BKiAWkr-0943
advertisement
MINISTER ŚRODOWISKA Warszawa, dnia grudnia 2006r. Jan Szyszko BKiAW-0943-32/ /06 Pan Marek Haliniak Główny Inspektor Ochrony Środowiska W dniach 20-30 października br. zespół kontrolny Ministerstwa Środowiska, działając na podstawie upoważnienia nr 32/2006 z dnia 19 października 2006r. przeprowadził kontrolę doraźną w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska. Protokół z przeprowadzonej kontroli został podpisany przez Pana w dniu 21 listopada 2006r. bez zastrzeżeń. Zgodnie z udzielonym upoważnieniem, kontrolę przeprowadzono w zakresie Prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych, w szczególności: „Monitoringu Bałtyku”. Pollution Load Compalition PLC – 5, “Zakupu pyłomierzy grawimetrycznych dla WIOŚ” opisanych w piśmie Dyrektora Generalnego GIOŚ z dnia 16 października 2006r., Zn.: WA-237/2006 i załączonych notatkach do tego pisma. Na wniosek, zgłoszony w chwili rozpoczęcia kontroli, przez Dyrektora Generalnego GIOŚ, badaniem objęto dodatkowo postępowanie dotyczące zakupu materiałów eksploatacyjnych do urządzeń laboratoryjnych firmy Millipore. W ramach kontroli rutynowymi czynnościami sprawdzającymi objęto ponadto stan wykonania zaleceń pokontrolnych wydanych po wcześniejszych kontrolach, przeprowadzonych w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska. Ustalenia zespołu kontrolnego opisano szczegółowo w protokóle podpisanym bez zastrzeżeń przez Pana w dniu 21.11.2006r. A. Główne ustalenia kontroli – podsumowanie i wnioski. Zarzuty podniesione przez Dyrektora Generalnego GIOŚ potwierdziły się w odniesieniu do nieprawidłowości w postępowaniu o udzielenie zamówienia na „Monitoring Bałtyku”. Nie znaleziono potwierdzenia na zarzuty dotyczące prowadzenia 2 innych wskazanych postępowań, które są we wczesnej fazie realizacji. Ponadto stwierdzono, że nie wywiązano się z niektórych zobowiązań w ramach wykonywania zaleceń wydanych przez Ministra Środowiska po wcześniejszych kontrolach, co w pewnym stopniu mogło przyczynić się do zaistnienia obecnych nieprawidłowości. Mianowicie, ówczesny Główny Inspektor – p. K. Zaręba – w wyniku nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli zamówień publicznych, zobowiązał się wobec Ministra Środowiska, że zatrudniona zostanie w GIOŚ osoba do prowadzenia postępowań w sprawie udzielanych zamówień. Tymczasem stwierdzane w kontrolach błędy i naruszenia obowiązującego prawa przy udzielaniu zamówień publicznych wskazywały wręcz na potrzebę ustanowienia komórki organizacyjnej, która otrzymałaby wiodącą rolę w prowadzeniu postępowań, tak, aby wyeliminować ustawicznie powtarzające się błędy, jakich dopuszczały się mniej lub bardziej przypadkowe osoby powoływane z różnych komórek organizacyjnych do ich prowadzenia. Omawiana deklaracja – wytyczająca kierunek działania – nie przełożyła się na działanie po stronie aparatu wykonawczego. Dopiero w chwili podjęcia obecnej kontroli Dyrektor Generalny GIOŚ – p. M. Mroczkowski – zapowiedział zorganizowanie komórki ds. zamówień publicznych w oparciu o przeprowadzone procedury naboru 2 pracowników do tej komórki. B. Ustalenia szczegółowe. W zakresie zagadnień objętych kontrolą ustalono, jak niżej: I. Realizacja zaleceń pokontrolnych. W latach 2004 i 2005 przeprowadzono w GIOŚ łącznie 3 kontrole: 2 problemowe i 1 doraźną. Wszystkie dotyczyły udzielanych zamówień publicznych oraz współpracy w zakresie ich realizacji z finansującym bądź współfinansującym podejmowane przedsięwzięcia Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Stwierdzono, że wydane po kontrolach zalecenia w sensie formalnym zostały wykonane. Wykonanie to nie przełożyło się jednak na wyeliminowanie stwierdzonych błędów i nieprawidłowości, co stwierdzono w trakcie szczegółowej kontroli niektórych postępowań o udzielenie zamówienia w trakcie kontroli bieżącej. O ile w zasadzie nie stwierdzono niewykonania zaleceń pokontrolnych, o tyle stwierdzono, iż nie zostały wykonane niektóre deklaracje Głównego Inspektora Ochrony Środowiska złożone Ministrowi Środowiska w ramach realizacji tychże zaleceń. W świetle dalszej praktyki szczególnie istotny wydaje się fakt niewykonania deklaracji o ustanowieniu w GIOŚ stanowiska pracy ds. zamówień publicznych. Po kontroli z maja 2004r., w odpowiedzi na wydane wówczas zalecenia, Główny Inspektor informował Ministra Środowiska o wydaniu polecenia, aby przy każdym postępowaniu o udzielanie zamówienia określane były obowiązki i odpowiedzialność personalna osób biorących udział w postępowaniu, w szczególności przewodniczących, sekretarzy oraz członków powołanych komisji przetargowych. Tego rodzaju zapisy zamieszczono we wzorcowym regulaminie pracy komisji przetargowej. Przykład postępowania w sprawie Monitoringu Bałtyku wskazuje, że powołana do tego zadania komisja wykazała brak merytorycznego przygotowania i obowiązkowości. Zmieniono też regulamin organizacyjny. Regulamin w zmienionym kształcie zapewnił podział zadań w zakresie zamówień publicznych pomiędzy Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska a Dyrektorem Generalnym GIOŚ. Uprawnienia do podejmowania decyzji oraz podpisywania dokumentów i pism w zakresie zadań przypisanych zamawiającemu mocą ustawy o zamówieniach publicznych przypisano Głównemu Inspektorowi. Na Dyrektorze Generalnym, wg tych zapisów, spoczywały zadania przypisane zamawiającemu w zakresie środków budżetowych. Podział taki utrzymany został do czasu aktualnej kontroli. W wymienionym regulaminie organizacyjnym przyjęto, że każda komórka organizacyjna będzie w ramach swoich właściwości przygotowywać i prowadzić postępowania o udzielenie zamówień publicznych, w tym występować z wnioskami o powołanie komisji przetargowych i opracowywać specyfikacje istotnych warunków 2 zamówienia. Wyniki kontroli bieżącej wskazują, że rozwiązanie takie nie zapewniło wyeliminowania błędów i naruszeń obowiązującej procedury prowadzonych postępowań. Błędów tych można byłoby zapewne uniknąć, gdyby m.in. wykonano deklarację Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o utworzeniu w jednej z komórek organizacyjnych stanowiska ds. zamówień publicznych. II. Kontrola szczegółowa wybranych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. Kontrolą szczegółową objęto 3 postępowania. Nieprawidłowości i naruszenia obowiązującej ustawy Prawo zamówień publicznych stwierdzono w omówionym poniżej postępowaniu dot. Monitoringu Bałtyku. W pozostałych 2 postępowaniach nieprawidłowości nie stwierdzono. I tak: 1. Monitoring Bałtyku – Pollution Load Compilation PLC-5. Celem pracy jest wykonanie bilansów zanieczyszczeń przenikających różnymi drogami z terenów Polski do Morza Bałtyckiego. Praca stanowić ma polski wkład do piątej edycji raportu PLC-5 w ramach wypełnienia zobowiązań wynikających z Konwencji Helsińskiej w tym zakresie. Wykonawcą wcześniejszych edycji Pollution Load Compilation : PLC-4 i PLC-3 była Narodowa Fundacja Gospodarki Wodnej z siedzibą w Katowicach. Realizacja programu PLC-4 odbywała się poprzez zawarcie w latach 1999-2001 9 umów cząstkowych (tematycznych) na łączną kwotę 2.450.000 zł. W 7 przypadkach zamawiającym był GIOŚ (łącznie na kwotę 2.110.000 zł), zaś w 2 przypadkach ówczesny Dep. Ochrony Środowiska w MŚ (na kwotę 340.000 zł). Narodowa Fundacja Gospodarki Wodnej przestała istnieć, zaś zespół pracowników zajmujących się omawianymi zagadnieniami przeszedł do utworzonej w Katowicach komórki organizacyjnej IMGW w postaci Ośrodka Monitoringu Jakości Wód. Postępowanie przeprowadzono w trybie z wolnej ręki. Zadanie finansowane ze środków NFOŚiGW w ramach zawartej umowy dotacji na kwotę 1.380.000 zł. W postępowaniu tym stwierdzono liczne nieprawidłowości, w tym zwłaszcza: 1. Zamawiający nie ustalił wartości szacunkowej zamówienia. Wartość tą zamawiający – zamiast dojść do niej samodzielnie – przyjął wg wskazania potencjalnego wykonawcy, pomijając jakąkolwiek własną kalkulację. Nie dopełnił zatem obowiązku ustalenia tej wartości z należytą starannością, do czego był obowiązany w myśl art. 32 ust.1 ustawy Pzp. Zgodnie z zasadą pisemności postępowania (art. 9, ust. 1 ustawy), zamawiający obowiązany był przy tym udokumentować czynność ustalania ceny szacunkowej i stosowne dokumenty załączyć do dokumentacji postępowania. W badanym przypadku dokonano wyboru wykonawcy, który z własnej inicjatywy zgłasza swoją ofertę i wykonuje czynności związane z przygotowaniem prowadzonego postępowania oraz ustala szacunkową wartość zamówienia. 2. Charakter zamówienia, polegający w tym przypadku na prowadzeniu monitoringu zdarzeń w środowisku oraz opracowywaniu wyników na podstawie zebranych informacji w dłuższym przedziale czasowym, co pociąga za sobą konieczność prowadzenia prac przygotowawczych, odpowiednio wyprzedzających opracowywane zagadnienie, rodzi problemy natury prawnej. W świetle ustawy Prawo zamówień publicznych rozpoczęcie realizacji zamówienia przez wykonawcę nie jest możliwe przed podpisaniem umowy o udzielenie zamówienia publicznego. 3. Zamawiający naruszył własne ustalenia wewnętrzne w zakresie powołania komisji przetargowej i regulaminu jej pracy. Przyjął i rozpatrywał ofertę podlegającą odrzuceniu wobec nie spełnienia wymagań zamawiającego określonych w zaproszeniu, naruszając też art. 89, ust. 1, pkt 2 ustawy. 3 4. Przewodniczący komisji przetargowej – p. A. Jagusiewicz – nie złożył oświadczenia bezstronności (druk ZP-11) w myśl art. 17, ust. 2 w związku z art. 17, ust. 1. W trakcie powtórzonej czynności negocjacji z wykonawcą warunków realizacji zadania wynegocjował cenę równą kwocie umowy dotacji tj. 1.380.000 zł tj. wyższą od wynegocjowanej wcześniej ceny 1.315.000 zł o 65.000 zł. 5. Nie opublikowano wymaganych ogłoszeń o udzieleniu zamówienia – zarówno w Biuletynie UZP jak i w Dzienniku Urzędowym UE. W myśl ustawy Pzp art. 11 ust. 1 Ogłoszenia o których mowa w ustawie, przekazywane Prezesowi Urzędu oraz Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich publikuje się odpowiednio w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Fakt publikacji wymaganych ogłoszeń zamawiający obowiązany jest udokumentować. Stanowi o tym zapis w art. 12 ust. 3: Zamawiający jest obowiązany udokumentować: 1) dzień przekazania ogłoszenia Prezesowi Urzędu Zamówień publicznych lub Urzędowi Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, w szczególności przechowywać dowód ich nadania; 2) publikację ogłoszenia w Biuletynie Zamówień Publicznych oraz w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w szczególności przechowywać dowód jego publikacji. 6. Zamawiający mocą art. 67, ust. 2 ustawy obowiązany był w terminie 3 dni od wszczęcia postępowania powiadomić Prezesa UZP o jego wszczęciu. Czynności tej zamawiający dokonał z ponad miesięczną zwłoką, przy czym od czasu podpisania zawiadomienia przez Głównego Inspektora upłynęło prawie 2 tygodnie do czasu wysłania tego dokumentu. 7. W trakcie prowadzenia postępowania zamawiający mocą art. 96 ustawy obowiązany jest sporządzić i prowadzić pisemny protokół postępowania, czego nie uczynił.. 8. Pomimo zgodności ceny całkowitej zadania – przeniesionej do umowy z wykonawcą – z ceną pierwotnie wynegocjowaną – w cenie jego elementów składowych na poszczególnych etapach realizowanej procedury wystąpiły znaczne różnice, uprawniające do wniosku, że zarówno proces składania ofert, jak i prowadzone negocjacje z wykonawcą – niezależnie od popełnionych błędów proceduralnych – miały za cel ostatecznie doprowadzić do skonsumowania wiadomej kwoty dotacji i nie były rzetelnym postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Przykładowo, pozycja 1 Zakresu pracy dotycząca określenia dostępności danych w zakresie zanieczyszczeń ze źródeł punktowych i obszarowych, wraz z analizą poprzednich raportów PLC, identyfikacją nowych źródeł zanieczyszczeń i ich analizą oraz wyłonienie zespołu osób i instytucji do współpracy w zakresie zbierania danych, wyceniona zostaje przez oferenta na kwotę 758.750 zł netto; cena brutto po negocjacjach z dnia 30.08.2006r. – 90.000 zł; cena brutto wykazana w załączniku do poprawionego i zatwierdzonego protokółu nr 2 po posiedzeniu komisji z dnia 2.10.2006r. – 300.000 zł; cena brutto ustalona w negocjacjach z dnia 7.09.2006r. – 75.000 zł. 9. Zgodnie z podziałem kompetencji w kierownictwie GIOŚ – pełny nadzór nad postępowaniami o udzielanie zamówień publicznych finansowanych ze środków Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej sprawuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Pod nieobecność Głównego Inspektora niektóre dokumenty omawianego postępowania zatwierdzał umocowany statutowo na taką okoliczność Zastępca Głównego Inspektora – p. R. Jaworski. Wymieniony własnoręcznie zatwierdził niektóre obarczone błędami dokumenty postępowania a zwłaszcza zawarł w imieniu zamawiającego umowę z wykonawcą. W myśl ustawy Prawo zamówień publicznych art. 18 ust. 1 Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego. Ust. 2 tego samego art. stanowi: Za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiadają także inne osoby w zakresie, w jakim powierzono im czynności w postępowaniu oraz czynności związane z przygotowaniem postępowania. Kierownik zamawiającego może powierzyć pisemnie wykonywanie 4 zastrzeżonych dla niego czynności, określonych w niniejszym rozdziale, pracownikom zamawiającego. W omawianym postępowaniu występuje też odpowiedzialność komisji przetargowej a zwłaszcza jej przewodniczącego, któremu Główny Inspektor, powierzając obowiązki określone we wzorcowym regulaminie pracy komisji przetargowej oraz w decyzji o powołaniu – wyznaczył ściśle określone zadanie do wykonania. Zadanie sprowadzało się do zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania i wyłonienia wykonawcy. Zadanie to nie zostało wykonane. Zebrany w kontroli materiał wskazuje, iż nieprawidłowości i naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych w omawianym postępowaniu dopuściły się co najmniej 2 osoby: b. Zastępca Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – p. Roman Jaworski oraz przewodniczący komisji przetargowej – Dyrektor Dep. Monitoringu, Ocen i Prognoz – p. Andrzej Jagusiewicz. Charakter naruszeń prawa wskazuje na konieczność wystąpienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych z wnioskiem o objęcie wymienionych osób stosownym postępowaniem. 2. Dostawa 9 sztuk pyłomierzy grawimetrycznych dla potrzeb wybranych wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. W postępowaniu tym, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, nie stwierdzono nieprawidłowości natury proceduralnej. Przeprowadzono czynności mające na celu ustalenie zapotrzebowania na aparaturę od jednostek terenowych. Uzyskano środki na sfinansowanie zadania. W tym celu zamawiający wystąpił do NFOŚiGW z wnioskiem o dofinansowanie przedsięwzięcia. Wniosek rozpatrzono pozytywnie. Zawarcie umowy dotacji poprzedzono negocjacjami zapewniającymi m.in. akceptację dotującego dla formy rozliczenia dotacji odpowiednio zabezpieczonymi fakturami pro-forma. Sposób rozliczenia potwierdzono w zawartej umowie dotacji. Wniosek o wszczęcie postępowania o udzielnie zamówienia oraz Specyfikacja istotnych warunków zamówienia zostały zatwierdzone – pod nieobecność Głównego Inspektora – przez Zastępcę Głównego Inspektora – p. R. Jaworskiego. Ustalone w specyfikacji kryteria oceny ofert nie wzbudzają zastrzeżeń (ustalono tabelaryczną listę wymagań standardowych podlegającą wymogowi bezwzględnemu; oceną techniczną objęto ponadstandardowe, pożądane elementy wyposażenia, umożliwiające zwłaszcza współdziałanie z już posiadanymi, starszymi modelami aparatury). Ogłoszenie o zamówieniu przekazano do Urzędu Zamówień Publicznych z błędem technicznym, kwalifikującym się do poprawki w trybie roboczym. Wobec braku możliwości dostawy pyłomierzy w terminie przewidzianym umową dotacji, Zastępca Głównego Inspektora – p. R. Jaworski – zwrócił się do Prezesa NFOŚiGW z prośbą o przesunięcie terminu ostatecznego rozliczenia przedsięwzięcia o 1 miesiąc. Prezes Narodowego Funduszu przychylił się do tego wniosku. Bieg omawianego postępowania został przejściowo zatrzymany przez Dyrektora Generalnego GIOŚ – p. M. Mroczkowskiego. Dyrektor Generalny – podejmując tą decyzję – skierował na tą okoliczność notatkę do Ministra Środowiska oraz podjął decyzje personalne i dyscyplinarne w związku z przyjętą informacją o nieprawidłowościach. 3. Zakup materiałów eksploatacyjnych do systemów oczyszczania wody Millipore dla potrzeb laboratoriów wojewódzkich inspektoratów ochrony środowiska. Podjęto prace przygotowawcze do wszczęcia postępowania polegające na zabezpieczeniu środków na sfinansowanie przedsięwzięcia. Działania te poprzedzono rozpoznaniem wśród wioś potrzeb w zakresie materiałów eksploatacyjnych. Formalnych czynności zmierzających do udzielenia zamówienia do czasu kontroli nie podjęto. Czynności te zostały przejściowo zaniechane w związku z odsunięciem od tych prac w trybie dyscyplinarnym pracownika prowadzącego sprawę i przeniesieniem go do innej komórki organizacyjnej. Dalsze prowadzenie postępowania przekazano innej osobie. 5 W związku z powyższymi ustaleniami kontroli uważam za konieczne: 1. Spowodowanie przestrzegania obowiązujących przepisów Prawa zamówień publicznych oraz wewnętrznych uregulowań organizacyjno-prawnych w zakresie udzielania zamówień publicznych w celu likwidacji stwierdzonych nieprawidłowości oraz przekraczania ustalonych uprawnień i kompetencji. 2. Podjęcie skutecznych działań zmierzających do utworzenia stanowiska pracy do spraw zamówień publicznych, zgodnie z wcześniejszymi deklaracjami. Przedstawiając powyższe wystąpienie pokontrolne uprzejmie proszę o złożenie pisemnej informacji o sposobie wykorzystania wyników kontroli przedstawionych w protokóle oraz o podjętych działaniach zmierzających do realizacji zaleceń zawartych w tym wystąpieniu w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania niniejszego pisma. 6
