dr Marek Rymsza

dr Marek Rymsza
Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego
Instytut Spraw Publicznych
Sesja I: Ustrojowe znaczenie partnerstwa publiczno-społecznego
Komentarze i opinie
1. Poniżej przedstawiam kilka uwag o skutkach wejścia wżycie Ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie. Wiedzę na temat funkcjonowania Ustawy opieram na
wynikach badań, którymi kierowałem1 oraz na dorobku z systematycznego monitoringu
przepisów prawnych dotyczących organizacji pozarządowych prowadzonego w Instytucie
Spraw Publicznych w ramach projektu Kompas2. Wcześniej uważnie śledziłem prace nad
kolejnymi roboczymi projektami Ustawy3. Osobiście wiązałem pewne obawy co do skutków
wejścia w życie Ustawy w wersji przesłanej do Sejmu w 2002 r.4 Część z tych obaw
potwierdziła się, szczególnie w zakresie sytuacji małych, lokalnych organizacji, spychanych
na margines systemu międzysektorowej współpracy. Niemniej jednak wydaje się, że nie
sprawdził się żaden z dwóch skrajnych scenariuszy. Ustawa nie doprowadziła do zmian
o charakterze „rewolucyjnym” i trudno ją, moim zdaniem, uznać za Ustawę ustrojową.
Z drugiej jednak strony, ma ona wyraźny walor porządkujący i systematyzujący oraz sprzyja
strukturalizacji współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych. Postaram
się uzasadnić taką ocenę funkcjonowania Ustawy.
2. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie jest
„konstytucją trzeciego sektora” i nie stanowi zasadniczej zmiany ustrojowej. Przyczyną
tego stanu rzeczy jest polityka zaniechania charakteryzująca kadencję parlamentarną 1997–
2001 (kiedy zrezygnowano z możliwości objęcia zmianami ustrojowymi relacji państwo –
sektor obywatelski) oraz niezdolność rządu i ustawodawcy do faktycznego wdrażania
rozwiązań ustrojowych w latach 2001–2005, kiedy uchwalono wspomnianą Ustawę.
Podczas toczącej się w Polsce w pierwszej połowie lat 90. publicznej debaty
dotyczącej kształtu nowej ustawy zasadniczej konstytucjonaliści mówili o tzw. „momencie
konstytucyjnym”, mając na myśli najbardziej odpowiedni czas dla uchwalenia konstytucji.
Upraszczając, można powiedzieć, że jeśli konstytucję przyjmuje się na samym początku
zmiany ustrojowej, to wtedy najczęściej transferuje się konkretne ustrojowe rozwiązania
funkcjonujące w innych krajach; w skrajnym przypadku (casus Słowenii) poszczególne
Badania zostały przeprowadzone przez Instytut Spraw Publicznych na zlecenie Ministerstwa Polityki
Społecznej. Raport badawczy został opublikowany na stronach internetowych Ministerstwa
(www.pozytek.gov.pl). Wersja drukowana raportu – M. Rymsza, G. Makowski (red.), Współpraca administracji
publicznej i organizacji pozarządowych po wejściu w życie Ustawy i działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie zostanie opublikowana przez Ministerstwo Polityki Społecznej w ramach serii wydawniczej
Biblioteczka Pożytku Publicznego jesienią 2005 r. Wnioski i rekomendacje, które stanowią część I raportu
zostały także zamieszczone w przedstawionym przez Ministerstwo w dokumencie „Sprawozdanie z działania
Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za okres od dnia jej wejścia w życie do dnia 31
grudnia 2004 r.”, Ministerstwo Polityki Społecznej, Warszawa 2005, s. 113–126.
2
Projekt jest finansowany przez Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe oraz Fundację im. Stefana
Batorego. Por. stronę internetową projektu www.isp.org.pl/kompas
3
Por. M. Rymsza, Rola organizacji pozarządowych w realizacji lokalnej polityki społecznej samorządu, w:
Lokalna polityka społeczna (publikacja pokonferencyjna), Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001.
4
Por. M. Rymsza, Szanse i zagrożenia inicjatyw obywatelskich w świetle przygotowywanych prawnych regulacji
działalności pożytku publicznego, w: J. Hrynkiewicz (red.) Przeciw ubóstwu i bezrobociu: lokalne inicjatywy
obywatelskie, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002.
1
artykuły niemalże tłumaczy się z ustaw zasadniczych innego/innych państw. Natomiast, jeśli
się zbyt długo zwleka z uchwaleniem konstytucji, to istotne zmiany ustrojowe dokonują się
żywiołowo. I potem konstytucja tylko sankcjonuje zastany porządek (jest więc niejako aktem
prawnym „wtórnym”), a jeśli nie, to istnieje ryzyko ustanowienia „reguł odświętnych”,
porządku fasadowego, który nie reguluje rzeczywistości społecznej, kształtującej się pod
wpływem mechanizmów uzgodnionych wcześniej na poziomie „praktycznym”.
Uchwalenie w 1997 r. Konstytucji RP było spóźnione o kilka lat. Dlatego m.in.
konstytucyjna wizja ładu społecznego, odwołująca się do takich wartości jak solidarność
społeczna czy dialog społeczny, okazała się być w znacznym stopniu rozbieżna z aksjologią
części reform społecznych przeprowadzonych w 1999 roku, a ukierunkowanych na
urynkowienie i prywatyzację sfery społecznej (casus nowego systemu emerytalnego)5.
Wydaje się, że takim „momentem konstytucyjnym”, jeśli chodzi o operacjonalizację
zasady pomocniczości państwa w odniesieniu do współpracy służb publicznych z podmiotami
społeczeństwa obywatelskiego był okres wdrażania czterech reform społecznych (lata 1999–
2000). Zapisana w preambule Konstytucji RP z 1997 r. zasada pomocniczości państwa została
wówczas przywoływana dla legitymizacji decentralizacji struktur administracji publicznej. Z
zasady pomocniczości państwa wywiedziono bowiem pierwszeństwo samorządu
terytorialnego względem administracji państwowej szczebla centralnego i wojewódzkiego w
wykonywaniu szeregu zadań publicznych. Równocześnie powstające wówczas powiaty i
samorządowe województwa nie uszczuplały kompetencji powołanych dziewięć lat wcześniej
gmin. Tak więc w myśl zasady pomocniczości nastąpiło przesunięcie zadań publicznych od
państwa do samorządów poziomu regionalnego i lokalnego. Niestety, w projektowanym
porządku sfery społecznej nie znalazło się miejsce dla organizacji pozarządowych 6. Obecnie
wydaje się oczywiste, że urzeczywistnianie zasady subsydiarności nie kończy się na poziomie
samorządu, gdyż zakłada ona świadczenie usług społecznych przez podmioty możliwie
najbliższe beneficjentom. Podjęta przy okazji prac nad Ustawą o działalności pożytku
publicznego próba urzeczywistnienia zasady pomocniczości w zakresie relacji samorządy
terytorialne – organizacje trzeciego sektora napotkała na opór samorządowców.
Upowszechnianie międzysektorowej współpracy przebiegałoby znacznie łatwiej, gdyby
zasadę pomocniczości państwa operacjonalizowano równocześnie na poziomie
samorządowym i pozarządowym. Przegapienie tej możliwości określam właśnie jako
„politykę zaniechania”.
Ustawodawca kadencji 1997–2001 był zdolny do przeprowadzania zmian ustrojowych
(stąd wdrożenie czterech reform społecznych), nie miał jednak politycznej woli objęcia nimi
trzeciego sektora. Wydaje się, że obecnie sytuacja jest odwrotna. Pewne działania zostały
podjęte, uchwalono Ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (2003),
powołując się na zasadę pomocniczości państwa, mówiono o tym akcie prawnym jak o
zmianie ustrojowej. Ten sam parlament w 2004 roku uchwalił jednak nową Ustawę o pomocy
społecznej (zastąpiła ona ustawę z 1990 roku, ale w znacznym stopniu „konserwuje”
dotychczasową strukturę pomocy społecznej i sposób funkcjonowania służb społecznych),
świadomie podejmując decyzję, że zasady międzysektorowej współpracy zapisane w Ustawie
Por. M. Rymsza, Instrumentalizacja prawa. Reformowanie sfery społecznej w Polsce w perspektywie socjologii
legislacji, w: „Prace ISNS” nr 4, Instytut Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego,
Warszawa 2002.
6
Cześć ówczesnych decydentów planowało domknięcie pakietu czterech reform piątą reformą, projektującą
zasady współpracy administracji publicznej i organizacji sektora obywatelskiego, ale podejście takie nie zyskało
akceptacji rządzie. Por. T. Tracz, Niektóre aspekty współpracy władz publicznych z sektorem pozarządowym.
Niewykorzystane możliwości i mankamenty systemowe, „Trzeci Sektor” nr 3, lato 2005 (w druku).
5
2
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie będą miały zastosowania w pomocy
społecznej – kluczowym obszarze międzysektorowej współpracy.
Ustawodawca deklaruje więc wolę przeprowadzenia zmiany ustrojowej, ale jest
niezdolny do jej urzeczywistnienia, gdyż uchwala kolejne ustawy na zasadzie „załatwiania”
szeregu mniejszych czy większych interesów grupowych, środowiskowych itp.; Ustawa o
działalności pożytku publicznego to prezent dla organizacji pozarządowych; Ustawa o pomocy
społecznej – dla służb publicznych7.
3. Jak starałem się pokazać, Ustawa o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie nie stanowi zmiany ustrojowej. W moim przekonaniu jej wartość polega na
tym, że porządkuje zasady i reguły współpracy oraz stwarza warunki dla jej rozwijania i
systematyzacji. Zmiany cząstkowe będą się kumulowały w czasie, co może doprowadzić do
zmiany systemowej. W pierwszym okresie funkcjonowania Ustawy obserwujemy jednak, że
w tych samorządach, które dobrze współpracowały z organizacjami pozarządowymi
współdziałanie jest kontynuowane, a tam gdzie była mała wola współpracy – sytuacja
pozostaje bez większych zmian.
Prof. Jerzy Regulski w swoim wystąpieniu podkreślił, że współpracy nie można
zadekretować. Uznał, że przepisy prawne powinny sprzyjać rozwijaniu współpracy, ale nie
powinny do niej zmuszać. Z tej perspektywy ocenił nowe regulacje ustawowe jako korzystne.
Warto jednak przypomnieć pierwszą reformę samorządową z 1990 roku. Samorządność na
poziomie gminy wprowadzono „odgórnie”, nie przez stworzenie szansy odbudowywania
samorządności w zainteresowanych i dobrze zintegrowanych społecznościach lokalnych.
Mocą ustawy podzielono terytorium Polski na gminy i nakazano przeprowadzenie wyborów
władz. Była to rzeczywista zmiana ustrojowa, zmiana jakościowa o charakterze „skokowym”.
(To ona, moim zdaniem, a nie wybory do Sejmu kontraktowego z czerwca 1989 roku, była
pierwszym elementem faktycznej transformacji ustrojowej.) Bez elementu obligatoryjności
samorządność w Polsce z pewnością odradzałaby się wolniej8.
Zauważamy więc, że dla przeprowadzenia zasadniczej reformy pewne „twarde”
mechanizmy, wymuszające zmianę systemową, są jednak potrzebne. Elementem w
omawianej Ustawie, zaprojektowanym jako narzędzie wymuszenia zmiany jakościowej, są
roczne programy współpracy, a konkretnie obowiązek ich uchwalania przez samorządy
wszystkich szczebli. Nie chodzi o przyjęcie uchwałą rady gminy czy powiatu deklaracji
współpracy, ale o realizację nałożonego przez Ustawę obowiązku prawnego. Samorząd
jest zobowiązany wyjść z konkretną propozycją co do zakresu i form tej współpracy.
Istotne przy tym jest nie tylko, ile samorządów przyjęło te programy (według danych
Ministerstwa Polityki Społecznej ponad połowa samorządów lokalnych uchwaliła w 2004 r.
programy współpracy); chodzi także o sposób ich przyjmowania. Doświadczenia z
przygotowywaniem strategii rozwiązywania problemów społecznych czy strategii rozwoju
danego obszaru (miasta, gminy itd.) pokazują, że wiele z tych dokumentów, zwłaszcza
opracowywanych na zamówienie przez zewnętrznego zleceniobiorcę, odkładanych jest „na
półkę” i nie wymusza żadnych zmian systemowych. Powstaje zatem obawa czy roczne
programy współpracy będą narzędziem wymuszającym pewną współpracę, czy też nie. Moim
zdaniem roczne programy współpracy powinny być dokumentami okołobudżetowymi.
Por. M. Rymsza, A. Hryniewicka, P. Derwich, Zasada pomocniczości państwa w Ustawie o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie, w: M. Rymsza (red.), Współpraca sektora obywatelskiego z
administracją publiczną, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2004.
8
W tym miejscu warto zaznaczyć, że w krajach anglosaskich samorządność szczebla podstawowego jest w
znacznie mniejszym stopniu sterowana przez ustawodawcę. Polskie reformy samorządowe nawiązywały jednak
do koncepcji samorządu terytorialnego krajów kontynentalnej Europy.
7
3
Treść programu powinna być dopasowana do tego, co faktycznie w konkretnej społeczności
lokalnej w danym roku będzie się działo, za co ten samorząd przyjmuje odpowiedzialność i na
co przeznacza środki finansowe.
Kolejnym istotnym elementem Ustawy są regulacje dotyczące otwartego kursu
ofert. Przyjęte rozwiązania otwierają proces kształtowania się mechanizmów przejrzystości,
stwarzając dostęp do środków publicznych nie tylko grupom „zaufanych” organizacji;
zadania publiczne mają być zlecane przy zastosowaniu wystandaryzowanych procedur.
Istnieją jednak dwa elementy wymagające dopracowania:
1) Nie w każdym przypadku stosowanie złożonej procedury otwartego konkursu ofert
jest zasadne.
Samorząd powinien mieć możliwość wsparcia także konkretnych inicjatyw,
wymagających relatywnie niewielkiego dofinansowania i podjęcia decyzji w krótkim
czasie. Wielu ekspertów sugeruje potrzebę dopuszczenia w takiej sytuacji uproszczonej
(w stosunku do czasochłonnego i kosztownego trybu otwartego konkursu ofert)
procedury.
2) Ustawa przewiduje dwie formy zlecania realizacji zadań publicznych: powierzenie
z udzieleniem dotacji na sfinansowanie pełnych kosztów realizacji zadania oraz
wspieranie z udzieleniem dotacji na dofinansowanie realizacji zadania.
Są przypadki, w których administracja publiczna miesza te dwie formy współdziałania.
Administracja publiczna powierza zadanie dofinansowując tylko część jego realizacji.
Powinniśmy się zastanowić, kto kogo w takich sytuacjach dofinansowuje – de facto
organizacje wspierają działanie administracji publicznej. Zasada pomocniczości państwa
realizowana jest opacznie jako zasada pomocniczości państwu.
4. W Ustawie przyjęto kompromisowe rozwiązanie w zakresie usytuowania w
systemie usług społecznych organizacji pozarządowych względem instytucji publicznych i
podmiotów rynkowych. Myślę, że zderzenie dwóch odmiennych koncepcji było jednym z
powodów, dla których przez kilka lat nie było wewnątrz rządu zgody na przyjęcie rozwiązań
(istniała różnica zdań między resortem finansów i resortem polityki społecznej). Z jednej
strony koncepcja pełnego urzeczywistnienia zasady pomocniczości zakładała pierwszeństwo
podmiotów społecznych w wykonywaniu określonych zadań publicznych (przy
wykorzystaniu środków publicznych) względem podmiotów „niespołecznych”, a więc
zarówno publicznych, jak i rynkowych. Z drugiej strony koncepcja wdrażania mechanizmów
rynkowych w sferze publicznej zakładała równość sektorów i kontraktowanie zadań w
oparciu o formuły przetargowe (otwarta konkurencja). Przepisy Ustawy wprowadzają
elementy obu koncepcji. Konkursy ofert są zamknięte dla instytucji rynkowych, ale
zakładają mechanizm konkurencji wewnątrz trzeciego sektora i pomiędzy
organizacjami pozarządowymi i instytucjami publicznymi. Przyjęty kompromis uważam
za rozsądny.
5. W okresie prac w Sejmie nad uchwaleniem Ustawy rząd przedstawił autopoprawkę
do jej projektu, która zapobiegła wypadnięciu podmiotów „kościelnych” świadczących usługi
społeczne, prowadzących działalność charytatywną itp. z systemu międzysektorowej
współpracy bądź ich wymuszonej sekularyzacji. Organizacje prowadzone przez kościoły i
związki wyznaniowe uzyskały (treść autopoprawki została włączona do uchwalonej
ostatecznie Ustawy) dostęp do statusu organizacji pożytku publicznego przy zachowaniu
swojej tożsamości9. Gdyby autopoprawka nie została przyjęta, doszłoby do swoistego
Osobiście uczestniczyłem w rozmowach strony rządowej i kościelnej na temat kształtu tej autopoprawki jako
ekspert tej drugiej.
9
4
paradoksu: podmiot, który wprowadził do dyskursu publicznego zasadę pomocniczości
(sformułował ją papież Pius XI w encyklice Quadragesimo anno opublikowanej w okresie
międzywojennym) w wyniku jej urzeczywistnienia zostałby zmarginalizowany w systemie
usług społecznych. Ponadto obserwacje pokazują, że podmioty kościelne uzyskujące status
organizacji pożytku publicznego profesjonalizują działania, przejmując zasady i procedury
współpracy zapisane w Ustawie, co jest korzystne z punktu widzenia celów ustawodawcy.
6. Uważam, że jest jeszcze za wcześnie na dokonywanie zasadniczych ocen odnośnie
funkcjonowania Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Pewne procesy
dopiero się rozpoczynają. Przeprowadzone przez Instytut Spraw Publicznych badania
wskazują na zaskakująco słabą znajomość przepisów Ustawy wśród pracowników
administracji czy działaczy organizacji pozarządowych, w tym zapisanych w Ustawie
zasad współdziałania10. Jest więc wiele do zrobienia. Powinny być realizowane pewne
długofalowe działania, takie jak szkolenia czy upowszechnianie dobrych praktyk11. Od nich w
dużym stopniu zależy czy Ustawa doprowadzi do istotnej zmiany jakościowej w zakresie
współdziałania administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi w zakresie – jak to
ujmuje sama Ustawa – działalności pożytku publicznego, czyli z korzyścią dla obywateli i
społeczności lokalnych.
Por. G. Makowski, Zasady współpracy międzysektorowej w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o
wolontariacie, „Trzeci Sektor” nr 3, lato 2005 (w druku).
11
Na uwagę zasługuje pakiet publikacji „okołoustawowych” przygotowany przez Fundację Rozwoju
Demokracji Lokalnej, zawierający m.in. poradnik dla organizacji pozarządowych autorstwa Radosława Skiby
oraz poradnik dla samorządowców autorstwa Michała Gucia.
10
5