Krystyna Krzekotowska

Krystyna Krzekotowska
Jerzy Krzekotowski
Wykładowcy Uczelni Łazarskiego
UWAGI DO PROJEKTU ZAŁOŻEŃ NOWELIZACJI USTAWY
O OCHRONIE PRAW LOKATORÓW I INNYCH USTAW
Przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie szeroko
rozumianego prawa do mieszkania zawierają przede wszystkim tzw.
normy programowe. Z art. 75 ust. 1 Konstytucji wynika, że władze
publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb
mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają
bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz
popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego
mieszkania. Z art. 75 ust. 2 wynika ponadto, że ochronę praw
lokatorów określa ustawa. Powołane normy konstytucyjne są
adresowane do organów władzy publicznej oraz ustawodawczej i co
do zasady wskazane w nich cele działania tych organów są normami
programowymi, co przesądza o tym, iż normy te nie mogą stanowić
bezpośredniej podstawy roszczeń obywateli. Potwierdza to treść art.
81 Konstytucji stanowiącego, że praw określonych m. in. w art. 74-76
Konstytucji można dochodzić jedynie w granicach określonych w
ustawie. Oznacza to, że obywatel, powołując się na wskazane normy
konstytucyjne, nie może domagać się dostarczenia mu mieszkania czy
też zapewnienia schronienia. Zakres praw przysługujących
obywatelom w tych dziedzinach Konstytucja pozostawia do
uregulowania w ustawach, dając ustawodawcy dość dużą swobodę w
regulowaniu tej materii.
Niemniej jednak zamieszczenie art. 75 Konstytucji w rozdziale
„Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela” czyni
uprawnionym wniosek, iż nie chodzi wyłącznie o dyrektywę
konstytucyjną skierowaną do organów władzy publicznej i władzy
ustawodawczej, lecz również o niepodlegający obniżeniu w drodze
stanowienia ustawy zwykłej minimalny poziom ochrony praw
obywatelskich w zakresie prawa do mieszkania, ochrony przed
bezdomnością oraz ochrony praw lokatorów. Stąd też w skrajnym
1
przypadku naruszenie tego minimum na poziomie ustawodawstwa
zwykłego może zostać uznane za naruszenie Konstytucji. Za takim też
rozumieniem art. 75 ust. 1 Konstytucji opowiedział się Trybunał
Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt
Ts 62/99) stwierdzając, iż „...nie wynika jednak w sposób oczywisty,
że art. 75 ust. 1 Konstytucji nie może być podstawą kontroli
konstytucyjności norm prawnych. Brak podejmowania jakichkolwiek
działań prawodawczych lub też podejmowanie działań, które
utrudniałyby obywatelom zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych,
stanowiłoby bowiem podlegające kontroli Trybunału Konstytucyjnego
naruszenie art. 75 ust. 1.” Taką wykładnię norm programowych
akceptuje także piśmiennictwo. (por. J. Trzciński „Konstytucja
Rzeczypospolitej Polskiej”, t. 1, Wyd. Sejmowe 1999 r. w komentarzu
do art. 79 ust 1 Konstytucji RP, według którego można wyróżnić trzy
sytuacje, w których nastąpi naruszenie norm programowych: 1)
ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis konstytucji
wyznaczający określony cel czy zadanie władzy publicznej, a w
szczególności uchwalając ustawę zastosował środki, które nie mogły
doprowadzić do realizacji tego celu, i w ten sposób właśnie naruszy
konstytucyjne wolności i prawa; 2) ustawodawca uchwalając ustawę
ogranicza obywatela w taki sposób, że narusza istotę wolności lub
prawa, zakaz takich ograniczeń jest zawarty w art. 31 ust. 3
konstytucji, 3) może zaistnieć sytuacja, że ustawodawca reguluje
jakieś prawo lub wolność, lecz na poziomie poniżej minimum tego
prawa
(minimum
wyznaczonego
przez
istotę
prawa)”).
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, iż w konkretnym przypadku
(chociaż w bardzo wąskim wymiarze) jest możliwa ocena normy
ustawowej pod względem zgodności z konstytucyjnymi gwarancjami
w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli,
przeciwdziałania bezdomności oraz wspierania rozwoju budownictwa
mieszkaniowego. Podstawę do dokonania takiej oceny mogą stanowić
także inne jeszcze przepisy Konstytucji, chociażby jej art. 71 ust. 1
gwarantujący uwzględnianie przez państwo w swojej polityce
społecznej i gospodarczej dobra rodziny, a także dający podstawę do
udzielenia szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej
sytuacji materialnej i społecznej, a zwłaszcza rodzinom
wielodzietnym i niepełnym. Punktem odniesienia może być także art.
30 Konstytucji stanowiący, że przyrodzona i niezbywalna godność
2
człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela.
Godność ta jest nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest
obowiązkiem władz publicznych. Niewątpliwie zachodzi bowiem
silny związek pomiędzy wynikającym z art. 30 Konstytucji
obowiązkiem władz publicznych ochrony i poszanowania godności
człowieka, a określonym w art. 75 ust. 1 Konstytucji obowiązkiem
tychże władz polegającym na przeciwdziałaniu bezdomności. W
szczególności realizacja tego obowiązku w omawianym zakresie
powinna przejawiać się w tworzeniu instytucji prawnych
zapobiegających szerzeniu się zjawiska bezdomności. W tym
kontekście warto zwrócić uwagę na wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r. (sygn. akt K. 11/00, OTK z
2001 r. nr 3, poz. 54), którym Trybunał dokonał oceny z punktu
widzenia zgodności z konstytucyjną zasadą nienaruszalności godności
człowieka regulacji prawnej pozwalającej na wykonywanie wyroków
eksmisyjnych „na bruk” bez uprzedniego dostarczenia lokalu
socjalnego osobom eksmitowanym. W wyroku tym Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że „...zakaz naruszania godności człowieka
ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich. Natomiast
obowiązek poszanowania i ochrony godności nałożony został na
władze publiczne. W konsekwencji wszelkie działania władz
publicznych powinny z jednej strony uwzględnia istnienie pewnej
sfery autonomii, w ramach której człowiek może w pełni realizować
się społecznie, a z drugiej działania te nie mogą prowadzić do
tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych odbierających jednostce
poczucie godności. Przesłanką tak rozumianej godności człowieka jest
między innymi istnienie pewnego minimum materialnego,
zapewniającego
jednostce
możliwości
funkcjonowania
w
społeczeństwie oraz stworzenie każdemu człowiekowi szans na pełny
rozwój osobowości w otaczającym go środowisku kulturowym i
cywilizacyjnym.” Doprowadziło to Trybunał Konstytucyjny do
końcowego wniosku, iż przepisy prawa zezwalające na wykonanie
wyroku eksmisyjnego „na bruk” w stosunku do osób, które nie są w
stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb
mieszkaniowych,
są
niezgodne
z
konstytucyjną
zasadą
nienaruszalności godności człowieka.
Ustawodawca, wykonując delegację ustawową z cyt. art. 75 ust. 2
Konstytucji, uchwalił w dniu 21 czerwca 2001 r. ustawę o ochronie
3
praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.).
Ustawa o ochronie praw lokatorów została oparta na założeniu, iż
należy przewidzieć ochronę lokatora na wszystkich możliwych
aspektach tej ochrony – ustawa chroni zatem trwałość tytułu do
lokalu, przewidując zamknięty katalog podstaw wypowiedzenia
umowy i ustanawiając ograniczenia zawierania umów na czas
oznaczony oraz zakazując zastrzegania warunków rozwiązujących,
chroni przed nadmiernymi opłatami i czynszem, wprowadzając limity
dopuszczalnych podwyżek rocznych, a także chroni przed eksmisją
„na bruk”, stwarzając możliwość, a w pewnych wypadkach
obowiązek orzeczenia o lokalu socjalnym dla eksmitowanych, co jest
związane z obligatoryjnym wstrzymaniem egzekucji. Ponadto
przewidziany jest okres ochronny przed eksmisja w zimie.
Oceniając na tym tle projekt z 2012 r. założeń nowelizacji ustawy o
ochronie praw lokatorów i innych ustaw przygotowany przez
Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej,
należy stwierdzić że założenia te są w rażącej sprzeczności z
omówionymi wyżej przepisami Konstytucji i wydanych na podstawie
delegacji konstytucyjnej ustaw.
Omawiane założenia przewidują bowiem następujące rozwiązania,
które są w rażącej sprzeczności z ustawą o ochronie praw lokatorów:
1) umowy najmu lokali będących w mieszkaniowym zasobie gminy
mają być zawierane tylko na czas oznaczony (nie dłuższy niż pięć lat)
– naruszono zasadę trwałości tytułu do lokalu (art. 20 ust. 2 ustawy),
2) umowy najmu mają być zawierane tylko z osobami, których
dochód na członka gospodarstwa domowego wynosi maksymalnie 25
proc. przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w województwach,
ogłaszanego przez prezesa GUS – naruszono zasadę, że uchwalanie
zasad wynajmowania lokali z gminnego zasobu mieszkaniowego
należy do gminy (art. 21 ustawy),
3) czynsz najmu ma pokrywać przynajmniej koszty utrzymania
mieszkania oraz budynku i działki, na której stoi – naruszono zasadę
chroniącą lokatorów przed nadmiernymi opłatami i czynszem (art. 7 i
8 ustawy),
4) wymogi dotyczące standardu i powierzchni lokalu socjalnego mają
być zniesione. Sama gmina ma decydować czy dany lokal nadaje się
4
na lokal socjalny - naruszono zasadę mówiącą o tym, że lokal socjalny
to lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i
stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka
gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a
w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego przypada 10
m2 powierzchni łącznej pokoi, przy czym lokal ten może być o
obniżonym standardzie (art. 2 pkt 5 ustawy),
5) sąd orzekając o prawie do lokalu socjalnego ma brać pod uwagę
dodatkowo ile osoba uprawniona zarabia” – naruszono zasadę
mówiącą o tym, że sąd nie może orzec o braku uprawnienia do
otrzymania lokalu socjalnego wobec osób numeratywnie
wymienionych w ustawie, przy czym kryterium dochodowe nie ma
znaczenia (art. 14 ust. 4 ustawy),
6) rezygnuje się z instytucji wstąpienia w stosunek najmu po śmierci
najemcy – naruszono zasadę obowiązującą od 1933 r. mówiącą
aktualnie o tym, że w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego
lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek
niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego
współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany
do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała
faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (art. 691 § 1 Kc.)
Z powyższego wynika, że wymienione wyżej założenia zawarte w
projekcie założeń nowelizacji ustawy o ochronie praw lokatorów i
innych ustaw są w rażącej sprzeczności z zasadami ochrony
lokatorów, zawartymi w ustawie uchwalonej w ramach delegacji
ustawowej zawartej w cyt. art. 75 ust. 2 Konstytucji.
Maj 2012r.
5