmiennie niż w przypadku przekazania kompetencji na rzecz UE – konsty17 Zob. J. Jaskiernia: Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP a problem określenia
tzw. „jądra suwerennościowego” [w:] Dziesięć lat…, jw., s. 111.
18 Zob. K. Wojtyczek: Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Kraków 2007, s. 56.
19 Przy tej okazji sugerowano, że „wskazanie Unii Europejskiej jako organizacji będącej beneficjentem ewentualnego przekazania kompetencji rozwiałoby polityczne obawy,
a jednocześnie ograniczając przedmiotowo pole zastosowania art. 90, wiernie oddałoby
intencję ustrojodawcy” – K. Wójtowicz: Konstytucja RP a przystąpienie Polski do Unii
Europejskiej [w:] Czy zmieniać…, jw., s. 77–78.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
7
tucyjne granice powierzenia kompetencji władczych innym organizacjom
międzynarodowym są znacznie węższe. Dla takiego przekazania kompetencji wystarcza umowa ratyfikowana w trybie art. 89 ust. 1 Konstytucji, a
więc za zgodą wyrażoną w ustawie (s. 16 uzasadnienia).
Wydaje się, że zaprezentowana argumentacja opiera się na budzącym wątpliwości założeniu. Spory wokół ratyfikacji statutu MTK powinny być bowiem uznane za sygnał wskazujący, że klauzula z art. 90,
choć w intencjach związana z kwestią umożliwienia członkostwa Polski
w UE, niekoniecznie musi być do niej ograniczona. Wprowadzała bowiem generalny standard, gdy chodzi o przekazanie organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencji organów
władzy państwowej w niektórych sprawach. Odejście od tego standardu z uwagi na to, że granice powierzenia innym organizacjom międzynarodowym „są znacznie węższe”, nie tworzy tu chyba precyzyjnego
kryterium. Dotychczasowa stylizacja art. 90 umożliwiała bowiem sięgnięcie po zaostrzoną procedurę, uwzględniającą większość niezbędną dla przyjęcia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację, również w
odniesieniu do innych organizacji międzynarodowych. Sejm miał więc
możliwość oceny, czy dana umowa międzynarodowa spełnia przesłanki
uwzględnione w art. 90. Nowa regulacja będzie to uniemożliwiała, prowadząc do stosowania art. 89 ust. 1 nawet w sytuacji, gdy istnieją przesłanki kwalitatywne do sięgnięcia po procedurę uwzględnioną w dotychczasowym art. 90. Należy wziąć pod uwagę to, że tryb przewidziany
w art. 90 niekoniecznie wiąże się z potrzebą przeprowadzenia referendum (co może odstraszać od zbyt szerokiego stosowania tej procedury), natomiast w grę może wchodzić ostrzejszy wymóg w głosowaniu w
parlamencie. Nie jest to dla parlamentu uciążliwe w takim stopniu, by
trybu tego nie można było zastosować, gdy przekazanie kompetencji organów władzy państwowej następuje na rzecz innej organizacji międzynarodowej niż UE.
Nasuwa się też pytanie, czy trafnie zaproponowano złagodzenie rygorów trybu stosowanego przy przekazywaniu kompetencji UE. Proponowane brzmienie art. 227c jest następujące: „1. Ratyfikacja przez Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowej stanowiącej podstawę przekazania kompetencji, o której mowa w art. 227b, wymaga uprzedniej zgody
wyrażonej w ustawie albo w referendum ogólnokrajowym. 2. Uchwałę w
sprawie trybu wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej,
o której mowa w ust. 1, podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów
w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. 3. Ustawę wyrażającą zgodę na ratyfikację takiej umowy międzynarodowej uchwala
Sejm większością 2/3 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej
liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością głosów w obecności
co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. 4. Zgoda na ratyfikację zostaje wyrażona, jeżeli w referendum ogólnokrajowym opowiedzia8
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
ła się za nią większość głosujących”. W stosunku do aktualnego status
quo nastąpiło tu więc obniżenie pułapu poparcia niezbędnego w Senacie
(dotychczas 2/3), a także odejście od wymogu udziału co najmniej 50%
uprawnionych do głosowania jako warunku mocy wiążącej wyniku referendum. Argumentując na rzecz skali poparcia niezbędnego w Senacie,
autorzy projektu odnotowali, że „prawodawca konstytucyjny ustanowił
w 1997 r. dla uchwalenia ustawy upoważniającej do ratyfikacji umowy
stanowiącej podstawę dla przekazania kompetencji większości kwalifikowane wyższe niż w przypadku zmiany Konstytucji. Takie rozwiązanie nie
miało logicznego uzasadnienia”. Obniżając natomiast wymóg dotyczący
referendum, wskazano, że w razie zarządzenia referendum możliwa była sytuacja, w której referendum nie przynosi wyniku wiążącego wobec
braku wymaganej frekwencji, a proponowany przepis eliminuje możliwość wystąpienia takiej sytuacji (s. 19 uzasadnienia).
Argumentacja ta wydaje się dyskusyjna. To prawda, że rygory zawarte w art. 90, w odniesieniu do Senatu, są ostrzejsze od tych, które
obowiązują w przypadku zmiany Konstytucji (art. 235 ust. 4), ale można
zakładać, że było to świadome posunięcie ustawodawcy konstytucyjnego, który – mimo szczególnego znaczenia konstytucji w systemie źródeł
prawa – uznał, że przekazanie kompetencji organów władzy państwowej
w niektórych sprawach organizacji lub organowi międzynarodowemu
wymaga jeszcze ostrzejszego trybu niż w przypadku zmiany ustawy zasadniczej. Za takim rozumowaniem może przemawiać argument, że tryb
przeprowadzenia referendum w art. 90, nawiązujący do art. 125, jest
ostrzejszy niż w odniesieniu do referendum konstytucyjnego (art. 235).
Ponadto proponowana zmiana zmierza do osłabienia pozycji Senatu, gdy
– przy założeniu dalszego istnienia tej izby – w piśmiennictwie postuluje
się potrzebę umocnienia tego organu20.
Osłabienie rygorów dotyczących referendum przez likwidację
progu niezbędnej frekwencji też może budzić wątpliwości. To prawda,
że osiągnięcie progu partycypacji 50% w polskich warunkach jest trudnym wyzwaniem (choć doświadczenia referendum europejskiego z 2003
r. pokazały, że nie jest to wymóg niemożliwy do spełnienia)21, jednak w
wymogu tym tkwiła pewna wartość symboliczna, o istotnym znaczeniu
politycznym, nawiązująca do oczekiwania szczególnej legitymizacji takiego aktu przekazania kompetencji organów władzy państwowej organowi lub organizacji międzynarodowej22. Uczestnictwo co najmniej po20 Zob. P. Sarnecki: Problem dwuizbowości parlamentu [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego. Materiały z XLVIII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa
Konstytucyjnego, Serock, 1–3 czerwca 2006 r., red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 153.
21 Zob. M. Rachwał: Demokracja bezpośrednia w procesie kształtowania społeczeństwa obywatelskiego w Polsce, Warszawa 2010, s. 183.
22 Zob. M. Jabłoński: Referendalny charakter aktu legitymizującego przystąpienie
Polski do Unii Europejskiej, „Studia Wyborcze” 2007, t. 4, s. 53.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
9
łowy uprawnionych dawało bowiem klarowny obraz woli społeczeństwa
w sprawie, która ma duży wymiar emocjonalny, bo wiąże się z ograniczeniem suwerenności państwa polskiego, czego nie zmienia fakt, że równocześnie następuje rozszerzenie jego władztwa w ramach unijnych mechanizmów decyzyjnych. Odejście od tego wymogu może więc wywołać
poważne problemy w kwestii legitymizacji tego ważnego aktu wyrażania
przez naród zgody na ograniczenie suwerenności.
W proponowanym brzmieniu art. 227b zawarto następujące rozwiązanie: „1. Przepisy art. 227c stosuje się odpowiednio w przypadku
zmiany postanowień Traktatów stanowiących podstawę Unii Europejskiej w sposób inny niż w drodze umowy międzynarodowej, o ile ta
zmiana pociąga za sobą przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej. Szczegółowe zasady postępowania określa ustawa. 2. Zasady
i tryb wyrażania przez Rzeczypospolitą Polską zgody na inną niż określona w ust. 1 zmianę postanowień Traktatów stanowiących podstawę
Unii Europejskiej określa ustawa”. Rozwiązanie takie nawiązuje do tego, że traktaty stanowiące podstawę UE zawierają przepisy umożliwiające zmianę tych traktatów w procedurach uproszczonych, tzw. procedury kładki23. W traktatach rozróżnia się przy tym procedury zmiany z
zastrzeżeniem ratyfikacji oraz uproszczone procedury zmiany, bez takiego zastrzeżenia. Na gruncie art. 227b, który dotyczy uproszczonych
procedur zmiany traktatów, można wyróżnić zmiany, które pociągają za
sobą zmianę kompetencji organów władzy państwowej (do tej kategorii
odnosiłby się tryb z art. 227c), oraz pozostałe zmiany, do których byłby
stosowany tryb z art. 89 ust. 1.
Proponowany art. 227e głosi: „Obywatel Unii Europejskiej korzysta na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z praw gwarantowanych w
prawie Unii Europejskiej w zakresie jej kompetencji”. Przepis ten dotyczyłby zarówno obywateli polskich, jak i obywateli UE. Uzasadniając tę
propozycję, autorzy projektu wskazują, że polskie organy administracji
i sądy nie zawsze są skłonne zagwarantować uprawnienia wynikające z
prawa unijnego wszystkim obywatelom polskim. Twierdzą też, że proponowany art. 227e rozstrzyga jednoznacznie, iż „przepisy Konstytucji
gwarantujące określone prawa obywatelom polskim wyznaczają jedynie
minimalny zakres podmiotowy tych praw i nie stoją na przeszkodzie rozszerzeniu tych praw na obywateli UE, gdy wymaga tego prawo UE” (s.
20 uzasadnienia), choć myśl ta nie wydaje się być expressis verbis ujęta
w przytoczonym przepisie. Interpretacyjny charakter ma też zastrzeżenie autorów projektu, że „przepis art. 227e w żaden sposób nie ogranicza
23 Zob. art. 31 ust. 3 i art. 42 ust. 2, art. 48 ust. 6–7 TUE; art. 25 ust. 2, art. 153 ust. 2, art.
192 ust. 2, art. 218 ust. 8, art. 223 ust. 1, art. 262, art. 311 ust. 3, art. 312 ust. 2, art. 333 ust.
1–2 TFUE; por. J. Barcz: Legitymacja demokratyczna zmiany postanowień traktatów stanowiących UE na podstawie tzw. procedur kładki (wprowadzonych przez Traktat z Lizbony), „Zeszyty Prawnicze BAS” nr 3–4/2009, s. 26.
10
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
znaczenia i skutków tzw. protokołu polsko-brytyjskiego dotyczącego stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Jest oczywiste, że
przez prawo Unii Europejskiej w projekcie ustawy o zmianie Konstytucji
rozumie się prawo Unii Europejskiej, także w brzmieniu ukształtowanym
przez treść protokołu brytyjsko-polskiego”24.
Uprawnienia wyborcze zostały sprecyzowane w art. 227f projektu: „1. Obywatel polski oraz zamieszkały na terytorium Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim mają prawo wybierania i prawo
wybieralności w wyborach do Parlamentu Europejskiego na zasadach
określonych w prawie Unii Europejskiej oraz w ustawie. 2. Obywatel
Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma prawo wybierania i prawo wybieralności w wyborach do organów samorządu terytorialnego na zasadach określonych w prawie Unii Europejskiej oraz ustawie”. Regulacja wyborów do Parlamentu Europejskiego nie wzbudza wątpliwości.
W ten sposób zostałaby wyeliminowana ewidentna luka w Konstytucji
wobec braku uregulowań dotyczących wyborów tego organu25. Chodzi
tu zarówno o prawa obywateli polskich, jak i o prawa obywateli UE zamieszkałych na terytorium RP. Natomiast w przypadku samorządu terytorialnego rzecz dotyczy tylko obywateli UE niebędących obywatelami polskimi, bo prawa tych drugich były już uprzednio uregulowane
w Konstytucji. Chodzi przy tym o prawa obywateli UE w zakresie, jaki
przewiduje prawo unijne. Polska nie ma bowiem obowiązku – jak podkreślają autorzy projektu – „przyznawania obywatelom państw obcych
praw wyborczych w szerszym zakresie niż przewidziany w prawie Unii
Europejskiej” (s. 21 uzasadnienia).
Ważne znaczenie ma proponowany art. 227g, określający miejsce prawa UE w krajowym porządku prawnym: „1. Prawo Unii Europejskiej stanowi część krajowego porządku prawnego i jest stosowane
zgodnie z zasadami wynikającymi z Traktatów stanowiących podstawę
Unii Europejskiej. 2. Rzeczpospolita Polska podejmuje działania niezbędne dla zapewnienia skuteczności prawa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym”. Proponowany przepis dotyczyłby m.in.
rozporządzeń unijnych, a także umów międzynarodowych zawieranych
przez UE. Wynikałby z niego obowiązek bezpośredniego stosowania
umów międzynarodowych zawieranych przez UE, jeśli prawo unijne
wymaga ich tymczasowego stosowania przed wejściem w życie. W dotychczasowym stanie prawnym miejsce prawa stanowionego przez or24 Nie sposób tu jednak abstrahować od kontrowersji towarzyszących określeniu znaczenia protokołu polsko-brytyjskiego, zob. M. Wyrzykowski: Wprowadzenie: granice władzy i
granice interpretacji [w:] Ochrona praw podstawowych w Unii Europejskiej, red. J. Barcz,
Warszawa 2008, s. 33.
25 Por. K. Działocha: Zgodność zmian w polskim prawie wyborczym z Konstytucją RP
(w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej), PiP nr 11/2003.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
11
ganizacje międzynarodowe określał art. 91 ust. 3 Konstytucji. Projekt
przewiduje utrzymanie go w mocy, a dodawany art. 227g stanowiłby lex
specialis normujący miejsce prawa UE w porządku krajowym. Do prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe inne niż UE stosowano by dotychczasowy art. 91 ust. 3, a do prawa stanowionego przez
UE – art. 227g. Uwzględnienie tego przepisu wiąże się z tym, że Traktat z Lizbony upraszcza i przyspiesza procedurę wymierzania sankcji
wobec państw członkowskich naruszających prawo UE. W tych warunkach kluczowe znaczenie ma zapewnienie prawidłowego i terminowego wykonywania prawa UE przez polskie organy władzy publicznej, by
uniknąć bardzo wysokich sankcji. Istotne znaczenie ma tu bowiem nie
tylko – jak podkreślono w uzasadnieniu (s. 21) – negatywny obowiązek
powstrzymywania się przez organy władzy publicznej od działań naruszających prawo unijne, ale także podjęcie pozytywnych działań na
rzecz wykonania prawa unijnego.
Projektowany art. 227h nawiązuje niewątpliwie do wątpliwości interpretacyjnych w kwestii prowadzenia polityki europejskiej, jakie ujawnił spór kompetencyjny między prezydentem L. Kaczyńskim a rządem
premiera D. Tuska, rozstrzygnięty przez TK. Powstał bowiem problem,
kto jest odpowiedzialny za prowadzenie polityki w UE, przy założeniu,
że nie jest ona tożsama z polityką zagraniczną. Nastąpiło tu też wypełnienie luki, jaką jest ukazanie roli Sejmu i Senatu w sprawach polityki Polski w UE. Projektowany art. 227h stanowi: „1. Rada Ministrów prowadzi
politykę Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej. 2. Sejm i Senat
wykonują kompetencje powierzone parlamentom narodowym w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej w zakresach i formach
określonych w tych Traktatach. 3. Organy władzy publicznej wykonują swoje kompetencje i współdziałają w sprawach Unii Europejskiej na
zasadach określonych w ustawie”. Nie ulega wątpliwości, że w myśl tak
ujętego przepisu kompetencja w odniesieniu do polityki Rzeczypospolitej
w UE ma należeć do Rady Ministrów. Nastąpiłoby tu więc rozwiązanie
zgodne z art. 164 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że: „Rada Ministrów
prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”.
Przecięłoby to spór dotyczący kompetencji w kwestii polityki unijnej, ale
– moim zdaniem – nie podważyłoby linii orzeczniczej zawartej w postanowieniu TK26, przewidującej pewne kompetencje dla Prezydenta wynikające z jego pozycji jako „najwyższego przedstawiciela Rzeczypospolitej
Polskiej”27. Należy tu też uwzględnić kompetencje Prezydenta płynące z
funkcji „stania na straży” i ochrony suwerenności państwowej28.
26 Postanowienie
TK z 20 V 2009, Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.
J. Jaskiernia: Współdziałanie Prezydenta i Rady Ministrów w sferze polityki
zagranicznej, PiP nr 6/2010, s. 12.
28 Zob. M. Grzybowski: Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w dobie integracji europejskiej, PiP nr 8/2008, s. 3.
27 Zob.
12
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
Proponowany ust. 2 tego artykułu nawiązuje do nowych kompetencji parlamentu narodowego, jakie przyznał mu Traktat z Lizbony29. Na
gruncie tego aktu Sejm i Senat mają równorzędne kompetencje w określonych sprawach30. Proponowany przepis potwierdza te kompetencje31.
Był on potrzebny do wyraźnego dopuszczenia wyjątku od zasady sformułowanej w art. 227h ust. 1, zgodnie z którą prowadzenie polityki państwa
w stosunku do UE należy do właściwości Rady Ministrów. Jednocześnie
jest to ustanowienie wyjątku od ogólnych założeń konstytucyjnych, w
myśl których bikameralizm polski jest, co do zasady, nierównoprawny, a
kompetencje Senatu są węższe od kompetencji Sejmu.
Proponowany ust. 3 tego artykułu wyraża ogólną zasadę konstytucyjną współdziałania organów władzy publicznej w sprawach UE. Jej
naruszenie stanowiłoby złamanie Konstytucji. Ponadto przepis ten nakazuje ustawodawcy zwykłemu określenie szczegółowych zasad współdziałania organów władzy publicznej w sprawach UE, nie zawężone do naczelnych organów państwowych, lecz obejmujące także terenowe organy
administracji rządowej oraz organy samorządy terytorialnego, które biorą udział w procedurach współdziałania w ramach UE.
Propozycje o nowatorskim charakterze ustrojowym niosą projektowane przepisy 227i–227k. Najmniej wątpliwości wzbudzi zapewne projektowany art. 227i: „1. Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy
wykonującej prawo Unii Europejskiej w terminie umożliwiającym jej
wejście w życie odpowiednio do wymogów określonych w prawie Unii
Europejskiej. Szczegółowe terminy określa ustawa. 2. Do projektu ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej uznanej przez Radę Ministrów
za pilny nie stosuje się ograniczeń, o których mowa w art. 123 ust. 1”
(chodzi o wyłączenie z trybu pilnego ustaw podatkowych, ustaw dotyczących wyboru Prezydenta RP, Sejmu, Senatu oraz organów samorządu terytorialnego, ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych,
a także kodeksów). Autorzy projektu wskazują (s. 23 uzasadnienia), że
w przypadku projektów ustaw wykonujących prawo UE tryb pilny może
mieć zastosowanie we wszystkich sprawach należących do kompetencji
29 Zob. J. Barcz: Zmiana roli Sejmu i Senatu po przyjęciu Traktatu z Lizbony [w:] Co
warto, co należy zmienić. Poprawa jakości demokracji w Polsce, red. L. Kolarska-Bobińska, Warszawa 2008, s. 33; J. Jaskiernia: Rola parlamentów narodowych w Unii Europejskiej w świetle Traktatu z Lizbony [w:] Księga pamiątkowa profesora Marcina Kudeja,
red. A. Łabno, E. Zwierzchowski, Katowice 2009, s. 227.
30 Zob. R. Balicki: Parlament narodowy w procesie decyzyjnym Unii Europejskiej (po wejściu w życie Traktatu z Lizbony) [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji
europejskiej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak,
M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 343.
31 Por. R. Grzeszczak: Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na Sejm i Senat [w:]
Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. Traktat akcesyjny i jego skutki, red. S. Biernat,
Kraków 2003, s. 216; C. Mik: Członkostwo Polski w Unii Europejskiej a nowa regulacja działania Sejmu i Senatu, „Polski Przegląd Dyplomatyczny” nr 3/2004, s. 23.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
13
UE. Ma to ułatwić w szczególności szybkie zmiany prawa podatkowego, dostosowujące prawo polskie do unijnego w zakresie, w jakim UE ma
kompetencje do normowania zagadnień podatkowych, i pod warunkiem
poszanowania standardów państwa prawnego. Powstaje jednak pytanie,
czy ta propozycja nie idzie zbyt daleko. W obszarze spraw, do których
może być zastosowany tryb pilny, znalazły się bowiem sprawy o podstawowym znaczeniu ustrojowym (np. wybór Prezydenta, Sejmu i Senatu
oraz samorządu terytorialnego), gdzie nawet konsekwencje członkostwa
w UE nie powinny umożliwiać sięganie po taki tryb.
Przepis ten może mieć istotne walory dyscyplinujące członków rządu, skoro naruszenie obowiązku przedłożenia projektu ustawy w odpowiednim czasie, umożliwiającym wejście w życie ustawy odpowiednio do
wymogów UE – jak podkreślają autorzy projektu – mogłoby „prowadzić
do pociągnięcia członków rządu do odpowiedzialności konstytucyjnej” (s.
23 uzasadnienia). Nie jest jednak jasne, kto miałby tę odpowiedzialność
ponosić: rząd in corpore (co jednak kłóciłoby się z charakterem odpowiedzialności konstytucyjnej) czy minister, który był obowiązany przedstawić projekt na forum rządu.
Znacznie więcej kontrowersji wywoła zapewne proponowany art.
227j: „1. W celu wykonania prawa Unii Europejskiej Rada Ministrów
może wydawać rozporządzenia z mocą ustawy. 2. Rada Ministrów przedkłada niezwłocznie Sejmowi rozporządzenia do zatwierdzenia. Rozporządzenia pozostają w mocy do dnia wejścia w życie zastępującej je ustawy.
3. Rozporządzenia, o których mowa w ust. 1, mają charakter źródeł powszechnie obowiązującego prawa”32. Autorzy projektu podkreślają, że
celem jest „usprawnienie procesu wykonywania prawa UE i odciążenie
Sejmu od stanowienia regulacji, które implementują często zmieniające się akty normatywne i których treść została zdeterminowana przez te
implementowane akty. Chodzi o to, aby proces implementacji dyrektyw
nie doznawał opóźnień ani przerw” (s. 24 uzasadnienia). Jest to więc powrót do instytucji rozporządzeń z mocą ustawy, które przewidywała Mała
Konstytucja z 1992 r., ale które w praktyce nie były stosowane przez rząd
w latach 1992–1997 i nie zostały uwzględnione w Konstytucji z 1997 r.
Towarzyszące im na początku lat 90. przekonanie, że przyspieszy to proces prawotwórczy rangi ustawowej, nie potwierdziło się w praktyce.
Konstrukcja art. 227j przewiduje rozporządzenia z mocą ustawy
zawężone wyłącznie do wykonywania prawa UE, których nie można wykorzystać w innych celach33. Powstaje jednak pytanie: jaka ma być mo32 W
sprawie tej zdanie odrębne zgłosił prof. J. Ciemniewski.
się, że pomysł powrotu do rozporządzeń z mocą ustawy, wyłącznie dla implementacji dyrektyw, „nie wydaje się całkowicie pozbawiony racjonalności, zwłaszcza wobec faktu, że we współczesnym świecie rola administracji jest już daleko szersza niż w klasycznym parlamentaryzmie i adekwatna także do roli współczesnego państwa” – M. Kruk:
Kształtowanie się konstytucyjnych zasad członkostwa państwa w Unii Europejskiej (wy33 Wskazuje
14
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
tywacja ich stosowania34? Czy chodzi tu jedynie o tryb awaryjny, gdy
zwykłe mechanizmy zawiodły i powstaje potrzeba podjęcia działań ekstraordynaryjnych, czy też o wprowadzenie reguły, że sprawy te będą
regulowane w trybie rozporządzeń z mocą ustawy (z zastrzeżeniem, że
Sejm będzie je mógł zmienić, uchwalając ustawę)? Pewne światło może
rzucać ujawnienie przez projektodawców argumentu, że „chodzi o odciążenie Sejmu od tych regulacji”. Zdaje się to wskazywać, że nie chodzi
o tryb awaryjny, a o tendencję, by modelowo oprzeć się na rozporządzeniach z mocą ustawy.
W związku z tym nasuwa się jednak pytanie, czy takie faktyczne
osłabienie pozycji parlamentu nie doprowadzi w konsekwencji do pogłębienia tzw. deficytu demokratycznego w Unii35, i to w dobie, gdy Traktat
z Lizbony zawiera wiele rozwiązań zmierzających do ograniczenia tego
zjawiska36. Skoro bowiem zakres władztwa ustawodawczego w konsekwencji członkostwa Polski w UE uległ znaczącemu ograniczeniu (szacuje się, że chodzi o 2/3 kompetencji parlamentu, a w sprawach gospodarczych nawet o 80%)37, to istotnego znaczenia nabiera tu rola parlamentu
w procesie implementacyjnym dyrektyw UE38. Jeśli ten obszar wymknie
się spod faktycznego wpływu parlamentu, będzie to mieć istotne znaczenie dla percepcji Unii i pogłębiać zjawisko deficytu demokratycznego39,
wzmacniając postawy eurosceptyczne. Może więc, jeśli rzeczywiście takie uprawnienie jest rządowi niezbędne, należałoby określić je w kategoriach trybu ekstraordynaryjnego, którego zastosowanie jest możliwe tylko w określonych, uzasadnionych sytuacjach.
brane problemy), „Przegląd Sejmowy” nr 4/2010, s. 61.
34 Por. M. Laskowska: Parlamentarne procedury postępowania z projektami ustaw
wykonujących prawo Unii Europejskiej [w:] Polska w Unii Europejskiej. XLVI Zjazd Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Wierzba, 3–5 czerwca 2004 r., red. M. Kruk, J.
Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 142; por. I. Grądzka: Konsekwencje członkostwa Polski w
Unii Europejskiej dla funkcjonowania parlamentu i procesu legislacyjnego [w:] Księga
jubileuszowa z okazji 5-lecia Wydziału Prawa Wyższej Szkoły Menedżerskiej w Legnicy,
red. N. Szczęch, Legnica 2010, s. 518.
35 Zob. G.T. Grosse: Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej i metody jego przezwyciężania [w:] Deficyt demokracji w Unii Europejskiej a europejskie grupy interesów,
red. U. Kurczewska, Warszawa 2008, s. 84.
36 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony a problem „deficytu demokratycznego” w Unii
Europejskiej, „ZN Wyższej Szkoły Informatyki, Zarządzania i Administracji w Warszawie” nr 2/2010, s. 33.
37 Zob. J. Barcz: Parlament a Unia Europejska. Analiza prawna na przykładzie doświadczeń Austrii (wraz z podstawowymi dokumentami), Warszawa 1999, s. 11.
38 Zob. J. Jaskiernia: Wpływ integracji z Unią Europejską na funkcję ustawodawczą
Sejmu RP, „Studia Prawnicze” nr 3/2006, s. 33.
39 Zob. R. Willa: Deficyt demokratyczny w Unii Europejskiej, „Athenaeum – Polskie
Studia Politologiczne” 2010, vol. 23, s. 195; por. T. Biernat: Deficyt demokracji w strukturach Unii Europejskiej [w:] Demokracja. Teoria, idee, instytucje, red. T. Biernat, A. Siwik, Toruń 2000, s. 33.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
15
Nie nasuwa wątpliwości projektowany art. 227k: „Postępowanie w sprawie ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej niezakończone przed upływem kadencji Sejmu podlega kontynuacji w następnej kadencji na zasadach określonych w ustawie”. Przesłanki
aksjologiczne dyskontynuacji wydają się bowiem nie mieć tu zastosowania.
Nowe rozwiązanie niesie natomiast art. 227l projektu: „1. Rada
Ministrów podejmuje decyzję o wystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z Unii Europejskiej za zgodą wyrażoną w trybie, o którym mowa w art.
227c. 2. Ratyfikacja umowy międzynarodowej określającej warunki wystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej z Unii Europejskiej wymaga zgody
wyrażonej w trybie, o którym mowa w art. 227c. 3. Szczegółowe zasady
postępowania w sprawie wystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej z Unii
Europejskiej określa ustawa”. Mechanizm ten jest potrzebny w sytuacji, gdy Traktat z Lizbony przyznaje państwom członkowskim prawo
wystąpienia z UE, regulując to zagadnienie zgodnie z postanowieniami
traktatów stanowiących podstawę UE40. W myśl traktatów, wystąpienie państwa obejmuje trzy zasadnicze etapy: 1) podjęcie przez państwo
członkowskie decyzji w sprawie wystąpienia z UE; 2) notyfikację przez
państwo członkowskie zamiaru wystąpienia z UE; 3) zawarcie umowy
międzynarodowej określającej warunki wystąpienia danego państwa z
UE. Odwołanie się w tej kwestii do trybu z art. 227c jest logiczne. Nawiązuje do dominującego w doktrynie poglądu, że wypowiedzenie umowy przekazującej kompetencje stanowi actus contrarius wobec ratyfikacji tej umowy, pociąga za sobą doniosłe konsekwencje ustrojowe i
dlatego wymaga – w dotychczasowym stanie prawnym – zastosowania
procedury z art. 90 Konstytucji41. Powstaje jednak pytanie, dlaczego
nie określono charakteru prawnego aktu, za pomocą którego Rada Ministrów podejmie decyzję o wystąpieniu Rzeczypospolitej z UE. Umożliwiłoby to weryfikację, czy tryb przewidziany w art. 227c – odnoszony
do umów międzynarodowych – jest tu adekwatny i czy nie powinien
jednak podlegać pewnej modyfikacji.
40 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony jako podstawa rozwoju Unii Europejskiej w
formie jednolitej organizacji międzynarodowej, „Europejski Przegląd Prawa i Stosunków
Międzynarodowych” nr 3–4/2009, s. 168; por. K. Wójtowicz: Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej a członkostwo w Unii Europejskiej [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 165.
41 K. Działocha: Komentarz do art. 90 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999, s. 6–7; A. Wyrozumska: Ratyfikacja traktatu
akcesyjnego w drodze referendum [w:] Czy zmieniać…, jw., s. 89; K. Wójtowicz: Konstytucja RP z 1997 r. a członkostwo Polski w Unii Europejskiej [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 471; glosa W. Czaplińskiego do wyroku TK z 11 V 2005, K 18/04, „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 4/2005, s. 213; odmiennie K. Wojtyczek: Przekazywanie kompetencji…, jw., s. 241–243 (zdaniem tego autora, mogłoby to prowadzić do sytuacji, gdy mniejszość opowiadająca się przeciw wypowiedzeniu
takiej umowy mogłaby blokować decyzję aprobowaną przez większość obywateli).
16
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
*
Generalnie można stwierdzić, że przygotowany z inicjatywy Marszałka Sejmu projekt stanowi wartościowe opracowanie, które odegra
rolę przy próbach wprowadzania do Konstytucji klauzuli integracyjnej42. Opracowanie projektu w układzie apolitycznym niewątpliwie
sprzyjało nadaniu mu obiektywnego charakteru. Należy się jednak liczyć z tym, że gdy propozycje te znajdą się w kręgu zainteresowania
ugrupowań politycznych, nieodzowna stanie się debata nad przesłankami aksjologicznymi i konstrukcją formalną. Można się spodziewać, że
szczególnie delikatną materią okażą się te propozycje, które ułatwiają
przekazywanie kompetencji organów władzy państwowej organizacjom
lub organom międzynarodowym. Wszelkie łagodzenie rygorów w tej
mierze może być kontestowane przez środowiska eurosceptyczne. Do
polemik będą też zapewne skłaniać propozycje dopuszczające osłabienie roli parlamentu w procesie implementowania prawa UE. Z drugiej
strony, istotne znaczenie ma to, że projekt podkreśla, iż Unia „szanuje suwerenność i tożsamość narodową państw członkowskich”. Poczucie, że nie następuje osłabienie tych wartości, będzie jedną z głównych
przesłanek, które mogą utorować temu (lub zbliżonemu) projektowi
drogę do skutecznej nowelizacji Konstytucji.
42 Można odnotować, że nie wszystkie zmiany de lege fundamentali ferenda proponowane przez znawców prawa zostały uwzględnione w projekcie klauzuli integracyjnej. Nie
skorzystano np. z propozycji, by zasadzie niezawisłości sędziowskiej nadać następującą
stylizację: „Sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko konstytucji, ustawom oraz aktom im równorzędnym. Stosując bezpośrednio prawo UE, podlegają tylko konstytucji oraz temu prawu”; zob. J. Galster, Z. Witkowski: Akcesja Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Konsekwencje dla sądownictwa [w:] Sądy i trybunały w Konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydło, Warszawa 2005, s. 155; por. S. Biernat: Wpływ członkostwa Polski w Unii Europejskiej na polskie sądy, „Przegląd Sądowy”
nr 11–12/2000, s. 17; J. Jaskiernia: Europeizacja sądownictwa [w:] Europeizacja. Mechanizmy, wymiary, efekty, red. A. Pacześniak, R. Riedel, Oslo–Toruń–Wrocław 2010, s. 318.
PAŃSTWO i PRAWO 1/2011
17