Sygn. akt K 3/91[i] - Trybunał Konstytucyjny

Sygn. akt K 3/91i
Prof. dr hab. Leszek Garlicki
Opinia o problemach nasuwających się na tle ustawy z 9 listopada
1990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR
Pismo Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 29 maja 1991 r., jak i sama ustawa z 9
listopada 19990 r. o przejęciu majątku byłej PZPR (zwana dalej ustawą), nasuwają trzy grupy
zagadnień wartych zajęcia stanowiska: l) zakres związania prawem parlamentu w
wykonywaniu funkcji ustawodawczej; 2) konstytucyjność materialno-prawnych regulacji
ustawy, w szczególności na tle art. 7 Konstytucji; 3) konstytucyjność proceduralnych
regulacji ustawy, w szczególności na tle art. l Konstytucji.
Ad 1
l. Art. 3 ust. l Konstytucji stanowiąc, iż „przestrzeganie praw RP jest obowiązkiem
każdego organu państwa” odnosi się oczywiście także do Sejmu. Norma ta określa
bezwzględny obowiązek przestrzegania przez Sejm wszystkich przepisów obowiązującego
prawa, dopóki nie zostaną one zmienione, uchylone lub zawieszone we właściwym trybie.
Obowiązek ten odnosi się do wszystkich działań Sejmu, podejmowanych w realizacji
wszystkich jego funkcji.
Art. 3 ust. 1 odnosi się więc także do wykonywania przez Sejm funkcji
ustawodawczej. Specyfika tej funkcji polega jednak na tym, że – poprzez jej wykonywanie –
Sejm może zmodyfikować każdy przepis obowiązujący, o tyle więc pozostawiona jest mu
swoboda regulacyjna. Jedyny wyjątek stanowi Konstytucja, nie podlegająca zmianie w
„zwykłym” trybie ustawodawczym i wiążąca Sejm w sposób bezwzględny co do treści
stanowionych ustaw.
Zarazem należy przyjąć, że – w ramach pozostawionych przez Konstytucję – Sejm
dysponuje swobodą uregulowania w zależności od uznanych za słuszne opcji politycznych
czy wartości społecznych. Podkreślają to wszystkie sądy konstytucyjne, także polski TK
wskazał to już w swoim orzecznictwie1. Oceny celowości, poprawności czy sensowności
ustawy pozostają więc poza kompetencją TK, chyba że naruszone jednocześnie zostaną
normy (zasady czy wartości) o konstytucyjnym charakterze.
2. Nawet jednak jeżeli przyjąć, że Konstytucja pozostawia tak daleko idącą swobodę
ustawodawcy zwykłemu, to powstaje pytanie, czy może on posługiwać się formą ustawy dla
regulowania sprawy o tak jednostkowym czy konkretnie adresowanym charakterze, jak
przejęcie majątku konkretnie nazwanej partii politycznej. Nie utraciło m.zd. aktualności,
sformułowane na tle Konstytucji PRL stanowisko S. Rozmaryna, iż „ustawa nie może być
nigdy aktem indywidualno-konkretnym”2. Tego zarzutu nie da się jednak do końca postawić
omawianej tu ustawie, bo jej adresatami nie jest konkretna partia polityczna, a bliżej
nieokreślona grupa podmiotów mających w swym posiadaniu (dyspozycji) majątek po tej
partii pozostały. Zresztą i sama PZPR, upodobniała się swym charakterem, raczej do quasiTrybunał „nie jest powołany do oceny celowości rozwiązań przyjętych w ustawie, a tylko do badania
konstytucyjności i legalności aktów normatywnych” (K 2/89, OTK 1989, s. 81). Zob. też K 12/90, OTK 1990, s.
78 (gdzie mowa o „swobodzie zwykłego ustawodawcy”) i K 5/90, OTK 1990, s. 39.
2
S. Rozmaryn, Ustawa w PRL, Warszawa 1964, s. 55.
1
2
państwowej instytucji niż do indywidualnego podmiotu prawa prywatnego. Mogłoby więc w
ogóle powstać pytanie, czy nie stoimy tu na bardziej etatystycznej niż indywidualnej
płaszczyźnie rozważań.
Kolejne pytanie, to czy można posługiwać się formą ustawy dla określania przesłanek
ważności bądź nieważności czynności prawnych, tak jak czyni to art. 2. Znowuż punktem
wyjścia musi być stwierdzenie, że Konstytucja zakazuje tylko stanowienia ustaw o
indywidualno-konkretnym charakterze. Abstrakcyjnemu uznaniu nieważności (poprawniej
byłoby chyba – nieskuteczności) pewnej kategorii czynności prawnych nie można m.zd.
przypisać takiego charakteru. Nie ma zaś chyba przeszkód, by ustawodawca określał
przesłanki ważności czy skuteczności czynności prawnych – skoro zaś może to czynić k.c., to
może to czynić także inna ustawa, stanowiąca wobec tego kodeksu lex specialis. Nie narusza
to ani „prawa do sądu” (bo jego dochowanie musi wynikać z innych przepisów –zob. pkt 11),
ani zasady podziału władz. Nie jest bowiem w ogóle pewne, czy zasada podziału władz już
istnieje w katalogu zasad ustrojowych RP. Nawet gdyby jednak uznać, iż wynika ona w
sposób immanentny z zasady demokratycznego państwa prawnego (zob. pkt 3 i 11), to
przecież właśnie ta zasada nakazuje pozostawić legislatywie pełnię władzy stanowienia norm
o abstrakcyjnym charakterze, a dla sądów zastrzega tylko ostatnie słowo w stosowaniu tych
norm do konkretnych przypadków. Z zasady podziału władz wynikałaby więc dodatkowa
gwarancja ochrony sadowej podmiotów, których mienie uznawano by za majątek b. PZPR,
ale nie brak kompetencji ustawodawcy do stanowienia norm stanowiących materialną
podstawę dla owego uznania.
Odniesienie ustawy tylko do majątku jednej – i to konkretnie oznaczonej – partii
politycznej może już prędzej budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady równości.
Również tutaj nie można się m.zd. dopatrzyć naruszenia Konstytucji. Zasada równości
oznacza, jak wiadomo, obowiązek ustawodawcy do podobnego traktowania sytuacji
podobnych, jeśli więc możliwe jest wskazanie cechy na tyle specyficznej, że owo
podobieństwo sytuacyjne ustaje, ustaje też działanie zasady równości. W odniesieniu do
PZPR ową cechą specyficzną był jej szczególny status konstytucyjnoprawny, nie
wspominając już nawet o statusie faktyczno-politycznym. Skoro bowiem dawny art. 3
Konstytucji potraktował PZPR odmiennie od innych podmiotów o – wydawałoby się –
podobnym charakterze, to nie sprzeciwia się zasadzie równości odniesienie tej odmienności
traktowania także do aktów tę partię likwidujących.
3. Z art.3 ust. l (jak i z innych przepisów Konstytucji) wynika bezwzględne związanie
ustawodawcy zwykłego przez konstytucję. Powstaje pytanie, co należy rozumieć pod
pojęciem konstytucji.
Wydaje się przede wszystkim, że pojęcie to należy odnieść do całego tekstu pisanego,
zawartego w obecnych przepisach Konstytucji RP. Dotyczy to zarówno przepisów
formułujących konkretnie ujęte normy prawne, jak też przepisów – zawartych w
szczególności w rozdz. l – określających zasady ustrojowe. Każdy z nich może m.zd.
stanowić samoistną i wystarczającą podstawę dla kontroli norm zawartych w ustawodawstwie
zwykłym. Dezaktualizacji uległo już chyba stanowisko TK odróżniające – na tle stanu
prawnego sprzed noweli z grudnia 1989 – tzw. przepisy programowe, które „nie mogą
stanowić podstawy do oceny konstytucyjności... przepisów ustawowych”3. Nawet jeśli jakieś
„przepisy programowe” pozostały jeszcze w rozdziale 8 Konstytucji, to w każdym razie nie
ma już ich w rozdziale l, a zatem wszystkie zawarte w nim normy i zasady mogą stanowić
samoistną podstawę oceny konstytucyjności. Takie jest stanowiska samego TK, wyraźnie
odniesione do wszystkich wchodzących tu w grę przepisów rozdziału l: art. l w odniesieniu
do zasady państwa prawnego (K 9/90), art.7 (K 2/90 i K 12/90), a także – choć jako ultima
3
K 7/89 (OTK 1989, s. 120) i cyt. tam orzeczenia wcześniejsze.
3
ratio – art. 3 ust. l (K 7/90, OTK 1990, s. 54; K 9/90,OTK 1990, s. 65). Omawiana ustawa
musi być więc oceniana co do zgodności ze wszystkimi wymienionymi wyżej przepisami
Konstytucji RP.
Nie wyczerpuje to jeszcze – jak można przypuszczać – podstaw kontroli. Większość
przepisów zawartych w rozdziale l pełni bowiem trojaką funkcję normatywną:
1) ustalają one konkretne normy, dające się językowo wyprowadzić z tekstu pisanego
(np. art. 7 zd. 2);
2) wyrażają one pewne wartości, które muszą być stosowane dla wykładni i ustalania
treści innych przepisów konstytucyjnych, a chyba i w ogóle wszystkich przepisów prawnych;
3) formułują one pewne zasady, które choć wyraźnie nie zapisane przez ustawodawcę
konstytucyjnego, pozostają jednak „ukryte” czy „zakodowane” w pewnych użytych przez
konstytucję ogólnych kategoriach pojęciowych. Zasady te można więc przetłumaczyć na
język konkretnych norm prawnych (zespołów tych norm), wiążących ustawodawcę zwykłego
i mogących stanowić samoistną i wystarczającą podstawę kontroli. Mam tu na myśli przede
wszystkim zasadę państwa prawnego, a poparciu tego stanowiska służy orzecznictwo TK,
odnajdujące w tej zasadzie (a przedtem w art. 8 ust. l Konstytucji PRL) takie – bezpośrednio
wiążące ustawodawcę – normy jak zakaz działania prawa wstecz czy obowiązek udzielania
ochrony prawom nabytym (np. K 7/90). Differentia specifica norm w ten sposób
inferowanych z art. l (czy z innych „zasad” konstytucyjnych) polega jednak na tym, że: a) ich
sformułowanie, zakres i konsekwencje normatywne są ustalane przez sam Trybunał
Konstytucyjny; b) normy te są zrelatywizowane w sposób pozostawiający TK znaczną
swobodę w określaniu wyjątków, czy wskazywania sytuacji, w których nie znajdują one
zastosowania. Niemniej wspomniany wyżej zakaz retroakcji oraz obowiązek ochrony praw
nabytych stanowią m.zd. element „konstytucji w rozumieniu materialnym”, tak ją stworzył
TK i nie mogą być pominięte w ocenach konstytucyjności badanego ustawodawstwa.
4. Konstytucja stanowi jednorodną całość także pod względem aksjologicznym.
Wykładnia jednego przepisu konstytucji nie może przebiegać w oderwaniu od innych jej
przepisów. Rola szczególna przypada w tym zakresie przepisom rozdziału l, bo formułują one
pewien aktualny (jako że pochodzący z grudnia 1989) system zasad i wartości
wyznaczających sposób interpretacji i pojmowania całego tekstu konstytucji, nawet gdy nie
uległ on jeszcze dostosowaniu do nowych warunków RP4. Może jeszcze za wcześnie by –
wzorem RFN – poszukiwać w tych przepisach konstytucyjnych jakiegoś obiektywnego
sytemu wartości, ale taka ewolucja ich interpretacji nie wydaje się niemożliwa.
Także przepisy rozdziału l należy m.zd. widzieć w tym wzajemnym związku.
Konsekwencji normatywnych art. 7 i wynikającej z niego ochrony własności nie można więc
traktować w oderwaniu od treści art. l. Nie podejmując próby określenia wszystkich skutków
tego powiązania, wydaje się w każdym razie, że zasada ochrony własności nie może być
posunięta tak daleko, by zignorowany został element sprawiedliwości społecznej (w wielu
demokratycznych konstytucjach daje się temu wyraz bezpośredni, mówiąc o socjalnej funkcji
własności, czy wskazując – RFN – iż „własność zobowiązuje”). Z drugiej jednak strony
wszelkie ingerencje czy ograniczenia prawa własności – nawet uzasadnione
najsprawiedliwszymi celami państwa socjalnego – nie mogą ignorować pozostałych
składników art. l, a więc przede wszystkim zasady państwa prawnego, której konsekwencje
normatywne zostały już częściowo określone orzecznictwem TK (zob. pkt 3).
Ad 2
4
Zob. K. Działocha, Trybunał Konstytucyjny wobec zmiany Konstytucji, PiP nr 4/1991, s. 5 i nast.
4
5. Istota ustawy z 9 listopada 1990 r. jest przejęcie mienia (własności) b. PZPR. Dla
jej materialno-prawnej oceny konieczne jest więc ustalenie konsekwencji normatywnych art.
7 Konstytucji RP.
Od razu trzeba stwierdzić, że ustalenia tego nie można dokonać wyłącznie (czy nawet
przede wszystkim) w oparciu o wykładnię językową. Art. 7 – jak wszystkie zasady
konstytucyjne – operuje bowiem pojęciami o charakterze ogólnym i niedookreślonym.
Odnalezienia ich zawartości normatywnej może oczywiście próbować doktryna, ale pewność
uzyskać będzie można dopiero, gdy nagromadzi się orzecznictwo organów powołanych do
wykładni Konstytucji, a więc w pierwszym rzędzie Trybunału Konstytucyjnego.
Dookreślenie norm konstytucyjnych jest bowiem zadaniem tego właśnie organu.
O znaczeniu norm konstytucyjnych nie może też przesądzać znaczenie nadawane
semantycznie identycznym terminom przez ustawodawstwo zwykłe. Jest to oczywiście
istotna wskazówka interpretacyjna, ale nie o charakterze wiążącym. Przypomnieć tu należy
stanowisko S. Rozmaryna, podkreślającego że „wysoki stopień abstrakcyjności [norm
konstytucyjnych – LG] pozwala na nadanie zawartym w nich pojęciom o wiele szerszego
zakresu niż to z reguły ma miejsce w ustawach zwykłych”5.
Prowadzi to do konkluzji, że w każdym razie nie ma podstaw do uznawania, że
pojęcie „własności” z art. 7 Konstytucji musi być rozumiane tak samo jak pojęcie to rozumie
kodeks cywilny. „Dopuszczalność różnicy między zakresami konstytucyjnego prawa
własności i prawa własności w znaczeniu cywilnoprawnym [wynika z różnicy – LG], jaka
istnieje między charakterem i funkcją ustawy zasadniczej a kodeksami jako ustawami
zwykłymi”6. Nawet jeżeli można kwestionować wnioski materialno-prawne, jakie S.
Rozmaryn i inni autorzy wyprowadzali z tej koncepcji przy formułowaniu konstytucyjnego
pojęcia własności, to sama zasada metodologiczna nie utraciła m.zd. stosowalności.
Za szerszym rozumieniem konstytucyjnego pojęcia własności przemawiają także
argumenty prawnoporównawcze. Najdalej chyba poszedł w tym kierunku FTK RFN,
odnosząc pojęcie własności z art. 14 Ustawy Zasadniczej nie tylko do praw autorskich (E
31,229) czy do praw do znaku jakości (orz. z 8 marca 1988 r., DVB1 1988, s.781), ale także
nie wykluczając odniesienia go do prawa do emerytury. Francuska Rada Konstytucyjna
odrzuciła wprawdzie wyraźnie tą ostatnią możliwość (85–200 DC), ale tez dopuściła szersze
rozumienie konstytucyjnie chronionego prawa własności (81–132 DC).
Nie ma więc m.zd. konstytucyjnej konieczności, by pojęcie własności z art. 7
utożsamiać zakresowo z odpowiednim pojęciem k.c. Czy jednak musi z tego wynikać, że
konstytucyjne pojęcie własności stanie się odpowiednikiem pojęcia „mienia”. Polski TK
wydawał się początkowo zajmować takie właśnie stanowisko7, potem jednak je
zmodyfikował, wskazując iż „na tle art. 46 Konstytucji w brzmieniu znowelizowanym ustawą
z 8 marca 1990 ... wydaje się możliwa węższa wykładnia pojęcia własności...” (K 12/90,
OTK 1990, s. 76). Choć TK wyraźnie zaznaczył, że nie przesądza jeszcze tego zagadnienia,
zasadny wydaje się wniosek., że obecne stanowisko Trybunału sprzeciwia się postawieniu
absolutnego znaku równości między „własnością” a „mieniem”. Na gruncie marcowej noweli
Konstytucji RP stanowisko to wydaje się też mieć mocne oparcie w języku art. 46
Konstytucji.
Oznacza to, że pojęciu „własności” z art. 7 należy nadawać znaczenie węższe od
całokształtu praw majątkowych, ale nie oznacza to jeszcze m.zd., że należy utożsamiać je z
pojęciem kodeksowym. Wskazywałem wyżej argumenty wynikające z odrębnej funkcji
konstytucji i zawieranych w niej pojęć, a dodatkowo należy przytoczyć stanowisko TK,
5
6
S. Rozmaryn, Konstytucja jako ustawa zasadnicza PRL, Warszawa 1967, s. 113.
Tamże, s. 112. Także J. Wasilkowski, M. Madey, Prawo własności w PRL, Warszawa 1968, s. 13 i
7
K 3/88 (OTK 1989, s. 34) – zob. krytyczne uwagi J. Skąpskiego, PiP nr 12/1990, s/114.
nast.
5
uznającego prawo do uczciwie zrewaloryzowanych odsetek za podlegające ochronie z art. 7
(K 2/90, OTK 1990, s. 34). Jest rzeczą TK (i tylko TK) ostateczne określenie znaczenia i
zakresu konstytucyjnego pojęcia własności. Gdyby jednak TK uznał, że może być ono szersze
od pojęcia kodeksowego, to nie byłoby m.zd. przeszkód by „własność” i jej konstytucyjną
ochronę odnosić także do samoistnego posiadania.
6. Art. 7 odnosi się m.zd. do całokształtu prawa własności, obejmując zarówno
własność osób fizycznych, jak i osób prawnych. Przemawiają za tym następujące argumenty:
l) art. 7 odróżnia pojęcie „własności” i „własności osobistej”. O ile podmiotami tej
drugiej (zob. pkt 7) mogą być wyłącznie osoby fizyczne, to nic w języku pierwszego członu
art. 7 zd. l nie sugeruje, by miał się odnosić tylko do jednej kategorii możliwych – na gruncie
k.c. – podmiotów własności. Taka była też do tej pory wykładnia konstytucyjnego pojęcia
tzw. własności indywidualnej – niesporne chyba było że odnosi się ona tak do osób
fizycznych, jak i do „prywatnych” osób prawnych;
2) uznanie, że art. 7 odnosi się tylko do własności osób fizycznych oznaczałoby
pozostawienie własności osób prawnych poza wszelką ochroną konstytucyjną. Taka
interpretacja byłaby nie tylko sprzeczna z zasadą państwa prawnego, ale też sprzeciwiałaby
się istocie nowego systemu gospodarczego (gwarantowanego art. 6 Konstytucji), opartego na
własności prywatnej, ale przecież nie zawężonej tylko do osób fizycznych.
Wydaje się więc, że art. 7 ujmuje kwestie własności najpierw od strony
przedmiotowej, uznając (w członie pierwszym zd. l i w zd. 2), że wszędzie tam, gdzie mamy
do czynienia z własnością (w rozumieniu konstytucyjnym) poręczona jest jej ochrona i to
niezależnie od charakteru jej podmiotu. Tym samym można też stanąć na stanowisku, że
wspomniane tu normy art. 7 odnoszą się też do „niepełnowartościowych” osób prawnych, tzn.
tworów nie mających osobowości prawnej, ale mających zdolność prawną. Do takich tworów
– w myśl uchwały IC SN z 14 grudnia 1990 r. – należała PZPR i stąd do jej „własności” (w
rozumieniu art. 7 Konstytucji) odnoszą się przewidziane tym przepisem zasady.
7. Zarazem art. 7 nie ma charakteru jednolitego. O ile jego pierwszy człon odnosi się –
m.zd. – do przedmiotowego ujęcia własności, to dalsze postanowienia odnoszą się już tylko
do własności osób fizycznych, a i to nie zawsze w pełnym zakresie.
Prawo do dziedziczenia – z samej swej istoty – może odnosić się tylko do osób
fizycznych (w każdym razie gdy chodzi o spadkodawcę), kwestia ta nie ma zresztą znaczenia
dla rozważanej tu regulacji, bo PZPR nie pozostawiła po sobie prawnego następcy.
Art. 7 wymienia dalej „własność osobistą” oraz poręcza jej całkowita ochronę.
Znaczenie tego przepisu wydaje się dwojakie. Z jednej strony, utrzymując pojęcie własności
osobistej, znane dawnemu art. 18 Konstytucji PRL, utrzymuje on – jak wskazywałyby
racjonalne metody wykładni – także dotychczasowe znaczenie tego pojęcia, obejmującego
dobra konsumpcyjne, stanowiące własność osób fizycznych. Ten rodzaj własności nie ma
chyba odniesienia do rozpatrywanej tu ustawy, niesporne m.zd. jest, że PZPR (a chyba w
ogóle – osoby prawne) nie mogła być podmiotem własności osobistej.
Z drugiej strony, konstytucyjne wskazanie, że własność osobista podlega „całkowitej
ochronie”, a własność w ogóle jest „chroniona”, sugeruje zróżnicowanie tej ochrony, czyli
przyznanie własności „nieosobistej” ochrony słabszej niż ochrona przysługująca własności
osobistej.8
Powstaje pytanie, w czym ta słabsza ochrona może znajdować wyraz. Znowuż
wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić tylko poprzez orzecznictwo TK, bo przecież przepisy
konstytucyjne formułują tylko zasadę i nie wypełniają jej do końca treścią. Wydaje się
8 Zresztą i sama własność osobista może – zdaniem TK – podlegać zróżnicowanej ochronie w
zależności od jej przedmiotu i związku z podstawowymi potrzebami osobistymi (K 12/90, OTK 1990, s. 77).
6
jednak, że słabszego charakteru ochrony własności „nieosobistej” nie można w każdym razie
rozumieć jako pozostawienie ustawodawcy nieograniczonej swobody regulacji. Taka
swoboda wynikała – na gruncie Konstytucji PRL – z art. 17 („PRL uznaje i ochrania na
podstawie obowiązujących ustaw...”). Świadome pominięcie tej formuły w nowym tekście
konstytucyjnym należy rozumieć jako jej odrzucenie. Formuła art. 140 k.c. ma więc charakter
jedynie porządkujący i przypominający sądom, że w każdym razie zakazane jest ograniczanie
własności bez podstawy ustawowej, ale nie może on m.zd. pełnić roli samoistnego
upoważnienia dla ustawodawcy do dokonywania takich ograniczeń, bo to jest materia
konstytucyjna. Wszelkie ograniczenia własności muszą więc wynikać z obowiązujących
ustaw, ale powinny też m.zd. znajdować oparcie w konstytucji. Nie musi to być jednak
oparcie wyraźne (jak np. w art. 87 ust. 3), może też ono – w sposób dorozumiany wynikać z
ogólnych zasad i wartości konstytucyjnych, a m.in. z zasady sprawiedliwości społecznej.
Niemniej, obecne ujęcie art. 7 rodzi m.zd. obowiązek TK do każdorazowej oceny każdego
ustawowego ograniczenia własności i wskazania, czy znajduje ono oparcie w przepisach,
zasadach czy wartościach o konstytucyjnym charakterze9. Nie ma natomiast m.zd. podstaw do
uznania absolutnej ochrony wszelkiej własności, bo to przeczyłoby całemu „stanowi
zastanemu” w ustawodawstwie zwykłym.
Ogólne prawo własności z art. 7 nie może więc być ujmowane jako prawo o
absolutnym charakterze, ale też niedopuszczalne wydają się takie jego ograniczenia, które nie
dadzą się oprzeć o konstytucję.
8. Art. 7 zd. 2 reguluje instytucję wywłaszczenia, ustalając iż jest ono dopuszczalne
tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, ale nie definiując samego jej pojęcia.
Raz jeszcze wydaje się więc oczywiste, że definicję tę może wypracować tylko sam TK,
ciesząc się tu zresztą niemałą swobodą.
Można chyba jednak przyjąć dwa ustalenia wstępne. Po pierwsze, do określenia
pojęcia wywłaszczenia można chyba odnieść teorię pojęć zastanych, wskazującą że „wszelka
interpretacja norm konstytucyjnych musi nawiązywać – w braku odmiennych, wyraźnych
wskazań – do „pojęciowego jądra”, a więc do „istoty” danej instytucji, tak jak ją zastał
ustawodawca konstytucyjny”10. Po drugie, nie może to jednak oznaczać mechanicznego
przejmowania pojęć i konstrukcji wywłaszczenia z obowiązującego ustawodawstwa –
podobnie jak w odniesieniu do pojęcia własności, całkowicie dopuszczalne wydaje się
nadawanie konstytucyjnemu pojęciu wywłaszczenia szerszego rozumienia niż czyni to
ustawodawstwo zwykłe.
Z zestawienia tych dwu metod można wyprowadzić wniosek, że wywłaszczeniem jest
wszelkie pozbawienie (odjęcie) własności dokonane aktem władzy publicznej przez państwo.
Taka propozycja definicji wymaga podjęcia trzech kwestii.
Po pierwsze, powstaje pytanie czy wywłaszczeniem jest tylko odjęcie własności na
podstawie indywidualnego aktu administracyjnego (tak jak to rozumie ustawodawstwo
zwykłe), czy też także wprost na podstawie ustawy. Wypowiadałbym się za tym drugim
(szerszym) pojęciem wywłaszczenia. Odjęcie własności wprost na podstawie ustawy określa
się często jako nacjonalizację (a więc coś innego od wywłaszczenia). Rozróżnieniu temu dają
wyraz niektóre konstytucje, odrębnie wspominając o nacjonalizacji, co sugeruje ustalenie
Przypomnieć tu warto stanowisko TK (tamże, s. 78), wskazującego iż „dopuszczalne jest stanowienie
w drodze zwykłych ustaw, z ważnych przyczyn, mających na uwadze ochronę innych wartości chronionych
konstytucją, przepisów ograniczających prawa obywateli, odnoszących się także do własności osobistej” (a
więc, tym bardziej do innych form własności).
10 S. Rozmaryn, Konstytucja ..., s. 116. Zasadność tej metody można może kwestionować w
odniesieniu do pojęć zastanych z okresu PRL, ale jest ona m.zd. niewątpliwa w odniesieniu do pojęć o tradycji
dawniejszej (i tak to chyba rozumiał S. Rozmaryn).
9
7
odrębnego reżimu prawnego dla nacjonalizacji11. Nie daje wyrazu temu odróżnieniu
Konstytucja RP (a także np. konstytucja Hiszpanii). Nie wydaje się, by milczenie to można
było rozumieć jako zakaz nacjonalizacji, nie wydaje się też jednak by można to było
rozumieć jako pozostawienie nacjonalizacji całkowicie uznaniu ustawodawcy zwykłego. W
takim bowiem razie przekreśleniu uległaby ochrona własności z art. 7 zd. l – skoro
ustawodawca zwykły mógłby drogą nacjonalizacji przejmować własność według swobodnego
uznania, to powracamy do stanu prawnego z art. 17 Konstytucji PRL. Należy więc m.zd.
przyjąć, że brak odmiennej regulacji konstytucyjnej dla nacjonalizacji, a także ogólna ochrona
własności z art. 7 zd. l, nakazują rozumieć nacjonalizację jako formę wywłaszczenia, a więc
uzasadniają szersze pojęcie wywłaszczenia niż przyjęte w ustawodawstwie zwykłym. 12
Po drugie, skoro wywłaszczenie jest odjęciem własności, to powstaje pytanie, co
należy rozumieć przez własność. W sposób zdecydowany można m.zd. stwierdzić, że musi to
być rozumienie własności takie, jak przyjęte przez art. 7 zd .l (zob. pkt 5).
Po trzecie, zastanowić się też warto, czy pojęcie wywłaszczenia odnosi się tylko do
pełnego odjęcia własności czy też także do jej ograniczenia. Dla badanej tu ustawy jest to
jednak bez znaczenia, bo chodzi przecież o pełne odjęcie własności.
Prowadzi to do wniosku, że ustawa wprost przejmująca na własność państwa własność
określonego podmiotu jest szczególną formą wywłaszczenia w rozumieniu art. 7 zd. 2
Konstytucji. Odnoszą się do niej zatem sformułowane w tym przepisie wymagania celu
publicznego i słusznego odszkodowania.
9. Na tle zarysowanych powyżej propozycji rozumienia art. 7 Konstytucji RP
potrzebna wydaje się jeszcze refleksja nad połączalnością z nimi rozwiązań ustawy z 9
listopada 1990 r.
Istotą tej ustawy jest przejęcie na własność Skarbu Państwa mienia b. PZPR. Mienie to
w znacznym stopniu (a może nawet w całości) mieści się w pojęciu „własności” z art. 7 zd. 1.
Chodzi tu więc o odjęcie własności w rozumieniu art. 7 zd. 2. Państwo przejmuje też mienie
(własność) innych podmiotów, o ile powstało ono z „celowego uszczuplenia” majątku PZPR.
Jest to więc ustawa nacjonalizacyjna, co – zgodnie z przedstawionym wyżej wywodem –
należy rozumieć jako szczególną postać wywłaszczenia. Tym samym oceny konstytucyjności
ustawy muszą następować na tle kryteriów i wymagań, od spełnienia których Konstytucja
uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia.
Nie budzi wątpliwości, że ustawa przewiduje wywłaszczenie na cele publiczne.
Drugim jednak wymaganiem art. 7 zd. 2 jest zapewnienie słusznego odszkodowania. Nie jest
jeszcze jasne, czy odszkodowanie słuszne oznacza odszkodowanie pełne (ekwiwalentne),
choć taki wniosek wydaje się wynikać z dotychczasowego orzecznictwa TK (K 1/90, OTK
1990, s. 26). Za oczywiste uznać jednak należy, że wywłaszczenie bez jakiegokolwiek
odszkodowania jest sprzeczne z art. 7 zd. 2. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w
ustawie z 9 listopada 1990 r., gdyby więc zatrzymać jej analizę na tym punkcie, to uznać
należałoby jej sprzeczność z konstytucją.
Wydaje się jednak, że – dla omawianego tu przypadku – potrzebny jest jeszcze powrót
do punktu wyjścia, a mianowicie do pojęcia własności i zakresu jej ochrony. Skoro bowiem
Np. art. 15 UZ RFN, ust. 9 wstępu do francuskiej Konstytucji z 1946 r. (nadal obowiązujący); art.
43 Konstytucji Włoch.
12 „Wywłaszczenie w rozumieniu art. 7 ... to wszelkie pozbawienie własności na cele publiczne, bez
względu na formę” (K 1/90, OTK 1990, s. 26). Warto powołać tu orzeczenie hiszpańskiego TK (166/1986)
dotyczące ustawy nacjonalizującej koncern RUMASA. Trybunał – choć nie bez zdań odrębnych – wskazał, że
konstytucyjnie dopuszczalne jest uchwalenie ustawy nacjonalizującej konkretnie wskazany koncern, że jest to
„wywłaszczenie przez ustawodawcę”, a więc konieczne jest przestrzeganie reżimu konstytucyjnego
przewidzianego dla instytucji wywłaszczenia (czyli m.in. prawa do odszkodowania). Konstytucyjność ustawy
uzależniono od dochowania gwarancji proceduralnych, a zwłaszcza prawa do sądu.
11
8
uznać, że art.7 zd. l nie zakazuje różnicowania form ochrony własności, to powstaje pytanie,
czy dopuszczalnym kryterium owego różnicowania jest sam sposób nabycia własności.
Niesporne jest przecież, że majątek nabyty w sposób sprzeczny z prawem może być odebrany
(skonfiskowany) i że ochrona własności takiej konfiskacie nie przeszkadza. Jaki jest zatem
status majątku nabytego w sposób formalnie legalny, ale zarazem naruszający zasady
sprawiedliwości społecznej oraz demokratycznego państwa prawnego. Przecież normy
prawne umożliwiające owo nabycie majątku, a także praktyka ich stosowania były
determinowane wolą samego nabywcy, narzucaną w niedemokratyczny sposób
społeczeństwu. Prawa nabyte w sposób wadliwy nie mogą podlegać ochronie równej
ochronie praw nabytych w sposób praworządny (przy czym praworządność należy tu
rozumieć nie tylko z formalnego, ale i z materialnego punktu widzenia). TK podkreślił już w
innym orzeczeniu, że „zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa nabyte
niesprawiedliwie” (K 7/90, OTK 1990, s. 52) i wydaje się, że można tu zastosować
rozumowanie analogiczne. Ślad takiego podejścia można zresztą odnaleźć w samej ustawie,
gdy odróżnia ona reżim prawny „kwot pochodzących ze składek członkowskich” (art. l ust.
2), uznając jak gdyby, że jest to jedyny prawidłowo nabyty składnik majątku b. PZPR.
W takiej sytuacji mielibyśmy więc do czynienia nie tyle z nacjonalizacją, co z
rewindykacją, a więc istotą ustawy byłoby nie tyle ingerowanie w legalnie i prawidłowo
ukształtowane stosunki majątkowe, co przywracanie stanu sprawiedliwego społecznie. Do
takich działań nie mogą wprost odnosić się zakazy i ograniczenia z art. 7 zd. 2.
Odpowiedź na pytanie, czy i w jakim zakresie można majątek b. PZPR uznać za
nabyty w sposób wadliwy z punktu widzenia zasady sprawiedliwości i zasady praworządności
materialnej, na ile więc jego nabycie wynikało z ustanowienia przez partię przywilejów dla
samej siebie, nie może być oczywiście dokonane przez eksperta. W tej odpowiedzi wydaje się
jednak kryć klucz do uznania, czy ustawa jest „zwykłą” nacjonalizacją (a więc musi
przewidywać odszkodowanie), czy też jest nacjonalizacją rewindykującą, polegającą nie tyle
na przejęciu cudzej własności, co na odzyskaniu tego, czym nieprawidłowo uszczuplono
niegdyś majątek Państwa. To wyjaśni z kolei, czy badana ustawa jest zgodna z konstytucją.
Ten sam schemat rozumowania można odnieść do majątku (własności) osób trzecich.
Art. 2 ustawy rozciąga przejęcie własności na wszystkie sytuacje, gdy przekazanie jej osobom
trzecim miało służyć celowemu uszczupleniu majątku PZPR. Wprowadzone zostało zatem
kryterium niegodziwego zamiaru, a rzeczą sądów (a może i samego TK) będzie wyjaśnienie,
czy świadomość owej niegodziwości musiała istnieć tylko po stronie zbywcy, czy też po obu
stronach czynności prawnych uznanych przez ustawę za nieważne. Nasuwać to może analogie
z tradycyjną koncepcją actio pauliana, odmawiającą ochrony czynnościom celowo
uszczuplającym majątek niewypłacalnego dłużnika. Znowuż można tu chyba przyjąć, iż
konstytucyjna ochrona własności może odnosić się tylko do własności nabytej w sposób
prawidłowy i to nie tylko z punktu widzenia k.c., ale i ogólnych zasad i wartości
konstytucyjnych.
Oznacza to pozbawienie „nieprawidłowego właściciela” (o ile takie pojęcie w ogóle
jest możliwe) ochrony z art. 7 zd. 2 Konstytucji, ale nie oznacza jeszcze pozbawienia go
wszelkiej ochrony prawnej. Drastyczności materialno-prawnej ingerencji w sytuację
adresatów ustawy musi m.zd. odpowiadać intensywność proceduralnych środków ochrony,
chroniących te podmioty przed błędnym zastosowaniem prawa materialnego (zasada
proporcjonalności ingerencji i ochrony).
Ad III
10. Przepisy proceduralne są tylko zamarkowane w ustawie z 9 listopada 1990 r. Jej
art. 3 określa kompetencję terenowych organów rządowych administracji ogólnej do
9
„przejęcia” nieruchomości i ruchomości, które – z mocy art. l „przeszły” na rzecz Skarbu
Państwa, a art. 6 przewiduje powołanie likwidatora, który ma „ustalić, zabezpieczyć i
określić” wartość majątku, który przeszedł na rzecz Skarbu Państwa. O drodze sądowej
ustawa wspomina tylko w odniesieniu do „osób, które roszczą prawa do nieruchomości lub
ruchomości określonych w art. l” (art. 4), przy czym celem tego przepisu jest nie tyle
dopuszczenie drogi sądowej, co określenie pewnych odrębności (zwłaszcza co do terminów)
wobec zwyczajnego postępowania sądowego.
Ustawa podstawowe znaczenie wydaje się więc przypisywać działaniom terenowych
organów administracji rządowej, jako że to one dokonują przejęcia podstawowych
składników majątku b. PZPR. Rola likwidatora wydaje się raczej pomocnicza: z art. 6 wydaje
się wynikać, iż najpierw ma on ustalić mienie objęte dyspozycją art. l ust. l i 2, potem ma je
zabezpieczyć, a wreszcie określić jego wartość. Ustawa nigdzie nie określa procedury
działania likwidatora, ani też nie wskazuje, by jego akty miały mieć charakter ostateczny.
Powstaje na tym tle pytanie: czy te zadania likwidatora (a także – a może nawet
przede wszystkim – zadania t.o.a.r. z art. 3 ustawy) ograniczają „prawo do sądu innych osób”.
11. Odpowiedz wymaga najpierw wyjaśnienia, czy Konstytucja RP w ogóle zna
„prawo do sądu”. Wiadomo, że nie wynika ono expressis verbis z tekstu konstytucyjnego.
Wiadomo też, że na gruncie Konstytucji PRL toczyły się dyskusje na temat tzw. „zasady
sądowego wymiaru sprawiedliwości”. Wyprowadzano ją z art. 56 ust. l Konstytucji, spierając
się o przedmiotowe lub podmiotowe rozumienie wymiaru sprawiedliwości. Za najbardziej
reprezentatywny należy uznać pogląd S. Włodyki, wskazującego że ze wskazanego przepisu
Konstytucji „wynika obowiązek ustawodawcy zwykłego przekazania wymiaru sprawiedliwości sądom... uznać można równocześnie, że w wyjątkowych przypadkach... ustawodawca
zwykły może przekazać wymiar sprawiedliwości organowi nie będącemu sądem”13. Zarazem
Autor wskazywał, że Konstytucja zakazuje rozszerzającego interpretowania przepisów
ograniczających zakres kompetencji sądów14.
Tekst art. 56 ust. l nie uległ zmianom redakcyjnym, wydaje się jednak że jego
dzisiejsza wykładnia nie może abstrahować od zasady państwa prawnego, wprowadzonej w
grudniu 1989 r. do Konstytucji RP. Pełne określenie jej znaczenia nie zostało jeszcze
dokonane przez TK, ale jeśli przyjąć że ustawodawca nie bez powodu włączył do Konstytucji
termin znany wielu systemom rozwiniętej demokracji15, to dopuszczalne wydaje się też
traktowanie znaczenia nadawanemu „państwu prawnemu” w tych właśnie systemach jako
pewnego rodzaju wskazówki interpretacyjnej. W doktrynie państw zachodnioeuropejskich za
podstawowy i konieczny element „państwa prawnego” uznaje się tzw. Gerichtsschutz, a więc
zapewnienie jednostce sądowej ochrony wszystkich jej praw16. Skoro więc nasz TK uważa, że
zasada państwa prawnego kryje w sobie pewne treści niezapisane expressis verbis w tekście
konstytucji (zob. pkt 3), to wydaje się że do tych treści nie może nie należeć gwarancja drogi
sądowej dla jednostki. Nie może to oczywiście zastępować jasnego uregulowania „prawa do
sądu” w przyszłej konstytucji, ale i na gruncie obecnego stanu prawnego można już m.zd. o
tym prawie mówić.
Jeżeli przyjąć, że prawo do sądu jest dedukowalne z art. l Konstytucji, to nie musi to
jeszcze oznaczać automatycznej niekonstytucyjności wszystkich istniejących dziś ograniczeń
13 S. Włodyka, Granice konstytucyjnej zasady sądowego wymiaru sprawiedliwości, [w:] Księga
pamiątkowa ku czci K. Stefki, Wrocław 1966, s. 428.
14 Tamże, s. 429.
15 J. Zakrzewska (Nowa Konstytucja Rzeczypospolitej, PiP nr 4/1990, s. 9) wskazuje, że „taki wybór
jest również wyborem europejskim”.
16 Np. K. Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, t. I München 1984, s. 784 i cyt.
literatura.
10
drogi sądowej. Twórcy art. l musieli sobie zdawać sprawę z ich istnienia i trudno chyba
przyjmować, by w tak pośredni sposób chcieli odrzucić wiele rozwiązań proceduralnych
znanych obowiązującemu ustawodawstwu, wydaje się jednak, że wprowadzenie do
Konstytucji zasady państwa prawnego miało przynajmniej dwa następstwa:
Po pierwsze, zasada ta stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną, nakazującą
wszędzie tam, gdzie ustawodawca zwykły tego w sposób wyraźny nie odrzucił, nadawać
przepisom ustawodawstwa zwykłego znaczenie uwzględniające „niepisaną zawartość”
państwa prawnego, a więc zakaz działania prawa wstecz, ochronę praw nabytych, a także
prawo do sądu. Zasadą wykładni przepisów niejasnych lub nie do końca regulujących kwestie
proceduralne winno więc być nadawanie im takiego znaczenia, by nie przeszkadzały one
jednostce w sądowym dochodzeniu swoich roszczeń.
Po drugie, zasada państwa prawnego wydaje się dopuszczać tylko jeden kierunek
rozwoju ustawodawstwa zwykłego – w stronę coraz pełniejszej realizacji zawartych w niej
treści. Jest oczywiste, że samo zapisanie w Konstytucji zasady państwa prawnego nie
przekształca automatycznie obowiązującego systemu prawa w sposób zgodny z tą zasadą. Ale
można przyjąć m.zd., że ustanawia ona dla ustawodawcy „obowiązek pozytywny” do
dokonywania zmian ustawodawczych tylko w sposób urzeczywistniający wszystkie treści
państwa prawnego. Ten obowiązek pozytywny odnosi się do wszystkich norm
konstytucyjnych17. Dyrektywa postępującej zgodności z konstytucją może też odnosić się do
„prawa do sądu”, o ile uznać że stanowi ono element zasady państwa prawnego.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że w każdym razie za sprzeczne z art. l
Konstytucji należałoby uznać ustawy, ograniczające istniejący obecnie zakres drogi sądowej.
Dotyczyć to musi w szczególności dziedzin o tak ustabilizowanym dostępie do sądu, jak
prawo cywilne.
12. Gdyby zatem rozumieć ustawę z 9 listopada 1990 r. jako wykluczającą drogę do
sądu (a tylko wyjątkowo przyznającą ją osobom trzecim w trybie art. 4), to m.zd.
nakazywałoby to uznać za naruszenie art. 1 Konstytucji RP. Istotą państwa prawnego jest
bowiem zapewnienie gwarancji proceduralnych, zwłaszcza gdy materialną treścią regulacji
jest ograniczenie praw czy ingerencja w te prawa.
Mam jednak wątpliwości, czy takie rozumienie ustawy z 9 listopada 1990 r. byłoby
prawidłowe. Jak już wspomniałem, nie wyłącza ona w sposób wyraźny drogi sądowej, a tylko
o niej – w sposób ogólny – nie wspomina, ograniczając się do określenia zadań t.o.a.r. i
likwidatora. Realizacja tych zadań nie może jednak przebiegać w oderwaniu od istniejących
procedur o charakterze ogólnym. Ryzykując odejście od czysto konstytucyjnej płaszczyzny
rozważań można wskazać przynajmniej trzy poziomy, gdzie działania t.o.a.r. i likwidatora
zetkną się z właściwością sądownictwa:
– zgodnie z art. 3 t.o.a.r. przejmują majątek, który z mocy art. l ustawy przeszedł na
własność Skarbu Państwa. Akt owego przejęcia nie ma konstytutywnego charakteru, a jest
tylko deklaratoryjnym stwierdzeniem, że określone nieruchomości lub ruchomości stały się
własnością Państwa. Niemniej stwierdzenie to zawiera elementy rozstrzygnięcia: określa ono
zakres przejmowanego mienia oraz stwierdza, iż objęte jest ono dyspozycją art. l ustawy.
Można je więc traktować jako formę deklaratoryjnej decyzji, czyli uznawać właściwość NSA
dla kontroli jej legalności (kontrola ta obejmowałaby tylko badanie, czy prawidłowo
zakwalifikowano dany element mienia jako mienie b. PZPR);
– przejęcie mienia (przez t.o.a.r.) lub jego zabezpieczenie (przez likwidatora) oznaczać
będzie ingerencję w sytuację aktualnego posiadacza. W każdym razie, gdy chodzi o
nieruchomości i ruchomości przysługiwać mu będzie ochrona posesoryjna, a więc droga do
sądu cywilnego (zresztą ujęcie art. 4 ustawy jest tak szerokie, że zawsze chyba odnieść je
17
Tak już S. Rozmaryn, Konstytucja..., s. 36.
11
można do aktualnego posiadacza składników majątku b. PZPR);
– protokół przejęcia nieruchomości przez t.o.a.r. stanowi podstawę zmiany wpisu w
księdze wieczystej. Nic jednak ustawa nie mówi o wyłączeniu stosowalności ogólnych
przepisów o księgach wieczystych, przewidujących drogę sądową. W każdym więc razie
wydaje się, że prawidłowość protokołu przejęcia podlegać będzie kontroli sądu.
Prowadzi to do wniosku, że wyobrażalna jest taka interpretacja ustawy z 9 listopada
1990 r., która zapewni podmiotom dotkniętym w swym stanie posiadania przez jej art. l pełną
ochronę sądową i ta zarówno przed NSA, jak i przed sądami powszechnymi. Istotą tej
kontroli nie będzie sam tak przejęcia (bo tego dokonała ustawa), ale stwierdzenie, czy art. l
ustawy został prawidłowo zastosowany. Mniej istotny będzie tym samym charakter prawny
działań likwidatora czy t.o.a.r, bo w żadnym razie nie będą to działania o ostatecznych i
niekontrolowalnych skutkach prawnych.
Skoro proponowana tu wykładnia jest wyobrażalna (to znaczy nie jest językowo
niepołączalna z tekstem ustawy), to jest ona też jedynie możliwa na tle zasady państwa
prawnego. Raz jeszcze bowiem należy podkreślić, że zasada ta nakazuje interpretować
wszelkie przepisy prawne w zgodzie z zawartymi w niej treściami i wartościami.
Niedopowiedziane do końca regulacje proceduralne muszą być więc rozumiane jako regulacje
dopuszczające powszechne procedury jurysdykcyjne. Obalić to domniemanie może tylko
wyraźna wola ustawodawcy zwykłego, ale wtedy powstanie pytanie o konstytucyjność takiej
regulacji.
Skoro możliwe jest odnalezienie takiej wykładni przepisów proceduralnych ustawy z
9 listopada 1990 r., która pozwoli na uznanie istnienia drogi sądowej, to możliwe jest też
uznanie tej ustawy za zgodną z Konstytucją. Warunkiem owej zgodności jest jednak przyjęcie
proponowanej tu wykładni. Dotykamy w ten sposób techniki „wykładni ustawy w zgodzie z
konstytucją”, szeroko znanej i stosowanej przez zachodnie sądy konstytucyjne. Kto wie, czy
rozpatrywana tu sprawa nie stwarza okazji do zastosowania tej techniki po raz pierwszy w
orzecznictwie naszego TK18.
i
Trybunał Konstytucyjny w dniu 25 lutego 1992 r. (publ. OTK 1992 r. t. I, poz. 1) orzekł, że:
„1. ustawa z dnia 9 listopada 1990 r. o przejęciu majątku byłej Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej
(Dz.U. z 1991 r. Nr 16, poz. 72) z zastrzeżeniem wyrażonym w pkt 2 jest zgodna z art. 1, art. 3 ust. 1, art. 7, art.
56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP
2. art. 4 ust. 1 w części dotyczącej ustalonego w nim terminu jest niezgodny z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji
RP.”
18
Stosowanie techniki verfassungskonforme Auslegung jest integralnym elementem decyzji o
konstytucyjności badanej normy, a ustalenia TK mają charakter wskazówki dla praktyki sądowej i
administracyjnej oraz sugerują dalszy kierunek orzecznictwa TK. Ustalenia te nie mają natomiast powszechnie
obowiązującego charakteru i stąd wydaje się, że posiadanie przez TK kompetencji do ustalenia powszechnie
obowiązującej wykładni ustaw nie sprzeciwia się stosowaniu techniki wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją.