Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii
advertisement
BOŻENA SERWIN Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. 1 wprowadza rewolucyjne zmiany w stosunku do obowiązującego porządku prawnego, w porównaniu z istniejącym do tej pory prawem powielaczowym. Akt ten jest pierwszą w naszych dziejach Konstytucją, w której w osobnym rozdziale podjęto próbę unormowania źródeł prawa w sposób uporządkowany i kompletny2. Systematyka źródeł prawa została ujęta w art. 87 ustawy zasadniczej3. Celem artykułu jest ukazanie zmian w katalogu źródeł prawa RP i jego hierarchii, jakie zostały spowodowane przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej. Do momentu akcesji Polski do Unii Europejskiej struktura art. 87 Konstytucji RP nie budziła jakichkolwiek wątpliwości. Enumeratywnie wymienione w nim akty prawne tworzyły całościowy katalog źródeł prawa RP i traktowały o jego hierarchicznej budowie4. Artykuł ten był wówczas zupełny i wystarczający, a Konstytucja rozwiewała wszelkie dylematy, związane z systemem źródeł prawa RP5. Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. i sprost. K. Działocha (red.), Podstawowe problemy stosowania Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2006, s. 7. 3 Artykuł ten stanowi, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. 4 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Liber, Warszawa 2007, s. 118. 5 Chodzi głównie o uznanie Konstytucji za najważniejsze źródło prawa krajowego, co skutkowało sądową kontrolą konstytucyjności ustaw; zapewnienie 1 2 112 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej System źródeł prawa zawartych w Konstytucji RP posiada pewne określone cechy, które wyodrębniają go spośród innych systemów i pozwalają na jego wnikliwą identyfikację, jednakże pod wpływem zachodzących procesów politycznych tj. przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, cechy te uległy pewnym modyfikacjom. Po pierwsze, system źródeł prawa charakteryzuje pozytywistyczne ujęcie źródeł prawa, co oznacza, iż przepisy prawa powstają w drodze aktu stanowienia upoważnionego podmiotu w określonych formach (tj. ustawa, rozporządzenie)6. Obecnie jednak akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenie, dyrektywa) obowiązują bezpośrednio i dla swojej skuteczności nie wymagają dodatkowych aktów prawnych. Po drugie, uporządkowanie hierarchiczne, czyli, iż w konstytucji akty prawne są usytuowane na zasadzie hierarchii, wskutek tego normy niższego rzędu muszą być zgodne z normami wyższej rangi. Sankcją niezgodności aktu o niższej randze z aktem prawnym o wyższej randze jest derogacja (usunięcie) oraz desuetudo (akt obowiązuje, ale nie jest stosowany). Mimo to, iż w Konstytucji RP istnieje uporządkowanie hierarchiczne aktów prawnych to konstytucyjny katalog nie uwzględnia wszystkich aktów prawnych powszechnie obowiązujących w Polsce. Obecnie Konstytucja RP nie zawiera aktów prawnych Unii Europejskiej, które również są wiążące i posiadają powszechny zakres obowiązywania we wszystkich państwach członkowskich. prymatu ustawy, nadanie ustawie charakteru nadrzędnego w stosunku do aktów prawnych stanowionych przez władzę wykonawczą oraz problem wyłączności ustawy, najważniejsze materie mogą być uregulowane przez ustawę zasadniczą; czy stanowienie również innych aktów normatywnych niż akty wykonawcze przez organy rządowe, a w szczególności zakresu przedmiotowego i mocy obowiązywania innych aktów. Uznanie, że system źródeł prawa jest zbudowany w oparciu o pewną hierarchię utrwalało się w doktrynie przez dwa stulecia. Niosło to za sobą wiele skomplikowanych problemów, związanych z funkcjonowaniem aktów prawnych. 6 A. Poczatenko, M. Wystrychowski, Prawo konstytucyjne, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2004, s. 13. 113 Bożena Serwin Po trzecie, zamknięty system źródeł prawa powszechnie obowiązującego, oznacza, że w Konstytucji istnieje enumeratywne wyliczenie aktów prawa i nie jest możliwe powszechne obowiązywanie innych aktów normatywnych niż te, które zostały wyliczone w Konstytucji. Zamknięcie systemu źródeł prawa miało miejsce w dwóch aspektach: przedmiotowym i podmiotowym. W aspekcie przedmiotowym zamknięty system źródeł prawa oznacza, że konstytucja dokładnie precyzuje rodzaje aktów, które mogą zawierać normy powszechnie obowiązujące. Niewątpliwie ta kwestia została uregulowana w art. 87 Konstytucji, który ukazuje enumeratywny katalog tych źródeł. W aspekcie podmiotowym oznacza to, że konstytucja ustanowiła katalog organów upoważnionych do stanowienia tego prawa na szczeblu centralnym. W przypadku konstytucji takie uprawnienia zostały przypisane wyłącznie dla parlamentu na podstawie szczególnej procedury. Odnośnie ustaw zwykłych do ich stanowienia został zobowiązany parlament, a podczas stanu wojennego te kompetencje posiada prezydent w formie rozporządzeń z mocą ustawy. Gdy chodzi o rozporządzenia to do ich stanowienia są kompetentne te organy, którym konstytucja przyznała takie prawo, tzn. Prezydent, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, Ministrowie kierujący działem administracji rządowej, powołani w skład Rady Ministrów przewodniczący określonych w ustawie komitetów i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. To zamknięcie systemu źródeł prawa nie ma charakteru całościowego7. Trybunał Konstytucyjny w dwojaki sposób uznał zamknięcie źródeł prawa powszechnie obowiązującego: w zakresie form aktów, w których mogą być stanowione8 i w zakresie katalogu podmiotów kompetentnych do ich wydania9. Jak skomentował Trybunał Konstytucyjny, nawet art. 87 nie ustanowił zamkniętego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, choć uzupełnienie tego katalogu jest możliwe 7 B. Banaszak, Pojęcie źródeł prawa, [w:] Prawo konstytucyjne, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 41. 8 Wyrok TK z dnia 20.10.1998 r., K 7/98. 9 Wyrok TK z dnia 28.06.2000 r., K 25/99. 114 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej tylko na podstawie przepisów konstytucyjnych10. Należy wobec tego odpowiedzieć na pytanie: czy nie posiadają mocy obowiązującej inne akty prawne niż te, które zostały wymienione w Konstytucji RP? Owszem posiadają, są to akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje), które są bezpośrednio skuteczne we wszystkich państwach członkowskich. W konsekwencji, obecnie obowiązujący polski system źródeł prawa nie jest zamknięty, cechują go elementy otwartości systemu prawa11, co obrazuje ponadto umowa międzynarodowa, która wchodzi do systemu prawa poprzez ratyfikację, istnieje możliwość przekazania części kompetencji organów państwowych organizacji międzynarodowej oraz organy terenowe posiadają kompetencje do tworzenia aktów prawa powszechnie obowiązującego, co skutkuje rozszerzeniem katalogu źródeł prawa. Po piąte, normatywny charakter Konstytucji, co oznacza nakaz bezpośredniego stosowania Konstytucji. Aktualnie jednak istnieją wyjątkowe przypadki, w których prawo Unii Europejskiej ma pierwszeństwo nawet przed normami konstytucyjnymi państw członkowskich, takimi jak prawa podstawowe lub zasady strukturalne konstytucji12. Po szóste, zróżnicowanie aktów oznacza, iż w Konstytucji istnieją akty prawa powszechnie i wewnętrznie obowiązującego. Mocą art. 9 Konstytucji RP należy uznać, że również prawo międzynarodowe. Sytuacja diametralnie uległa zmianie z dniem 1 maja 2004 r., z chwilą wstąpienia Polski w struktury Unii Europejskiej. Wynikiem tego wydarzenia był szereg, niemalże w każdej dziedzinie życia, zmian – ekonomicznych, społecznych, gospodarczych, czy prawnych. Zwłaszcza w tym ostatnim przypadku zmiany są mocno zauważalne. Istnieją obok siebie dwa, niezależne porządki Wyrok TK z dnia 1.12.1998 r., K 21/98. A. Poczatenko, M. Wystrychowski, op. cit., s. 13. 12 M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo europejskie, C. H. Beck, Warszawa 2005, s. 43. 10 11 115 Bożena Serwin prawne: system prawny Unii Europejskiej13 oraz odrębny polski porządek prawny. W Polsce, obok krajowego systemu źródeł prawa obowiązuje unijny porządek prawny. Sytuację tę niejako przewiduje art. 9 Konstytucji RP stanowiąc, że RP przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. System prawny RP, nie może więc pozostawać w konflikcie z żadną normą prawa międzynarodowego. A dodatkowo ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. Wpływ na modyfikacje systemu źródeł prawa RP wywarł z pewnością katalog aktów prawnych Unii Europejskiej oraz zasady prawa wspólnotowego14. Najważniejsze znaczenie z punktu widzenia źródeł prawa, wywołuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Zasada ta została zapisana w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy, mimo to obowiązujący Traktat z Lizbony zrezygnował z ujęcia w swej treści tej wytycznej. Prawo Unii Europejskiej jest rozgraniczone na prawo pierwotne i wtórne. Prawo pierwotne tworzą Traktaty ustanawiające Unię Europejską, traktaty rewizyjne wraz z protokołami i aneksami, a także traktaty akcesyjne. Jest tworzone przez państwa członkowskie, jako część prawa międzynarodowego. Niejednokrotnie do prawa pierwotnego zalicza się Kartę Praw Podstawowych, któNa mocy Traktatu z Lizbony Wspólnota Europejska uległa formalnej likwidacji, a jej następcą prawnym została Unia Europejska; przejęła bowiem dorobek Wspólnoty Europejskiej tworzony na przestrzeni ponad pół wieku. W związku z powyższym funkcjonuje m.in. system prawny, czy organy Unii Europejskiej. 14 Zasady prawa wspólnotowego są to pewne postulaty systemu prawa, normy wypowiedziane wprost w przepisach lub dające się wyinterpretować przy pomocy reguł wykładni. To fundamenty (struktury), na których oparty jest cały traktatowy ustrój i funkcjonowanie Unii Europejskiej: Por. K. CholawoSosnowska, K. Karbowska, A. Wnukowska, Unia Europejska Słownik Terminów i pojęć, Wyd. Sejmowe, Warszawa 2004, s. 215. Ponadto przede wszystkim ma się na myśli zasady ustrojowe prawa Unii Europejskiej: J. Galster (red.), Podstawy prawa Unii Europejskiej, TNOiK, Toruń 2008, s. 204; A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, KUL, Lublin 2010, s. 241. 13 116 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej ra posiada taką samą moc prawną jak traktaty. Zaznaczając, że interpretacja postanowień tego dokumentu nie może prowadzić do rozszerzania zakresu stosowania prawa Unii na dziedziny leżące poza kompetencjami Unii wskazanymi w Traktatach15. Prawo wtórne (pochodne) Unii tworzone jest przez jej organy16, celem realizacji priorytetów określonych w Traktatach tej organizacji. W świetle art. 249 TFUE pochodne prawo Unii Europejskiej stanowią: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz opinie i zalecenia. Aktem o najwyższej mocy prawnej jest rozporządzenie, posiada ogólny zasięg, obowiązuje w całości i jest stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto, rozporządzenie obowiązuje co do wszystkich elementów i posiada bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, w celu regulacji określonych dziedzin, w jednakowy sposób. Rozporządzenia posiadają bezpośredni skutek nawet wówczas, gdy powstała luka w ich treści lub brak jest aktów na szczeblu krajowym lub unijnym, do którego rozporządzenie odsyła17. Bezpośrednio po rozporządzeniu w hierarchii źródeł pochodnego prawa unijnego są dyrektywy. TFUE w art. 249 stanowi, że dyrektywa wiąże państwo członkowskie, do którego jest skierowana, co do rezultatu (celu), jakie mogą być osiągnięte, pozostawiając władzom państwowym swobodę wyboru form i skutków realizacji. Organy państwowe są odpowiedzialne za prawidłowy proces wdrożenia dyrektyw. Wprowadzenie dyrektywy w porządek prawny musi mieć miejsce w okresie przewidzianym przez 15 A. Szachoń, Źródła prawa Unii Europejskiej, [za:] A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej…, op. cit., s. 169. 16 Zob. art. 249 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, który stanowi, iż Parlament Europejski wspólnie z Radą, Rada i Komisja uchwalają akty prawa Unii Europejskiej (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz opinie i zalecenia), Dz. Urz. UE z 29.12.2006 r., Nr 321 E/1, źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ /LexUriServ.do?uri=OJ:C:2010:083:0047:0200:pl:PDF, data pobrania: 29.03.2011 r. 17 A. Szachoń, op. cit., s. 18–182. 117 Bożena Serwin ten akt. Brak implementacji lub nieprawidłowa implementacja ma swoje konsekwencje w stosunku do państwa członkowskiego18. Kolejnym aktem normatywnym w systemie wtórnego prawa unijnego jest decyzja19. Jest to akt indywidualny skierowany do konkretnego adresata państwa20. Adresat decyzji nie musi być zindywidualizowany, wystarczy, gdy ustalony krąg osób da się określić. W przeciwieństwie do rozporządzeń, które wywołują skutki erga omnes, decyzje są skuteczne względem ściśle określonych podmiotów. Decyzje, to wykonawcze akty pochodzące od Rady UE i Komisji Europejskiej, których celem jest udzielenie instrukcji, czy zezwoleń. Decyzje Komisji są najczęściej skierowane do przedsiębiorstw, w ramach prowadzonej przez nie polityki konkurencyjnej. Decyzje podjęte przez Radę, czy Parlament podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym UE, pozostałe natomiast stają się obowiązujące w wyniku notyfikacji. Z kolei zalecenia i opinie nie ustalają żadnych praw ani obowiązków wobec adresatów, czy osób trzecich, mimo to mogą mieć pewne skutki prawne. Zalecenia i opinie nie posiadają wiążącego charakteru, dlatego też mogą być formułowane zawsze wtedy, gdy tylko organ uzna, że istnieje taka potrzeba21. Istnienie prawa Unii Europejskiej koordynuje zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego22. Ustala ona relacje prawa Unii do prawa krajowego, przy założeniu, że istnieją dwa porządki prawne: Unii Europejskiej i Polski, w ramach których mają swój byt zhierarchizowane normy prawne. W systemie prawa unijnego normy traktatowe stanowią najwyższe prawo, dlatego wszystkie normy służące realizacji norm traktatowych (normy krajowe i unij18 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, Źródła prawa Wspólnot Europejskich, [w:] Prawo europejskie, pod red. R. Skubisz i E. Skrzydło-Tefelska, UMCS, Lublin 2003, s. 137. 19 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 31. 20 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, op. cit., s. 139. 21 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 31. 22 Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego bywa również nazywana zasadą prymatu, nadrzędności, czy supremacji. Jednakże kwestię dyskusyjną stanowi zapytanie o słuszność stosowania takiego zamiennego nazewnictwa. 118 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej ne) muszą być z nimi zgodne. Bez znaczenia jest tutaj to, czy normami służącymi realizacji postanowień traktatowych są normy krajowe, czy wspólnotowe. W obu sytuacjach normy te podporządkowane są postanowieniom traktatowym. Pierwszeństwo przysługuje również w przypadku norm prawa unijnego ustanowionych przez instytucje Unii Europejskiej w celu realizacji postanowień traktatów. Dlatego normy prawa krajowego w sferze działania prawa unijnego muszą być z nimi zgodne. Relacje między prawem Unii a prawem krajowym poszczególnych państw członkowskich – poprzez odwoływanie się do relacji hierarchicznych – wydają się być niepoprawne. Wynika to z faktu, iż zarówno Traktaty, jak Konstytucje państw członkowskich nie zawierają regulacji wskazujących na to, że prawo Unii jest prawem nadrzędnym nad prawem krajowym. Jedne i drugie nakazują jednak przestrzeganie prawa Unii. Także w systemie organów Unii nie ma organu kompetentnego do czuwania nad relacjami norm unijnego porządku prawnego i porządków krajowych. Trybunał Sprawiedliwości nie jest uprawniony do badania zgodności prawa krajowego z prawem Unii i orzekania o ważności prawa krajowego. Orzeka o wywiązywaniu się z obowiązku przestrzegania prawa Unii przez państwa członkowskie, bądź niewywiązywanie się z tego obowiązku23. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego ma na celu zapewnienie skuteczności prawa unijnego, a jej podstawowym gwarantem jest jednolite stosowanie24. Jak już wcześniej wspomniano, zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego nie została wypowiedziana w żadnym obecnie obowiązującym Traktacie, po raz pierwszy ujęto ją w Traktacie J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, TONiK, Toruń 2010, s. 227–228. 24 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 204–205. 23 119 Bożena Serwin ustanawiającym Konstytucję dla Europy25, podpisanym 29 października 2004 r.26 Przy analizie zasad prawa wspólnotowego istotne znaczenie ma orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Pierwszym orzeczeniem, które warto przywołać, a które nie stanowi o pierwszeństwie prawa wspólnotowego, lecz daje podstawy do sformułowania tej zasady jest to wydane 5 lutego 1963 r.27 W orzeczeniu tym znajduje się szereg fundamentalnych sformułowań dotyczących istoty prawa unijnego oraz konsekwencji, jakie z niego wynikają. Przede wszystkim Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że Europejska Wspólnota Gospodarcza stanowi nowy porządek prawny prawa międzynarodowego. W pewnym zakresie państwa członkowskie ograniczyły swoje prawa suwerenne na rzecz instytucji Unii Europejskiej. Ponadto, podmiotami prawa wspólnotowego są nie tylko państwa członkowskie, ale również ich obywatele. W odróżnieniu od wyżej wskazanego orzeczenia, Trybunał Sprawiedliwości w swej pracy wyraźnie przedstawia zasadę pierwszeństwa prawa wspólnotowego w kolejnym orzeczeniu28. Uzasadnieniem Trybunału Sprawiedliwości dla sformułowania tej zasady jest konieczność jednolitego stosowania prawa wspólnotowego, aby osiągnąć założone w Traktatach cele. W jednym ze swoich orzeczeń Europejski Trybunał Sprawiedliwości przedstawił zasadę pierwszeństwa bardzo obszernie, wyjaśniając istotę tej zasady oraz ewentualne konsekwencje29. Trybunał w kolejnym orzeczeniu przedstawił jeden z następnych elementów zasady pierwszeństwa30. Mianowicie wywnioskował, że w razie niezgod25 Art. 6 Projektu Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, źródło: www.doc.ukie.gov.pl, data pobrania: 10.03.2009 r. 26 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 207. 27 NV. Algemene Transport-en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Holenderska Administravja Podatkowa z 5 II 1963, sprawa 26/62, ECR 1963. 28 Flamino Costa v. ENEL z 15 VII 1964 r., 6/64, ECR 1964, s. 1141. 29 Administracja Finansów Państwowych v. Simmenthal SpA z 9 III 1978 r., sprawa 106/77, ECR 1978, s. 629. 30 Komisja v. Republika Włoska z 15 X 1986 r., sprawa 168/85, ECR 1986, s. 2945. 120 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej ności prawa krajowego ze wspólnotowym, należy uchylić lub zmienić te przepisy, które są niezgodne z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Zasada pierwszeństwa to pewnego rodzaju postulat, fundament jednolitego i należytego funkcjonowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Dlatego też zasada ta zawiera pewne elementy, które składają się na jej istotę tworząc spójną całość. Po pierwsze, nakaz zapewnienia skuteczności prawu wspólnotowemu w krajowych porządkach prawnych31, co wyraża się przede wszystkim w nakazie efektywnej implementacji prawa wspólnotowego, w celu zgodnej realizacji postanowień prawa wspólnotowego32. Po drugie, konieczność jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich, z czego wynika brak możliwości dokonywania jakichkolwiek zmian Traktatu33. Po trzecie, zakaz stosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z prawem wspólnotowym, zakaz ten znajduje odzwierciedlenie w wielu orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości34. Po czwarte, konieczność unieważnienia lub zmiany przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym przez właściwe organy państw członkowskich, co skutkuje tym, że utrzymanie przepisu prawa krajowego niezgodnego ze wspólnotowym stanowi niewywiązanie się państwa ze zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego35. Po piąte, nakaz tworzenia prawa krajowego, jeśli wymaga tego prawo wspólnotowe dla zapewnienia jego skuteczności36; oznacza to, że w celu zapewnienia pełnego i jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich wymaga się, aby państwa członkowskie podejmowały wszelkie działania niezbędJ. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 218 i n. Komisja v. Republika Włoska, sprawa C-33/90, ECR 1991, s. I-5987. 33 Marguerite Maris żona Rogera Reboulet v. Rijksdienst voor Werknemerspensioenen, sprawa 55/77. ECR 1977, s. 2327. 34 Norddeutsches Vieh-und Fleischkontor GmbH v. Hauptzollamt HamburgSt. Annem, sprawa 39/70 ECR 1971, s. 49. 35 Komisja v. Republika Włoska, sprawa C-162/99, ECR 2001, s. I-541. 36 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 225. 31 32 121 Bożena Serwin ne do zapewnienia zgodności prawa krajowego ze wspólnotowym porządkiem prawnym. Po szóste, nakaz stosowania prawa wspólnotowego, to właśnie ten element wyraża sens zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. Składnik ten należy do fundamentalnych kategorii bytu i funkcjonowania prawa wspólnotowego, gdyż bez tego nakazu nie byłoby możliwe osiągnięcie celów wspólnotowych, a jego brak zaprzeczałby istnieniu Wspólnoty. Po siódme, nakaz interpretacji prawa wspólnotowego dokonywanej przez Trybunał Sprawiedliwości oraz nakaz interpretowania prawa krajowego zgodnie z prawem wspólnotowym. Najważniejszym jest, aby organy krajowe odpowiedzialne za interpretację prawa dokonywały jej z uwzględnieniem wykładni prawa wspólnotowego. Przed państwami członkowskimi postawiony został jeszcze jeden cel, aby interpretacja prawa wspólnotowego była jednakowa, by nie dopatrywano się rozbieżności. Zakaz badania ważności prawa wspólnotowego przez organy krajowe, w tym trybunały konstytucyjne, gdyż wyłączną kompetencję w tym zakresie powierzono Trybunałowi Sprawiedliwości, jako organowi dbającemu o poszanowanie prawa unijnego. Drugą zasadą ustrojową prawa wspólnotowego, którą wyeksponował i wykreował Trybunał Sprawiedliwości, a która również ma wpływ na zmiany w katalogu źródeł prawa RP jest zasada skutku bezpośredniego37. Celem tej reguły, jak i poprzedniej, jest jednolite funkcjonowanie i stosowanie prawa wspólnotowego38. Bezpośrednia skuteczność oznacza możliwość bezpośredniego powoływania się na przepisy prawa wspólnotowego przez strony, które dochodzą swoich praw przed sądami krajowymi. Jest to taka właściwość norm prawa wspólnotowego, która polega na tym, że mogą być one samodzielnym źródłem praw lub obowiązków jednostek (osób fizycznych lub prawnych). Należy podkreślić, że rozumienie owej definicji wywołuje wiele kontrowersji wśród poglądów nauki prawa. Zgłaszane są bowiem propozycje, aby pojęcie to rozumieć szerzej i nie wiązać go z ochroną praw jednostek, a nawet, aby z niego zrezygnować. Bezpośredni skutek to doktryna, jedna z zasad fundamentalnych prawa wspólnotowego, które jest następstwem bezpośredniego stosowania przepisów prawa wspólnotowego. Por. S. Biernat, Prawo UE a prawo państw członkowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcza, wyd. Prawo i Polityka 37 122 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej Aby normy prawa wspólnotowego były bezpośrednio skuteczne muszą spełniać ściśle określone przesłanki39: muszą być tak sprecyzowane, aby mogły być zastosowane bez dalszej konkretyzacji40, zatem dany przepis musi wystarczająco jasno wskazywać, kto, czego i od kogo może się domagać; muszą być bezwarunkowe, czyli ustanawiać obowiązek, którego realizacja i skuteczność nie są uzależnione od jakichkolwiek aktów wykonawczych; muszą nakładać na podmioty (państwa członkowskie, instytucje Wspólnot, osoby fizyczne, osoby prawne) obowiązek podjęcia lub zaniechania wskazanych działań, a także ich zastosowanie nie może być uzależnione od podjęcia przez ustawodawcę (wspólnotowego lub krajowego) żadnych dodatkowych aktów wykonawczych. Najnowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości wskazuje, że przesłanki bezpośredniej skuteczności (bezwarunkowość i wystarczająca precyzyjność) tracą swoje znaczenie. Kładzie się bowiem nacisk na to, że przesłanki bezwarunkowej skuteczności nie mogą być oddzielone od kontekstu, w którym dochodzi do zastosowania wskazanej normy prawa wspólnotowego. Wyróżnia się skutek w znaczeniu subiektywnym i obiektywnym. Znaczenie wymienione jako pierwsze opiera się na tradycyjnym rozumieniu bezpośredniego skutku. Chodzi bowiem o możliwość powołania się przez stronę na określoną normę prawną przed organem krajowym w celu dochodzenia swoich praw (np. pracownik powołuje się na art. 39 TFUE w celu uzyskania dostępu do rynku pracy w innym państwie członkowskim)41. Bezpośredni skutek w znaczeniu obiektywnym, odnosi się do każdej możliwości zastosowania normy prawa wspólnotowego przez organ krajowy (np. strona w postępowaniu odwoławczym podnosi, że decyzja została wydaGospodarcza, Warszawa 2004, s. 269 i n.; K. Cholawo-Sosnowska, A. Wnukowska, op. cit., s. 11. 38 Tamże, s. 240. 39 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 34. 40 Wyr. ETS-O 1991, I-5357, Francovich, C-6 i 9/90. 41 Ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich (Dz. U. Nr 63, poz. 394). 123 Bożena Serwin na z naruszeniem obowiązków, jakie prawo wspólnotowe nakłada na organ)42. Mając na uwadze przepisy traktatowe i w celu ukazania ich bezpośredniej skuteczności można przywołać istotne orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości, który to po raz pierwszy, w sprawie będącej przedmiotem przełomowego orzeczenia Van Gend Trybunał stwierdził, że art. 25 TFUE, zakazujący ustanawiania ceł i opłat o podobnym skutku w handlu między państwami członkowskimi, spełnia warunek bezpośredniej skuteczności43. W wielu orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości uznał walor bezpośredniej skuteczności norm zawartych w przepisach traktatowych. Przedmiotem kontrowersji w postępowaniach przed Trybunałem było nie tylko to, czy dana norma jest bezpośrednio skuteczna, ale również w szczególności treść praw lub obowiązków jednostek wynikających z przepisów, czy to jak odróżnić zakres zastosowania poszczególnych norm. Rozważając bezpośrednią skuteczność norm prawa wspólnotowego kładzie się głównie nacisk na to, że z norm tych wynikają prawa jednostek, w mniejszym zaś stopniu podkreśla się okoliczność, że mogą być one źródłem praw i obowiązków. Bezpośrednią skutecznością norm traktatowych, jako źródłem obowiązków jednostek w stosunkach z innymi podmiotami zajął się Trybunał Sprawiedliwości44. W omawianym kontekście na uwagę zasługują normy proklamujące, czyli tzw. podstawowe swobody rynku wewnętrznego. Nie ma żadnej wątpliwości co do bezpośredniej skuteczności tych norm, powstaje jednak pytanie, czy mogą być one wyłącznie źródłem praw jednostek, czy także ich obowiązków w stosunkach z innymi jednostkami. Art. 28 TFUE, który statuuje wolność przepływu towarów45 sformułowano w taki sposób, że wynikają z niego obowiązki wyłącznie państw M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 34. S. Biernat, op. cit., s. 271. 44 J. Barcz, Prawo Unii Europejskiej, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa 2003, s. 247. 45 Art. 28, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 42 43 124 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej członkowskich, a także, że pojęcie „państwa” jest szeroko rozumiane46. Dlatego też w orzecznictwie nadaje się wyżej wymienionej normie wyłącznie zdolność wywoływania bezpośredniego skutku wertykalnego. Ograniczenie przepływu towarów przez jednostki może być w prawie wspólnotowym zakazane47. Przykładem na bezpośrednią skuteczność norm w układzie horyzontalnym jest art. 81 i 82 TFUE. Normy te zakazują przedsiębiorstwom stosowania antykonkurencyjnych praktyk na niekorzyść innych przedsiębiorców48. Jak już wspomniano, w skład pochodnego prawa wspólnotowego wchodzą w szczególności: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz umowy międzynarodowe. Bezpośrednia skuteczność rozporządzeń ma swoje źródło w art. 249, ust. 2 TFUE49. Z przepisu tego wynika, że rozporządzenie ma zasięg ogólny, czyli, że nie określa adresata w sposób konkretny50, obowiązuje co do wszystkich elementów i posiada bezpośrednie zastosowanie we wszystkich państwach członkowskich, gdyż muszą istnieć dziedziny uregulowane jednakowo we wszystkich państwach członkowskich. Przepis ten, aby posiadał takie właściwości musi nadawać się do zastosowania w konkretnym postępowaniu. Cechy bezpośredniej skuteczności nie posiadają rozporządzenia, które stanowią jedynie podstawę do wydania aktów wykonawczych51. Akty te mogą regulować stosunki prywatnoprawne. Rozporządzenia mają bezpośredni skutek nawet wówczas, gdy luka powstała w ich treści utrudnia ich praktyczne zastosowanie52. Przepisom rozporządzeń przypisuje się automatycznie bezpośredni skutek w układzie wertykalnym i horyzontalnym. KweOrzeczenie 249/81 Commission v. Ireland. S. Biernat, op. cit., s. 271. 48 Orzeczenie BRT v. SABAM. 49 Art. 249, ust. 2, Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 50 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 240. 51 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 35. 52 E. Skrzydło-Tefelska, D. Kierdowska, op. cit., s. 168. 46 47 125 Bożena Serwin stia dotycząca rodzaju i zakresu obowiązków oraz praw jednostek, jakie mogą wynikać z rozporządzeń, nadal budzi wiele wątpliwości53. Zgodnie z art. 249 ust. 3 i art. 10 TFUE, dyrektywa podlega implementacji do porządku wewnętrznego każdego państwa członkowskiego przez ustawodawcę krajowego. Zasadą jest, że możliwość zastosowania dyrektywy pojawi się dopiero po dokonaniu implementacji do prawa wewnętrznego54. Trybunał Sprawiedliwości w wyjątkowych przypadkach dopuszcza bezpośrednią skuteczność postanowień tego aktu55. Jeżeli chodzi o warunki bezpośredniej skuteczności postanowień dyrektyw, to w świetle aktualnego orzecznictwa są one następujące: przepisy określonej dyrektywy cechuje bezwarunkowość, klarowność i precyzyjność; z jej norm wynikają prawa jednostek wobec państwa, ponadto, niewłaściwe jej implementowanie lub brak implementacji, mimo upływu wyznaczonego w tym celu terminu. Nie mają przyznanej bezpośredniej skuteczności normy dyrektywy, z których wynikają prawa lub obowiązki jednostek wobec państwa, bądź normy między jednostkami56. Prawa wynikające z dyrektyw podlegają ochronie57. Jeśli państwo członkowskie nie wywiązuje się z obowiązku implementowania określonej dyrektywy, tym samym narusza postanowienia Traktatu, skutki te nie mogą obciążać jednostek. Co skutkuje tym, że jednostka może powoływać się na postanowienia dyrektyw względem państwa, a wszelkie obciążenia znajdują się po stronie państwa, które odpowiada za naruszenia postanowień Traktatu w drodze sankcji. Słusznie zauważono, że dyrektywa może być bezpośrednio skuteczna dopiero po upływie terminu implementacji, ponieważ do tej chwili nie wiąże ona państwa członkowskiego. Następnie S. Biernat, op. cit., s. 276. Ibidem, s. 276. 55 Zob. orzeczenie ETS-O 1974, 1337, Van Duyn, 41/74. 56 S. Biernat, op. cit., s. 276. 57 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 36. 53 54 126 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej należy zadbać, aby implementowano dyrektywę w sposób prawidłowy. Chociaż o bezpośrednim stosowaniu dyrektywy możemy mówić dopiero po upływie terminu implementacji, to już od momentu uchwalenia dyrektywy państwa członkowskie nie powinny podejmować środków, które miałyby zagrozić realizacji celów dyrektywy58. Ta implementacja dyrektywy do porządku prawnego określonego państwa członkowskiego nie musi się odbywać w drodze szczególnych środków legislacyjnych59. Nawet, jeżeli państwo członkowskie nie implementowało określonej dyrektywy lub był to proces niewłaściwy, jednostki mogą skutecznie powoływać się na postanowienia tego aktu tylko wobec tego państwa. Dyrektywa, wiąże więc państwo członkowskie, do którego jest skierowana. Stąd też osoba fizyczna lub prawna ma prawo bezpośredniego powoływania się na postanowienia dyrektywy, co oznacza, że jej postanowienia mogą posiadać tylko bezpośrednią skuteczność w aspekcie wertykalnym. Dodatkowo w kontrowersyjnym orzeczeniu w sprawie Foster60 stwierdzono, że na przepisy dyrektyw można się powoływać przeciwko podmiotom, które są podporządkowane władzy państwowej, znajdują się pod kontrolą państwa, są przez państwo wyposażone w specjalne uprawnienia, które nie wynikają z normalnych stosunków między podmiotami prawa. Istnieje zgodność, co do braku bezpośredniej skuteczności dyrektywy w aspekcie horyzontalnym. Wynika to z faktu, iż po pierwsze, całkowicie uległaby zatarciu różnica pomiędzy rozporządzeniem a dyrektywą, po drugie podmioty prywatne nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z nieprawidłowej implementacji dyrektywy przez państwo członkowskie61. W ostatnich latach orzecznictwo Trybunału w kwestii bezpośredniego skutku dyrektywy cechują istotne rozbieżności. Doszukać się można orzeczenia sugerującego, że na przepisy nieimpleZob. ETS-O 1997, I-7411, Inter-Environment Wallonie, C-129/96. Orzeczenie Komisja v. Republika Włoska C-360/87, ECR 1991, s. I-791. 60 Orzeczenie ETS-O 1990, I-3313, C-188/89. 61 S. Biernat, op. cit., s. 277. 58 59 127 Bożena Serwin mentowanej dyrektywy można powołać się również w postępowaniu przeciwko podmiotom prywatnym. Stanowisko Trybunału może sugerować odejście od zakazu bezpośredniego skutku horyzontalnego dyrektyw62, jednakże przeciwko takiemu poglądowi przemawiają inne orzeczenia63. W orzecznictwie Trybunału była rozpatrywana także kwestia bezpośredniego skutku decyzji. Akty te w odróżnieniu od rozporządzeń to akty indywidualne, z tym, że krąg ich adresatów może być zróżnicowany i może obejmować jedno, kilka a nawet wszystkie państwa członkowskie64. Z decyzji mogą wypływać prawa dla jednostek, niebędących formalnie ich adresatami. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że w sytuacjach, kiedy instytucje wspólnotowe nałożyły w drodze decyzji obowiązki postępowania w określony sposób na państwa członkowskie, decyzja byłaby środkiem wspólnotowym znacznie osłabionym, gdyby obywatele tych państw nie mogli się nań powoływać. Gdy chodzi o postanowienia umów międzynarodowych zawieranych przez Wspólnotę to również i te akty może cechować bezpośredni skutek65, o czym świadczy szereg orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości66. Postanowienia takich umów muszą zawierać jasne i jednoznaczne sformułowanie sensu i celu tego aktu, których skuteczność nie jest uzależniona od wydania innych aktów prawnych. Może ona nie tylko nadawać uprawnienia jednostce, lecz także nakładać obowiązki. Kolejną zasadą jest zasada solidarności, zwana inaczej zasadą lojalności i lojalnej współpracy. Jest to reguła, która wyraźnie dotyczy relacji państwo członkowskie – Wspólnota67. Celem wspoOrzeczenie ETS-O 1999, I-431, C-77/97. ETS-O 2000, I-6007, C-456/98 i ETS-O 2002, I-9411, C-233/01. 64 S. Biernat, op. cit., s. 275. 65 M. Ahlt, M. Szpunar, op. cit., s. 41. 66 ETS-O 1982, 3641, 104/81; ETS-O 1987, 3719, 12/86; ETS-O 1992, I-6781, C-237/91. 67 A. Wyrozumska, Państwa członkowskie a Unia Europejska, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Polityka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 331. 62 63 128 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej mnianej reguły jest konieczność współpracy i współdziałania w urzeczywistnianiu założeń Wspólnoty, a co za tym idzie współdziałanie z instytucjami wspólnotowymi. Toteż powinny być podejmowane wszelkie działania, z dołożeniem najwyższej staranności, aby jak najlepiej zrealizować określone cele. Staranność ma polegać na obowiązku podejmowania takich działań, w oznaczonym przez prawo wspólnotowe czasie, aby jak najlepiej oddać istotę i cele porządku wspólnotowego oraz, by stworzyć takie normy proceduralne umożliwiające pełne i szybkie wykonywanie tego prawa68. Należy zauważyć, iż TWE nie posługuje się wprost sformułowaniem „solidarność”, inaczej jest w przypadku Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, który już w preambule powołuje się na zasadę solidarności69. Z zasady tej wynikają dwa aspekty ułatwiające zdefiniowanie tej reguły. Aspekt pozytywny oznaczający zobowiązanie się państw członkowskich do podejmowania wszystkich niezbędnych działań, aby zapewnić skuteczność przepisów prawa wspólnotowego70. Z kolei aspekt negatywny wskazuje na działanie odwrotnie proporcjonalne, a mianowicie powstrzymywanie się od działań mających podważyć skuteczność prawa wspólnotowego w prawie krajowym. Zasada solidarności jest strażniczką działań realizowanych przez państwa członkowskie, które mają być podejmowane w takim kierunku, aby zapewnić skuteczność prawa wspólnotowego. Zasadami, które wynikają z postanowień traktatowych są zasada subsydiarności i proporcjonalności. Reguła proporcjonalności ma bardzo długą tradycję, wywodzi się, bowiem z prawa niemieckiego71, a do prawa wspólnotowego wdrożył ją Trybunał w latach pięćdziesiątych72. Komisja v. Republika Federalna Niemiec, sprawa 94/87, ECR 1989, s. 175. J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 250. 70 W. Czapliński, I filar Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej, pod red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Polityka Gospodarcza, Warszawa 2004, s. 99. 71 A. Wyrozumska, op. cit., s. 344. 72 8/55 Fedecher v. High Authority, 1954–1955, s. 245, sprawa 15/57. 68 69 129 Bożena Serwin Zasada subsydiarności polega na przeniesieniu podejmowania decyzji z wyższego szczebla na możliwie niski szczebel administracji73. Wspólnota może podejmować decyzje, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji tylko wówczas, gdy postawiony cel nie może być zrealizowany w sposób bardziej efektywny przez działania na niższym szczeblu. Innymi słowy zasada ta ma na celu rozdzielenie oznaczonych zadań na określone szczeble według trudności. Na zasadę proporcjonalności zaś składają się pewne określone elementy, według których Trybunał Sprawiedliwości bada, czy dany akt prawny jest zgodny z tą zasadą74. Pierwszym składnikiem, który Trybunał Sprawiedliwości najwcześniej zaczął badać jest element konieczności, który obrazuje, że w momencie wyboru między kilkoma odpowiednimi aktami, należy wybrać i zastosować akt najmniej uciążliwy. Kolejny element to składnik odpowiedzialności, polegający na wyborze takiego aktu, który będzie najskuteczniejszy, aby osiągnąć założony cel. Istotny element to współmierność, określony akt powinien być adekwatny do nakładanych ograniczeń. Zasada ta służy do oceny zarówno przepisów prawa wspólnotowego, jak i przepisów prawa przyjmowanych przez państwa członkowskie. Istnieje tutaj nawiązanie do sfery tzw. kompetencji dzielonych, a więc tam, gdzie działania mogą być podejmowane i przez Wspólnotę, i przez państwa członkowskie75. Rada Europejska w Edynburgu, w 1992 r. uznała, że zasada subsydiarności nie wywołuje skutków bezpośrednich, hipotezę tę potwierdził Trybunał Sprawiedliwości76. Natomiast zasada proporcjonalności polega na tym, że instytucje wspólnotowe w ramach swych kompetencji mogą podejmować takie działania, które są niezbędne do osiągnięcia celów wspólnotowych. Ostatnią zasadą wieńczącą strukturę Unii Europejskiej jest zasada ścisłej współpracy uregulowana w art. 11 TFUE. Jest to reguW. Czapliński, op. cit., s. 99. A. Wyrozumska, op. cit., s. 344. 75 J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 262. 76 A. Wyrozumska, op. cit., s. 342. 73 74 130 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej ła, która dotyczy jedynie wybranych państw członkowskich, chcących podejmować współpracę, a nie wszystkich jak zasady wcześniejsze77. Jest ona zapewniona każdemu państwu członkowskiemu i w każdym momencie. Zasada ta stanowi pewien wyłom w koncepcji jednolitości prawa wspólnotowego. Wspomniany wyżej art. 11 TFUE umożliwia więc podjęcie współpracy państwom członkowskim w ramach Unii Europejskiej. Właściwie cały tytuł VII o Unii Europejskiej poświęcony jest zasadzie ścisłej współpracy. Wyżej wskazane zasady współgrają ze sobą, wpływając na kształtowanie się działań mających na celu wypełnianie i realizację zadań założonych przez Wspólnotę, ważna w tym celu jest interpretacja prawa. Na podstawie orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, obowiązek prowspólnotowej wykładni ciąży nie tylko na sądach krajowych, ale i na organach administracji publicznej78. Trybunał Sprawiedliwości stwierdził niedawno, że sądy krajowe obowiązane są do interpretacji prawa krajowego „tak dalece jak jest to możliwe”. Można wnioskować, że Trybunał podniósł poprzeczkę w stosunku do sądów krajowych, jeżeli chodzi o prowspólnotową wykładnię. W każdym systemie prawnym oprócz norm prawnych wypowiedzianych wprost w przepisach istnieją normy, które determinują coś jako ducha danego systemu, które dadzą się połączyć w reżim prawny79. Nie można pominąć roli Trybunału Sprawiedliwości w kształtowaniu systemu prawnego, to on poprzez swoje prace wyznacza ramy oraz ścieżki rozwoju m.in. prawa wspólnotowego. Nie ma żadnych wątpliwości, że Trybunał przyczynia się do niektórych J. Galster, Podstawy prawa Unii Europejskiej, op. cit., s. 271. S. Biernat, op. cit., s. 286. 79 M. Jeżewski, Między wykładnią a tworzeniem prawa Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, [w:] Wykładnia Prawa Unii Europejskiej, pod red. C. Mik, Dom Organizatora, Toruń 2008, s. 154. 77 78 131 Bożena Serwin zmian Traktatów założycielskich80. Bardzo interesującym przejawem wpływu działalności Trybunału na rozumienie prawa wspólnotowego są tzw. przewodniki po orzecznictwie Trybunał Sprawiedliwości, publikowane przez Komisję Europejską. Dokumenty tego rodzaju stanowią dowód, jak ogromną rolę w tworzeniu porządku prawa Unii Europejskiej pełni Trybunał Sprawiedliwości. Na mocy art. 8 ust. 1 ustawy zasadniczej, Konstytucja jest najwyższym prawem RP. Skutkuje to faktem, że akt ten znajduje się na szczycie hierarchii źródeł prawa RP. Posiada nadrzędny charakter w stosunku do pozostałych aktów prawnych. Polska podpisując Traktat Akcesyjny w Atenach, przystąpiła do struktur Unii Europejskiej. Wydarzenie to spowodowało szereg konsekwencji natury prawnej, przede wszystkim wiele wątpliwości i pytań odnoszących się do aktualnie obowiązującego katalogu źródeł prawa RP. Wydaje się, że Polska jest przygotowana na taką ewentualność. Takie spostrzeżenie nasuwa się po analizie art. 93 ust. 3, z którego wynika przede wszystkim, iż w sytuacji, gdy RP ratyfikuje umowę konstytuującą organizację międzynarodową, to stanowione przez nią prawo jest stosowane bezpośrednio. Normy tego prawa wywołują określone skutki prawne, stając się niezależną częścią porządku prawnego w państwach członkowskich i stwarzając możliwość bezpośredniego powoływania się na przepisy tego prawa przed sądami krajowymi, w dochodzeniu swoich praw. Wszystko wydaje się być oczywiste, do momentu, gdy dochodzi do kolizji norm prawa krajowego z unijnym porządkiem prawnym. Kolejno, odwołując się do wytycznych mających na celu rozwiązanie tego sporu należy przytoczyć dwie reguły. Doczytując do końca art. 91 ust. 3 Konstytucji RP należy stwierdzić, iż prawo stanowione przez organizację międzynarodową, w przypadku kolizji, ma pierwszeństwo przed ustawami. Wynika z tego, że prawo unijne takiego pierwszeństwa nie posiada przed Konstytucją. Narzędziem, za pomocą którego podejmowane są próby roz80 132 Ibidem, s. 155. Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej wiązywania zaistniałych problemów jest zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej – reguła wykreowana przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Nasuwa się pytanie, która z wytycznych jest ważniejsza i według której postępować. Trybunał Konstytucyjny podjął próbę rozwiązania tego problemu. W jednym z orzeczeń, z 11 maja 2005 r. podkreślił, że Unia funkcjonuje na zasadzie kompetencji powierzonych jej, przez państwa członkowskie81. Ponadto żaden z artykułów Konstytucji nie może stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej uprawnień w przedmiocie stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, sprzecznych z Konstytucją RP. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału, art. 8 ust. 1 Konstytucji RP wiąże się z nakazem respektowania i przestrzegania wiążących Polskę unormowań prawa międzynarodowego. Ustawa zasadnicza, z uwagi na nadrzędną moc prawną korzysta z pierwszeństwa obowiązywania i stosowania na terytorium RP. Gwarantowane w art. 91 ust. 3 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów międzynarodowych przed ustawami, nie oznacza pierwszeństwa tych umów przed Konstytucją. Skutkiem przystąpienia Polski do Unii Europejskiej jest obowiązywanie dwóch, równoległych porządków prawnych – polskiego i unijnego. Ich wzajemna autonomia nie oznacza braku ich wzajemnego oddziaływania. Nie eliminuje też ewentualności występowania kolizji obu tych porządków prawnych82. Kolizja taka w żadnym razie nie może być rozwiązana przez uznanie nadrzędności normy prawa unijnego w stosunku do normy konstytucyjnej. W sytuacji wystąpienia kolizji, normy konstytucyjne nie tracą mocy obowiązującej ani nie ulegają zmianie, przez sam fakt zaistnienia kolizji. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec krajowych porządków prawnych nie ma charakteru derogacyjnego – nie skutkuje nieważnością norm prawa krajowego sprzecznych z prawem Unii Europejskiej. Do decyzji państw członkow81 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04 (Dz. U. z 2005 r., Nr 86, poz. 744). 82 Kolizja to nieusuwalna sprzeczność pomiędzy normą Konstytucji a przepisem prawa unijnego. 133 Bożena Serwin skich należy wówczas: dokonanie odpowiedniej zmiany Konstytucji, spowodowanie zmian w prawie unijnym albo ostatecznie – wystąpienie z Unii. W praktyce miał już miejsce konflikt między prawem Unii Europejskim a Konstytucją RP, został on rozwiązany w drodze dokonania odpowiednich zmian w ustawie zasadniczej. Art. 55 Konstytucji został zmodyfikowany i uzupełniony wskutek zaistniałych sprzeczności ustawy zasadniczej RP z decyzją ramową Rady Unii Europejskiej83. Kilkakrotnie podejmowano próby unormowania wątpliwości związanych ze zmianami, które zostały wywołane akcesją Polski do Unii Europejskiej, zapisami konstytucyjnymi. Jedną z propozycji nowelizacji Konstytucji RP była ta, zaproponowana przez Prezydenta RP 12 listopada 2010 r.84 W projekcie zmian ustawy zasadniczej utworzony został nowy, oryginalny rozdział pt. „Członkowstwo RP w Unii Europejskiej”. W sposób kompleksowy reguluje on kwestie związane z integracją Polski z Unią Europejską. Jeden z artykułów tego rozdziału stanowi, że RP podejmuje niezbędne działania dla zapewnienia skuteczności prawa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym. Wszelkie te przedsięwzięcia mają prowadzić do bezpośredniego stosowania prawa Unii Europejskiej. Wydaje się, że przedstawiona propozycja prawna nie była na tyle słuszna i bezdyskusyjna, aby mogła być skuteczna. Prawo Unii Europejskiej nie wymaga od państw członkowskich zapewnień w krajowych normach prawnych, iż będzie ono przestrzegane. Państwa członkowskie stoją na straży przestrzegania prawa unijnego, jest to bezwzględny obowiązek każdego członka Unii, do którego każde państwo się zobowiązało. Kolejny, zaproponowany projekt odnosił się w szczególności do rozszerzenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, w postaci orzekania przez ten organ zgodności z Konstytucją prawa 83 Decyzja ramowa rady Unii Europejskiej z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania (ENA) 2002/584/WSiSW. 84 Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP, Warszawa, 12 listopada 2010, druk nr 3598 (VI kadencja Sejmu). 134 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej stanowionego przez organizację międzynarodową, jeżeli RP przekazała jej kompetencje w określonych sprawach85. Propozycja ta mogłaby być optymalnym sposobem rozwiązywania zaistniałych przeszkód kolizyjnych. Wiązałaby się jednak z rozszerzeniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie badania zgodności prawa unijnego z Konstytucją RP. Skutkiem takich rozwiązań prawnych byłoby przeciążenie pracy tego organu, a co za tym idzie, zmniejszenie sprawności i wydłużenie czasu w oczekiwaniu na wydawane orzeczenia. Wydaje się jednak, iż skuteczniejszym i efektywniejszym sposobem zapobiegania występowaniu sprzecznych norm konstytucyjnych prawa krajowego z unijnym, będą działania rozpoczęte już na początkowym etapie stanowienia prawa Unii Europejskiej. Polskie organy ustawodawcze mają obowiązek stanowienia i przestrzegania prawa zgodnego z unijnym porządkiem prawnym. Adekwatne działania są podejmowane na szczeblu unijnym, dodatkowo należy je rozszerzyć o te, w przedmiocie badania zgodności podejmowanych aktów prawnych z postanowieniami Konstytucji poszczególnych państw członkowskich. W skład każdego organu Unii Europejskiej wchodzi co najmniej jeden przedstawiciel każdego państwa członkowskiego, w tym w szczególności organów posiadających inicjatywę prawodawczą i kompetencje w procesie stanowienia prawa. Akty prawne mogą być przyjmowane z inicjatywy: grup państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, na zlecenie Europejskiego Banku Centralnego, czy na wniosek Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Ponadto, pośrednia inicjatywa prawodawcza przysługuje Komisji Europejskiej oraz inicjatywie obywatelskiej wprowadzonej po raz pierwszy postanowieniami Traktatu z Lizbony. Każdą z tych instytucji tworzy choćby jednostka pochodząca z danego państwa członkowskiego. Dalsze etapy stanowienia prawa należą do kompetencji Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady. W skład każdego z tych organów wchodzi również jeden przedstawiciel Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Warszawa, 6 listopada 2009, druk nr 3399 (VI kadencja Sejmu). 85 135 Bożena Serwin państwa członkowskiego. To głównie rola tych organów, biorących udział w procedurze stanowienia prawa dodatkowo, powinna się sprowadzać do funkcji strażników krajowych przepisów konstytucyjnych, poszczególnych państw członkowskich. Już w procesie stanowienia prawa powinna przeświecać myśl, aby tworzone przepisy prawne były zgodne zarówno z pierwotnym prawem Unii Europejskiej, jak i również z normami prawnymi krajowych Konstytucji. Przyjęcie takiego rozwiązania skutkowałoby z pewnością jednolitością i spójnością prawa Unii Europejskiej z Konstytucjami poszczególnych państw członkowskich. Wydaje się, iż przedstawione rozwiązanie mogłoby być słusznym i skutecznym sposobem w zapobieganiu występowania kolizji przepisów konstytucyjnych z aktami prawa Unii Europejskiej. Liczne procesy polityczne, mały istotny wpływ na katalog źródeł prawa RP. W konsekwencji treść art. 87 Konstytucji RP wydaje się być obecnie nieaktualna, niepełna i niewystarczająca, dlatego winna być uzupełniona o akty prawa Unii Europejskiej. Z uwagi na fakt, iż system źródeł prawa RP charakteryzuje z reguły zamknięty charakter, wydaje się, iż należy rozważyć uzupełnienie art. 87 Konstytucji RP, w celu ujednolicenia i uzupełnienia tego katalogu, przepisami konstytucyjnymi. ABSTRACT Alterations in a catalogue of the RP sources of law after accession of Poland to the European Union The purpose of the article was presenting alterations in a catalogue of RP sources of law and their hierarchy, caused by accession of Poland to the European Union. Features of the system of RP sources of law were indicated and their meaning was supplemented. It was noticed that an influence on modification of the system of the RP sources of law possess acts of the union law and principles of the commonwealth law. The principle of priority of the commonwealth law has the most important meaning among them. A situation of collision of the community law with the national law was 136 Zmiany w katalogu źródeł prawa RP po akcesji Polski do Unii Europejskiej subject to analysis, invoking a decision of the Constitutional Tribunal of 11 May 2005. Two projects of amendments to the RP Constitution of 9 November 2009 and 12 of November 2010 were also referred to. A way was proposed according to which one should conduct in order to avoid in the future collisions of the acts of the Union law and the Constitutions of the member states. It was as well suggested to consider a supplementation of art. 87 of the RP Constitution, in order to unify this catalogue with the constitutional provisions. 137
