Biuletyn Informacyjny 1_2010 - Regionalna Izba Obrachunkowa w
advertisement
Zespół redakcyjny: Maciej Barczyński, Ewa Chojecka, Włodzimierz Górzyński, Iwona Malinowska Rada programowa: prof. dr hab. Andrzej Borodo, Włodzimierz Bartkowiak, Tadeusz Dobek Sekretarz: Wioletta Dobosz Skład komputerowy: Agnieszka Magierowska, Agnieszka Wolny Zachęcamy przedstawicieli samorządów do wyrażania na łamach „Biuletynu Informacyjnego” swoich opinii, spostrzeżeń oraz doświadczeń ISSN 1505-8824 Wydawca: Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, ul. Świętej Trójcy 35, 85-224 Bydgoszcz Prezes tel. 052 376-82-20 Centrala tel. 052 376-82-10 Fax 052 376-82-23 http://www.bydgoszcz.rio.gov.pl e-mail: [email protected] [email protected] Zespół w Toruniu, ul. Piekary 35-37, 87-100 Toruń Centrala tel. 056 657-78-21 Fax 056 657-78-23 e-mail: [email protected] Zespół we Włocławku, ul. Brzeska 6, 87-800 Włocławek Centrala tel./fax 054 230-49-21 e-mail: [email protected] Okładkę zaprojektowała Justyna Szelągowska Nakład: 230 egzemplarzy, Skład: RIO w Bydgoszczy, Druk: Drukarnia „Polraster” ul. Orawska 19, Bydgoszcz Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 3 Spis treści I. II. Finanse samorządów Audyt a problematyka wykrywania oszustw – zagadnienia wstępne ................ 4 Nadzór nad uchwałami w sprawie podatku od nieruchomości i występujące w nich nieprawidłowości .................................................................................... 13 Typowe dla jednostek samorządu terytorialnego wydatki strukturalne ........... 18 Działalność Izby Działalność Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w 2009 roku .... 29 Działalność nadzorcza ........................................................................................ 29 Działalność kontrolna ......................................................................................... 42 Działalność informacyjna i szkoleniowa ........................................................... 56 Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Bydgoszczy 59 III. Informacje Kalendarium budżetowe .................................................................................... 68 4 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy I. FINANSE SAMORZĄDÓW AUDYT A PROBLEMATYKA WYKRYWANIA OSZUSTW – ZAGADNIENIA WSTĘPNE „Dawniej jak facet chciał obrobić bank kupował spluwę. Teraz kupuje garnitur od Marksa & Spencera i ma dyplom księgowego” Rowan Atkinson Wzmożone zainteresowanie problematyką wykrywania oszustw Przytoczone jako motto słowa słynnego brytyjskiego komika, znanego wszystkim odtwórcy postaci Jasia Fasoli stanowią doskonałą ilustrację dla rozważań na temat wyzwań jakie stoją przed instytucjami odpowiedzialnymi za wykrywanie oszustw i nadużyć finansowych. Choć tradycyjne formy przestępstw takich jak napady na banki czy transporty pieniędzy, istnieją i z pewnością nigdy nie znikną to jednak opinię publiczną elektryzują dziś informacje na temat bardziej wysublimowanych przestępstw finansowych. Przestępstwom tym nie towarzyszą zazwyczaj krwawe jatki ale w aspekcie finansowym zważywszy ich skutki są one o wiele groźniejsze od tradycyjnych rabunków. Z najnowszych afer finansowych przytoczyć można przykład Bernarda Madoffa, który w ramach swojego Bernard L. Madoff Investment Securities (BMIS) zbudował gigantyczną piramidę wg wzoru Charlesa Ponziego. Straty jakie ponieśli inwestorzy, powstałe w wyniku jego machinacji do dnia dzisiejszego są nie do końca oszacowane. Z pewnością jednak przekraczają one kwotę 50 mld dolarów – wielkość niewyobrażalną dla najbardziej nawet uzdolnionych tradycyjnych rabusiów1. Zainteresowanie problematyką wykrywania i zapobiegania nadużyciom i oszustwom wzrosło w początkach bieżącego stulecia. Stało się to za sprawą głośnych afer księgowych. W 2001 r. do opinii publicznej przeniknęły informacje o nielegalnych praktykach stosowanych przez kierownictwo amerykańskiego giganta energetycznego - firmę Enron. Upublicznione nieprawidłowości obejmowały całe spektrum oszustw i nadużyć. Dotyczyły m.in. fałszowania sprawozdawczości finansowej, składania fałszywych oświadczeń, obrotu papierami wartościowymi. W stosunku do dyrektora finansowego Enronu Andrew Fastowa pojawiły się także zarzuty pozostawania w konflikcie interesów. Chodziło o kierowanie przez Fastowa podmiotami, które zawierały z Enronem niekorzystne dla energetycznego giganta umowy. Skutkiem działalności kierownictwa Enronu był upadek firmy i związana z tym utrata oszczędności zgromadzonych przez pracowników na funduszu emerytalnym. Jeden z odpowiedzialnych za nadużycia byłych prezesów Enronu Jeffrey Skilling skazany został na 24 lata i pół roku więzienia oraz konieczność wypłaty 45 mln dolarów odszkodowania na rzecz osób, które utraciły swoje oszczędności. Założyciel Enronu i jego wieloletni prezes Kenneth Lay umierając uniknął odpowiedzialności (groziło mu również wieloletnie więzienie). 1 Wypada wspomnieć, że budowanie piramid finansowych wg Schematu Ponziego nie jest tylko amerykańską specjalnością. Podobne przedsięwzięcia mnożą się na całym świecie. Nie brak ich także w Polsce zob.: G. Uraziński, Madoff i inni naśladowcy Ponziego, Forbes 02/2009. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 5 Dodatkowym skutkiem afery Enronu było załamanie się zaufania do firm audytorskich. Audytorem Enronu była należąca do wielkiej piątki (pięć największych światowych firm audytorskich) firma Arthur Andersen. Za usługi dla Enronu zarabiała około 1 mln dolarów tygodniowo. Firmie Arthur Andersen zarzucono brak rzetelnego wypełniania obowiązków a także utrudnianie śledztwa w sprawie Enronu. Zarzuty nadszarpnęły na tyle reputację firmy, że doszło do jej upadku. Nie przeminął jeszcze skandal Enronu gdy media w 2002 roku doniosły o kolejnej wielkiej aferze księgowej związanej z drugim co do wielkości amerykańskim operatorem telefonicznych połączeń długodystansowych firmą WorldCom. Stosując sztuczki księgowe kierownictwo firmy ukrywało straty firmy w wysokości około 4 mld dolarów. Firma upadła. Jej prezes Bernard Ebbers skazany został na 25 lat więzienia a dyrektor finansowy Scott Sullivan na 5 lat. Podobnie jak w przypadku Enronu, audytor WorldComu Arthur Andersen nie uniknął krytyki. W przypadku jednak tej afery pozytywnie zaznaczyła się rola audytu wewnętrznego, który przyczynił się do ujawnienia nieprawidłowości. Wśród innych głośniejszych afer wymienić można także afery związane z firmami Adelphia (operator sieci kablowej) czy firmy elektronicznej Tyco. Przy okazji tej ostatniej dostało się także firmie audytorskiej PricewaterhouseCoopers. Oczywiście afery finansowe to nie tylko amerykańska specjalność. W 2003 roku głośno stało się o włoskim mleczarskim koncernie Parmalat, którego kierownictwo starało się zamaskować 4 miliardową (EUR) dziurę w swym budżecie fałszywymi gwarancjami Bank of America. Potwierdzanie autentyczności tych gwarancji zarzucano z kolei audytorowi Grant Thorntonowi. Oczywiście przykłady podobnych do powyższych afer można mnożyć. Ich erupcja była przyczyną wprowadzenia stosownych regulacji prawnych mających zapobiegać podobnym nieprawidłowościom w przyszłości. W dniu 30 lipca 2002 roku została uchwalona przez Kongres Stanów Zjednoczonych nazywana od nazwisk jej inicjatorów ustawa Sarbannes-Oxley. Ustawa ta wprowadza szereg nowych obowiązków w zakresie ujawnień i oświadczeń kierownictwa podmiotów gospodarczych. Część z tych obowiązków dotyczy systemu kontroli wewnętrznej. Ustawa ma na celu także udoskonalenie nadzoru nad działalnością firm audytorskich. Przykładem podobnych zmian na gruncie europejskim, mających przynajmniej pośredni związek ze wspomnianymi aferami może być Dyrektywa 2006/43/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. dotycząca ustawowych badań rocznych sprawozdań finansowych i skonsolidowanych sprawozdań finansowych2. Na fali wzmożonego zainteresowania problematyką wykrywania i zapobiegania oszustwom i nadużyciom publikowana jest duża liczba raportów różnego rodzaju instytucji, ośrodków badawczych a także firm audytorskich. Przykładem mogą być cykliczne raporty amerykańskiego Stowarzyszenia Biegłych ds. Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (The Association of Certified Fraud Examiners - ACFE) - „Report to the Nation on Occupational Fraud and Abuse”, raport „Przestępczość gospodarcza: czynnik ludzki mechanizmy kontrolne ludzie, kultura i kontrola” autorstwa specjalistów z Uniwersytetu Marcina Lutra w Halle-Wittenberg i PricewaterhouseCoopers czy raporty wydawane przez firmy Deloitte czy Ernst & Young. Powyższe zainteresowanie znalazło także swoje odzwierciedlenie w rozwinięciu i popularyzacji nowych metod audytu. Na znaczeniu zyskał tzw. audyt śledczy. Audytorzy uświadamiają sobie 2 Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dn. 9 czerwca 2006 r. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 6 także potrzebę uwzględnienia przy ocenie audytowanych instytucji w większym niż dotychczas stopniu ryzyka wystąpienia oszustw. Przykładem wspomnianych zmian jest chociażby modyfikacja, której uległy Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej wydawane przez Międzynarodową Federację Księgowych (International Federation of Accountants – IFAC) gdzie pojawił się standard nr 240 pod nazwą „Odpowiedzialność Biegłego Rewidenta za uwzględnienie podczas badania sprawozdania finansowego możliwości popełnienia oszustw3.” Modyfikacji tej poświęcone zostanie więcej uwagi w dalszej części artykułu. Czym jest oszustwo? Definicje ogólne Angielski termin fraud popularnie tłumaczy się jako oszustwo ale także jako nadużycie (choć oczywiście w odniesieniu do tego ostatniego istnieje także angielski termin abuse). Z występowaniem oszustw i nadużyć spotykamy się praktycznie w każdej dziedzinie życia zarówno społecznego jak i prywatnego. Skłonność do działań nieetycznych, wbrew określonym moralnie i prawnie wzorcom wpisana jest w naturę ludzką. W sposób oczywisty oszustwa i nadużycia, które interesują audytorów najczęściej towarzyszą pieniądzom i mają na celu uzyskanie nienależnej korzyści majątkowej. Jedna z czołowych międzynarodowych organizacji zajmujących się problematyką wykrywania oszustw Stowarzyszenie Biegłych ds. Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (ACFE) oszustwo i nadużycia definiuje jako: wykorzystywanie stanowiska do wzbogacenia się drogą świadomego nadużywania bądź niewłaściwego wykorzystywania zasobów lub majątku firmy zatrudniającej4. Powyższa definicja zawęża się tylko do oszustw i nadużyć popełnianych przez pracowników danej instytucji. Takie jednak właśnie oszustwa i nadużycia znajdują się w centrum uwagi audytorów zwłaszcza audytorów wewnętrznych. W literaturze dotyczącej wykrywania nieprawidłowości finansowych u podłoża, których leży celowe działanie sprawcy pojęcie oszustwa i nadużycia zlewają się ze sobą i obejmują szereg przeróżnych stanów od klasycznych oszustw (np. wyłudzenia, fałszowania dokumentów) poprzez kradzież, zabór mienia, defraudację ale i korupcję. Pojęć tych także używa się zamiennie. Dlatego też w dalszej części rozważań używany będzie głównie tylko termin oszustwo (fraud) ale w szerokim, obejmującym wszystkie powyżej wymienione nieprawidłowości rozumieniu. Szerszą od przytoczonej definicji ACFE jest definicja Międzynarodowej Federacji Księgowych (IFAC) zawarta w Międzynarodowych Standardach Rewizji Finansowej (MSFR). Chodzi o standard 240 (MSRF 240 ) - gdzie przez oszustwo każe się rozumieć: - zamierzone, pociągające za sobą kłamstwa, działanie podjęte przez jednego lub kilku członków kierownictwa, osób sprawujących nadzór nad jednostką, pracowników lub stronę trzecią, mające na celu uzyskanie nienależnej lub niezgodnej z prawem korzyści. Powyższa definicja upowszechniana jest w ramach standardów rewizji finansowej. Ma więc ona bezpośredni związek z normami sztuki audytorskiej. Z tego powodu nabiera też szczególnego znaczenia. Szereg bowiem definicji tworzonych jest na potrzeby postępowań o śledczym a nie klasycznie audytorskim charakterze. 3 4 Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej, IFAC, 2005. The Report to the Nation on Occupational Fraud and Abuse, The Association of Certified Fraud Examiners, Austin 1996, s. 4. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 7 W wydanym przez ACFE podręczniku pn. Podręcznik biegłego ds. Przestępstw i Nadużyć Gospodarczych (Fraud Examiners Manual) wyróżnia się trzy podstawowe typy oszustw: zawłaszczenie majątku, korupcję i fałszywą sprawozdawczość finansową5. Oszustwa w świetle prawa Opis czynów, którym można przypisać miano oszustwa znajduje się w szeregu przepisów rozrzuconych w różnych ustawach. Oczywiście podstawowym źródłem jest tutaj ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny6. Wymienić można przykładowo kilka znajdujących się w nim przepisów: − art. 270 zakazujący podrabiania lub przerabiania w celu użycia jako autentycznego dokumentu lub używania takiego dokumentu jako autentycznego, − art. 271 wskazujący na odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych lub innej osoby uprawnionej do wystawienia dokumentu, za poświadczenie w nim nieprawdy co do okoliczności mającej znaczenie prawne, − art. 286 mówiący o doprowadzaniu innej osoby (w celu osiągnięcia korzyści majątkowej) do niekorzystnego rozporządzenia własnym lub cudzym mieniem za pomocą wprowadzenia jej w błąd albo wyzyskania błędu lub niezdolności do należytego pojmowania przedsiębranego działania, − art. 296 dotyczący wyrządzania znacznej szkody majątkowej osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej przez osoby obowiązane na podstawie przepisu ustawy, decyzji właściwego organu lub umowy do zajmowania się sprawami majątkowymi lub działalnością gospodarczą tychże podmiotów przez nadużycie udzielonych uprawnień lub niedopełnienie ciążącego na nich obowiązku, − art. 296a opisujący tzw. przekupstwo menedżerskie a odnoszący się do osób pełniących funkcję kierowniczą w jednostce organizacyjnej wykonującej działalność gospodarczą lub mających, z racji zajmowanego stanowiska lub pełnionej funkcji, istotny wpływ na podejmowanie decyzji związanych z działalnością takiej jednostki, przyjmujących korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę w zamian za zachowanie mogące wyrządzić tej jednostce szkodę majątkową albo za czyn nieuczciwej konkurencji lub za niedopuszczalną czynność preferencyjną na rzecz nabywcy lub odbiorcy towaru, usługi lub świadczenia, − art. 297 odnoszący się do działania w celu uzyskania dla siebie lub kogo innego, od banku lub jednostki organizacyjnej prowadzącej podobną działalność gospodarczą na podstawie ustawy albo od organu lub instytucji dysponujących środkami publicznymi - kredytu, pożyczki pieniężnej, poręczenia, gwarancji, akredytywy, dotacji, subwencji, potwierdzenia przez bank zobowiązania wynikającego z poręczenia lub z gwarancji lub podobnego świadczenia pieniężnego na określony cel gospodarczy, elektronicznego instrumentu płatniczego lub zamówienia publicznego, polegającego na przedkładaniu podrobionego, przerobionego, poświadczającego nieprawdę albo nierzetelnego dokumentu albo nierzetelnego, pisemnego oświadczenia dotyczącego okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wymienionego wsparcia finansowego, instrumentu płatniczego lub zamówienia. 5 6 Fraud Examiners Manual, ACFE 2008, s. 1. Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm. 8 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Przykładem oszustwa z innej ustawy może być art. 82 ustawy z dnia z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy7. W § 1 tegoż artykułu opisano oszustwo polegające na narażeniu finansów publicznych na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę, pobranie lub niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji lub subwencji. W zależności od kwoty uszczuplenia mamy do czynienia bądź z przestępstwem lub wykroczeniem karno-skarbowym. Przepis ten nabiera szczególnego znaczenia w kontekście odpowiedzialności za niewłaściwe przekazanie i wykorzystanie dotacji pochodzących ze środków unijnych. W odniesieniu do sprawozdań finansowych warto przytoczyć przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości8. W art. 77 ustawy mówi się m.in. o odpowiedzialności za podawanie w księgach i sprawozdaniu finansowym nierzetelnych danych, zaś w art. 78 mowa jest o odpowiedzialności rewidenta za sporządzanie niezgodnej ze stanem faktycznym opinii o sprawozdaniu finansowym i stanowiących podstawę jego sporządzenia księgach rachunkowych jednostki lub o sytuacji finansowo-majątkowej tej jednostki. Oszustwo charakteryzowane jest także w ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich, sporządzonej w Brukseli dnia 26 lipca 1995 r. Zgodnie z Konwencją (art. 1 ust. 1) oszustwo stanowi każde świadomie podjęte działanie i zaniechanie polegające na: a) w zakresie wydatków: − wykorzystaniu lub przedłożeniu fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub dokumentów, w wyniku czego zostały przekazane i zatrzymane nienależne fundusze pochodzące z ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez lub w imieniu Wspólnot Europejskich; − nieudostępnieniu informacji, stanowiącym pogwałcenie określonego zobowiązania, powodującym skutek, o którym mowa wyżej; − sprzeniewierzeniu środków na inne cele aniżeli te, na które zostały one przyznane. b) w zakresie przychodów: − wykorzystaniu lub przedłożeniu fałszywych, niekompletnych lub nieścisłych oświadczeń lub dokumentów skutkiem, czego bezprawnie pomniejszono zasoby ogólnego budżetu Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez lub w imieniu Wspólnot Europejskich; − nieudostępnieniu informacji, stanowiącym pogwałcenie określonego zobowiązania, powodującym taki sam skutek; − sprzeniewierzeniu legalnie uzyskanej korzyści, powodującym taki sam skutek. Przytoczona Konwencja została ratyfikowana przez Polskę w 2004 roku9. 7 Dz. U. z 2007 r. Nr .111 poz. 765 z późn. zm. Dz. U. z 2009 r. Nr.152 poz. 1223. 9 Ustawa z dnia 22 października 2004 r. o ratyfikacji., Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Dublinie dnia 27 września 1996 r., Protokołu w sprawie interpretacji w trybie orzeczenia wstępnego przez Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia 29 listopada 1996 r., oraz Drugiego Protokołu do Konwencji o ochronie interesów finansowych Wspólnot Europejskich z dnia 26 lipca 1995 r., sporządzonego w Brukseli dnia 19 czerwca 1997 r. (Dz.U.04.273.2699). 8 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 9 Oszustwo a błąd Oszustwo należy odróżnić od błędu. W przeciwieństwie do błędu oszustwo ma charakter celowy. Dokonywane jest rozmyślnie. Sprawca ma świadomość, iż jego postępowanie nie jest zgodne z obowiązującą normą. Podejmuje się jednak działania w celu osiągnięcia określonej nienależnej mu korzyści. Jak już stwierdzono audytorzy szczególnie zainteresowani są oszustwami na szkodę organizacji czy instytucji z wykorzystaniem określonej pozycji i stanowiska w jej hierarchii organizacyjnej czyli upraszczając oszustw popełnianych na szkodę własnej organizacji przez jej pracowników lub kierownictwo. Na potrzebę wyraźnego odróżnienia oszustwa od błędu wskazują także Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej. Odnoszą się one oczywiście zasadniczo do nieprawidłowości związanych ze sprawozdawczością finansową. Zgodnie z MSRF 240 przez termin „błąd” rozumieć należy niezamierzone nieprawidłowości sprawozdania łącznie z niewprowadzeniem danych lub nieujawnieniem informacji spowodowane na przykład: − pomyłkami popełnionymi przy gromadzeniu i przetwarzaniu danych, na podstawie których sporządzano sprawozdanie finansowe, − błędnymi szacunkami księgowymi wywołanymi przeoczeniem lub niewłaściwą interpretacją faktów, − mylnym zastosowaniem zasad rachunkowości dotyczących wyceny, wykazywania danych w sprawozdaniu, klasyfikacji, prezentacji lub ujawniania informacji. Podział oszustw wg kryterium podmiotowego Oszustwa popełniać mogą zarówno szeregowi pracownicy danej instytucji jak i członkowie kierownictwa. W pierwszym przypadku oszustwo nazywa się pracowniczym w drugim kierowniczym. W praktyce nierzadko w popełnianiu oszustwa współdziałają zarówno pracownicy jak i kierownictwo. Oszustwo ma wtedy charakter mieszany biorąc pod uwagę kryterium podmiotowe. Pracownicy mogą być zmuszani przez kierownictwo do popełniania oszustw pod groźbą określonych sankcji. Nierzadko jednak współdziałanie ma charakter dobrowolny. Często też oszustwo nie ma na celu wyrządzenie bezpośredniej krzywdy macierzystej instytucji. W szeregu typowych aferach księgowych (np. WordComu) zaangażowane było zarówno kierownictwo jak i pracownicy niższego szczebla odpowiedzialni za prowadzenie księgowości. Celem zaś takich oszustw jest najczęściej przedstawienie własnej firmy w fałszywym ale jednocześnie jak najlepszym świetle. Interes w tym mają zarówno szeregowi pracownicy jak i kierownictwo. W interesie pracowników i kierownictwa spółek giełdowych jest aby ze sprawozdań finansowych wynikało, że warto inwestować w zakup akcji tych spółek. Od wyników finansowych firm uzależnione są także wypłaty stosownych gratyfikacji głównie dla kierownictwa ale także nierzadko dla pracowników niższego szczebla. Z wielu względów oszustwa kierownicze uznać należy za szczególnie groźne dla funkcjonowania każdej instytucji. Osoby pełniące funkcje kierownicze mają dużo większe możliwości omijania istotnych elementów systemu kontroli wewnętrznej niż szeregowi pracownicy. Dzieje się tak chociażby z uwagi na fakt, że to właśnie one nierzadko ten system projektują i ostatecznie odpowiadają za jego wdrożenie. Osoby pełniące funkcje kierownicze mają także większy i łatwiejszy dostęp do zasobów danej instytucji. Więcej zależy także od ich decyzji. Oznacza to, możliwość wyrządzenia istotniejszych szkód. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 10 Pamiętać także należy, iż to kierownictwo swoją postawą nadaje moralny ton całej organizacji. Przysłowie mówiące o „rybie psującej się od głowy” ma z pewnością swoje uzasadnienie w praktyce. Nieetyczne postawy kierownictwa albo tolerowanie takich postaw (także u szeregowych pracowników) z pewnością psuje kulturę organizacji. Audyt nakierowany na wykrywanie oszustw Klasyczny audyt różni się od dochodzenia związanego z podejrzeniem wystąpienia oszustwa zarówno metodą jak i celem. Audytor nie jest śledczym a śledczy audytorem choć w praktyce rozróżnienie to nie zawsze jest łatwe i oczywiste10. Audytor nie musi zgodnie ze standardami swego zawodu posiadać rozległej wiedzy w zakresie zarówno rozpoznawania jak i wykrywania oszustw. Nie oznacza to jednak, iż może być w tej dziedzinie kompletnym ignorantem. Każdy audytor powinien mieć chociaż ogólną wiedzę pozwalającą mu ocenić czy analizowane przez niego stany mogą nasuwać podejrzenie wystąpienia oszustwa. Dla audytora pomocne może być także skorzystanie z pewnych osiągnięć kryminalistyki. Wymienić można tu chociażby znany powszechnie schemat stworzony przez D.R. Cresseya zwany „trójkątem oszustw”. Opiera się on o psychologiczną analizę „procesu” oszustwa. Bardzo wartościowa może być także znajomość teoretycznych modeli oszustw. Ułatwia to znacznie analizę stanów faktycznych. Różnice pomiędzy klasycznym podejściem audytorskim a śledczym ilustruje poniższa tabela11. Audyt Postępowanie ws. Oszustw Częstotliwość: Powtarzany regularnie Nie jest regularne Wszczyna się w przypadku uzasadnionego podejrzenia wystąpienia oszustwa Zakres: Generalny Konkretny Cel: Wydawanie opinii Ustalenie czy oszustwo wystąpiło i kto je popełnił Metodologia: Techniki audytorskie Techniki dochodzeniowe Profesjonalny sceptycyzm Szukanie dowodu. Postępowanie ma na celu znalezienie wystarczających dowodów do postawienia zarzutów Podejście: Można zaryzykować stwierdzenie, iż audyt śledczy zawiera w sobie zarówno elementy klasycznego podejścia audytorskiego jak i dochodzeniowego. Niezależnie od tego czy prowadzi się audyt sprawdzający ocierający się wprost o metody śledcze czy też realizuje się klasyczne audytorskie zadanie zapewniające, w sytuacji wysokiego ryzyka wystąpienia w danej instytucji oszustw audytor pamiętać powinien o pewnych zasadach. Oto przykłady niektórych z nich: 1. Ryzyko niewykrycia nieprawidłowości spowodowanych oszustwem jest większe niż ryzyko niewykrycia nieprawidłowości spowodowanej błędem. Ryzyko znacznie podwyższa zmowa kierownictwa. Kierownictwo ma o wiele większe od pozostałych pracowników możliwości omijania mechanizmów kontroli wewnętrznej. Audytor nie gwarantuje, że wykryje istotne oszustwa. Jest to część ryzyka audytu. 10 Zob.: Detektyw musi znać się na księgowości, rozmowa z Benem Allenem, szefem firmy wywiadowczej Kroll, Gazeta PrawnaFinancial Times (dodatek),Nr 106,2009. 11 Tabelę sporządzono na podstawie: Fraud Examiners Manual….s. I-2. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 11 2. Audytor musi się kierować cały czas zawodowym sceptycyzmem. Podejrzenie wystąpienia oszustwa wzmaga zawodowy sceptycyzm co oznacza: − zwiększoną czujność przy doborze próby, dokumentacji i wyznaczaniu zakresu badania, − większy nacisk na uzyskanie potwierdzeń zewnętrznych i wewnętrznych. Należy zachować dużą ostrożność w stosunku do autentyczności dokumentów. W trakcie audytu dokonuje się analizy wiarygodność informacji, które będą wykorzystane jako dowody badania, w tym kontrole ich sporządzania i przechowywania, o ile to istotne. Jeżeli zachodzi wątpliwość co do autentyczności dokumentu należy podjąć dalsze czynności w celu sprawdzenia jego autentyczności np. poprzez uzyskanie potwierdzenia zewnętrznego12. 3. Tworząc plan audytu planowanie skupia się na obszarach newralgicznych. Dokonuje się analizy czynników ryzyka tzw. red flags (czerwonych flag)13. Należy je zauważyć i dokonać dokładnej ich analizy. Stanowić one mogą bowiem symptomy oszustw. Przytoczyć można tutaj wypowiedź legendarnego już oszusta Jerome Kerviela (jego machinacje kosztowały Societe Generale 5 mld EUR): „Metody, które stosowałem, nie były wcale wyrafinowane i - moim zdaniem - jakakolwiek właściwie przeprowadzona kontrola mogła wykryć te operacje.(…) Już choćby to, że w 2007 roku nie brałem urlopu (tylko cztery dni), powinno uruchomić dzwonek alarmowy u menedżerów. To jedna z podstawowych reguł w kontroli wewnętrznej. Jeśli trader nie bierze urlopu, to znaczy, że nie chce nikomu zostawić swojej książki”14. Audyt nie musi doprowadzić do wykrycia oszustwa ale zawsze wpływać powinien na uszczelnienie systemu kontroli wewnętrznej. Takiemu uszczelnieniu służy właśnie analiza red flags. Audytor kieruje się zawodowym osądem ustalając, czy występują czynniki ryzyka oszustwa oraz czy uwzględnić je przy szacowaniu ryzyka istnienia istotnych nieprawidłowości. 4. Audyt nakierowany na wykrywanie oszustw nie znosi schematyzmu. Oczywiście jak wszędzie wskazany jest pewien porządek metodologiczny ale nie może on zabijać audytorskiej inwencji. Jak mówią specjaliści: „Ostrożnie z check - listami. Zamiast odhaczać check-listy lepiej rozmawiać z ludźmi”. Pamiętać należy, że jak wskazują wyniki przeprowadzonych przez różne instytucje badań, klasyczny donos stanowi jedno ze skuteczniejszych sposobów wykrywania oszustw. Audytor może brać pod uwagę stosowanie elementu zaskoczenia w podejmowaniu czynności kontrolnych. Zaskoczenie dotyczyć może wyboru rodzaju, czasu i zakresu procedur badania. 5. W wykrywaniu oszustw przydatne mogą być procedury analityczne. Pozwalają one na analizę trendów. Audytor musi brać pod uwagę nietypowe związki, które mogą wskazywać na ryzyko wystąpienia oszustwa. 6. Audytor szczególną uwagę poświęcić powinien nietypowym stanom faktycznym np. nietypowym transakcjom. 12 Por. Międzynarodowe Standardy Rewizji Finansowej ….., s. 295. W literaturze dotyczącej problematyki oszustw podaje się wiele przykładów reg flags. Bardzo bogaty ich zbiór znaleźć można w: Z. Dobrowolski: Oszustwa w życiu publicznym, Zielona Góra 2008 r. ss. 44-46. 14 Forbes, 02/2009. 13 12 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 7. Powinno się uwzględniać możliwość obejścia kontroli wewnętrznej przez kierownictwo. Jak ważna jest to kwestia niech świadczą słowa Cynthii Cooper, audytor wewnętrznej WorldComu, która przyczyniła się do ujawnienia słynnej afery księgowej: „Wewnętrzna kontrola jest ważna ale jej koszty nie mogą przewyższać korzyści. Audytorzy spędzają zbyt dużo czasu promując i testując szczegółowe mechanizmy kontrolne, które jednak nie są w stanie zabezpieczyć przed nadużyciami wynikającymi ze zmowy zarządzających wysokiego szczebla”15. 8. Na ogół nie ma podstaw do założenia, że ujawniony przypadek oszustwa jest odosobniony. 9. Działający wewnątrz danej instytucji sprawca oszustwa dokłada zazwyczaj starań aby fakt oszustwa ukryć. Odróżnia to oszustwo od błędu. Audytor pamiętać powinien, że może on spotkać się wręcz z utrudnianiem prowadzenia audytu, dezinformacją, ukrywaniem i niszczeniem dowodów. To oczywiście tylko niektóre z reguł audytu wykonywanego w warunkach wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia oszustwa. Sposób postępowania audytora powinien także konweniować ze schematem oszustwa, którego możliwość wystąpienia zakłada. Schematy podstawowych oszustw zostały już wielokrotnie przedstawione w literaturze fachowej. Jak już wspomniano wyżej znajomość tych schematów może być dla audytora niezwykle pomocna. Zakończenie Nic nie wskazuje na to aby zainteresowanie problematyką wykrywania oszustw i ich zapobieganiu w najbliższej przyszłości osłabło. Przyjąć można, że światowy kryzys finansowy sprzyja rozwojowi postaw nieetycznych16. Kryzys nie tylko może wpłynąć na wzrost przestępczości ale wyciąga także na światło dzienne oszustwa już popełnione. Tak było w przypadku afery Madoffa. Sytuacja ta wymaga od instytucji zajmujących się audytem szczególnej odpowiedzialności. Aby sprostać wyzwaniom przyszłości należy w pierwszym rzędzie mieć świadomość zagrożeń a także faktu, iż tradycyjne podejście do audytu pomijające zagadnienie detekcji oszustw w wielu przypadkach jest już nie wystarczające. dr Mariusz Siwoń Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach 15 16 Extraordinary circumstances, An interview with Cynthia Cooper, CFE, CISA, Fraud Magazine, No2, 2008. Zob. W kryzysie Polacy okradają pracodawców, Dziennik. Gazeta Prawna, 2.11.2009. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 13 NADZÓR NAD UCHWAŁAMI W SPRAWIE PODATKU OD NIERUCHOMOŚCI I WYSTĘPUJĄCE W NICH NIEPRAWIDŁOWOŚCI Niniejsze wystąpienie zaprezentowane zostało na ogólnopolskiej konferencji naukowej „Podatek od nieruchomości – aktualne problemy teorii i praktyki”, zorganizowanej 23 lutego 2010 roku przez Państwową Wyższą Szkołę Zawodową we Włocławku Zapisy ratyfikowanej przez Polskę w 1993 roku Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego17 stanowią, że kompetencje przyznane społecznościom lokalnym powinny być w zasadzie całkowite i wyłączne i mogą zostać zakwestionowane lub ograniczone przez inny organ władzy, centralny lub regionalny, jedynie w zakresie przewidzianym przez prawo. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (dalej JST) została w polskim prawodawstwie potwierdzona w art. 16 ust. 2 ustawy zasadniczej18. Art. 171 Konstytucji RP wskazał również organy uprawnione do sprawowania nadzoru nad JST: − Sejm - upoważniony do rozwiązania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego na wniosek Prezesa Rady Ministrów, jeżeli organ ten rażąco narusza konstytucję lub ustawy, − Prezes Rady Ministrów oraz wojewodowie, posiadający generalną kompetencję do wykonywania nadzoru; w praktyce wojewodowie sprawdzają legalność podjętych przez organy JST uchwał w sprawach niezastrzeżonych do właściwości regionalnych izb obrachunkowych, − regionalne izby obrachunkowe, sprawujące nadzór w sprawach finansowych. Regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej. Działalność nadzorcza i kontrolna prowadzona jest nad podsektorem samorządowym sektora finansów publicznych, podmioty nią objęte wymienione są w art. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych19 (dalej ustawa o RIO). W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach20: − procedury uchwalania budżetu i jego zmian, − budżetu i jego zmian, − zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, − zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, − podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, − absolutorium. Działalność nadzorczą realizuje kolegium Izby. Wykonując czynności nadzorcze członkowie kolegium są niezawiśli i podlegają jedynie ustawom. Nadzór sprawowany jest na podstawie 17 Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 19 Ustawa z 7 października1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.). 20 Art. 2 ustawy o RIO. 18 14 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy kryterium zgodności z prawem. Poza działalnością nadzorczą do najważniejszych zadań izb zaliczyć należy kontrolę oraz działalność opiniodawczą. Działalność kontrolna dotyczy faktów dokonanych, natomiast działalność nadzorcza oraz w znacznym stopniu opiniodawcza skupiają się na decyzjach podejmowanych przez JST zanim wywołają one skutki finansowe, a zatem działania te mają za zadanie ochronę przed powstaniem negatywnych skutków21. W wyniku działań nadzorczych kolegium izby może stwierdzić, że badana uchwała (lub zarządzenie) podjęta została bez naruszenia prawa, z nieistotnym naruszeniem prawa lub z istotnym naruszeniem prawa. Uchwały (lub zarządzenia) sprzeczne z prawem są nieważne. W zależności od konstrukcji uchwały i zakresu naruszenia prawa Kolegium orzeka o nieważności w całości lub też w części. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa Kolegium nie stwierdza nieważności uchwały (lub zarządzenia) a jedynie wskazuje, że została ona podjęta z naruszeniem prawa. Taki akt prawny nie jest eliminowany z obrotu prawnego. Postępowanie nadzorcze ma, co do zasady, charakter jednoetapowy – w przypadku naruszenia prawa kolegium izby podejmuje stosowną uchwałę. Zasada ta nie dotyczy uchwał w sprawie uchwalenia budżetu, zgodnie z art. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych postępowanie w tym przypadku przebiega dwuetapowo. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa kolegium wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Dopiero przy braku reakcji organu stanowiącego podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcia nadzorcze Kolegium zapadają w formie uchwał i podejmowane są zwykłą większością głosów. Od uchwał kolegiów izb przysługuje odwołanie do sądów administracyjnych. Na organy JST nałożony został w ustawach ustrojowych22 obowiązek przedkładania podjętych przez nie uchwał (lub zarządzeń) organowi nadzoru w terminie 7 dni od daty ich pojęcia. Regionalne izby obrachunkowe prowadząc postępowanie nadzorcze związane są trzydziestodniowym terminem licząc od daty doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu izba ma możliwość zaskarżenia uchwały (lub zarządzenia) do sądu administracyjnego. Granice stanowienia przez gminy prawa miejscowego w zakresie podatku od nieruchomości Jednym z głównych wyznaczników samodzielności JST jest wpływ ich organów na wielkość i strukturę realizowanych dochodów. Ze względu na wielkość wpływów z poszczególnych źródeł najważniejsze znaczenie dla gmin ma podatek od nieruchomości. Możliwości kształtowania gminnej polityki podatkowej są w znacznym stopniu ograniczone przepisami prawa krajowego. W odniesieniu do podatku od nieruchomości ograniczenia te wynikają głównie z przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej upol)23. Następstwem uprawnienia gmin do prowadzenia własnej polityki podatkowej jest wyposażenie ich w odpowiednie narzędzia24, w zakresie podatku od nieruchomości jest to 21 J. Marczewska: Wady prawne uchwał w sprawach finansowych – wyniki działalności nadzorczej regionalnych izb obrachunkowych w 2006 roku, Finanse Komunalne 2007 nr 12, s. 48. 22 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). 23 Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm. 24 M. Popławski: Formalne wymogi stanowienia prawa w gminach, Finanse Komunalne 2007 nr 3, s. 28. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 15 ustalanie wysokości stawek podatkowych, kreowanie pozaustawowych zwolnień a także ustalanie wzorów deklaracji i informacji podatkowych oraz możliwość wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Uchwały JST wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawodawczego mogą normować tylko przedmioty określone w akcie ustawodawczym, przekazane na podstawie tego upoważnienia do uregulowania w trybie aktów wykonawczych i w granicach tego upoważnienia25. Zgodnie z art. 5 ust. 1 upol rada gminy (miasta) określa w drodze uchwały wysokość stawek podatku od nieruchomości26. Ponadto, dalszy zapis tego artykułu daje organom stanowiącym możliwość różnicowania wysokości stawek dla poszczególnych rodzajów przedmiotów opodatkowania: w przypadku gruntów uwzględniając w szczególności lokalizację, rodzaj prowadzonej działalności, rodzaj zabudowy, przeznaczenie i sposób wykorzystania gruntu; dla budynków lub ich części uwzględniając w szczególności lokalizację, sposób wykorzystywania, rodzaj zabudowy, stan techniczny oraz wiek budynków a w odniesieniu do budowli uwzględniając w szczególności rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej. Przy ustalaniu wysokości stawek nie można pominąć żadnej z kategorii przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to naruszenie zasady powszechności opodatkowania. Na mocy art. 7 ust. 3 rady gmin (miast) posiadają także możliwość wprowadzenia zwolnień przedmiotowych, innych niż określonych w upol oraz innych ustawach. W praktyce samorządowej występują również zwolnienia o charakterze mieszanym (tj. podmiotowo-przedmiotowe)27. Uchwały różnicujące stawki podatku oraz określające udzielanie zwolnień muszą zostać podjęte, zgodnie z art. 20b upol, z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej28. Udzielanie pomocy publicznej jest kwestią budzącą wiele wątpliwości i kontrowersji, jest jednak niezwykle istotnym zjawiskiem z punktu widzenia Unii Europejskiej. Zastosowanie różnych stawek dla przedsiębiorców prowadzących różne rodzaje działalności gospodarczej, lub stosowanie wobec nich zwolnień podatkowych będzie stanowiło pomoc publiczną, jeżeli będzie prowadziło do zakłóceń w wymianie handlowej pomiędzy państwami UE. Powodem tych zakłóceń jest „sprzyjanie” niektórym przedsiębiorcom lub produkcji niektórych towarów lub usług29. Uchwały dotyczące podatku od nieruchomości stanowią akty prawa miejscowego. W konsekwencji muszą one spełniać wymogi określone w przepisach rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest stwierdzenie przez właściwą terytorialnie regionalną izbę obrachunkową, że została ona podjęta bez naruszenia prawa, a następnie opublikowanie ich w dzienniku urzędowym województwa. 25 J. Dziuba, A. Konopka, W. Sech, Prawo podatkowe. Poradnik dla organów samorządu terytorialnego, BMK sc, Warszawa 1993, s. 20. 26 Z zastrzeżeniem, że stawki nie mogą przekroczyć stawek maksymalnych określonych corocznie przez Ministra Finansów. 27 L. Etel (red.) R. Dowgier, G. Liszewski, M Popławski, S. Presnarowicz: Prawo podatkowe, Warszawa 2005, s. 35. 28 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 z późn. zm.). 29 L. Etel, Pomoc publiczna w ordynacji podatkowej, Finanse Komunalne 2008 nr 11, s. 24. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 16 Wyniki działalności nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w zakresie uchwał w sprawie podatku od nieruchomości Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy obejmuje swym nadzorem JST z terenu województwa kujawsko-pomorskiego tj. województwo samorządowe, 19 powiatów, 4 miasta na prawach powiatu, 140 gmin oraz kilkanaście związków międzygminnych. Poniżej zaprezentowane zostały wyniki działalności nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w latach 2000 - 2008 opracowane na podstawie sprawozdań z działalności izby. Tabela 1. Wyniki działalności nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w latach 2000 - 2008 Lata 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Ogół zbadanych uchwał i zarządzeń podjęte bez naruszenia prawa liczba 3 844 4 699 3 980 4 320 4 827 5 130 5 328 5 423 5 552 liczba 3 767 4 612 3 924 4 217 4 702 4 972 5 143 5 278 5 406 % 100 100 100 100 100 100 100 100 100 % 98 98,1 98,6 97,6 97,4 96,9 96,5 97,3 97,4 Uchwały i zarządzenia w stosunku do podjęte których wszczęte z nieistotnym postępowania naruszeniem prawa umorzono* liczba % liczba % 4 0,1 53 1,4 6 0,1 43 0,9 1 0 43 1,1 2 0,1 74 1,7 1 0 106 2,2 0 0 145 2,8 10 0,2 149 2,8 5 0,1 116 2,2 15 0,3 113 2 nieważne w części liczba 14 25 8 20 15 10 11 18 10 % 0,3 0,6 0,2 0,4 0,3 0,2 0,2 0,3 0,2 nieważne w całości liczba 6 13 4 7 3 3 15 6 8 % 0,2 0,3 0,1 0,2 0,1 0,1 0,3 0,1 0,1 * w skład tej kategorii wchodzą uchwały i zarządzenia podjęte z naruszeniem prawa bez stwierdzenia nieważności z uwagi na dokonanie we własnym zakresie zmian przez właściwy organ JST oraz uchwały i zarządzenia w sprawie zmian w budżecie, w których naruszenie prawa dotyczyło minionego roku budżetowego. Tabela 2. Wyniki działalności nadzorczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w zakresie uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych w latach 2000 - 2008 Uchwały Lata Ogół zbadanych uchwał podjęte bez naruszenia prawa podjęte z nieistotnym naruszeniem prawa w stosunku do których wszczęte postępowania umorzono* nieważne w części nieważne w całości liczba % liczba % liczba % liczba % liczba % liczba % 2000 618 100 602 97,4 0 0 7 1,1 8 1,3 1 0,2 2001 1504 100 1465 97,4 2 0,1 9 0,6 24 1,6 4 0,3 2002 1029 100 1011 98,2 0 0 9 0,9 6 0,6 3 0,3 2003 810 100 771 95,2 0 0 19 2,3 17 2,1 3 0,4 2004 820 100 781 95,2 0 0 25 3,1 13 1,6 1 0,1 2005 722 100 695 96,3 0 0 18 2,5 7 1 2 0,2 2006 662 100 644 97,2 0 0 12 1,8 5 0,8 1 0,2 2007 792 100 752 94,9 2 0,2 22 2,8 13 1,7 3 0,4 2008 646 100 633 97,9 4 0,6 3 0,5 5 0,8 1 0,2 * w skład tej kategorii wchodzą uchwały podjęte z naruszeniem prawa bez stwierdzenia nieważności z uwagi na dokonanie we własnym zakresie zmian przez właściwy organ JST. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 17 Analizując dane przedstawione w tabelach należy zauważyć, że w odniesieniu do ogółu zbadanych przez Kolegium uchwał i zarządzeń liczba uchwał i zarządzeń naruszających prawo wahała się od 1,4% w 2000 roku do 3,5% w 2006 roku. Liczba naruszających prawo uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych była wyższa – od 2,6% w 2000 roku do 5,1% w roku 2007 (1,8% w 2008 r.). Charakter rozstrzygnięć nadzorczych zaprezentowanych w tabelach wskazuje, że uchwały w sprawie podatków i opłat lokalnych zawierają statystycznie poważniejsze wady prawne niż ogół badanych uchwał i zarządzeń. Uchwały i zarządzenia nieważne w części oraz w całości stanowią od 0,5% w 2000 roku (0,9% w 2001 roku) do 0,3% w 2008 roku ogółem zbadanych uchwał i zarządzeń; w odniesieniu do uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych ta proporcja wynosi 1,5% w 2000 roku (2,5% w 2003 roku) do 1,0% w 2008 roku. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest między innymi fakt, że uchwały w sprawie podatków i opłat lokalnych są aktami prawa miejscowego, a w związku z tym podlegają bardziej rygorystycznym wymogom niż inne uchwały i zarządzenia, a tym samym nadzór w tym zakresie dotykał znacznie szerszych zagadnień. Do najczęstszych nieprawidłowości występujących w uchwałach w sprawie podatku od nieruchomości należą, niezmiennie od wielu lat, ustalenie wysokości stawek podatkowych w nieprawidłowej wysokości (tj. przekraczającej stawki maksymalne lub w latach poprzednich także poniżej 50% górnych granic stawek) oraz nieprawidłowe określenie sposobu wejścia w życie uchwały. Ponadto, dość często organy stanowiące starają się udzielić zwolnień podatkowych o charakterze podmiotowym bądź zwolnień procentowych (czyli faktycznie wprowadzić ulgi podatkowe, do czego nie są uprawnione). W ostatnich latach do najczęściej spotykanych nieprawidłowości należy różnicowanie stawek podatkowych lub udzielanie zwolnień niezgodnie z przepisami dotyczącymi pomocy publicznej. Do występujących w mniejszym natężeniu nieprawidłowości należą: dokonywanie w trakcie roku podatkowego zmian w uchwałach, które są niekorzystne dla podatników oraz nieuchwalenie stawek dla wszystkich kategorii przedmiotów opodatkowania. Podsumowanie Analiza podejmowanych przez organy stanowiące uchwał w sprawie podatku od nieruchomości potwierdza tezę, że polityka podatkowa w odniesieniu do tego źródła dochodu gminy pełni głównie zadania fiskalne, tzn. ma na celu zapewnienie lokalnym budżetom środków niezbędnych do wykonywania nałożonych na nie zadań, zadania pozafiskalne (m.in. społeczne) mają zdecydowanie mniejsze znaczenie. Liczbę nieprawidłowości w tych uchwałach charakteryzuje stosunkowo stabilny, niewysoki poziom – uchwały naruszające prawo stanowiły w badanym okresie od 2,6% w 2000 roku do 5,1% w 2007 roku (2,9% w 2008 roku) zbadanych uchwał (dla porównaniu w 1993 roku30 liczba uchwał i zarządzeń naruszających prawo wyniosła 19,8% ogółu zbadanych przez izbę uchwał). Analiza działalności nadzorczej Izby prowadzi do wniosku, że liczba naruszających prawo uchwał w sprawie podatku od nieruchomości z powodu różnorakich, stosunkowo prostych błędów (np. ustalone w nieprawidłowej wysokości stawki podatkowe czy nieprawidłowo 30 W pierwszym roku działalności RIO. 18 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy określony sposób wejścia w życie uchwały) wykazuje tendencję malejącą31. Wykonywanie przez JST nowych, często skomplikowanych obowiązków powoduje pojawianie się nowych nieprawidłowości. Przykładem mogą być uchwały dotyczące udzielania przez gminy pomocy publicznej. Daniel Jurewicz Członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy TYPOWE DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WYDATKI STRUKTURALNE Ustawowy obowiązek ewidencjonowania wydatków strukturalnych obejmuje jednostki samorządu terytorialnego oraz ich jednostki organizacyjne należące do sektora finansów publicznych. Strona techniczna prowadzenia ewidencji oraz sporządzania sprawozdań w tym zakresie nie przysparza większych trudności. Praktyka wskazuje, że największym problemem jest samo stwierdzenie, czy dany wydatek stanowi wydatek strukturalny, czy też nie. Mianem wydatku strukturalnego określić należy każdy faktycznie (czyli kasowo) dokonany wydatek, przeznaczony na określony cel (projekt, działanie, zadanie), którego realizacja uzyskuje lub mogłaby uzyskać dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności. Sprawa jest oczywista w przypadku celów (projektów, działań, zadań), które otrzymują dofinansowanie z ww. źródeł, problem pojawia się w przypadku zadań, które takie dofinansowanie mogłyby uzyskać. Niniejsze opracowanie ma na celu zaprezentowanie typowych wydatków strukturalnych, z którymi w praktyce mogą mieć do czynienia jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne. Opracowanie sporządzone zostało w oparciu o obowiązujące normy prawne (zarówno wspólnotowe jak i krajowe) a także wytyczne i informacje publikowane przez Ministerstwo Finansów. Krajowe uregulowania w tym zakresie są bardzo ogólnikowe. Brak przy tym wiążących interpretacji i wyjaśnień. Przy każdym kodzie podana jest informacja, jakiego typu instytucji może dotyczyć dany wydatek: urzędy - do jednostek tej kategorii zakwalifikowane zostały urzędy gmin, miast, miast na prawach powiatów, starostwa powiatowe oraz urzędy marszałkowskie; placówki oświatowe - tj. samorządowe przedszkola, szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły średnie, ośrodki szkolno wychowawcze, poradnie pedagogiczno - psychologiczne, centra kształcenia ustawicznego, ośrodki doskonalenia nauczycieli, itp.; instytucje kultury - samorządowe instytucje kultury tj. ośrodki kultury i sztuki, muzea, biblioteki; gospodarka komunalna - zakłady budżetowe oraz jednostki budżetowe prowadzące działalność z zakresu mieszkalnictwa, gospodarowania odpadami komunalnymi, dostarczania wody oraz odprowadzania ścieków, publicznego transportu 31 Przyczyną takiego stanu rzeczy jest między innymi duża aktywność izby w zakresie działalności szkoleniowej. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 19 zbiorowego, zieleni itp.; SP ZOZ - samorządowe samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; jednostki straży pożarnej - miejskie oraz powiatowe komendy straży pożarnej; sport i turystyka - jednostki i zakłady budżetowe prowadzące działalność w zakresie sportu, rekreacji oraz turystki; ośrodki pomocy społecznej - gminne, powiatowe oraz regionalne ośrodki pomocy społecznej, centra pomocy rodzinie, centra aktywności społecznej itp.; urzędy pracy samorządowe urzędy pracy wszystkich szczebli; wszystkie - w przypadku, gdy wydatek może dotyczyć wszystkich wymienionych wyżej jednostek podsektora samorządowego. Wydatki jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych wg kodów klasyfikacji wydatków strukturalnych Kod 02 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, rozbudowa, modernizacja i uruchomienie parków przemysłowych, parków technologicznych wraz z zatrudnieniem wykwalifikowanej kadry naukowej. Budowa, rozbudowa oraz wyposażenie w sprzęt jednostek naukowych wraz z zatrudnieniem wykwalifikowanej kadry naukowej. Budowa, rozbudowa, adaptacja, modernizacja i wyposażenie w nowoczesny sprzęt techniczno-dydaktyczny infrastruktury badawczo-rozwojowej szkół wyższych. Inwestycje w budowle i budynki, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu, przeznaczone na tworzenie lub rozwijanie parków naukowo-technologicznych lub inkubatorów przedsiębiorczości. Kod 03 (urzędy, gospodarka komunalna) Tworzenie nowych, wspieranie tworzenia oraz rozwoju istniejących parków naukowotechnologicznych, parków przemysłowych, centrów innowacji czy też innowacyjnych klastrów przemysłowych. Przygotowanie analiz, ekspertyz i publikacji dotyczących poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego obszaru. Projekty inwestycyjne dla otoczenia innowacyjnego biznesu. Kod 05 (urzędy) Wsparcie działań związanych z zarządzaniem, promocją oraz rozszerzeniem sieci dystrybucji funduszy poręczeń i funduszy pożyczkowych. Dofinansowanie lub tworzenie instrumentów finansowych dla małych i średnich przedsiębiorstw oraz pozabankowych źródeł finansowania działalności przedsiębiorstw. Kod 09 (urzędy, gospodarka komunalna) Projekty inwestycyjne dotyczące kompleksowego uzbrojenia terenu (w podstawowe media) przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod działalność gospodarczą z wyłączeniem terenów przeznaczonych pod inwestycje mieszkaniowe. Kompleksowe przygotowanie terenu wraz z budową dróg wewnętrznych i połączeniem ich z istniejącym układem komunikacyjnym oraz doprowadzeniem mediów pod inwestycje przygotowujące obszary produkcyjne oraz strefy nowoczesnych usług. Kod 10 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, rozbudowa oraz modernizacja telekomunikacyjnych sieci szerokopasmowych (łącznie z technologiami bezprzewodowymi oraz światłowodowymi). Budowa szerokopasmowych 20 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy platform umożliwiających dostęp przez Internet do usług publicznych dla obywateli. Tworzenie, budowa oraz modernizacja publicznych punktów dostępu do usług elektronicznych oraz Internetu umieszczonych w obiektach publicznie dostępnych. Budowa infrastruktury dostępu obywateli do szerokopasmowego Internetu. Budowa regionalnych i lokalnych sieci teleinformatycznych. Opracowanie i organizacja szkoleń dla osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym. Kod 11 (wszystkie) Tworzenie i modernizacja zintegrowanego systemu wspomagania zarządzania w placówkach oświatowych wraz z zakupem niezbędnego sprzętu i oprogramowania. Zastosowanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych w ochronie zdrowia i edukacji w celach sprawnego zarządzania. Kompleksowe projekty informatyzacji szpitali i zakładów opieki zdrowotnej, polegające na zakupie i wdrożeniu systemów poprawiających zarządzanie służbą zdrowia i jakość usług medycznych. Projekty związane z przygotowaniem instytucji publicznych do elektronicznego obiegu dokumentów, elektronicznej archiwizacji dokumentów oraz rozwoju elektronicznych usług dla ludności. Budowa i wdrażanie systemów bezpieczeństwa i zapobiegania zagrożeniom (np. monitoring). Kod 13 (wszystkie) Zakup i wdrożenie technologii informacyjno – komunikacyjnych oraz inwestycje w usługi lub aplikacje dla obywateli, w tym usprawnienie informatyczne działalności służb publicznych w zakresie użyteczności publicznej. Tworzenie i wdrażanie systemów informatycznych zwiększających zakres oraz dostępność usług publicznych świadczonych drogą elektroniczną. Inwestycje związane z informatyzacją placówek edukacyjnych. Tworzenie nowych i udoskonalanie istniejących cyfrowych baz danych oraz systemów elektronicznej archiwizacji. Budowa lub rozbudowa systemów udostępniających e-usługi publiczne w zakresie administracji samorządowej, ochrony zdrowia, turystyki, edukacji, oświaty, gospodarki komunalnej. Zakup i wdrożenie systemów bezpiecznego świadczenia usług elektronicznych oraz wdrożenie podpisu elektronicznego. Rozwój cyfrowych zasobów promujących turystykę i kulturę regionu. Kod 16 (urzędy, gospodarka komunalna) Modernizacja kolejowych obiektów dworcowych, obiektów obsługi podróżnych i innej infrastruktury służącej poprawie jakości obsługi podróżnych. Wykorzystanie potencjału komunikacji kolejowej w celu usprawnienia obsługi ruchu pasażerskiego w mieście. Kod 18 (urzędy, gospodarka komunalna) Zakup nowego taboru kolejowego służącego pasażerskim przewozom regionalnym oraz modernizacja posiadanego taboru kolejowego. Kod 23 (urzędy, gospodarka komunalna, jednostki straży pożarnej) Budowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja i remont dróg oraz nawierzchni dróg samorządowych, obwodnic miast i miejscowości, węzłów, skrzyżowań wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ciągu tych dróg. Budowa, przebudowa i remont drogowych obiektów inżynieryjnych w ciągach dróg samorządowych. Zakup wyposażenia i sprzętu na potrzeby Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 21 instytucji działających w sferze bezpieczeństwa ruchu drogowego, służącego poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Nowoczesne techniki zarządzania ruchem drogowym. Wydatkiem strukturalnym są wydatki poniesione na remonty dróg (w rozumieniu zawartym w ustawie o drogach publicznych). Wydatkiem strukturalnym nie są natomiast wydatki związane z bieżącym utrzymaniem dróg (np. odśnieżanie, wyrównywanie ubytków nawierzchni, odnawianie linii pasów, prace porządkowe czy zakup żwiru lub tłucznia). Kod 24 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, wyznaczenie, oznakowanie ścieżek rowerowych o utwardzonej nawierzchni, wydzielonych dróg dla rowerów, wytyczanie i oznakowanie tras rowerowych, budowa, rozbudowa i modernizacja tras rowerowych przy drogach publicznych. Budowa i montaż lub wydzielenie podstawowej infrastruktury towarzyszącej (miejsc parkingowych dla rowerów, wiat postojowych i widokowych, kładek i tuneli pieszo-rowerowych, oświetlenie tras rowerowych). Zagospodarowanie brzegów jezior i rzek dla celów budowy ciągów pieszych i rowerowych wraz z ich oświetleniem czy ławkami. Wydatki pojawią się w tym kodzie, jeżeli projekty, o których mowa powyżej realizowane będą samodzielnie. W przypadku realizowania tych zadań w ramach projektu drogowego wydatki całości projektu ujęte winny zostać w kodzie 23. Kod 25 (urzędy, gospodarka komunalna) Adaptacja, budowa, przebudowa, rozbudowa sieci szynowych, trolejbusowych i autobusowych w ramach kompleksowych projektów z zakresu miejskiego transportu publicznego. Budowa, przedłużenie lub odnowienie istniejących linii komunikacyjnych transportu publicznego wraz z niezbędną infrastrukturą. Budowa, przebudowa, rozbudowa sieci energetycznych i podstacji trakcyjnych tramwajowych. Wyposażenie dróg i ulic w infrastrukturę służącą obsłudze transportu publicznego oraz pasażerów. Budowa lub przebudowa infrastruktury służącej zwiększeniu bezpieczeństwa ruchu i dostępności do sieci transportu publicznego oraz infrastruktury towarzyszącej (np. sygnalizacja świetlna, ekrany akustyczne). Tworzenie systemów wpływających na poprawę jakości i bezpieczeństwa systemu komunikacyjnego miast. Budowa nowych połączeń metropolitalnych lub wydłużenie sieci komunikacji metropolitalnej, połączenie metropolii z okolicznymi miejscowościami. Zakup taboru publicznego transportu miejskiego. Budowa, adaptacja, przebudowa, rozbudowa zajezdni autobusowych czy tramwajowych. Kod 26 (urzędy, gospodarka komunalna) Inwestycje w zakresie budowy, przebudowy lub zarządzania w centrum logistycznym lub terminalu kontenerowym. Budowa, przebudowa i rozbudowa małych portów morskich oraz śródlądowych wraz z instalacjami i urządzeniami portowymi. Budowa, przebudowa, rozbudowa infrastruktury drogowo – kolejowej warunkującej bezpośrednią dostępność do portów i lotnisk. Budowa lub rozbudowa infrastruktury wchodzącej w skład kolejowych lub morskich terminali kontenerowych. Zakup wyposażenia terminala/centrum służącego zarządzaniu. Kod 28 (urzędy, jednostki straży pożarnej) Przedsięwzięcia z zakresu bezpieczeństwa systemu komunikacyjnego – zakup sprzętu podnoszącego efektywność działań prewencyjnych policji drogowej, zakup sprzętu usprawniającego działania 22 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy ratownicze straży pożarnej, usprawnienie systemu ratownictwa drogowego, wprowadzenie środków drogowego ratownictwa technicznego i chemicznego. Kod 29 (urzędy, gospodarka komunalna) Roboty budowlane i zakup wyposażenia w zakresie budowy portu lotniczego. Budowa, przebudowa, modernizacja infrastruktury portowej oraz lotniskowej. Zakup sprzętu i wyposażenia niezbędnego do funkcjonowania lotniska. Kod 30 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja infrastruktury portowej oraz ogólnodostępnych obiektów znajdujących się w portach. Wyposażenie w środki związane z poprawą stanu bezpieczeństwa w portach. Kod 31 (urzędy, gospodarka komunalna) Jak w kodzie 30 lecz w odniesieniu do śródlądowych dróg wodnych. Kody 33 – 43 (urzędy, gospodarka komunalna) Wydatki inwestycyjne związane z budową, rozbudową, modernizacją oraz wyposażeniem w zakresie przedsięwzięć w zakresie wymienionych w tych kodach rodzajach energii (łącznie z sieciami transeuropejskimi). Kod 44 (urzędy, gospodarka komunalna) Tworzenie kompleksowych systemów gospodarowania odpadami komunalnymi w zakresie działań prewencyjnych, selektywnej zbiórki, przygotowania odpadów do odzysku lub unieszkodliwiania oraz działania na rzecz likwidacji zagrożeń wynikających ze składowania odpadów, w tym budowa i rozbudowa sortowni odpadów; budowa i rozbudowa kompostowni odpadów; budowa obiektów utylizacji odpadów; budowa, rozbudowa lub przebudowa zakładów gospodarowania odpadami komunalnymi; budowa oraz rozbudowa spalarni odpadów; budowa składowisk odpadów komunalnych; organizacja oraz wdrażanie systemów selektywnej zbiórki odpadów; budowa, rozbudowa oraz modernizacja instalacji do termicznego przekształcania odpadów komunalnych z odzyskiem energii. Kompleksowe oczyszczenie terenu z odpadów zawierających azbest. Realizacja gminnych i powiatowych programów usuwania azbestu. Budowa składowisk odpadów niebezpiecznych. Likwidacja istniejących składowisk wraz z unieszkodliwianiem ich zawartości; zamykanie i rekultywacja składowisk odpadów komunalnych (w tym „dzikich” wysypisk). Dostosowanie istniejących składowisk odpadów do obowiązujących norm. Kod 45 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, przebudowa oraz modernizacja systemów zaopatrzenia w wodę. Badania i monitoring jakości wód. Roboty budowlane oraz zakup wyposażenia w zakresie infrastruktury dostarczania i uzdatniania wody. Kod 46 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa, przebudowa, rozbudowa oraz modernizacja oczyszczalni ścieków komunalnych. Budowa, przebudowa, rozbudowa oraz modernizacja sieci kanalizacyjnej i systemów kanalizacji Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 23 zbiorczej. Budowa i modernizacja systemów oraz sieci kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami służącymi do podczyszczania wód opadowych. Budowa, rozbudowa, modernizacja systemów i urządzeń służących do oczyszczania, gromadzenia, przesyłania oraz odprowadzania ścieków komunalnych i przemysłowych. Zakup wyposażenia w zakresie infrastruktury kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz infrastruktury oczyszczalni ścieków. Budowa, rozbudowa lub przebudowa sieci wodociągowych realizowanych razem z robotami w zakresie sieci kanalizacyjnych. Budowa przydomowych oczyszczalni ścieków. Kod 47 (wszystkie) Budowa, rozbudowa, odbudowa, przebudowa, modernizacja i remont systemów ciepłowniczych oraz wyposażenie systemów ciepłowniczych w instalacje ograniczające emisje zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do powietrza. Przekształcanie istniejących systemów ogrzewania obiektów użyteczności publicznej w systemy bardziej przyjazne dla środowiska. Montaż instalacji ograniczających emisje zanieczyszczeń pyłowych i gazowych do powietrza. Termomodernizacja obiektów użyteczności publicznej wraz z wymianą wyposażenia tych obiektów na energooszczędne (w przypadku braku wymiany wyposażenia wydatki znajdą się w kodach 59 oraz 75 – 79). Kod 48 (urzędy, gospodarka komunalna) Inwestycje w urządzenia ograniczające emisje do środowiska, których zastosowanie jest niezbędne dla spełnienia standardów emisyjnych. Projekty z zakresu monitoringu przyrodniczego. Kod 50 (urzędy, gospodarka komunalna) Rekultywacja terenów powojskowych, poprzemysłowych oraz terenów zdegradowanych przez przemysł i górnictwo. Rekultywacja gruntów skażonych oraz składowisk odpadów. Przedsięwzięcia służące wypromowaniu obszarów i obiektów rewitalizowanych. Likwidacja nieczynnych mogilników i składowisk odpadów niebezpiecznych. Rekultywacja składowisk odpadów i terenów poprzemysłowych. Kod 51 (urzędy, gospodarka komunalna) Budowa lub modernizacja małej infrastruktury służącej udostępnianiu dla turystów obszarów chronionych. Zniesienie lub ograniczenie barier dla przemieszczania się zwierząt. Budowa i remont małej infrastruktury służącej ochronie obszarów przyrodniczych na terenach objętych ochroną prawną. Kształtowanie terenów zieleni, parków oraz lasów komunalnych. Projekty służące poprawie i podniesieniu świadomości ekologicznej społeczeństwa dotyczące budowy, modernizacji i doposażenia infrastruktury służącej szeroko pojętej edukacji ekologicznej. Tworzenie i modernizacja baz danych do gromadzenia i przetwarzania informacji o środowisku. Wykup gruntów kluczowych dla ochrony przyrody i ich renaturalizacja. Kod 52 (urzędy, gospodarka komunalna) Adaptacja, budowa, przebudowa, rozbudowa sieci szynowych i trolejbusowych. Zakup nowych, przyjaznych dla środowiska środków transportu zbiorowego do obsługi istniejących oraz 24 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy planowanych linii tramwajowych, autobusowych oraz kolejowych. Modernizacja istniejącego taboru w celu znacznego ograniczenia emisji spalin i hałasu. Kod 53 (urzędy, jednostki straży pożarnej) Wsparcie techniczne krajowego systemu reagowania kryzysowego oraz ratownictwa ratowniczo gaśniczego w zakresie ratownictwa ekologicznego i chemicznego oraz zakupy specjalistycznego sprzętu niezbędnego do skutecznego prowadzenia akcji ratowniczych, usuwania skutków zagrożeń naturalnych oraz poważnych awarii (np. samochody ratownictwa chemicznego, technicznego, ratowniczo-gaśniczego, pompy, łodzie, sprzęt zaplecza socjalnego dla ewakuowanych). Modernizacja i budowa umocnień brzegowych. Rozwój infrastruktury przeciwpożarowej związanej z zapobieganiem i szybką likwidacją zagrożeń oraz skutków pożarów. Kod 55 (urzędy, sport i turystyka) Przygotowanie programów rozwoju oraz promocji markowych produktów turystycznych regionu. Opracowanie oraz wdrażanie lokalnych i regionalnych programów promocji gospodarczej oraz turystycznej. Zintegrowane działania na rzecz promocji walorów gospodarczych oraz produktów i atrakcji turystycznych. Marketing terytorialny. Tworzenie planów i strategii promocji, przeprowadzanie badań i analiz marketingowych oraz kampanii reklamowych i działań marketingowych. Kod 56 (urzędy, sport i turystyka) Kompleksowe przedsięwzięcia z zakresu ochrony, rewaloryzacji i udostępniania obszarów chronionych. Tworzenie systemów oznakowania obszarów i atrakcji turystycznych. Zabezpieczenie obiektów dziedzictwa przyrodniczego. Realizacja programów i akcji promocyjnych i edukacyjnych w zakresie ochrony i waloryzacji dziedzictwa przyrodniczego. Działania na rzecz promowania lub wykorzystania dziedzictwa przyrodniczego w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Kod 57 (urzędy, sport i turystyka) Budowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja i remont infrastruktury, obiektów i miejsc, terenów przeznaczonych na działalność rekreacyjną, sportową i kulturalno-sportową, w tym bazy okołoturystycznej. Inwestycje realizowane na obszarach o wysokim stopniu atrakcyjności turystycznej służące promocji i wzbogaceniu dotychczasowej oferty turystycznej. Konserwacja, renowacja, zachowanie, modernizacja, adaptacja obiektów historycznych, zabytkowych oraz poprzemysłowych wraz z otoczeniem i ich przystosowanie na cele turystyczne. Wytyczenie i zagospodarowanie turystyczne i turystyczno – rekreacyjne tras i szlaków. Przedsięwzięcia z zakresu modernizacji oraz budowy infrastruktury turystyki aktywnej. Budowa lub przebudowa obiektów w celu nadania im funkcji turystycznych. Przedsięwzięcia z zakresu architektury zdrojowej. Budowa nowoczesnych ośrodków rekreacyjno-rozrywkowych o bogatym programie wielofunkcyjnym. Działania o charakterze informacyjnym, promocyjnym oraz reklamowym w kraju i za granicą w zakresie turystyki. Zintegrowany system promocji i sprzedaży produktów oraz oferty turystycznej regionu. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 25 Kod 58 (urzędy, gospodarka komunalna, instytucje kultury) Rewitalizacja, konserwacja, renowacja, rewaloryzacja, modernizacja, adaptacja, wyposażenie oraz zabezpieczenie obiektów i zespołów zabytkowych wraz z ich otoczeniem. Konserwacja, restauracja, renowacja publicznych zbiorów zabytków ruchomych oraz zabytkowych księgozbiorów i archiwów. Konserwacja, renowacja, przebudowa, odbudowa oraz adaptacja na cele kulturalne miejsc martyrologii oraz pomników przyrody. Monitoring i zabezpieczenie obiektów dziedzictwa kulturowego oraz instytucji kultury wraz z otoczeniem na wypadek zagrożeń. Kod 59 (urzędy, instytucje kultury) Budowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont oraz wyposażenie obiektów publicznej infrastruktury kultury przyczyniającej się do aktywnego udziału społeczeństwa w kulturze. Zakup i modernizacja wyposażenia do prowadzenia działalności kulturalnej w obiektach infrastruktury kultury. Kod 60 (urzędy, instytucje kultury) Tworzenie i rozwój sieci punktów informacji kulturalnej. Działalność promocyjna oraz edukacyjna, kampanie promocyjne w kraju i zagranicą, których celem jest promocja kultury, w tym udział w wystawach i imprezach kulturalnych. Przygotowanie programów tworzenia, rozwoju oraz promocji lokalnych i regionalnych produktów kulturowych. Organizacja imprez kulturalnych o znaczeniu lokalnym, regionalnym i ponadregionalnym (festiwale, wystawy, przeglądy form artystycznych, wspieranie imprez cyklicznych). Kod 61 (urzędy, gospodarka komunalna) Realizacja projektów w ramach rewitalizacji miast na obszarach problemowych wyznaczonych w lokalnych programach rewitalizacji. Prace konserwatorskie i prace restauracyjne w obiektach zabytkowych użytkowanych na cele publiczne. Renowacja i adaptacja istniejących na terenie rewitalizowanym budynków stanowiących własność komunalną lub własność podmiotów działających w celach niezarobkowych. Uzbrojenie terenów wraz ze zwiększeniem ich dostępności komunikacyjnej. Renowacja i wzrost estetyki funkcjonalnej przestrzeni publicznej. Podniesienie stanu jakościowego i ilościowego bazy targowej oraz wystawienniczej, wraz z zapleczem kongresowo-konferencyjnym. Kod 65 (urzędy, urzędy pracy) Wsparcie systemowe rynku pracy (m.in. rozwój systemu szkoleń oraz doskonalenie zawodowego kadr służb zatrudnienia, rozwój narzędzi i systemów informatycznych). Wsparcie na rzecz aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych. Wsparcie systemowe instytucji pomocy i integracji społecznej. Kod 66 (urzędy, urzędy pracy) Opracowanie kompleksowych programów ukierunkowanych na powrót do pracy określonych grup społecznych/zawodowych. Identyfikacja potrzeb osób pozostających bez zatrudnienia. Organizacja warsztatów oraz szkoleń z zakresu technik aktywnego poszukiwania pracy oraz nabywania kompetencji kluczowych. Wsparcie psychologiczno – doradcze osób wchodzących 26 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy i powracających na rynek pracy. Wspieranie inicjatyw na rzecz podnoszenia mobilności geograficznej. Opracowanie i rozpowszechnianie informacji o ofertach pracy oraz udziału w szkoleniach i stażach. Staż/przygotowanie zawodowe w miejscu pracy. Projekty przyczyniające się do aktywizacji zawodowej mieszkańców obszarów wiejskich. Wsparcie lokalnych inicjatyw informacyjnych, szkoleniowych oraz doradczych, promujących aktywizację zawodową na poziomie lokalnym. Roboty interwencyjne oraz społecznie użyteczne. Kod 68 (urząd, urzędy pracy) Przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą. Promocja przedsiębiorczości i samozatrudnienia. Kod 69 (urząd, urzędy pracy) Organizowanie akcji i kampanii promocyjno – informacyjnych m.in. z zakresu równości szans, mobilności oraz elastyczności zawodowej, promowania postaw aktywnych oraz przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Realizacja programów aktywizacji zawodowej. Organizacja kampanii promocyjnych oraz akcji informacyjnych mających na celu zachęcanie pracodawców do zatrudniania osób z grup znajdujących się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Wdrażanie i upowszechnianie rozwiązań służących godzeniu życia zawodowego i rodzinnego. Upowszechnianie idei równych szans oraz promocja alternatywnych i elastycznych form zatrudnienia. Wydatki ujęte w tym kodzie dotyczą w głównej mierze przedsięwzięć kierowanych do kobiet. Kod 70 (urzędy, urzędy pracy) Tworzenie i wdrażanie projektów na rzecz integracji z rynkiem pracy pracowników migrujących. Organizacja kampanii informacyjno-promocyjnych zachęcających osoby, które wyemigrowały za granicę do powrotu do kraju oraz podejmowania nauki i pracy w Polsce. Rozwój form aktywnej integracji poprzez kontrakty socjalne. Kod 71 (urzędy, urzędy pracy, ośrodki pomocy społecznej) Aktywizacja zawodowa oraz społeczna osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Rozwój i upowszechnianie aktywnej integracji przez ośrodki pomocy społecznej. Projekty aktywizacji zawodowej i integracji społecznej skierowane do młodzieży, osób przebywających w zakładach poprawczych, osób pozbawionych wolności oraz osób niepełnosprawnych. Kursy i szkolenia umożliwiające nabycie, podniesienie lub zmianę kwalifikacji i kompetencji zawodowych dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym. Poradnictwo psychologiczne oraz zawodowe prowadzące do integracji społecznej oraz zawodowej skierowane do osób zagrożonych wykluczeniem i ich otoczenia. Kod 72 (urzędy, placówki oświatowe) Tworzenie warunków i narzędzi do monitorowania, ewaluacji oraz badań systemu oświaty (m.in. System Informacji Oświatowej). Modernizacja systemu nadzoru pedagogicznego. Efektywny system kształcenia i doskonalenia nauczycieli. Modernizacja treści i metod kształcenia. Upowszechnianie się uczenia przez całe życie. Podwyższenie kwalifikacji kadry systemu oświaty. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 27 Kod 73 (urzędy, placówki oświatowe) Zwiększenie liczby absolwentów kierunków o kluczowym znaczeniu dla gospodarki opartej na wiedzy. Zmniejszanie nierówności w stopniu upowszechniania edukacji przedszkolnej. Programy rozwojowe szkół i placówek prowadzących kształcenie ogólne ukierunkowane na wyrównanie szans edukacyjnych uczniów i zmniejszanie dysproporcji w ich osiągnięciach edukacyjnych oraz podnoszenie jakości procesu kształcenia. Pomoc stypendialna dla uczniów szczególnie uzdolnionych, których niekorzystna sytuacja materialna stanowi barierę w rozwoju edukacyjnym. Podniesienie atrakcyjności oraz jakości szkolnictwa zawodowego. Upowszechnianie kształcenia ustawicznego w formach szkolnych. Oddolne inicjatywy edukacyjne na obszarach wiejskich. Kod 75 (urzędy, placówki oświatowe) Budowa, rozbudowa, przebudowa, modernizacja obiektów dydaktycznych wraz z infrastrukturą pomocniczą (laboratoria, biblioteki, świetlice, przyszkolna infrastruktura sportowa, gabinety profilaktyki zdrowotnej, bursy, internaty, stołówki) oraz wyposażeniem i zagospodarowaniem otoczenia. Adaptacja oraz remont obiektów w związku z ich dostosowaniem do pełnienia nowych funkcji społecznych. Zakup niezbędnego wyposażenia związanego z modernizacją i podnoszeniem jakości świadczonych usług (np. sprzęt komputerowy, oprogramowanie, urządzenia i pomoce dydaktyczne). Kod 76 (urzędy, SP ZOZ) Rozbudowa, przebudowa, modernizacja oraz remont obiektów infrastruktury ochrony zdrowia. Wyposażenie w niezbędny specjalistyczny i wysokospecjalistyczny sprzęt medyczny w celu poprawy jakości świadczonych usług, zwiększający możliwości diagnozowania oraz leczenia z wyłączeniem wyrobów i produktów jednorazowego użytku. Zakup i modernizacja specjalistycznego wyposażenia. Lecznictwo uzdrowiskowe i przyrodolecznictwo. Kod 77 (urzędy, placówki oświatowe) Budowa, przebudowa, rozbudowa oraz modernizacja obiektów infrastruktury opiekuńczowychowawczych wraz z zakupem niezbędnego wyposażenia oraz zagospodarowaniem terenu. Kod 78 (urzędy, gospodarka komunalna) Modernizacja oraz renowacja wspólnych części wielorodzinnych komunalnych budynków mieszkalnych. Renowacja i adaptacja komunalnych budynków na cele mieszkaniowe. Kod 79 (wszystkie) Budowa, przebudowa, modernizacja obiektów pozostałej infrastruktury społecznej (w szczególności domów pomocy społecznej, hospicjów, domów dziecka, świetlic środowiskowych, centr pomocy rodzinie, ognisk wychowawczych, klubów środowiskowych, ośrodków rehabilitacyjnych, pływalni, lodowisk, stadionów, hal sportowych, boisk, placów zabaw) łącznie z zakupem niezbędnego wyposażenia. W kodzie tym znajdą się wydatki nie ujęte we wcześniej opisanych pozycjach oraz w przypadku, gdy w jednym budynku mieszczą się różne instytucje. 28 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Kod 80 (urzędy, sport i turystyka, instytucje kultury) Projekty realizacji wizerunkowych kampanii promocyjnych regionów. Organizacja zagranicznych prezentacji promocyjnych. Prezentacje oferty regionu na zagranicznych imprezach promocyjnych. Kod 81 (wszystkie) Poprawa obsługi obywatela oraz modernizacja zarządzania w administracji (m.in. normy ISO). Szkolenia generalne i specjalistyczne dla kadr administracji samorządowej (oprócz obligatoryjnych szkoleń, które nie mają na celu podniesienia jakości pracy pionów administracyjno – księgowych np. BHP, czy ppoż). Kody 85 i 86 (urzędy) Wydatki urzędów marszałkowskich ponoszone w związku z realizowanymi zadaniami w zakresie pomocy technicznej. Podsumowanie W celu sprawnego oraz minimalizującego możliwości powstania ewentualnych nieprawidłowości ewidencjonowania wydatków strukturalnych niezbędne jest dokonywanie tej czynności na bieżąco. Zasadnym jest, by czynności tych dokonywały osoby zatwierdzające dokumenty finansowe pod względem merytorycznym. Analiza klasyfikacji wydatków strukturalnych wskazuje, że niektóre wydatki można by przyporządkować do kilku kodów klasyfikacji (np. zakup specjalistycznego samochodu na potrzeby straży pożarnej można ująć w kodzie 23, 28 lub 53). W związku z powyższym należy zdecydować się na jedno rozwiązanie i konsekwentnie realizować je w trakcie danego roku budżetowego. Bardzo istotną zasadą jest, że w przypadku, gdy dany wydatek stanowi element projektu realizowanego z udziałem środków UE i stanowi integralną część projektu to wydatki projektu należy w całości zakwalifikować do tego kodu, w ramach którego jest on realizowany (np. w przypadku realizacji projektu dotyczącego budowy drogi łącznie z infrastrukturą oświetleniową oraz budową kanalizacji deszczowej w obrębie pasa drogowego to całość wydatków projektu poniesiona ze źródeł krajowych powinna zostać zakwalifikowana do kodu 23). Jeszcze jedną, ważną zasadą jest, że jeżeli nawet dany wydatek nie stanowi wydatku strukturalnego (w świetle wszelakich wyjaśnień czy interpretacji), a realizacja tego wydatku otrzyma dofinansowanie ze źródeł, o których mowa we wstępie, to należy zakwalifikować go jako wydatek strukturalny (w praktyce oznacza to, że każdy wydatek, którego czwartą cyfrą paragrafu wydatków jest dziewięć będzie stanowił wydatek strukturalny). Konkludując, należy stwierdzić, iż ze względu na zmiany stanu prawnego należy zaktualizować uregulowania wewnętrzne w tym zakresie. Daniel Jurewicz Członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 29 II. DZIAŁALNOŚĆ IZBY DZIAŁALNOŚĆ REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W BYDGOSZCZY W 2009 ROKU Działalność nadzorcza W 2009 roku na terenie objętym nadzorem Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy funkcjonowało 178 podmiotów, z tego: − 140 gmin, − 4 miasta na prawach powiatu, − 19 powiatów, − województwo samorządowe, − 14 związków międzygminnych. W 2009 r., w dniu 27 marca, wyrejestrowany został Związek Gmin Powiatu Brodnickiego (zarejestrowany pod nr 237). Związek ten nie uchwalił budżetu na 2009 rok i tym samym nie składał sprawozdań. Według stanu na dzień 31 grudnia 2009 r. w województwie kujawskopomorskim zarejestrowanych było 14 związków międzygminnych, spośród których 8 prowadziło działalność statutową w oparciu o uchwalony budżet. Do związków tych należą: − Związek Gmin Ziemi Kujawskiej, − Związek Gmin Zlewni Jeziora Gopło, − Związek Gmin Kcynia, Nakło, Szubin, − Związek Gmin – Międzygminny Ośrodek Opiekuńczy, − Związek Gmin Rypińskich z siedzibą w Rypinie, − Związek Gmin Ziemi Golubsko-Dobrzyńskiej z siedzibą w Golubiu Dobrzyniu, − Kujawsko – Pałucki Związek Miast i Gmin z siedzibą w Inowrocławiu, − Kujawsko – Dobrzyński Związek Gmin. Faktycznie więc nadzór dotyczył 172 podmiotów. Zakres przedmiotowy nadzoru w 2009 r. nie uległ zmianie. Izba bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: − uchwalenia budżetu i jego zmian, − procedury uchwalania budżetu, − układu wykonawczego, − podatków i opłat lokalnych, − zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych, − absolutorium dla organu wykonawczego, − emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd, − ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych, − zobowiązań w zakresie inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez radę, 30 − − − − Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy udzielania poręczeń majątkowych, określania zakresu i zasad przyznawania dotacji dla jednostek organizacyjnych jst, zasad przyznawania dotacji dla podmiotów niepublicznych, uchwalania planu przychodów i wydatków funduszy celowych. Statystyka zbadanych uchwał i zarządzeń W 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy na 27 posiedzeniach zbadało 5 972 uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków. W stosunku do 2008 r. liczba zbadanych uchwał i zarządzeń ogółem wzrosła o 7,5% (420 uchwał i zarządzeń). W 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w wyniku badania nadzorczego uznało 5 810 uchwał i zarządzeń organów jednostek samorządu terytorialnego jako podjęte bez naruszenia prawa, co stanowiło 97,3% ogółu. Podobnie jak w latach ubiegłych, podstawową grupę badanych uchwał i zarządzeń stanowiły uchwały i zarządzenia w sprawie: − budżetu i zmian budżetu (59,1%), − podatków i opłat lokalnych (9,4%), − zaciągania pożyczek i kredytów (6,3%), − absolutorium (2,8%). Kolegium Izby stwierdziło naruszenie prawa w 162 uchwałach i zarządzeniach (146)*, w tym: − w 11 (15)* przypadkach stwierdzono nieistotne naruszenie prawa, − w 34 (18)* przypadkach stwierdzono nieważność uchwały, w tym: − nieważność w części - 16 (10)*, − nieważność w całości - 18 (8)*, − w 113 (112)* przypadkach kolegium nie podjęło rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na dokonanie zmian przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego, − w 4 (1)* przypadkach stwierdzono naruszenie prawa z uwagi na upływ roku budżetowego. Uchwały i zarządzenia podjęte z naruszeniem prawa stanowiły 2,7% zbadanych przez kolegium uchwał i zarządzeń (w 2008 r. – 2,7%). W strukturze rodzajowej uchwał i zarządzeń naruszających prawo, największy udział (58,0%) miały uchwały budżetowe oraz uchwały i zarządzenia zmieniające budżet. Kolegium stwierdziło naruszenie prawa w 10 uchwałach budżetowych i 84 uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet. Z uwagi na dokonanie zmian przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w 77 przypadkach Kolegium nie podjęło rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwał budżetowych oraz uchwał i zarządzeń zmieniających budżet. W uchwałach budżetowych naruszenie prawa dotyczyło: − § 139 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - nie wskazania podstawy prawnej uchwały, * Dane odnoszą się do roku 2008. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 31 − art. 184 ust. 1 pkt 9, w związku z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.)32 - niewłaściwego określenia limitu zobowiązań z tytułu finansowania planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego − przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 z późn. zm.) - zastosowanie błędnej klasyfikacji. Do najczęściej występujących nieprawidłowości w uchwałach i zarządzeniach zmieniających budżet należało naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, wynikających z art.: − 179 uofp i art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - naruszenie kompetencji organu wykonawczego w zakresie inicjowania zmian w budżecie, zmiany wykraczające poza propozycje organu wykonawczego muszą być z nim uzgodnione, − 184 ust. 1 pkt 8 i art. 165 uofp oraz art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539 z późn. zm.), w związku z art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) - dokonanie zmiany w planie dochodów i wydatków w dziale 900, rozdziale 90004, § 6260, − 184 ust. 1 pkt 3 uofp i art. 57 ustawy o samorządzie gminnym - wskazanie nieprawidłowej kwoty wyniku finansowego oraz przychodów w kwocie nie pokrywającej deficytu, − 168 ust. 1 i art. 184 ust. 1 pkt 4 uofp - niewskazanie w uchwale deficytu oraz ustalenie niewłaściwej wysokości kwoty przychodów, − 188 ust. 1 pkt 1 uofp – organ wykonawczy poprzez dokonywania zmian w planie dochodów z tytułu wpływów z usług oraz wpłat gmin i powiatów na rzecz Związku i wydatków nimi finansowanych w dziale 852, rozdział 85202 naruszył uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie, które w świetle ustawy o finansach publicznych należy wyłącznie do kompetencji organu stanowiącego i nie może być przekazane organowi wykonawczemu, − 188 ust. 1 pkt 1 uofp - dokonanie bez upoważnienia przez organ wykonawczy zmian w planie dochodów i wydatków budżetu, w związku ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji z funduszy celowych, − 168 ust.1 i art. 184 ust. 1 pkt 4 uofp - organ stanowiący dokonał zmian w budżecie roku ubiegłego w uchwale, która utraciła moc obowiązującą, a objęte nią plany dochodów i wydatków wygasły z dniem 31 grudnia 2008 roku, − art. 18 ust. 2 pkt 10 oraz art. 58 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ stanowiący upoważniła organ wykonawczy do zaciągnięcia zobowiązania do kwoty 100 000 zł powodującego skutki finansowe w latach 2010 - 2012 i związanego z wypłatą wynagrodzenia dla kancelarii prawnej i wskazał źródło spłaty zobowiązania, − 61 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - organ stanowiący przyjął założenia do projektu budżetu na 2010 rok. W uchwale wskazano m.in. wysokość planowanych na 2010 rok dochodów 32 dalej: uofp. 32 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy i wydatków budżetu, wskaźniki wzrostu głównych wydatków budżetowych, kolejność realizacji wydatków inwestycyjnych, wielkość i źródła pokrycia planowanego na 2010 rok deficytu budżetowego oraz planowane źródła pozyskiwania środków na finansowanie zadań inwestycyjnych. Organ stanowiący wszedł tym samym w kompetencje organu wykonawczego. Kolejną grupę, uwzględniając liczbę naruszeń prawa, stanowiły uchwały w sprawie podatków i opłat lokalnych. Bez naruszenia prawa podjętych zostało 531 uchwał (ogółem – 561), stanowiło to 94,7% ogółu uchwał podatkowych (w 2008 r. – 633 zgodne, ogółem 646 uchwał). Kolegium Izby w 30 uchwałach stwierdziło naruszenie prawa i w stosunku do: − 4 - orzekło o nieważności w całości, − 13 - orzekło o nieważności w części, − 13 - nie podjęło rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż organy stanowiące jst dokonały korekty uchwały we własnym zakresie, doprowadzając je do zgodności z prawem. W uchwałach naruszających prawo, w stosunku, do których, Kolegium Izby prowadziło postępowanie nadzorcze, nieprawidłowości polegały na naruszeniu przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121 poz. 844 z późn. zm.), a w szczególności: − poszerzenia zakresu zwolnień w podatku od nieruchomości poza zakres wyszczególniony w art. 7 ww. ustawy, − zróżnicowania stawki opłaty miejscowej dla osób fizycznych przebywających w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych (inna stawka opłaty miejscowej dla dzieci, młodzieży szkolnej, studenckiej oraz emerytów i rencistów oraz inna dla pozostałych osób fizycznych), − przyjęcia nieprawidłowego sposobu ogłaszania uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, − ustalenia stawek podatku od środków transportowych poniżej minimalnych lub powyżej maksymalnych kwot określonych w ustawie. Kolegium zbadało w trybie nadzoru 169 uchwał absolutoryjnych - i nie stwierdziło w badanych uchwałach naruszenia prawa. Różnica pomiędzy liczbą zbadanych uchwał w sprawie absolutorium a liczbą jednostek pozostających w nadzorze Izby, wynikała z faktu, że Związek Gmin nie przedłożył wniosku Komisji Rewizyjnej oraz uchwały organu stanowiącego z uwagi na termin podjęcia działalności - 2009 rok. Jedna z Gmin podjęła uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium nie przesłała jej jednak do badania organowi nadzoru, natomiast w kolejnej JST nie podjęto uchwały w sprawie absolutorium. Kolegium, we wszystkich, oprócz ww. uchwałach i zarządzeniach badanych przez Izbę, stwierdziło 38 naruszeń prawa (1 – nieistotne naruszenie prawa, 14 – nieważnych, w stosunku do 23 uchwał Kolegium nie podjęło rozstrzygnięcia nadzorczego), najwięcej naruszeń wystąpiło w kategorii - pozostałe uchwały i zarządzenia - ogółem 15 przypadków. Wyniki badania nadzorczego uchwał i zarządzeń przedstawiono w tabeli 1 na stronie 60. Zestawienie nieprawidłowości w badanych uchwałach i zarządzeniach organów jednostek samorządu terytorialnego przedstawiono w tabeli 2 na stronie 61. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 33 Działalność opiniodawcza W oparciu o zapisy art. 19 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych w izbach działają składy orzekające, złożone z 3 członków kolegium, do właściwości których należy wydawanie opinii w sprawach określonych w ustawach. Od uchwał składów orzekających służy odwołanie do kolegium izby w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały. Kolegium zobligowane jest do rozpatrzenia odwołania w terminie 14 dni od daty jego wniesienia. Zakres działalności opiniodawczej regionalnych izb obrachunkowych określa art. 13 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W 2009 r. składy orzekające Izby wydawały opinie o: 1) możliwości spłaty kredytu, pożyczki lub wykupu papierów wartościowych na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, co znajdowało odniesienie również w art. 83 ust. 2 uofp, który stanowi, że w przypadku ubiegania się przez jednostkę samorządu terytorialnego o udzielenie kredytu lub pożyczki, a także w przypadku zamiaru emisji papierów wartościowych, organ wykonawczy tej jednostki jest zobowiązany uzyskać opinię regionalnej izby obrachunkowej o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki lub wykupu papierów wartościowych, 2) możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prognozy kształtowania się długu publicznego, o których traktuje art. 172 uofp, 3) projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami, 4) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze, przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), 5) sprawozdaniach z wykonania budżetu przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), 6) wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawie absolutorium oraz w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium. Przedmiot i charakter wydanych opinii W 2009 r. składy orzekające wydały łącznie 1 188 opinii (w 2008 r. – 1 134), w tym 1 143 opinie pozytywne, 43 opinie pozytywne z uwagami i 2 opinie negatywne. Opinie negatywne dotyczyły wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium oraz opinii o możliwości spłaty nowych zobowiązań planowanych do zaciągnięcia na realizację zadań inwestycyjnych. Opinie pozytywne stanowiły 96,2% ogółu wydanych, opinie pozytywne z uwagami – 3,6%, opinie negatywne natomiast 0,2% W 2008 roku udział poszczególnych rodzajów opinii w opiniach ogółem wynosił odpowiednio, 93,0%, 6,7 % i 0,3%. W przypadku wydania przez skład orzekający negatywnej opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu, przedłożonym przez zarząd powiatu, województwa bądź wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, prezes izby zobowiązany jest do poinformowania właściwego wojewody i ministra właściwego do spraw finansów publicznych. W 2009 r. opinii negatywnych w tym zakresie nie wydano. Wyniki 34 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy działalności opiniodawczej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy w roku 2009 z uwzględnieniem rodzajów wydanych opinii i w podziale na poszczególne rodzaje jednostek samorządu terytorialnego prezentuje tabela 3 zamieszczona na stronie 67. Najczęściej stwierdzane nieprawidłowości w opiniach wydanych w 2009 r. Opinie o przedkładanych projektach budżetów jednostek samorządu terytorialnego wraz z informacjami o stanie mienia i objaśnieniami Naruszenia prawa 1. Nieprawidłowa podstawa prawna podjęcia uchwały wykazana w projekcie uchwały budżetowej, 2. Brak określenia lub określenie nieprawidłowo limitów zaciąganych zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie planowanego deficytu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań - naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 9 uofp, 3. Brak upoważnienia dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań wynikającego z art. 184 ust. 1 pkt 10 uofp, 4. Zastosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej - naruszenia art. 16 ust. 1 uofp oraz przepisów rozporządzenia MF w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów i wydatków (…), 5. Brak ujęcia potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez jst poręczeń w łącznej kwocie spłat - naruszenie art. 169 ust. 1 uofp, 6. Brak wykazania w części normatywnej projektu uchwały planowanej kwoty przychodów budżetu – naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 4 uofp, 7. Niezgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych zaplanowanie wydatku na zadanie dotyczące inwestycji na drodze, dla której dana jst nie jest zarządcą, 8. Wyodrębnienie w projekcie budżetu wydatków dla jednostek pomocniczych – sołectw, mimo podjęcia przez organ stanowiący uchwały o nie wyrażeniu zgody na wyodrębnienie w budżecie roku 2010 funduszu sołeckiego, 9. Zaplanowanie rezerwy celowej na wydatki, które na etapie opracowywania projektu budżetu można podzielić na pozycje klasyfikacji budżetowej - naruszenie art. 222 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (dalej nufp), 10. Wykazanie w załączniku dotyczącym dotacji dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych dotacji dla instytucji kultury, która zgodnie z art. 9 pkt 13 nufp należy do jednostek sektora finansów publicznych, 11. Sporządzenie zestawienia planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu niezgodnie z wymogami art. 215 nufp, 12. Brak w części normatywnej projektu uchwały zapisu wynikającego z art. 236 ust. 3 pkt 1 nufp, dotyczącego wydatków jednostek budżetowych oraz art. 237 ust. 2 pkt 3 nufp, dotyczącego dochodów i wydatków związanych z zadaniami realizowanymi w drodze umów lub porozumień między jst, 13. Nie określenie w projekcie uchwały budżetowej wydatków na przeciwdziałanie narkomanii – art. 18² ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 35 14. Wykazanie w prognozie kwoty długu na 2010 rok i lata kolejne planowanych zobowiązań wymagalnych – art. 11 i art. 35 ust. 3 pkt 3 uofp, 15. Wskazanie celu zaciągania zobowiązań nie objętego katalogiem wymienionym w art. 82 ust. 1 uofp, 16. Nie wskazanie przeznaczenia całości planowanej nadwyżki budżetowej – art. 184 ust. 1 pkt 4 uofp, 17. Brak upoważnienia dla Wójta do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym art. 184 ust. 1 pkt 10 lit b uofp w związku z art. 121 ust. 4 i 5 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), 18. Upoważnienie zarządu do dokonywania zmian budżetu w zakresie wydatków bieżących i majątkowych zamiast zmian planu wydatków (art. 258 ust. 1 pkt 1 nufp), 19. Błędne ustalenie limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych (art. 212 ust. 1 pkt 6 nufp), 20. Niezgodności kwot wykazanych w dochodach z wydatkami w zakresie finansowania programów i projektów ze środków funduszy strukturalnych, 21. Wykazywanie w uchwale planu dochodów i wydatków funduszy celowych w kwocie ogólnej wraz ze stanem środków obrotowych na początek roku, 22. Ujęcie w załączniku WPI zadania, których termin rozpoczęcia i zakończenia przypada w 2010 r. (art. 166 ust.2 pkt. 4 uofp), 23. Nieprawidłowe ustalenie limitu zobowiązań z tytułu spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań przy założeniu, że spłaty rat kredytów i pożyczek dokonane będą z nadwyżki środków pochodzących z rozliczeń pożyczek i kredytów z lat ubiegłych – art. 212 § 1 pkt 6 nufp, 24. Nieprawidłowe ustalenie stawki dotacji przedmiotowej dla gospodarstwa pomocniczego gminnego ośrodka pomocy społecznej przyjmując za podstawę procent wartości zakupionych surowców oraz kosztów bezpośrednich i pośrednich (z wyłączeniem kosztów osobowych oraz ZFŚS finansowanych ze środków funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych) – art. 219 ust. 4 nufp, 25. Przekazanie projektu budżetu po terminie – art. 52 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, 26. Brak podziału dochodów budżetowych na bieżące i majątkowe – art. 165a uofp, 27. Nieprawidłowa forma organizacyjna instytucji kultury – art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 25 października o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123), 28. Brak upoważnienia dla organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na sfinansowanie programów i projektów realizowanych ze środków europejskich – art. 166 uofp w związku z art. 121 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, 29. Błędnie wyliczony wskaźnik zadłużenia na koniec 2010 r.- art. 170 uofp, 36 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 30. Przekroczenie wysokości wskaźników zadłużenia i spłaty zadłużenia spowodowane zaciągnięciem pożyczki w WFOŚiGW (w 2004 roku), która spłacana jest z wpłat gmin wchodzących w skład związku – art. 169 i 170 uofp, 31. Ujęcie wydatków na przeciwdziałanie narkomanii w rozdziale 85154 – Przeciwdziałanie alkoholizmowi zamiast w rozdziale 85153 – Przeciwdziałanie narkomanii (rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 w sprawie szczegółowości klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych), 32. Brak wyodrębnienia w planie wydatków budżetowych wydatków na przeciwdziałanie narkomanii – art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Uwagi (ocena, wskazówki) składu orzekającego, dotyczące gospodarki finansowej jst: 1. Niejasna konstrukcja udzielanego organowi wykonawczemu upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie – z zapisów nie wynika czy organ wykonawczy będzie mógł dokonywać zmian w planie wydatków majątkowych czy też z możliwości dokonywania przeniesień w planie wydatków wykluczono wydatki majątkowe, 2. Wykazanie remontu w załączniku dotyczącym zadań inwestycyjnych, 3. Wykazanie środków z budżetu Unii tylko w załączniku dotyczącym wydatków na programy i projekty realizowane przy udziale tych środków bez jednoczesnego ich określenia w części normatywnej projektu uchwały budżetowej na 2010 rok oraz załącznikach dotyczących planowanych dochodów i wydatków budżetu, 4. Brak spójności kwoty dotacji podmiotowych wynikającej z załącznika do budżetu z ich wielkością określoną w części normatywnej projektu uchwały, 5. Brak spójności źródeł pokrycia planowanego deficytu wynikającej z części normatywnej uchwały i załącznika ,,przychody i rozchody budżetu”, 6. Wykazanie w załączniku dotyczącym wieloletnich programów inwestycyjnych zadań, które mają charakter jednoroczny, 7. Nie sporządzenie załącznika dotyczącego wydatków na programy i projekty z udziałem środków unijnych, pomimo ich ujęcia w planie dochodów i wydatków budżetu, 8. Rozbieżna kwota wydatków na obsługę długu wykazana w załączniku o wydatkach budżetowych oraz w załączniku prognoza kwoty długu i spłat, 9. Ujęcie w części normatywnej uchwały kwoty przychodów budżetu w wysokości niezgodnej z załącznikiem ,,przychody i rozchody budżetu”, 10. Nie wyodrębnienie w projekcie uchwały budżetowej środków otrzymanych z budżetu UE, 11. Nie sporządzeń w formie załącznika przedsięwzięć poszczególnych jednostek pomocniczych Gminy, 12. W planie rozchodów ujęto kwotę pożyczki, którą organ wykonawczy może udzielić, przy czym brak upoważnienia organu wykonawczego do udzielania pożyczek oraz nie określono kwoty do jakiej organ wykonawczy może udzielić pożyczki. Pozostałe (błędy rachunkowe, rozbieżności między sprawozdaniami itp.): 1. Wykazanie w różnych załącznikach do projektu uchwały budżetowej kwot dotyczących tych Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 37 samych tytułów w różnych wysokościach, Wykazanie w załączniku dotyczącym zadań inwestycyjnych źródeł finansowania inwestycji niezgodnych z planem dochodów, Opracowanie jednego załącznika, w którym ujęto wszystkie dane wynikające z uchwały, Nie wykazanie w załączniku dotyczącym wydatków na programy i projekty realizowane ze środków budżetu Unii Europejskiej wydatków ponoszonych ze środków własnych, Wykazanie w części normatywnej uchwały nieprawidłowej kwoty wydatków na programy i projekty realizowane ze środków budżetu Unii Europejskiej, Niezgodność kwot wynikających z upoważnienia organu wykonawczego do zaciągania zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu budżetu z określonymi limitami zaciąganych zobowiązań na pokrycie przejściowego deficytu, Wskazanie źródeł pokrycia planowanego deficytu budżetu w wysokości przewyższającej kwotę deficytu, Wyodrębnienie w części normatywnej uchwały dochodów i wydatków, których jst nie planuje w danym roku, Odesłanie w części normatywnej uchwały do nieodpowiednich załączników uchwały, Informacja opisowa nie odnosi się do wszystkich zagadnień objętych projektem budżetu Błędna klasyfikacja budżetowa, Nieprawidłowo sporządzona prognoza kwoty długu i jego spłat, Rozbieżności pomiędzy wartością przedsięwzięcia inwestycyjnego wynikającego z rocznego planu inwestycyjnego a kwota tego samego zadania realizowanego w cyklu wieloletnim. Opinie o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) informacjach o przebiegu wykonania budżetu za pierwsze półrocze 2009 r.: Naruszenia prawa: 1. Przekroczenie limitów spłaty zadłużenia – art. 169 i 170 uofp, 2. Zrealizowanie wydatków na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych poniżej 75% planu – art.6 ust.2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. 1996 r., Nr 70, poz. 335 z późn. zm.), 3. Prowadzenie przez gminę biblioteki w ramach gminnego ośrodka kultury – naruszenie przepisów ustawy o bibliotekach (Dz. U. z 1997 r. Nr 85, poz. 539 z późn. zm.), 4. Przekroczenie planu wydatków nie stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych art. 34 ust 1 pkt 2, art. 35 ust 1 uofp, 5. Brak podziału dochodów budżetowych na bieżące i majątkowe - art. 198 ust.1 uofp, 6. Brak źródeł sfinansowania deficytu budżetowego - art. 198 ust. 1 uofp 7. Wykonanie budżetu z deficytem przy planowanym budżecie zrównoważonym bez podania źródeł jego sfinansowania - art. 184 ust. 1 pkt 3 uofp, 8. Informacja złożona po obowiązującym terminie - art. 198 ust. 1 uofp. Uwagi (ocena, wskazówki) składu orzekającego, dotyczące gospodarki finansowej jst: 1. Wykonanie ujemnego stanu środków obrotowych na początek i na koniec roku budżetowego w zakładzie budżetowym, 38 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 2. W informacji opisowej, brak wyczerpującego uzasadnienia przyczyn występujących odchyleń od przeciętnego wskaźnika wykonania dochodów i wydatków budżetowych, 3. Bark omówienia wykonania planu rachunku dochodów własnych, 4. Wysoki poziom zadłużenia i zobowiązań wymagalnych za I półrocze 2009 r., 5. Znaczne rozbieżności pomiędzy planem a wykonaniem zadań majątkowych, 6. Brak informacji o przebiegu wykonania budżetu przez instytucję kultury i SP ZOZ. Pozostałe (błędy rachunkowe, rozbieżności między sprawozdaniami itp.): 1. Błędna klasyfikacja budżetowa, 2. Przekroczenia planowanych wydatków, nie stanowiące naruszenia dyscypliny finansów publicznych, 3. Rozbieżności między danymi wykazanymi w informacji a danymi wynikającymi z uchwały budżetowej i sprawozdań, 4. W informacji dotyczącej SP ZOZ i instytucji kultury wykazano nieprawidłowe wielkości planów, 5. Nie omówienie niskiej realizacji zadań inwestycyjnych, 6. Niezgodność sprawozdania SP ZOZ w zakresie operacji finansowych z danymi zawartymi w informacji, 7. Rozbieżności wysokości zobowiązań wymagalnych pomiędzy sprawozdaniami Rb-28S i Rb-Z, 8. Brak odniesienia do wszystkich upoważnień udzielonych organowi wykonawczemu w uchwale budżetowej. Opinie o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu za 2008 r. Naruszenia prawa 1. Sporządzenie sprawozdań budżetowych niezgodnie z instrukcją wynikającą z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115 poz. 781 z późn. zm.). 2. Przedstawienie wykonania dochodów budżetowych za 2008 rok w części opisowej i tabelarycznej bez podziału na bieżące i majątkowe - art. 165a ust. 1, 3 i 4 uofp, 3. Zaniżenie wysokości dochodów majątkowych budżetu – załącznik nr 3 do rozporządzenia MF z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów (…) – Dz. U. Nr 107, poz. 726 z późn. zm., 4. Przekroczenie planu wydatków budżetu – art. 11 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.), 5. Nie wskazanie źródła pokrycia deficytu – art. 184 ust. 1 pkt 3 uofp, 6. Brak podziału dochodów na własne. dotacje celowe, subwencję ogólną – art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o dochodach jst, 7. Nie przedstawienie wykonania upoważnienia udzielonego Wójtowi do zaciągania zobowiązań na podstawie art. 184 ust. 1 pkt 10 uofp, 8. Przekroczenie limitów spłaty i zadłużenia – art. 169 i 170 uofp, Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 39 9. Nieznaczne przekroczenie planu wydatków budżetowych, które w stosunku do poszczególnych jednostek organizacyjnych samodzielnie bilansujących się w świetle art. 26 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 roku o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych, 10. Wykazanie zobowiązań wymagalnych występujących w zakładach budżetowych, które bezpośrednio nie obciążają budżetu powiatu a stanowią element planu finansowego należności i zobowiązań na początek i koniec okresu rozliczeniowego zakładu budżetowego. Uwagi (ocena wskazówki) składu orzekającego, dotyczące gospodarki finansowej jst: 1. Brak wyjaśnienia przyczyn powstania zobowiązań wymagalnych, 2. Brak odniesienia w sprawozdaniu opisowym do przekroczeń upoważnienia do dokonywania wydatków budżetowych, 3. Brak wyjaśnienia różnicy pomiędzy danymi wykazanymi w Rb-28S dotyczącymi wydatków niewygasających z upływem roku budżetowego a danymi wynikającymi z uchwały organu stanowiącego w sprawie wydatków niewygasających, 4. Brak wyjaśnienia przyczyn odchyleń w realizacji planu dochodów i wydatków budżetowych, 5. Brak odniesienia do stopnia realizacji upoważnień udzielonych organowi wykonawczemu przez organ stanowiący, 6. Wysoki poziom zadłużenia i zobowiązań wymagalnych Urzędu za 2008 rok, 7. Nie realizowanie przez organ wykonawczy gminy obowiązków w zakresie nadzoru i kontroli, wynikających z przepisów art. 187 uofp, 8. Pominięcie stopnia realizacji wydatków inwestycyjnych wykonywanych w ramach wieloletniego planu inwestycyjnego. 9. Wykazanie ujemnego stanu środków obrotowych na początek i koniec roku budżetowego w zakładzie budżetowym, 10. Nieznaczne przekroczenia planowanych wydatków, które w świetle obowiązującego prawa nie stanowią naruszenia dyscypliny finansów publicznych, 11. Niskie w stosunku do planowanych wykonanie wydatków majątkowych, w tym inwestycyjnych i nie odniesienie się w sprawozdaniu do przyczyn odchyleń od wielkości określonych w uchwale budżetowej, 12. Wystąpienie w zakładzie budżetowym zobowiązań wymagalnych, które nie obciążają bezpośrednio budżetu gminy, a stanowią element planu finansowego należności i zobowiązań na początek i na koniec okresu rozliczeniowego zakładu budżetowego. Pozostałe (błędy rachunkowe, rozbieżności między sprawozdaniami itp.): 1. Nie zaliczenie wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego do wydatków wykonanych tego roku. 2. Rozbieżności między danymi wykazanymi w sprawozdaniu opisowym a danymi wynikającymi z uchwały budżetowej na koniec roku oraz danymi wynikającymi ze sprawozdań budżetowych. 40 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Uwagi do opinii w sprawie możliwości sfinansowania deficytu budżetowego przedstawionego oraz prognozy kwoty długu zamieszczonych w projekcie budżetu na 2010 r. Naruszenia prawa 1. Nieprawidłowe sklasyfikowanie zobowiązań jako nie zaliczanych do długu publicznego – naruszenie art. 170. ust. 3 uofp, 2. Przekroczenie wskaźnika zadłużenia i spłat zadłużenia – art. 169 i 170 uofp, 3. Brak zadłużenia z tytułu zaciągnięcia kredytu, który gmina planuje zaciągnąć w 2010 r. na spłatę zobowiązań – naruszenie art. 170 uofp. Uwagi (ocena, wskazówki) składu orzekającego, dotyczące gospodarki finansowej jst: 1. Planowanie spłat rat kredytów i pożyczek z zaplanowanych wolnych środków lub nadwyżki budżetowej przy braku potwierdzenia faktycznej ich wysokości (brak bilansu), 2. Wskazanie na przekroczenie dopuszczalnego wskaźnika zadłużenia w przypadku wykorzystania planowanego limitu z tytułu zaciąganych kredytów, pożyczek i obligacji komunalnych na spłatę zobowiązań zaliczanych do rozchodów budżetu 2010 roku, 3. Prognoza kwoty długu nie zawierała wykazu wszystkich tytułów dłużnych. Pozostałe (błędy rachunkowe, rozbieżności między sprawozdaniami itp.): 1. W załączniku dotyczącym prognozy kwoty długu i planowanych spłat zobowiązań wykazano inną kwotę odsetek niż zaplanowano w wydatkach budżetu. Uwagi do opinii w sprawie spłaty kredytu i pożyczki Naruszenia prawa 1. Przekroczenie limitów spłaty zadłużenia i zadłużenia – art. 169 i 170 ustawy o finansach publicznych. Opinie o wnioskach komisji rewizyjnych organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego Naruszenia prawa 1. Wniosek komisji rewizyjnej tylko częściowo dotyczył wykonania budżetu, co stanowiło naruszenie przepisów art. 18a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (uosg). 2. Wniosek komisji rewizyjnej oparto na ocenie wykonania gospodarki finansowej, zamiast na ocenie z wykonania budżetu – art.18a ust. 3 uosg. W 2009 roku, do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy nie wpłynęło ani jedno odwołanie od opinii wydanych przez składy orzekające Izby. Rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy przez skarbnika o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika Obowiązek kontrasygnaty skarbnika (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej wynika z ustaw ustrojowych wszystkich stopni jednostek samorządu terytorialnego33 i dotyczy tych czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych dla jednostki samorządu terytorialnego. O kontrasygnacie skarbnika 33 Art. 46 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; art. 48 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym; art. 57 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 41 stanowi również art. 194 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Skarbnik jednostki samorządu terytorialnego, który odmówił kontrasygnaty, jest zobowiązany dokonać jej na pisemne polecenie zwierzchnika, powiadamiając o tym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego oraz regionalną izbę obrachunkową. Zgodnie z art. 13 pkt 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, do zadań izby należy rozpatrywanie spraw dotyczących powiadomień przez skarbnika o przypadkach dokonania kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika, zgodnie z odrębnymi ustawami. Rozpatrywanie powiadomień należy do właściwości komisji powołanej przez prezesa izby spośród członków kolegium. W 2009 r., do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy nie wpłynęło ani jedno powiadomienie od skarbnika o dokonaniu kontrasygnaty na pisemne polecenie zwierzchnika. Zauważyć należy, iż od początku funkcjonowania Izby nie wpłynął ani jeden wniosek w tym zakresie. Rozpatrywanie skarg Skargi rozpatrywane przez wojewódzki sąd administracyjny W 2009 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy zbadało 5 972 uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego i związków międzygminnych, z czego w 11 przypadkach orzekło nieistotne naruszenie prawa, w 34 orzekło nieważność uchwały, w tym: nieważność w części - 16 i nieważność w całości - 18. Jednostka samorządu terytorialnego zaskarżyła w 2009 roku jedno rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy. Skarga dotyczyła uchwały Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego w sprawie procedury uchwalenia budżetu oraz rodzajów i szczegółowości materiałów towarzyszących projektowi budżetu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze kolegium. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w minionym roku nie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego uchwał i zarządzeń. Skargi rozpatrywane przez regionalne izby obrachunkowe Na podstawie art. 229 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), regionalne izby obrachunkowe są organami właściwymi do rozpatrywania skarg, dotyczących zadań lub działalności rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zakresie spraw finansowych. Przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw (art. 227 kpa.). W 2009 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy wpłynęło 6 skarg na działalność organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Skargi zostały złożone przez Radę Rodziców oraz osoby fizyczne. Zarzuty będące przedmiotem skarg dotyczyły: 42 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy − − projektowanej likwidacji szkół podstawowych, nieprawidłowości w wypłacaniu odpraw nauczycielom przechodzącym na emeryturę, niewłaściwego funkcjonowania organu podatkowego, − niewłaściwego funkcjonowania urzędników urzędu gminy, − niegospodarności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Skargi te wraz z kompletem dokumentów przekazane zostały, zgodnie z właściwością, przewodniczącym rad jednostek samorządu terytorialnego. W 2009 roku do Izby nie wpłynęły skargi z art. 229 pkt 1, 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Informacje zawarte w skargach, a dotyczące spraw finansowych, zostały wykorzystane przez Izbę w przeprowadzanych kontrolach gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Iwona Malinowska Zastępca Naczelnika Wydziału Informacji Analiz i Szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Działalność kontrolna 1. Realizacja planu kontroli Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w 2009 r. wszczęła ogółem 63 kontrole, w tym 48 kompleksowych, 3 problemowe, 4 doraźne i 8 sprawdzających. Omówieniem wyników zakończono 60 kontroli (95,3%) wszczętych w 2009 r. Pozostałe 3 kontrole zakończono w 2010 r. Z ogólnej liczby kontroli 2 przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych jst. 1.1. Realizacja kontroli przeprowadzonych w 2009 r. w układzie rodzajowym przedstawia się następująco: Zespoły bydgoski toruński włocławski ogółem Wykonane kontrole ogółem 23 25 15 63 W tym kontrole Kompleksowe plan wykonanie 17 17 16 16 15 15 48 48 Problemowe doraźne sprawdzające 2 1 0 3 1 3 0 4 3 5 0 8 1.2. Kontrole kompleksowe W roku 2009 omówieniem wyników zakończono 46 kontroli kompleksowych obejmujących swoim zakresem gospodarkę finansową i zamówienia publiczne. Kontrole kompleksowe były realizowane w mieście na prawach powiatu, powiatach i w gminach. W trakcie tych kontroli zbadano również zagadnienia będące przedmiotem skarg lub wniosków skierowanych do Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 43 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy przez uprawnione podmioty. W powyższy sposób zrealizowano 6 wniosków o przeprowadzenie kontroli. 1.3. Kontrole problemowe W okresie sprawozdawczym przeprowadzono 3 kontrole problemowe. Przedmiotem dwóch kontroli była ocena gospodarki nieruchomościami poprzez pryzmat prawidłowości egzekwowania zwrotu bonifikat udzielonych przy sprzedaży lokali mieszkalnych z zasobu jednostki samorządu terytorialnego w latach 2003-2009. W powyższym zakresie kontrolą objęto m.in. transakcje sprzedaży lokali mieszkalnych z udzieloną bonifikatą, przypadki wtórnej sprzedaży, w których pierwotny nabywca sprzedał lokal mieszkalny przed upływem 5 lat, z uwzględnieniem okoliczności na czyją rzecz zostały one zbyte i podejmowanie przez właściwy organ czynności mających na celu ustalenie zaistnienia przesłanek zwrotu udzielonych bonifikat oraz wyegzekwowanie tych należności. Trzecią kontrolę problemową przeprowadzono w jednostce oświatowej, w której działania kontrolne skoncentrowane były wokół prawidłowości dokonywania wydatków na wynagrodzenia nauczycieli. 1.4. Kontrole doraźne W związku z informacjami o nieprawidłowościach w działalności jednostek samorządu terytorialnego oraz wnioskami o przeprowadzenie kontroli, które wpłynęły do Izby od różnych organów Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy przeprowadziła w 2009 roku 4 kontrole doraźne. Trzy z nich przeprowadzono na wniosek prokuratury i jedną w oparciu o pismo posła na Sejm RP. W ramach kontroli doraźnych badano zagadnienia dotyczące między innymi: − prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji przekazanej przez jednostkę samorządu terytorialnego na realizację zadania, z zakresu pomocy społecznej, polegającego na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych, − gospodarowania mieniem przez jednostkę organizacyjną jst ze szczególnych uwzględnieniem aspektów legalności podejmowanych działań w przedmiocie wynajmowania nieruchomości komunalnych, − prawidłowości wydatkowania środków finansowych na podróże służbowe wójta gminy. 1.5. Kontrole sprawdzające W roku 2009 przeprowadzono 8 kontroli sprawdzających wykonanie zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku przeprowadzonych kontroli w okresie poprzednim. Kontrole te potwierdziły w większości badanych jednostek pełne wykonanie zaleceń pokontrolnych, z wyjątkiem 3 kontroli, gdzie stwierdzono, że nie wykonano części wydanych zaleceń. W związku z powyższym do tych jednostek skierowano ponowne wystąpienia, a o zaistniałym fakcie poinformowano Przewodniczącego organu stanowiącego jst. Ponadto, wykonanie zaleceń pokontrolnych przez jednostki samorządu terytorialnego badano także w ramach przeprowadzonych kontroli kompleksowych. 44 2. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Ustalenia kontrolne Przeprowadzone w 2009 r. kontrole ujawniły występowanie w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego wielu nieprawidłowości wynikających z nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Poniżej przedstawiono zestawienie ilości stwierdzonych nieprawidłowości w 2009 roku w porównaniu do roku 2008. Wyszczególnienie I Sprawy organizacyjne II Księgowość i sprawozdawczość budżetowa III Gospodarka pieniężna i rozrachunki IV Wykonanie budżetu V Dochody i przychody VI Wydatki i rozchody VII Zamówienia publiczne VIII Mienie komunalne IX Zadania zlecone i realizowane w ramach porozumień X Rozliczenia finansowe j. s. t. z jej jedn. organizacyjnymi Ogółem nieprawidłowości Ilość nieprawidłowości 2008 2009 89 77 146 126 26 25 11 4 95 98 108 90 24 27 35 42 5 9 17 25 556 523 Struktura w % 2008 16,0 26,3 4,7 2,0 17,1 19,4 4,3 6,3 0,9 3,0 100,0 2009 14,7 24,1 4,8 0,8 18,7 17,2 5,2 8,0 1,7 4,8 100,0 Przeprowadzone kontrole wykazały 523 różnego rodzaju nieprawidłowości, to jest o 33 mniej niż w roku poprzednim. Z porównania ilości nieprawidłowości w liczbach bezwzględnych występujących w 2009 roku w stosunku do liczby nieprawidłowości występujących w latach 20042008 (odpowiednio 632, 621, 651, 642 i 556) wynika, że w 2009 roku odnotowano najniższą ilość nieprawidłowości (523), a procentowy spadek nieprawidłowości w stosunku do ww. lat kształtował się następująco: 17%, 15,8%, 19,7%, 18,5% i 5,9%. Z kolei wskaźnik przeciętnej liczby nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie jednej kontroli, w stosunku do 2008 r., pozostał na tym samym poziomie, osiągając wielkość 8,3. Kształtowanie się wskaźnika ilości nieprawidłowości stwierdzonych podczas jednej kontroli w 2009 roku w poszczególnych rodzajach jednostek samorządowych przedstawia poniższe zestawienie: Rodzaj jednostki województwo samorządowe powiaty miasta na prawach powiatu gminy miejskie gminy miejsko – wiejskie gminy wiejskie pozostałe jednostki ogółem Ilość nieprawidłowości 13 42 19 11 115 321 2 523 Ilość przeprowadzonych kontroli 1 7 4 2 11 35 3 63 Wskaźnik nieprawidłowości na 1 kontrolę (%) 13,0 6,0 4,8 5,5 10,5 9,2 0,7 8,3 W poszczególnych grupach kontrolowanych zagadnień, w których wystąpiły znaczne ilości nieprawidłowości stwierdzono zmiany polegające na spadku w stosunku do 2008 roku ilości nieprawidłowości w zakresie spraw organizacyjnych o 13,5%, księgowości i sprawozdawczości Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 45 budżetowej o 13,7%, wydatków i rozchodów o 16,7% przy równoczesnym wzroście nieprawidłowości w zakresie dochodów i przychodów o 3,2%. Największa liczba nieprawidłowości utrzymuje się nadal w grupie księgowości i sprawozdawczości budżetowej, dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów. Ilość nieprawidłowości stwierdzona w tych grupach stanowi 60,0% ogólnej liczby nieprawidłowości ustalonych podczas wszystkich kontroli przeprowadzonych w 2009 roku. Relacja ta, w porównaniu do 2008 roku (62,8%) utrzymuje porównywalny poziom. Poniżej omówiono najczęściej występujące nieprawidłowości w poszczególnych grupach kontrolowanych zagadnień. 2.1. Sprawy organizacyjne W 2009 roku w grupie tej stwierdzono ogółem 77 nieprawidłowości, co stanowi spadek o 12 nieprawidłowości (13,5%) w stosunku do roku poprzedniego. Najwięcej nieprawidłowości w tej grupie, bo aż 31,2% (24) dotyczyło prowadzenia ewidencji księgowej dla urzędu gminy i innych jednostek organizacyjnych, zarówno jednostek budżetowych, jak i zakładów budżetowych, we wspólnych urządzeniach księgowych. Podobnie jak w latach ubiegłych stwierdzono nieprawidłowości w przedmiocie braku sprawowania kontroli lub jej nienależytym sprawowaniu, polegające na nieprzeprowadzeniu przez zarząd jst kontroli w jednostkach podległych (8 nieprawidłowości), a także uchybienia dotyczące braku lub niewłaściwego opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w tym niewłaściwych regulacji wewnętrznych zawartych w zakładowym planie kont, dokumentacji systemu przetwarzania danych przy użyciu komputera (10 nieprawidłowości) i nieokreśleniu przez kierowników jednostek procedur kontroli finansowej (4 nieprawidłowości). Na takim samym poziomie jak w 2008 roku, utrzymuje się liczba stwierdzonych nieprawidłowości (3) polegających na nieprzestrzeganiu procedur kontroli finansowej. Ponadto stwierdzono inne nieprawidłowości, które występowały znacznie rzadziej niż wymienione wcześniej, jak np. prowadzenie działalności kulturalnej w niewłaściwej formie (finansowanie działalności kulturalnej bezpośrednio z budżetu jst zamiast poprzez dotację) lub w połączeniu z inną instytucją kultury np. biblioteki (2 przypadki), sprawowanie przez skarbników gmin funkcji głównego księgowego dla innych niż urząd gminy jednostek organizacyjnych z naruszeniem przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych. Wśród katalogu nieprawidłowości znalazły się uchybienia polegające na nieopracowaniu gminnego programu przeciwdziałania narkomanii, braku aktu powołującego instytucję kultury, nieprowadzeniu audytu wewnętrznego, nieustaleniu zasad korzystania z mienia komunalnego przez jednostki pomocnicze (sołectwa), niezgodnym z przepisami sposobie rejestrowania dokumentów, powierzeniu prowadzenia gospodarki finansowej i audytu osobom nie będącym pracownikami jednostki oraz niewykonaniu wniosków pokontrolnych. 2.2. Księgowość i sprawozdawczość budżetowa Podczas kontroli stwierdzono ogółem 126 nieprawidłowości tj. 24,1% ogólnej liczby nieprawidłowości stwierdzonych w 2009 roku. Podobnie jak w roku poprzednim wskaźnik ten 46 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy stanowi najwyższy udział w strukturze wszystkich ustaleń dokonanych w okresie sprawozdawczym. Do najczęściej występujących należały: − księgowanie operacji gospodarczych niezgodnie z zasadami rachunkowości, w tym ewidencjonowanie operacji gospodarczych bez zachowania systematyki lub chronologii zapisów, na kontach nieprzewidzianych w ZPK, na niewłaściwych kontach, wykazywanie na koniec roku na kontach rozrachunkowych jednego salda tzw. „per salda” zamiast ustalania dwóch sald, tzn. salda dla strony Winien i Ma (19 nieprawidłowości), − niebieżące prowadzenie ksiąg rachunkowych - w 18 jednostkach, − nierzetelne prowadzenie ksiąg rachunkowych - 13 nieprawidłowości, − nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków – w 13 jednostkach, − nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych (w tym kont analitycznych, zestawień obrotów i sald) – w 9 jednostkach, − niesporządzanie wszystkich wymaganych sprawozdań (w 8 jednostkach), − nieujmowanie w ewidencji księgowej wszystkich zobowiązań i należności jednostki (5 nieprawidłowości). − brak zgodności sald kont analitycznych z syntetycznymi – w 5 jednostkach, − poprawianie błędów w dowodach lub zapisów w księgach rachunkowych niezgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości – w 3 jednostkach. Ponadto stwierdzono przypadki niezapewnienia w księgach rachunkowych zasady ciągłości bilansowej, w myśl której saldo końcowe na koniec roku obrotowego jest równe z saldem na tym samym koncie na początek kolejnego okresu rozliczeniowego. Wyniki kontroli dowodzą, iż szereg uchybień dotyczył nieprawidłowego sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie ujmowania subwencji oświatowej, jak i nieterminowego składania sprawozdań przez jednostki nadzorowane. Odnotowano także przypadki niesprawdzalnego prowadzenia ksiąg rachunkowych, a także księgowania w nich dowodów niespełniających wymogów art. 21 ustawy o rachunkowości. Jak wynika z powyższego zestawienia dużą grupę stanowią nieprawidłowości polegające na nieprowadzeniu wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych, niebieżącym prowadzeniu ksiąg rachunkowych i nieujmowaniu w ewidencji wszystkich zobowiązań i należności, co ma bezpośredni wpływ na wykazywanie rzetelnych danych w sprawozdaniach budżetowych i finansowych. 2.3. Gospodarka pieniężna i rozrachunki W tej grupie stwierdzono 25 nieprawidłowości, co stanowiło 4,8% ogólnej liczby nieprawidłowości stwierdzonych w 2009 roku. Do najczęściej występujących należały: − nierzetelne lub nieprawidłowe ewidencjonowanie operacji gotówkowych - 6 nieprawidłowości, − nieterminowe regulowanie zobowiązań, które wystąpiło w 4 jednostkach, − nieprzeprowadzenie lub nierzetelne przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji finansowych składników mienia i rozrachunków w 3 jednostkach. Poza tym stwierdzono także inne, do których m. in. należały: Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 47 − nieprzeprowadzanie kontroli gospodarki kasowej, − pokrywanie wydatków bezpośrednio z uzyskanych dochodów, − nieterminowe odprowadzanie na rachunek bankowy gotówki przyjętej do kasy z tytułu dochodów budżetowych, − nieprzestrzeganie zasad prowadzenia gospodarki kasowej i ewidencjonowania przeprowadzonych operacji kasowych. 2.4. Wykonanie budżetu Podczas kontroli stwierdzono 4 nieprawidłowości, czyli 0,8% ogółu nieprawidłowości ustalonych w 2009 roku. Wśród stwierdzonych nieprawidłowości 3 dotyczyły nieprzekazania jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania ich planów finansowych oraz informacji o zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Ustalono także, iż w jednej jednostce nie zostały ujęte dane dotyczące posiadanych akcji i udziałów w spółkach w „Informacji o stanie mienia komunalnego”. 2.5. Dochody i przychody Ogółem w powyższym zakresie stwierdzono 98 nieprawidłowości, co stanowiło 18,7% wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w 2009 roku. Do najczęściej występujących należały: − nieprawidłowe udzielanie ulg i zwolnień w podatku rolnym – 18 nieprawidłowości, w podatku od nieruchomości – 6 nieprawidłowości i 2 nieprawidłowości w podatku od środków transportowych. Łącznie stwierdzono 26 takich nieprawidłowości, co stanowiło 26,6% nieprawidłowości z zakresu dochodów i przychodów. − nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach skutków udzielonych ulg, zwolnień i obniżek stawek podatkowych - 23 nieprawidłowości, tj. 23,5% wszystkich stwierdzonych w tej grupie, − niewłaściwe podejmowanie lub zaniechanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych należności podatkowych oraz dochodów niepodatkowych – 7 nieprawidłowości, − nieujęcie w podanym do publicznej wiadomości wykazie osób prawnych i fizycznych oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którym w zakresie podatków lub opłat udzielono ulg, odroczeń, umorzeń lub rozłożono spłatę na raty w kwocie przewyższającej 500 zł, informacji o umorzeniu zaległości podatkowych (4 nieprawidłowości), − nieprowadzenie postępowania podatkowego w przypadku niezłożenia deklaracji na podatek od nieruchomości 8 przypadków i na podatek od środków transportowych 1 przypadek, − nieprzestrzeganie zasady powszechności opodatkowania - w tej kategorii stwierdzono 6 nieprawidłowości, − ustalanie lub określanie wysokości zobowiązania podatkowego niezgodnie z obowiązującymi przepisami lub uchwałami rady gminy (2 nieprawidłowości), − brak weryfikacji bądź nierzetelne weryfikowanie składanych przez podatników deklaracji podatkowych (2 nieprawidłowości), 48 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy − niepobieranie lub pobieranie w nieprawidłowej wysokości odsetek od nieterminowych wpłat podatków i opłat lokalnych, w tym nieprzerachowywanie dokonanych bez odsetek wpłat zaległości podatkowych na należność główną i odsetki za zwłokę (2 nieprawidłowości), − nieopublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym uchwały w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, − dopuszczenie do przedawnienia podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetowych (1 przypadek). Oprócz wyżej wymienionych nieprawidłowości, stwierdzono inne, pojedyncze przypadki, a mianowicie: − nieprawidłowości w poborze opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz przy wydawaniu tychże zezwoleń, − nieprawidłowości przy pobieraniu innych opłat (np. renty planistycznej, opłaty adiacenckiej), − nieegzekwowanie obowiązku składania deklaracji podatkowych, − niewydanie podatnikom, którzy otrzymali pomoc publiczną zaświadczeń w tym zakresie, − opodatkowanie podatników – osób fizycznych - na zasadach przewidzianych dla osób prawnych, − nieprawidłowe rozliczanie inkasentów z pobranych dochodów, − nieodprowadzanie w terminie dochodów należnych budżetowi państwa. 2.6. Wydatki i rozchody W tej grupie stwierdzono ogółem 90 nieprawidłowości, co stanowiło 17,2% ogółu nieprawidłowości ustalonych w 2009 roku. Najczęściej występujące nieprawidłowości w tej grupie dotyczyły: − udzielania dotacji jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych niezgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (14), nieuchwalenie przez organ stanowiący rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi (3), nierozliczanie lub nieprawidłowe rozliczanie powyższych dotacji (5), brak uzasadnienia wyboru oferty wymaganego przepisem art. 15 ust. 3 ustawy o pożytku i o wolontariacie (1), nieprawidłowe sporządzanie umów w sprawie realizacji zadań (2), brak wszystkich informacji w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert, wymaganych przepisami art. 13 ust. 2 przywołanej ustawy (1), przekazanie dotacji z rachunku budżetu jst zamiast z rachunku jednostki budżetowej starostwa (1), brak w zawieranych umowach elementów określonych w art. 131 ustawy o finansach publicznych (1), nieterminowe przekazywanie dotacji beneficjentom (2) oraz nieterminowe rozliczenie dotacji przez beneficjenta (1). Łącznie ta grupa nieprawidłowości (31) stanowi 34,4% ogółu nieprawidłowości w zakresie wydatków i rozchodów. Poza tym w grupie niniejszych nieprawidłowości stwierdzono: − przekroczenie upoważnienia do dokonywania wydatków 15 nieprawidłowości, co stanowiło 16,7% wszystkich nieprawidłowości w tej grupie, − nieprawidłowe rozliczanie kosztów podróży służbowych – 9 nieprawidłowości, Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 49 − nieprawidłowe naliczanie i nieterminowe przekazywanie środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Stwierdzono 4 nieprawidłowości, które polegały na przekazywaniu środków finansowych na rachunek bankowy ZFŚS w terminach późniejszych niż wynikające z przepisów ustawy oraz przekazywanie tych środków w zaniżonej wysokości. − niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalanie wynagrodzeń pracowników (5), − nieodprowadzenie zaliczek na podatek dochodowy od uzyskanych przychodów członków Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (GKRPA), niewypłacenie wynagrodzeń bądź wypłacanie wynagrodzeń mimo nieokreślenia zasad ich naliczania (4), − nieterminowe lub opłacanie w zaniżonej wysokości składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy (2). Jest to czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych. − nieterminowe opłacanie zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych (2), − nieterminowe rozliczanie zaliczek pracowników (2), − dokonywanie wydatków ze środków pochodzących z opłat za korzystanie ze zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na zadania nieobjęte programem profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych (2), − wypłacanie diet radnym niezgodnie z obowiązującymi przepisami (1). Ponadto, w wyniku kontroli wydatków i rozchodów stwierdzono w mniejszym wymiarze inne nieprawidłowości, jak np.: − brak kontrasygnaty skarbnika na zawieranych umowach (1), − dokonywanie wydatków związanych z przeciwdziałaniem alkoholizmowi przed uchwaleniem gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych (2), − powołanie do składu GKRPA osób nie spełniających wymogów ustawowych (nieprzeszkolonych w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych), − wypłacanie ryczałtu na jazdy lokalne w zawyżonej wysokości, − sporządzenie zbiorczej deklaracji podatkowej PIT-4R i odprowadzanie zaliczek na podatek dochodowy w jednej kwocie za pracowników odrębnych jednostek organizacyjnych, − sporządzenie zbiorczych deklaracji składek na ubezpieczenia społeczne ZUS DRA i zbiorcze odprowadzanie składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pracowników zatrudnionych w różnych jednostkach organizacyjnych jst. 2.7. Zamówienia publiczne Podczas kontroli stwierdzono ogółem 27 naruszeń prawa, co stanowiło 5,16% ogólnej liczby nieprawidłowości ustalonych w 2009 roku. W stosunku do ubiegłego roku wielkość tych nieprawidłowości utrzymuje się na zbliżonym poziomie (w 2008 r. 4,3%). W zakresie ustaleń dotyczących przestrzegania ustawy prawo zamówień publicznych stwierdzono: − naruszenie obowiązku zamieszczania ogłoszeń o postępowaniu i o zawarciu umowy (5), − nieprawidłowe sporządzenie ogłoszenia (5), − nieprzestrzeganie zasady powszechności stosowania ustawy (2), 50 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy − − − nieprawidłowe określenie wartości zamówienia (2), naruszenie zakazu dokonywania niekorzystnych zmian dla zamawiającego (2), w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach publicznych wykazanie danych niezgodnych z dokumentacją przetargową (2). Oprócz wyżej wymienionych nieprawidłowości stwierdzono również pojedyncze polegające na: − nieprawidłowym sporządzaniu protokołu postępowania lub dokumentacji podstawowych czynności, − nieprzestrzeganiu zasady zakazującej dzielenia zamówienia na części lub zaniżenia jego wartości w celu uniknięcia stosowania ustawy lub procedur, − niewłaściwym sporządzeniu specyfikacji istotnych warunków zamówienia, − braku zawiadomienia o wyborze oferty, − nieprzestrzeganiu terminu zawarcia umowy, − niedopełnieniu obowiązku niezwłocznego zamieszczenia ogłoszenia o udzielonym zamówieniu w Biuletynie Zamówień Publicznych, − opublikowaniu na stronie internetowej zamawiającego ogłoszenia o zamówieniu przed dniem jego zamieszczenia w Biuletynie Zamówień Publicznych, − nieterminowym dokonaniu zwrotu wadium, − nieodrzuceniu nieprawidłowej oferty. 2.8. Mienie komunalne W powyższym zakresie stwierdzono 42 nieprawidłowości, tj. 8,0% wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w 2009 roku. Ilość nieprawidłowości w tej grupie w stosunku do poprzedniego roku, wzrosła o 2 punkty procentowe. Do najczęściej występujących nieprawidłowości należało: − naruszenie przepisów w zakresie sprzedaży nieruchomości 15 nieprawidłowości, co stanowiło 35,7% wszystkich stwierdzonych nieprawidłowości w tej kategorii, − nieprzestrzeganie przepisów przy wydzierżawianiu i najmie mienia komunalnego (8), − nieprawidłowe sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego (7), − nieprawidłowe zastosowanie stawek amortyzacyjnych dla przyjętych środków trwałych (2), − brak wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (2). Oprócz wyżej zaprezentowanych nieprawidłowości, w tej grupie stwierdzono także inne, do których między innymi należały: nieprzestrzeganie przepisów dotyczących nieruchomości oddawanych w użytkowanie wieczyste, bezpodstawne przeprowadzanie corocznych aktualizacji wartości ewidencyjnej gruntów stanowiących mienie komunalne, niebieżące przyjęcie środków trwałych na stan majątku gminy, nieprawidłowe rozliczenie inwentaryzacji rzeczowych składników majątkowych i nieprawidłowe prowadzenie ewidencji gruntów. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 51 2.9. Zadania zlecone i realizowane w ramach porozumień. W tej grupie stwierdzono tylko 9 nieprawidłowości, co stanowiło 1,7% ogólnej liczby nieprawidłowości stwierdzonych w 2009 roku. Nieprawidłowości w powyższym zakresie dotyczyły: − nieprawidłowego rozliczenia dotacji otrzymanej z budżetu państwa, − nieterminowego sporządzenia i przekazania sprawozdań z przedsięwzięć finansowanych ze środków pochodzących z Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, − zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego producentom rolnym (7 nieprawidłowości) takie jak: niewykazanie w decyzjach w sprawie zwrotu podatku akcyzowego części limitu pozostałego do wykorzystania, nieterminowe dokonanie zwrotu podatku producentowi rolnemu, pobranie przez jst dotacji w kwocie wyższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia i zawyżenie kwoty zwrotu podatku przysługującego producentowi rolnemu. 2.10. Rozliczenia finansowe jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi − − − − − − − W powyższym zakresie stwierdzono 25 nieprawidłowości, a najważniejsze dotyczyły: nieegzekwowania od kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku przedkładania sprawozdań budżetowych (7), niedokonywania lub nieterminowego dokonywania wpłaty do budżetu nadwyżek środków obrotowych zakładów budżetowych lub zysku gospodarstw pomocniczych (3). Czyny te wyczerpywały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych i były podstawą do złożenia zawiadomienia do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych. prowadzenia obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych w sposób naruszający i ograniczający kompetencje dyrektorów tych placówek poprzez zatwierdzanie dowodów księgowych przez wójta gminy (2), nierozliczenia z budżetem dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe, niepowołania dyrektora jednostki budżetowej, nieprawidłowego finansowania zakładu budżetowego, niewyegzekwowania sporządzenia przez podległą jednostkę planu finansowego w wymaganej szczegółowości. 2.11. Zawiadomienia lub informacje pokontrolne przekazywane innym instytucjom lub organom W roku 2009 w wyniku przeprowadzonych kontroli kompleksowych gospodarki finansowej i zamówień publicznych Izba przekazała zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Szubinie o stwierdzonych działaniach wypełniających ustawowe znamiona przestępstwa. Zawiadomienie to dotyczyło niedopełnienia obowiązków przez Burmistrza Kcyni poprzez: − niewyegzekwowanie od Gminnego Zespołu Oświaty w Kcyni dochodów budżetowych w kwocie 20 867,84 zł, zrealizowanych przez tę jednostkę w 2003 r., skutkujące zmniejszeniem dochodów gminy, 52 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy − niepowiadomienie organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w związku z nieprawidłowościami w prowadzeniu ksiąg rachunkowych GZO w Kcyni, − brak szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem publicznym i niezabezpieczenie interesu gminy w zawartej umowie z wykonawcą zadania inwestycyjnego pn. „Oczyszczalnia ścieków w Kcyni”, polegające na nieuregulowaniu w tych umowach odpłatności za energię elektryczną pobraną przy realizacji tego przedsięwzięcia, − niedopełnienie obowiązku rzetelnego przedstawienia w księgach rachunkowych jednostki sytuacji majątkowej i finansowej gminy, z uwagi na nierozliczenie wyników z inwentaryzacji należności w kwocie 61.901,76 zł przeprowadzonych na ostatni dzień roku 2004, 2005, 2006, 2007 i 2008. Ponadto podczas przeprowadzonych kontroli kompleksowych w 48 jednostkach samorządu terytorialnego w 23 stwierdzono nieprawidłowości w zakresie danych stanowiących podstawę do naliczania subwencji. Informację o stwierdzonych nieprawidłowościach wraz z korektą nadesłanych przez jednostki sprawozdań (Rb - PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych), zgodnie z art. 10 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Izba przekazała do Ministerstwa Finansów. O wynikach kontroli, przeprowadzonych na skutek informacji i wniosków składanych do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, Izba poinformowała Prokuraturę Rejonową w Golubiu-Dobrzyniu i Prokuraturę Rejonową Bydgoszcz-Północ. W 2 przypadkach dotyczących kontroli w jednostkach organizacyjnych jst informację o wynikach kontroli przesłano do prezydentów miast, którzy sprawują nadzór nad tymi jednostkami. 2.12. Zawiadomienia do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Podczas przeprowadzonych w 2009 r. kontroli stwierdzono przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ustalenia takie miały miejsce w 15 kontrolowanych jednostkach, co stanowi 23,8% ogólnej liczby jednostek objętych kontrolami. Przypadki naruszenia dyscypliny finansów publicznych stwierdzono w: − 4 urzędach gmin, − 4 urzędach miast i gmin, − 1 województwie samorządowym, − 4 jednostkach organizacyjnych jst, − 2 jednostkach spoza sektora finansów publicznych (stowarzyszenia). Do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych skierowano łącznie 15 zawiadomień o naruszeniu dyscypliny, obejmujących 21 różnego rodzaju czyny, za popełnienie, których odpowiedzialność ponosiło 17 osób. Rodzaje i ilości popełnionych czynów, stanowiących naruszenie dyscypliny finansów publicznych przedstawia poniższe zestawienie: 53 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Lp. Naruszone przepisy ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dfp Liczba czynów Opis czynu 1. art. 5 ust. 1 pkt 3 Dopuszczenie do przedawnienia należności jednostki samorządu terytorialnego. 1 2. art. 6 pkt 1 Nieterminowe przekazanie do budżetu pobranych dochodów należnych Skarbowi Państwa. 1 Niedokonanie lub nieterminowe dokonanie wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej. Przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania. 3. art. 6 pkt 2 4. art. 8 pkt 1 5. art. 8 pkt 2 Nierozliczenie przekazanej dotacji. 1 6. art. 8 pkt 3 Nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu. 1 7. art. 9 pkt 2 Nieterminowe rozliczenie otrzymanej dotacji. 2 8. art. 11 ust. 1 Dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. 3 9. art. 14 pkt 1 – 2 10. art. 17 ust. 1 pkt 1 11. art. 18 pkt 1 Nieopłacenie przez jednostkę sektora finansów publicznych: 1) składek na ubezpieczenia społeczne, 2) składek na ubezpieczenie zdrowotne Udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych Zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości Ogółem 3 2 2 3 2 21 Naruszenie dyscypliny stwierdzano głównie w związku z przekazaniem dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, nierozliczeniem udzielonych dotacji bądź nieustaleniem kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu (4 przypadki), udzieleniem zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych (3 przypadki), dokonaniem wydatków ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (3 przypadki), a także niedokonaniem lub nieterminowym dokonaniem wpłaty do budżetu w należnej wysokości nadwyżki środków obrotowych przez zakład budżetowy albo części zysku przez gospodarstwo pomocnicze jednostki budżetowej (3 przypadki). 2.13. Zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych zgłoszone przez jednostki kontrolowane W okresie sprawozdawczym do Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 1 jednostka złożyła zastrzeżenia do 3 wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym wydanym przez Izbę w wyniku przeprowadzonej w tej jednostce kontroli doraźnej. Z treści zastrzeżeń wynikało, że dotyczą one m.in. błędnej wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, o samorządzie gminnym w związku z regulacjami zawartymi w kodeksie cywilnym. Kolegium Izby po rozpatrzeniu ww. sprawy uznało, że w przedmiotowym 54 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy przypadku w wystąpieniu pokontrolnym przepisy wskazanych powyżej aktów prawa zostały prawidłowo zastosowane i w związku z tym postanowiło oddalić złożone zastrzeżenia. Barbara Karwasz Główny Inspektor Kontroli Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 3. Kontrola sprawozdań z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz wniosków o przyznanie części rekompensującej subwencji ogólnej W 2009 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy zbadała i przekazywała do Ministerstwa Finansów następujące sprawozdania składane przez wszystkie jednostki samorządu terytorialnego: − w okresach kwartalnych: Rb-27S, Rb-28S, Rb-NDS, Rb-Z, Rb-N, − za półrocze i rok: Rb-PDP, Rb-30, Rb-31, Rb-32, Rb-34, − za rok: Rb-UZ, Rb-UN. Łącznie, w 2009 r. Izba zbadała i przekazała do Ministerstwa Finansów przy użyciu informatycznego systemu BeSTi@ – 7 091 sprawozdań budżetowych, w tym 1 178 korekt. Nieprawidłowości w sprawozdaniach budżetowych polegały głównie na: − stosowaniu błędnej klasyfikacji budżetowej, − nie wykazywaniu kwot w zakresie poręczeń i gwarancji, których udzielała jednostka samorządu terytorialnego, − niezgodności danych zarówno po stronie planu jak i wykonania dochodów z tytułu subwencji i udziałów w podatku od osób fizycznych, − wykazywaniu danych dotyczących planu, niezgodnych z uchwałami i zarządzeniami organów jednostek samorządu terytorialnego, − niezgodności pomiędzy danymi wykazywanymi w poszczególnych rodzajach sprawozdań, − braku danych uzupełniających w zakresie wyemitowanych papierów wartościowych (obligacje komunalne), − błędnym wykazywaniu kredytów zaciąganych w bankach komercyjnych jako kredytów zaciąganych w banku centralnym, − braku lub nieprawidłowym wykazywanie danych o zaangażowaniu środków budżetowych obciążających plan finansowy wydatków. Ponadto, na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 1 lipca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, Izba zbierała i sprawdzała pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym sprawozdania Rb-Z i Rb-N sporządzane co kwartał oraz sprawozdania uzupełniające Rb-UZ i Rb-UN sporządzane wg stanu na koniec roku budżetowego przez jednostki samorządu terytorialnego, a dotyczące zobowiązań i należności: instytucji kultury, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, funduszy posiadających osobowość prawną i innych samorządowych osób prawnych. W 2009 roku Izba zbadała 1 447 sprawozdań (Rb-Z-542, Rb-N-545, Rb-UZ-110, Rb-UN-110) i sporządziła sprawozdania zbiorcze (wg rodzajów podmiotów) przekazując je do Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 55 Głównego Urzędu Statystycznego Korekty wszystkich przedkładanych w tym zakresie sprawozdań stanowiły 7%. Nieprawidłowości i uchybienia stwierdzone w wyniku kontroli sprawozdań w zakresie operacji finansowych, dotyczy przede wszystkim: − błędnego klasyfikowania należności/zobowiązań w poszczególnych grupach lub według poszczególnych tytułów, − błędów rachunkowych i formalnych (nieprawidłowy numer statystyczny jst, brak numeru REGON, stosowanie niewłaściwych formularzy, niewłaściwe wypełnianie rubryk w sprawozdaniach, nieprawidłowe wskazanie okresu sprawozdawczego), − brak spójności danych pomiędzy sprawozdaniami Rb-N a Rb-UN i Rb-Z a Rb-UZ, − niezgodności danych ze sprawozdań przekazanych w formie elektronicznej z danymi wykazanymi w sprawozdaniach sporządzonych w formie dokumentu, − sporządzania sprawozdań dla podmiotów nie objętych obowiązkiem sprawozdawczym (gminnych i powiatowych funduszy celowych), − błędnego zaliczania wierzycieli i dłużników do poszczególnych grup. Ogółem Izba zbadała pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym 8 538 sprawozdań (2008 r. - 7 639). W 2009 r. Izba przekazała do Ministerstwa Finansów 188 bilansów skonsolidowanych (w tym 16 korekt). Regionalna Izba Obrachunkowa, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2008 roku w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej, informacji o nieudzielaniu takiej pomocy oraz sprawozdań o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 września 2008 roku w sprawie sprawozdań o udzielonej pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie oraz informacji o nieudzielaniu pomocy, przekazuje: − Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej oraz informacje o nieudzielaniu takiej pomocy, − Ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych - sprawozdania o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych, − Ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa – sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie oraz informacji o nieudzielaniu pomocy Sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej oraz informacje o nieudzielaniu takiej pomocy, sprawozdania o udzielonej pomocy publicznej w rolnictwie lub rybołówstwie oraz informacje o nieudzielaniu pomocy przekazywane są ww. adresatom w terminach miesięcznych, natomiast sprawozdania o zaległościach przedsiębiorców we wpłatach świadczeń na rzecz sektora finansów publicznych przekazywane są ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych po zakończeniu roku. Iwona Malinowska Zastępca Naczelnika Wydziału Informacji Analiz i Szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 56 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy DZIAŁALNOŚĆ INFORMACYJNA I SZKOLENIOWA Działalność szkoleniowa Zadaniem Izby, zgodnie z art. 1 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, jest prowadzenie działalności informacyjnej i szkoleniowej w zakresie objętym nadzorem i kontrolą. Działalność ta obejmuje zagadnienia z zakresu: − przepisów dotyczących ustroju samorządowego oraz regulujących gospodarkę finansową jednostek samorządu terytorialnego, − praktycznego stosowania przepisów w bieżącej gospodarce finansowej, − przekazywania informacji o zmianach przepisów prawnych mających wpływ na prawidłowe prowadzenie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, − upowszechniania informacji o wynikach działalności nadzorczej i kontrolnej izb. Działalność informacyjna i szkoleniowa realizowana była poprzez organizowanie szkoleń i seminariów, wydawanie biuletynów oraz bieżące udzielanie instruktażu w zakresie praktycznego stosowania przepisów prawa. W 2009 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy zorganizowała 29 szkoleń dla pracowników jednostek samorządu terytorialnego i ich jednostek organizacyjnych z terenu województwa kujawsko-pomorskiego, w których uczestniczyły 2 343 osoby. Uczestnikami szkoleń dla pracowników samorządowych byli kierownicy jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek organizacyjnych jst, sekretarze, przewodniczący rad gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, radni, sołtysi, skarbnicy gmin, powiatów i województwa, pracownicy zajmujący się zabezpieczeniem i wymiarem podatków, główni księgowi jednostek organizacyjnych jst, osoby zajmujące się audytem gospodarki finansowej, informatycy oraz osoby obsługujące System Zarządzania Budżetami JST - BeSTi@. Szkolenia obejmowały w szczególności zagadnienia dotyczące funkcjonowania samorządu terytorialnego, gospodarowania finansami samorządu terytorialnego, w tym sprawozdawczości, przepisów prawnych i zmian przepisów obowiązujących, najczęściej stwierdzanych przez izby nieprawidłowości w realizacji zadań jednostek samorządu terytorialnego, a szczegółowa tematyka przedstawiała się jak niżej: − Założenia do projektu budżetu na 2010 r. − Budżet na pomoc społeczną, zasady planowania i realizacja wydatków, w tym realizacja Poakcesyjnego Programu Wsparcia Obszarów Wiejskich − Rozliczenia podatku od towarów i usług VAT w samorządzie terytorialnym. − Zamknięcie ksiąg rachunkowych oraz sporządzanie sprawozdań finansowych w jednostkach samorządu terytorialnego. − Zamknięcie ksiąg rachunkowych oraz sporządzanie sprawozdań finansowych i budżetowych w jednostkach budżetowych. − Nowelizacja przepisów dotyczących rachunkowości budżetowej. − Zmiany w systemie finansów publicznych. − Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy − − − − 57 Ewidencja wydatków strukturalnych oraz sprawozdanie Rb-WS. Zasady tworzenia i wydatkowania funduszu sołeckiego. Sprawozdawczość z pomocy publicznej z wykorzystaniem aplikacji SHRIMP. Zarządzanie budżetami jednostek samorządu terytorialnego w systemie BeSTi@ - moduł Uchwały. − Podatki i opłaty lokalne. − Podatek od funduszy unijnych. − Zasady ewidencji projektów realizowanych przy udziale środków europejskich. − Sprawozdawczość budżetowa oraz zasady sporządzania jednostkowych i zbiorczych sprawozdań jednostek samorządu terytorialnego oraz jednostek budżetowych. Wykładowcami, oprócz pracowników Izby, byli: Zbigniew Cieśla – Starszy Inspektor WKGF Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie, Lucyna Hanus – Członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, Dorota Hass – Dyrektor Oddziału d/s Planowania Budżetu Pomocy Społecznej i Kontroli Świadczeń Rodzinnych, Rafał Trykozko – Główny Inspektor Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, Rafał Fudalewski – Inspektor w Departamencie Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego, Główny Specjalista w Departamencie Nadzoru Obrotu Komisji Nadzoru Finansowego, Specjalista w Departamencie Monitorowania Pomocy Publicznej UOKIK, Grzegorz Łysio – Wicedyrektor do spraw podatków pośrednich Izby Skarbowej w Bydgoszczy, Aniela Michalec – Zastępca Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu, Hanna Kmieciak – praktyk i teoretyk w dziedzinie procedur księgowości podatkowej, Kierownik Referatu Podatków i Opłat Lokalnych UM w Kórniku, Leonard Etel – Członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, doradca instytucji państwowych i samorządowych w zakresie podatków gminnych. Poza szkoleniami dla pracowników samorządowych, Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy zorganizowała także szkolenia dla pracowników Izby. Ponadto, pracownicy Izby uczestniczyli w szkoleniach i spotkaniach organizowanych przez różne instytucje oraz inne regionalne izby obrachunkowe. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy, w maju 2009 r. pełniła rolę gospodarza międzynarodowej konferencji Europejskiej Organizacji Zrzeszającej Regionalne Instytucje Audytu Zewnętrznego Środków Publicznych EURORAI pt. „Audyt pomocy społecznej” (Social Welfare Audit). W konferencji udział wzięło 115 uczestników z 12 krajów (Austrii, Cypru, Francji, Hiszpanii, Holandii, Litwy, Luksemburga, Niemiec, Polski, Szwajcarii, Węgier oraz Wielkiej Brytanii) – przewodniczący, prezesi, audytorzy oraz inni reprezentanci regionalnych i lokalnych instytucji kontroli zewnętrznej finansów publicznych. Tematami konferencji były: − Audyt udzielania zasiłków pieniężnych z pomocy społecznej w Polsce, − Audyt samorządowych wydatków socjalnych w Meklemburgii-Pomorzu Przednim w Niemczech, − Audyt zasiłków z pomocy społecznej w Wielkiej Brytanii, − Kontrola finansowa instytucji samorządowych, świadczących usługi na rzecz osób bezdomnych na Węgrzech, − Sytuacja we Francji: kontrola świadczeń pomocy społecznej dla niesamodzielnych osób starszych. 58 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Działalność informacyjna W 2009 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy wydała 3 numery „Biuletynu Informacyjnego”. Biuletyny prezentowane są również na stronie WWW Izby. Na łamach Biuletynu oprócz opracowań, analiz i artykułów przedstawicieli samorządów oraz pracowników Izby zamieszczone są wyjaśnienia i interpretacje Ministerstwa Finansów. Ważną rolę w dziedzinie upowszechniania informacji wynikających z działalności nadzorczej i kontrolnej Izby w zakresie instruktażu spełniają bezpośrednie kontakty z przedstawicielami samorządów zarówno w czasie kontroli jak i przy przyjmowaniu sprawozdań, wydawaniu opinii czy też badaniu uchwał i zarządzeń. Izba poprzez swoją stronę internetową zapewnia kontakt z jednostkami samorządu terytorialnego oraz obustronny przepływ informacji. Na stronach publikowane są bieżące informacje dotyczące gospodarki finansowej jst, interpretacje Ministerstwa Finansów jak również szczegółowe informacje o terminach i tematyce szkoleń organizowanych przez Izbę. Ponadto, Izba udzieliła odpowiedzi na zapytania w zakresie stosowania przepisów prawa: ustaw ustrojowych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ustawy o działalności kulturalnej oraz innych ustaw a także w ramach działalności informacyjnej opracowała informacje dla takich instytucji jak: − Narodowy Bank Polski, Oddział w Bydgoszczy: − dane liczbowe (plan i wykonanie) dotyczące sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego województwa Kujawsko-Pomorskiego w latach 2008 i 2009, a w szczególności: − zobowiązania, należności, wynik budżetu, wynik operacyjny oraz dochody (bieżące i majątkowe) i wydatki (bieżące i majątkowe) jednostek samorządu terytorialnego, w tym: na usługi społeczne w zakresie: edukacji, nauki, kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, gospodarki komunalnej i ochrony środowiska, − informacja o sytuacji finansowej Miasta Bydgoszczy za 2008 rok w ujęciu globalnym oraz w przeliczeniu na jednego mieszkańca − Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych: − dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu wydanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, wydatki jednostek samorządu terytorialnego na zwalczanie narkomanii i przeciwdziałanie alkoholizmowi za 2008 r. oraz wyniki kontroli kompleksowych w tym zakresie, − Kujawsko-Pomorska Izba Rolnicza: − dane liczbowe w zakresie planowanych i wykonanych dochodów z tytułu podatku rolnego za 2008 r., − Najwyższa Izba Kontroli, Delegatura w Bydgoszczy: − dane dotyczące wysokości: dochodów własnych, udzielonych ulg podatkowych i niepodatkowych, dochodów ze sprzedaży mienia, dochodów z najmu i wydzierżawienia mienia oraz zaległości z tytułu dochodów własnych gmin miejskich i miejsko - wiejskich z terenu województwa kujawsko – pomorskiego za okres 2004 – 2008, Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 59 − dane dotyczące wielkości sum bilansowych na koniec każdego roku okresu 2003 - 2008 oraz wysokość dochodów ze sprzedaży, najmu i wydzierżawiania mienia związków międzygminnych. Podobnie jak w latach ubiegłych Izba koordynowała prace zespołu autorskiego, opracowała część tabelaryczną, graficzną i sfinalizowała wydanie – „Sprawozdania z działalności regionalnych izb obrachunkowych i wykonania budżetu przez jednostki samorządu terytorialnego w 2008 r.” Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy w 2009 roku nie udzieliła żadnej informacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. Jarosław Sikora Starszy Informatyk Wydziału Informacji Analiz i Szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy REGIONALNA KOMISJA ORZEKAJĄCA W SPRAWACH O NARUSZENIE DYSCYPLINY FINANSÓW PUBLICZNYCH PRZY REGIONALNEJ IZBIE OBRACHUNKOWEJ W BYDGOSZCZY Zgodnie z zapisami ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w przypadku gdy przedmiotem rozstrzygania jest naruszenie dyscypliny finansów publicznych, orzeka zwrot na rzecz Skarbu Państwa kosztów postępowania. Koszty postępowania dotyczą wszystkich osób uznanych przez Komisję winnymi naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Orzeczone kwoty wpływają na konto regionalnej izby obrachunkowej - będącej wierzycielem. Łączna wysokość orzeczonych kosztów postępowania należnych Skarbowi Państwa to 5 126,30 zł. Wyegzekwowano w tym okresie 5 204,96 zł. W 2009 r. nie było przypadków umorzenia kosztów postępowania przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy. Obwinieni wpłacali koszty postępowania po uprawomocnieniu się przekazanego im orzeczenia, a w 2 przypadkach po wysłaniu dodatkowo wezwania do zapłaty. Izba, będąc wierzycielem, posiada uprawnienia do egzekwowania należności (w tym przypadku - kosztów postępowania, kar pieniężnych) tylko i wyłącznie z wynagrodzenia za pracę, co w 2009 roku miało miejsce w jednym przypadku. W pozostałych przypadkach Izba kieruje tytuł wykonawczy do właściwego urzędu skarbowego. W 2009 roku taka sytuacja nie miała miejsca. Maja Ziętak Starszy Specjalista Wydziału Informacji Analiz i Szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Tabela 1. Informacja o uchwałach i zarządzeniach organów jednostek samorządu terytorialnego, związków międzygminnych zbadanych w 2009 r. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Bydgoszczy Liczba zbadanych uchwał i zarządzeń Lp. Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: w tym: Ogółem w 2007 r. (kol.6+7) 1 2 4 173 1 budżetu 2 zmian budżetu 2) Wyniki badania nadzorczego uchwał i zarządzeń organów wykonawczych bez naruszenia prawa 5 6 X z tego: z naruszeniem prawa (kol.8+9+10+13) z nieistotnym naruszeniem prawa wszczęte postępowania umorzono 7 8 9 z tego: (kol.11+12) nieważne w części nieważne w całości inne rozstrzygnięcia1) 10 11 12 13 nieważne 163 10 5 5 0 0 0 0 3 358 1 899 3 274 84 5 72 3 1 2 4 3 procedury uchwalania budżetu 20 2 19 1 0 0 1 0 1 0 4 układu wykonawczego budżetu 9 9 8 1 0 1 0 0 0 0 30 0 29 1 0 1 0 0 0 0 108 0 108 0 0 0 0 0 0 0 378 0 373 5 0 5 0 0 0 0 8 udzielania pożyczek3) 18 11 14 4 0 1 3 0 3 0 9 udzielania poręczeń 4) 9 6 8 1 0 0 1 0 1 0 20 20 19 1 0 1 0 0 0 0 19 0 19 0 0 0 0 0 0 0 163 0 154 9 1 5 3 1 2 0 13 podatków i opłat lokalnych5) 561 2 531 30 0 13 17 13 4 0 14 absolutorium 169 169 0 0 0 0 0 0 0 15 pozostałe uchwały i zarządzenia 937 86 922 15 0 9 6 1 5 0 5 972 2 035 5 810 162 11 113 34 16 18 4 emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez organ wykonawczy zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o 6 wartości przekraczającej granicę ustalaną corocznie przez organ stanowiący 5 7 zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów 10 zaciągania krótkoterminowych pożyczek i kredytów określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji oraz stawek udzielanych 11 dotacji dla jednostek organizacyjnych jst zasad przyznawania dotacji dla podmiotów niezaliczonych do sektora 12 finansów publicznych Ogółem 1) X dotyczy np. uchwał/zarządzeń z naruszeniem prawa bez stwierdzania nieważności lub uchwał/zarządzeń z naruszeniem prawa dotyczących minionego roku budżetowego w tym uchwały dot. upoważnienia organu wykonawczego jst do dokonywania zmian w budżecie oraz przekazywania uprawnień do dokonywania zmian w budżecie kierownikom jednostek organizacyjnych 3) w tym uchwały dot. ustalenia maksymalnej wysokości pożyczek udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym 4) w tym uchwały dot. ustalenia maksymalnej wysokości poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym 5) w tym uchwały dot. wzorów formularzy deklaracji i informacji podatkowych 2) Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 61 Tabela 2. Zestawienie nieprawidłowości w uchwałach i zarządzeniach podlegających nadzorowi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Lp. Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) 1. budżetu - nie wskazanie podstawy prawnej uchwały - naruszenie § 139 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908), - niewłaściwe określenie limitu zobowiązań z tytułu finansowania planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 9, w związku z art. 82 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.). - wykazanie w uchwale nieprawidłowej wysokości wydatków bieżących planowanych na rok 2009. - zastosowanie błędnej klasyfikacji - naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 z późn. zm.) 2. zmian budżetu - wykazanie w uchwale oraz załączniku do uchwały nieprawidłowej wysokości wydatków na programy i projekty realizowane ze środków pochodzących z Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności, co narusza zasadę jasności i przejrzystości budżetu. - naruszenie kompetencji organu wykonawczego w zakresie inicjowania zmian w budżecie, zmiany wykraczające poza propozycje organu wykonawczego muszą być z nim uzgodnione naruszenie art. 60 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym i art. 179 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. - dokonanie zmiany w planie dochodów i wydatków w dziale 900, rozdziale 90004, § 6260 z naruszeniem art. 184 ust. 1 pkt 8 i art. 165 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r Nr 88, poz. 539 z późn. zm.), w związku z art. 403 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), - wskazanie nieprawidłowej kwoty wyniku finansowego oraz przychodów w kwocie nie pokrywającej deficytu - naruszenie art. 184 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm.) i art. 57 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). - niewskazanie w uchwale deficytu oraz ustalenie niewłaściwej wysokości kwoty przychodów - naruszenie art. 168 ust. 1 i art. 184 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249 poz. 2104 z późn zm.). - Zarząd Związku poprzez dokonywania zmian w planie dochodów 62 Lp. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) z tytułu wpływów z usług oraz wpłat gmin i powiatów na rzecz Związku i wydatków nimi finansowanych w dziale 852, rozdział 85202 naruszył uprawnienie do dokonywania zmian w budżecie, które w świetle ustawy o finansach publicznych należy wyłącznie do kompetencji organu stanowiącego i nie może być przekazane organowi wykonawczemu., - naruszenie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. - dokonanie bez upoważnienia przez Zarząd Powiatu zmian w planie dochodów i wydatków budżetu, w związku ze zmianą kwot lub uzyskaniem dotacji z funduszy celowych – naruszenie art. 188 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych - organ stanowiący dokonał zmian w budżecie roku ubiegłego w uchwale, która utraciła moc obowiązującą, a objęte nią plany dochodów i wydatków wygasły z dniem 31 grudnia 2008 roku – naruszenie art. 168 ust.1 i art. 184 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 z późn zm.). - organ stanowiący upoważniła Wójta do zaciągnięcia zobowiązania do kwoty 100 000 zł. powodującego skutki finansowe w latach 2010-2012 i związanego z wypłatą wynagrodzenia dla kancelarii prawnej i wskazał źródło spłaty zobowiązania – naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 10 oraz art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). 3. procedury uchwalania budżetu - organ stanowiący przyjął założenia do projektu budżetu na 2010 rok. W uchwale wskazano m.in. wysokość planowanych na 2010 rok dochodów i wydatków budżetu, wskaźniki wzrostu głównych wydatków budżetowych, kolejność realizacji wydatków inwestycyjnych, wielkość i źródła pokrycia planowanego na 2010 rok deficytu budżetowego oraz planowane źródła pozyskiwania środków na finansowanie zadań inwestycyjnych. Organ stanowiący wszedł tym samym w kompetencje organu wykonawczego - naruszenie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), 4. udzielania pożyczek - organ stanowiący wszedł w kompetencje organu wykonawczego wyrażając zgodę na udzielenie nieoprocentowanej pożyczki Fundacji „Sąsiedzi wokół Szlaku Piastowskiego” w wysokości 7 300,00 zł z budżetu Gminy – naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i ustawy o samorządzie gminnym. 5. udzielania poręczeń - Rada Powiatu weszła w kompetencje organu wykonawczego wyrażając zgodę na udzielenie przez Zarząd Powiatu w 2009 roku poręczenia kredytu inwestycyjnego, zaciąganego przez Szpital Tucholski Sp. z o.o. w Tucholi na okres 10 lat z przeznaczeniem na zakup sprzętu, do maksymalnej kwoty 3.000.000 zł - naruszenie art. 12 pkt 8 lit. d ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.). Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 63 Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) 6. Zasad przyznawania dotacji dla podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych - wskazanie przez organ stanowiący, iż nieprzekazanie danych dotyczących liczby uczniów, stanowi podstawę do wstrzymania wypłaty kolejnych części dotacji – naruszenie art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wynika, że rada gminy ustala, w formie uchwały tryb udzielania i rozliczania dotacji, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. W związku z powyższym za sprzeczne z prawem należy uznać nakładanie przez radę w uchwale dodatkowych obowiązków, których spełnienie przez beneficjenta dotacji warunkuje jej otrzymanie. - przyjęcie nieprawidłowego sposobu ogłoszenia uchwały prawa miejscowego. Organ stanowiący postanowił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania. Uchwała w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom o uprawnieniach szkół publicznych jest w rozumieniu przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) przepisem prawa miejscowego. O zakwalifikowaniu uchwały do aktów prawa miejscowego decyduje m.in. fakt, że przedmiotowy akt będzie obowiązywał powszechnie na terenie jednostki samorządu terytorialnego oraz będzie regulował w sposób bezpośredni prawa i obowiązki mieszkańców powiatu i kształtował ich sytuację prawną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późn. zm.) akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są m.in. w dziennikach urzędowych województw i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. oznacza, że przepis prawny nie wchodzi w życie co skutkuje jego nieważnością. - określenie przez organ stanowiący zasady dofinansowania budowy przydomowych oczyszczalni ścieków w formie dotacji ze środków budżetu gminy oraz ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym nie daje Radzie Gminy uprawnień do określenia zasad dofinansowania budowy indywidualnych oczyszczalni ścieków z budżetu gminy. W myśl tego przepisu do właściwości rady należy „stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy”. Czyli podstawą uchwały w sprawach przekraczających zapisy art. 18 ust. 2 pkt. 1-14 ustawy o samorządzie gminnym może być tylko przepis innej ustawy. 7. podatków lokalnych - organ stanowiący poszerzył zakres zwolnień w podatku od nieruchomości poza zakres wyszczególniony w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) - organ stanowiący ustalił stawkę opłaty miejscowej od osób fizycznych przebywających w celach turystycznych, wypoczynkowych i szkoleniowych we wskazanych w uchwale miejscowościach w wysokości 1,60 zł za każdy dzień pobytu i jednocześnie ustalił inną stawkę opłaty miejscowej dla dzieci, Lp. i opłat 64 Lp. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) młodzieży szkolnej, studenckiej oraz emerytów i rencistów w wysokości 0,80 zł za każdy dzień pobytu – naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 19 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) - przyjęcie nieprawidłowego sposobu ogłaszania uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące - naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.) - organ stanowiący określił, że przy opodatkowaniu użytków rolnych w gospodarstwach, o których mowa w art. 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592) stosuje się ulgę w podatku rolnym w wysokości 43%. W kolejnym zapisie uchwały doprecyzował, że ulga dotyczy również użytków rolnych wchodzących w skład nieruchomości, o których mowa w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.). Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z późn. zm.) zapisem art. 13e dopuszcza możliwość wprowadzenia w drodze uchwały innych zwolnień i ulg przedmiotowych niż określone w ustawie, z uwzględnieniem przepisów dotyczących pomocy publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.) w związku z art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) pomocą publiczną jest wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów. Przewidziane ulgi mogą stanowić pomoc publiczną (de minimis). W związku z powyższym organy Gminy wypełniając przesłanki art. 13e ustawy o podatku rolnym, zgodnie z art. 7 ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, powinny przesłać projekty uchwał, w których zawarto zapisy dotyczące ulgi w podatku rolnym – jako projekty programu pomocowego powodującego udzielanie pomocy de minimis – ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa, który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy, które należy uwzględnić podejmując uchwalę. Gmina nie dokonała powyższego zgłoszenia – naruszenie art. 7 ust. 3a ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. - organ stanowiący uchwalił, wyższą stawkę podatku od środków transportowych obowiązujących na terenie Gminy dla ciągników siodłowych i balastowych z innym systemem zawieszenia osi jezdnych przystosowanych do używania łącznie z naczepą lub przyczepą o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów od Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Lp. Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: 65 Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) - - - - 12 ton do 40 ton włącznie posiadających trzy osie i więcej – naruszenie zapisów obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2009 r. w sprawie górnych stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2010 r. (M. P. Nr 52, poz. 742) Finansów związku z art. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) nie mogą przekroczyć 2153,41 zł. organ stanowiący uchwalił, niższą stawkę podatku od środków transportowych - samochodów ciężarowych z innym systemem zawieszenia osi jezdnych o dopuszczalnej masie całkowitej od 29 ton i powyżej oraz liczbie osi jezdnych cztery i więcej, w wysokości 2 000 zł – naruszenie zapisów obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 6 października 2009 roku w sprawie stawek podatku od środków transportowych obowiązujących w 2010 roku (M. P. Nr 67 poz. 872). organ stanowiący uchwalił niższą stawkę podatku dla ciągników siodłowych i balastowych przystosowanych do używania łącznie z naczepą lub przyczepą z innym systemem zawieszenia osi jezdnych, o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów o liczbie osi dwie równej lub wyższej niż 31 ton - naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.). organ stanowiący uchwalił niższą stawkę podatku od samochodów ciężarowych, z innym systemem zawieszenia osi jezdnych, liczbie osi cztery i więcej, o dopuszczalnej masie całkowitej równej lub wyższej niż 29 ton i niższej niż 31 ton, w wysokości 2 434,00 zł – naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm. organ stanowiący uchwalił niższe stawki podatku od środków transportowych wymienionych w art. 8 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 z późn. zm.), w tym stawki podatku: - od samochodów ciężarowych z innym systemem zawieszenia osi jezdnych, o dopuszczalnej masie całkowitej równej lub wyższej niż 29 ton i mniejszej niż 31 ton oraz równej lub wyższej niż 31 ton i liczbie osi cztery i więcej, w kwocie 2 202,00 zł, - od ciągników siodłowych i balastowych przystosowanych do używania łącznie z naczepą lub przyczepą z innym systemem zawieszenia osi jezdnych, o dopuszczalnej masie całkowitej zespołu pojazdów równej lub wyższej niż 40 ton i liczbie osi trzy, w kwocie 2 288,00 zł, - naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - organ stanowiący uchwalił niższą stawkę podatku od środków transportowych – samochodów ciężarowych z innym systemem zawieszenia osi jezdnych o dopuszczalnej masie całkowitej od 29-31 ton oraz liczbie osi jezdnych cztery i więcej – naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006, Nr 121 poz. 844 z późn. zm.) w związku z zapisami obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 66 Lp. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące: Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące) 6 października 2009 r. w sprawie stawek podatku od środków transportowych obowiązujących w 2010 roku (M. P. Nr 67, poz. 872) 8. Pozostałe uchwały i zarządzenia - udzielenie przez organ stanowiący Powiatu pomocy finansowej Gminie na dofinansowanie budowy przystanku autobusu szynowego określając wsparcia finansowego na cel niemieszczący się w zadaniach własnych gminy - naruszenie art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) i art. 7a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). - jako źródło pokrycia zwiększonego deficytu wskazano przychody z zaciągniętego kredytu, który ujęto w planie przychodów budżetu na 2009 rok. Zwiększenie w budżecie kwoty planowanych do zaciągnięcia kredytów skutkować powinno, prócz zmiany planu przychodów, zmianą limitu zaciąganych zobowiązań z tytułu kredytów na sfinansowanie planowanego deficytu. Brak zmiany omówionych limitów skutkuje naruszeniem przepisu art. 184 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych. Określenie limitu zobowiązań jest bowiem jednym z obligatoryjnych elementów uchwały budżetowej. Tabela 3. Wyniki działalności opiniodawczej Regionalanej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy i charakter opinii wydanych w 2009 r. Lp. OPINIE W SPRAWIE 1 2 2009 r.- ogółem a) możliwości spłaty kredytów lub pożyczek, b) projektów budżetów na 2009 r. wraz z informacjami o stanie mienia jst i objaśnieniami 1 2 c) informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze, d) sprawozdań z wykonania budżetu jst , e) wniosków komisji rewizyjnych o absolutorium, f) możliwości wykupu papierów wartościowych, g) możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prognozy kształtowania się długu publicznego h) uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium i) możliwości sfinansowania deficytu budżetu jst oraz prognozy kształtowania się długu na 2009 z tego: 2009 r. - gminy a) b) c) d) e) f) g) h) i) Liczba wydanych opinii Charakter wydanych opinii Razem pozytywne pozytywne z uwagami negatywne 3 4 5 6 1 188 314 1 143 312 43 1 2 1 172 151 21 0 172 164 8 0 171 171 18 164 170 18 7 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 170 164 6 0 282 140 140 140 140 11 0 0 140 281 122 135 135 140 11 0 0 137 1 18 5 5 0 0 0 0 3 0 0 0 0 0 0 0 0 0 25 19 19 19 19 5 0 0 19 24 16 18 19 19 5 0 0 17 0 3 1 0 0 0 0 0 2 1 0 0 0 0 0 0 0 0 5 4 4 4 4 2 0 0 4 5 4 4 4 3 2 0 0 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 8 8 7 7 0 0 0 6 1 8 6 5 7 0 0 0 5 0 0 2 2 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2009 r. - powiaty 3 a) b) c) d) e) f) g) h) i) 2009 r. - miasta na prawach powiatów 4 a) b) c) d) e) f) g) h) i) 2009 r. - samorządy województw 5 a) b) c) d) e) f) g) h) i) 2009 r. - związki międzygminne 6 a) b) c) d) e) f) g) h) i) 68 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy III. INFORMACJE KALENDARIUM BUDŻETOWE Od dnia 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), która w art. 41 ust. 2 i ust. 5 zawiera ustawową delegację do wydania aktów wykonawczych w zakresie sprawozdawczości budżetowej i w zakresie operacji finansowych. Szczegółowo zagadnienia te regulują rozporządzenia Ministra Finansów: • z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 20, poz. 103)34, • z dnia 4 marca 2010 w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247)35. Przepisy powołanych rozporządzeń mają zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań sporządzanych za I kwartał 2010 roku. Sprawozdania budżetowe Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej określa rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań budżetowych, z których wyłączono, dotychczas objęte rozporządzeniem w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania Rb-Z, Rb-UZ, Rb-N, Rb-UN. Do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego są zobowiązani przewodniczący zarządów jednostek samorządu terytorialnego, kierownicy jednostek organizacyjnych podległych jednostkom samorządu terytorialnego, naczelnicy urzędów skarbowych. Dane w sprawozdaniach wykazuje się: • w części dotyczącej planu - w kwotach wynikających z planu finansowego jednostki, po uwzględnieniu zmian w trybie ustawy o finansach publicznych, • w zakresie wykonania - narastająco od początku roku do końca okresu sprawozdawczego lub, w przypadkach określonych w sprawozdaniach, według stanu na określony dzień. Dane wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej, a dane zawarte w sprawozdaniach przekazywanych w formie elektronicznej powinny być zgodne z danymi wykazywanymi w tych sprawozdaniach w formie dokumentu. Jednostki samorządu terytorialnego przekazują do właściwych regionalnych izb obrachunkowych sprawozdania Rb-ST, Rb-27S, Rb-28S, Rb-30S, Rb-34S, Rb-NDS, Rb-PDP w formie dokumentu 34 35 Niniejsze rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 115, poz. 781 z późn. zm.), które straciło moc z dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia o sprawozdawczości, stosownie do brzmienia art. 119 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - Dz.U. Nr 157, poz. 1241 ). Niniejsze rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz.U. Nr 113, poz. 770) oraz rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Rozporządzenia te tracą moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 69 i w formie elektronicznej. JST może przekazywać sprawozdania wyłącznie w formie elektronicznej tylko wtedy, gdy autentyczność ich pochodzenia i integralność ich treści będą zagwarantowane bezpiecznym podpisem elektronicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym36, weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego do przekazywania sprawozdań wyłącznie w formie elektronicznej nie dotyczą sprawozdań Rb-PDP, które są przekazywane do regionalnej izby obrachunkowej w formie dokumentu i w formie elektronicznej. Sprawozdania jednostkowe, łączne i zbiorcze (z wyjątkiem Rb-70 - sporządzanego w złotych), sporządza się w złotych i groszach stosownie do zasad obowiązujących przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych, skonsolidowane sporządza się w tysiącach złotych. Sprawozdania sporządza się we wskazanych w aktach wykonawczych terminach. Jednak w przypadku likwidacji (np. zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych) kierownicy likwidowanych podmiotów sporządzają i przekazują sprawozdania tych jednostek do dnia zakończenia ich likwidacji lub zmiany formy organizacyjno-prawnej, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (art. 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r.). Sprawozdania budżetowe zlikwidowanych jednostek z wykonania planu finansowego należy ujmować w sprawozdaniach zbiorczych w zakresie dotyczącym wykonania planu. Natomiast dane dotyczące stanów na dany dzień (np. 30 czerwca lub 31 grudnia w Rb-30) - jeśli w danym dniu zakład już nie istnieje to w sprawozdaniu zbiorczym danych na koniec okresu sprawozdawczego wykazuje się wartość „0”. Za I kwartał 2010 r. jednostki samorządu terytorialnego sporządzają i przesyłają do regionalnej izby obrachunkowej następujące sprawozdania: Do dnia 10 kwietnia 2010 r. Rb-27ZZ - kwartalne sprawozdanie z wykonania planu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu dysponentowi przekazującemu dotację oraz do wiadomości regionalnej izbie obrachunkowej; ocena poprawności ich sporządzenia pozostaje w gestii dysponentów głównych. Do dnia 14 kwietnia 2010 r. Rb-50 - kwartalne sprawozdanie o dotacjach/wydatkach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu dysponentowi głównemu przekazującemu dotację, do wiadomości regionalnej izbie obrachunkowej. 36 Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, z 2003 r. Nr 124, poz. 1152 i Nr 217, poz. 2125, z 2004r., Nr 96, poz. 959, z 2005 r. Nr 64,poz. 565, z 2006 r. Nr 145, poz. 1050 oraz z 2009 r. Nr 18, poz. 97. 70 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Do dnia 22 kwietnia 2010 r. Rb-27S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie, Rb-28S - miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie, Rb-NDS - kwartalne sprawozdanie o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie ogółu operacji finansowych, w szczególności w zakresie należności i zobowiązań, w tym państwowego długu publicznego, udzielonych poręczeń i gwarancji, określa rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań w oraz ich odbiorców. Rozporządzenie obejmuje następujące rodzaje sprawozdań: − Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń, − Rb-UZ-roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, − Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych, − Rb-UN-roczne sprawozdanie uzupełniające o stanie należności z tytułu papierów wartościowych według wartości księgowej, − Rb-ZN- kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań oraz należności Skarbu Państwa z tytułu wykonywania przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych. Jst wykonujące zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone odrębnymi ustawami, po raz pierwszy, od dnia 1 stycznia 2010 roku, sporządzają na podstawie własnej ewidencji księgowej oraz sprawozdań jednostkowych sprawozdania łączne Rb-ZN w zakresie zobowiązań oraz należności Skarbu Państwa i przekazują je właściwemu dysponentowi środków budżetu państwa w zakresie wykonywania zadań zleconych. Sprawozdania Rb-Z, Rb-UZ, Rb-N, Rb-UN, Rb-ZN są sprawozdaniami wykorzystywanymi do celów statystycznych. Sporządzane są w formie dokumentu oraz w formie elektronicznej. Dane ze sprawozdań przekazywanych w formie elektronicznej powinny być zgodne z danymi wykazywanymi w tych sprawozdaniach w formie dokumentu. Podpisy na sprawozdaniu w formie dokumentu składa się odręcznie, a także umieszcza pieczątkę z imieniem i nazwiskiem osoby podpisującej. Formularze sprawozdań w formie elektroniczne są dostępne na stronach internetowych Ministerstwa Finansów pod adresem www.mf.gov.pl. Podstawą sporządzenia tych sprawozdań jest ewidencja księgowa jednostki oraz sprawozdania lub inne wiarygodne dokumenty poświadczające istnienie danego zobowiązania lub należności. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 71 Sprawozdania sporządza się według stanu na koniec okres sprawozdawczego. Sprawozdania Rb-Z, Rb-N, oraz Rb-ZN sporządza się według stanu na koniec pierwszego, drugiego, trzeciego lub czwartego kwartału, a Rb-UZ i Rb-UN według stanu na koniec roku budżetowego. Kwoty w sprawozdaniach wykazuje się w złotych i groszach stosownie do zasad obowiązujących przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych. Jednostki sporządzają tylko te rodzaje sprawozdań oraz w takim zakresie, w jakim zgodnie z obowiązującymi przepisami mogą zaciągać określone zobowiązania lub posiadać należności. Jednostkami zobowiązanymi do sporządzania sprawozdań w zakresie własnych należności, zobowiązań oraz poręczeń i gwarancji na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych są: _ jednostki samorządu terytorialnego, − państwowe fundusze celowe posiadające osobowość prawną, − uczelnie publiczne, − instytucje gospodarki budżetowej, − państwowe instytucje kultury i państwowe instytucje filmowe, − jednostki organizacyjne tworzone przez Polską Akademię Nauk, − Narodowy Fundusz Zdrowia, − ZUS oraz zarządzane przez ZUS fundusze, − KRUS oraz fundusz zarządzany przez Prezesa KRUS, − samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, − oddziały terenowe lub regionalne agencji państwowych, w tym wykonawczych, − państwowe osoby prawne na podstawie odrębnych ustaw, z wyłączeniem agencji państwowych, przedsiębiorstw, banków, jednostek badawczo-rozwojowych oraz spółek prawa handlowego, − samorządowe instytucje kultury, − samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek prawa handlowego. Za I kwartał 2010 r. jednostki sporządzają i przesyłają do regionalnej izby obrachunkowej następujące sprawozdania: Do dnia 22 kwietnia 2010 r. – w zakresie budżetów jst − − Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń - zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie do regionalnej izby obrachunkowej, Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych zarządy jednostek samorządu terytorialnego składają w formie dokumentu oraz elektronicznie do regionalnej izby obrachunkowej, 72 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy Do dnia 28 kwietnia 2010 r. – w zakresie jednostek posiadających osobowość prawną oraz pozostałych jednostek − Rb-Z - kwartalne sprawozdanie o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń - zarządy nadzorującej jst składają w formie dokumentu oraz elektronicznie do regionalnej izby obrachunkowej, − Rb-N - kwartalne sprawozdanie o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowychzarządy nadzorującej jst składają w formie dokumentu oraz elektronicznie do regionalnej izby obrachunkowej. Sprawozdania finansowe Podstawą do sporządzania sprawozdań finansowych jest Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządów terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych37. Bilans jest podstawowym sprawozdaniem finansowym, przedstawiającym zestawienie rzeczywistego stanu majątku jednostki (aktywów) i źródeł jego finansowania (pasywów), sporządzone na określony dzień i w określonej formie. Sprawozdanie finansowe sporządza się na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, tj.: − na dzień kończący rok obrotowy, − na dzień zakończenia działalności jednostki, w tym również jej sprzedaży i zakończenia likwidacji lub postępowania upadłościowego, − na dzień poprzedzający zmianę formy prawnej, − w jednostce przejmowanej na dzień przejęcia jednostki przez inną jednostkę, − na dzień poprzedzający dzień podziału lub połączenia jednostek, jeżeli w wyniku połączenia powstaje nowa jednostka, − na dzień poprzedzający dzień postawienia jednostki w stan likwidacji lub upadłości, − na inny dzień bilansowy określony odrębnymi przepisami – nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia zaistnienia tych zdarzeń. 1. Bilans z wykonania budżetu samorządu terytorialnego Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, są zobowiązane do sporządzenia sprawozdań z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego według wzoru, który został określony w załączniku nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości. Bilans powinien zostać sporządzony na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych, tzn. na dzień 31 grudnia roku budżetowego (dzień bilansowy), z uwzględnieniem kont przedstawionych w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Pod bilansem z wykonania budżetu należy zamieścić informację uzupełniającą w odniesieniu do: − udzielonych gwarancji i poręczeń, − otrzymanych gwarancji i poręczeń, − innych informacji istotnych dla rzetelności i przejrzystości budżetu. 37 Dz. U. Nr 142, poz. 1020. Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy 73 Bilans z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego podpisują kierownik jednostki/członkowie zarządu oraz skarbnik. Ww. sprawozdanie finansowe winno być przekazane do regionalnej izby obrachunkowej w terminie do 30 kwietnia 2010 r. 2. Bilans jednostek organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego Bilans jednostek budżetowych sporządza się według wzoru określonego w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Finansów z 28 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządów terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Bilanse sporządzają jednostki samorządu terytorialnego i ich jednostki organizacyjne, tj.: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze. Bilans powinien zostać sporządzony z uwzględnieniem kont przedstawionych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. Bilanse łączne sporządzane są na podstawie bilansów jednostkowych. Elementem składowym sprawozdania finansowego jest: − rachunek zysków i strat (wariant porównawczy) - załącznik nr 8 do rozporządzenia, − zestawienie zmian w funduszu jednostki - załącznik nr 9 do rozporządzenia. Rachunek zysków i strat przedstawia ekonomiczny efekt działalności jednostki. Stanowi on uzupełnienie bilansu w zakresie wyniku finansowego. W bilansie wykazany jest ostateczny rezultat finansowy, natomiast w rachunku zysków i strat rezultat ten jest przedstawiony w formie rozwiniętej. Obowiązek sporządzania „rachunku zysków i strat” uzasadniony jest koniecznością wykazywania zdarzeń zachodzących w jednostkach budżetowych, nie tylko zgodnie z zasadą kasowego wykonania budżetu ale również z zasadą memoriału. W zestawieniu zmian w funduszu jednostki wykazuje się zmiany funduszu w danym okresie sprawozdawczym jakie nastąpiły w poszczególnych składnikach funduszu z tytułu przychodów i kosztów, które są bezpośrednio odnoszone na fundusz jednostki. Zestawienie zmian w funduszu jednostki pozwala na uzyskanie informacji o łącznych zyskach lub stratach wynikających z działalności jednostki z uwzględnieniem czynników wpływających bezpośrednio na fundusz. Bilanse jednostkowe z rachunkiem zysków i strat i zmianami w funduszach – kierownicy jednostek budżetowych, zakładów budżetowych składają organowi wykonawczemu w terminie do 31 marca roku następnego po roku budżetowym. Gospodarstwa pomocnicze składają powyższe sprawozdania jednostce budżetowej, przy której zostały utworzone. Sprawozdania finansowe jednostki podpisuje kierownik jednostki i główny księgowy. Organy wykonawcze jst sporządzają sprawozdania finansowe łączne, osobno dla jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i przekazują, za 2009 r., do regionalnej izby obrachunkowej w terminie do 30 kwietnia 2010 r. Sprawozdania finansowe łączne są sumą sprawozdań finansowych jednostkowych lub jednostkowych i łącznych. Sprawozdania finansowe łączne podpisuje kierownik jednostki i skarbnik. 3. Skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego Bilans sporządzany wg wzoru nr 7 do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek 74 Biuletyn Informacyjny Nr 1 (67) 2010 Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy samorządów terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych ma na celu przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej gminy, powiatu i województwa jako całej jednostki. Jest bilansem grupy jednostek powiązanych z jednostką samorządu terytorialnego, który obejmuje powinien dane finansowe jednostki dominującej, tj. jednostki samorządu terytorialnego i jednostek od niej zależnych i jej podległych. Skonsolidowany bilans jst winien obejmować: bilans z wykonania budżetu oraz bilans jednostek budżetowych, gospodarstw pomocniczych, instytucji kultury, samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, osób prawnych utworzonych na podstawie odrębnych ustaw, jednoosobowych spółek komunalnych oraz spółek komunalnych i innych jednostek (związków komunalnych), do których jednostka samorządu terytorialnego wniosła w formie udziałów majątek komunalny (w formie pieniężnej lub rzeczowej). Skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego podpisuje kierownik jednostki i skarbnik. Organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego może rozszerzyć zakres informacji wykazywanych w skonsolidowanym bilansie jednostki samorządu terytorialnego, podejmując w tym zakresie stosowne zarządzenie. Bilans przekazuje się do regionalnej izby obrachunkowej w formie dokumentu i w formie elektronicznej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania ostatniego sprawozdania podlegającego konsolidacji. We wszystkich sprawozdaniach kwoty podaje się w złotych i groszach. ============================ Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy informuje, że od dnia 1 stycznia 2010 r. ustawodawca zmienił zapis art. 18 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz.114 z późn. zm.), zgodnie z którym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazania w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Dotychczasowe uregulowania nie kwalifikowały czynu polegającego na niesporządzeniu i nieterminowym przekazaniu sprawozdań do katalogu naruszeń dyscypliny finansów publicznych. Należy podkreślić, że stosownie do § 12 ust. 1 i 2 i § 18 ust 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103 z późn. zm.) terminowe złożenie sprawozdania to jednoczesne złożenie zarówno formy elektronicznej jak i dokumentu sprawozdania. Złożenie sprawozdania wyłącznie w formie elektronicznej jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy jest podpisane podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Ewa Chojecka Starszy Specjalista Wydział Informacji, Analiz i Szkoleń Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy
