Treść

Tekst orzeczenia pochodzi z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 19 maja 2011 r.
III SA/Gd 104/11
Przepis art. 7 ust. 3 Dyrektywy 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy
bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy przewiduje obowiązek skorzystania z
wykwalifikowanych usług zewnętrznych, ale tylko w przypadku, gdy środki przedsiębiorstwa są
niewystarczające.
Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.).
Sędziowie: NSA Marek Gorski, WSA Felicja Kajut.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2011 r.
sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. na decyzję Okręgowego Inspektora
Pracy w G. z dnia 13 stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny
pracy
1. uchyla zaskarżoną decyzję;
2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w G. na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością
w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;
3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie faktyczne
Inspektor Pracy nakazem z dnia 6 grudnia 2010 r. polecił "A" sp. z o.o. w S. (zwanej dalej spółką) do 28 lutego 2011 r. utworzyć w zakładzie pracy służbę bhp z uwagi na liczbę zatrudnionych
pracowników. Jako podstawę prawną przywołano art. 11 pkt 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13
kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks
pracy.
Spółka odwołała się od tego nakazu podnosząc, że utworzyła już służbę bhp powierzając jej
wykonywanie specjaliście spoza zakładu pracy, na podstawie umowy cywilnoprawnej. Powołała się przy
tym na orzecznictwo sądowe, które dopuszcza taki sposób tworzenia służby bhp.
Po rozpatrzeniu odwołania Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 13 stycznia 2011 r. utrzymał w
mocy nakaz organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że podczas kontroli w spółce stwierdzono fakt współpracy firmy z
podmiotem zewnętrznym w zakresie służby bhp, jednak zgodnie z art. 23711 § 1 Kodeksu pracy służba
bhp być utworzona w ramach organizacyjnych danego podmiotu.
Organ bardzo obszernie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13
października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06. W wyroku tym Sąd m.in. wskazał, że przepisy rozróżniają
dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy-pierwsza jest realizowana w
formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, a druga poprzez powierzenie wykonywania zadań służby
bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepisy mówią o tworzeniu służby bhp i powierzaniu wykonywania
zadań służby bhp. "Służba bhp" jest więc inną formą niż "wykonywanie zadań bhp", Zgodnie z § 1 art.
23711 służbę bhp tworzy pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników, natomiast pracodawca
zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp bądź pracownikowi
zatrudnionemu przy innej pracy, bądź wykonuje te zadania sam w określonych w przepisie sytuacjach. W
§ 2 art. 23711 przewidziano możliwość, w przypadku braku kompetentnych pracowników, powierzenia
wykonywania zadań służby bhp specjalistom spoza zakładu pracy. Specjalista spoza zakładu pracy może
wykonywać zadania służby bhp, a więc w zakładach zatrudniających do 100 pracowników. Tylko bowiem
w takich zakładach nie ma obowiązku tworzenia służby bhp, a jej zadania można powierzać określonym
osobom. Natomiast w przypadku "służby bhp" ani przepis art. 23711 kodeksu pracy, ani żaden inny nie
przewiduje takiej możliwości. W przypadku "służby bhp" zarówno § 2 jak i § 3 powyższego przepisu
mówi o pracowniku tej służby. Także tutaj rozróżnia się pojęcie "służby bhp" jak i "powierzenie
wykonywania zadań bhp.
Jeżeli ustawa posługuje się pojęciem pracownik, musi to być to osoba zgodnie z art. 2 k.p.
zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o
pracę. Zgodnie z kodeksem pracy pracownikiem nie jest osoba wykonująca zadania na podstawie
cywilnoprawnej umowy zlecenia.
Spółka zatrudniająca ponad 100 pracowników zobowiązana jest utworzyć służbę bhp i nie może
powierzyć wykonywania zadań tej służby pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy ani specjalistom
spoza spółki.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca spółka domagała się
uchylenia decyzji organów obu instancji. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego
poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 23711 § 2 k.p. polegającą na uznaniu, że
powinna zatrudnić pracownika służby bhp na podstawie umowy o pracę.
Jej zdaniem przepis ten przewiduje, że w przypadku gdy żaden z pracowników w danym zakładzie
pracy nie spełnia wymagań kwalifikacyjnych, wówczas pracodawca może powierzyć wykonywanie zadań
służby bhp specjaliście do spraw bhp spoza zakładu pracy. Ustawodawca nie wprowadził wyraźnego
ograniczenia, że przepis dotyczy jedynie pracodawców zatrudniających mniej niż 101 osób. Zadania
związane ze służbą bhp w zakładzie skarżącej zostały powierzone osobie, która posiada odpowiednie,
wymagane prawem kompetencje, a w zakładzie nie było pracowników posiadających kompetencje do
prowadzenia tej służby.
Skarżąca wskazała, że ze stanowiska doktryny jak i opinii prawnych dla Polskiej Konfederacji
Pracodawców Prywatnych "Lewiatan" wynika, że pracodawcy powyżej 100 pracowników mogą
powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom, jeżeli nie mogą znaleźć kompetentnych
pracowników do zatrudnienia w tej służbie. Przywołała stanowisko Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 26 listopada 2008 r. IV SA/Wr 432/08
stwierdził, że stanowisko, w myśl którego uzależnienie możliwości powierzenia zadań bhp specjalistom
nie będącym pracownikami jedynie wobec pracodawców zatrudniających do 100 pracowników, nie
znajduje oparcia w przepisach art. 23711 k.p. a różnicowanie pracodawców zatrudniających więcej lub
mniej niż 100 pracowników pod kątem możliwości powierzenia wykonywania zadań służby bhp
specjalistom spoza zakładu pracy w oparciu o użyte w § 2 przepisu 23711 k.p. określenie "pracownik" nie
znajduje racjonalnego uzasadnienia.
Celem wprowadzenia art. 23711 § 2 k.p. było dostosowanie polskiego prawodawstwa do wymogów
wynikających z art. 7 dyrektywy 89/391 Rady Europejskiej w sprawie wprowadzenia środków w celu
poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy. W myśl art. 7 ust. 3 tej dyrektywy:
"Jeżeli tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie mogą być organizowane wskutek braku
odpowiednio kompetentnego personelu w przedsiębiorstwie i/lub zakładzie, to pracodawca powinien
wówczas sporządzić listę odpowiednich osób kompetentnych z zewnątrz (odpowiednik usług
świadczonych z zewnątrz) ".
W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje
dotychczasowe stanowisko. Zaznaczył, że szersze uzasadnienie i pełniejszą argumentację zawierają
wyroki sądów administracyjnych prezentujące poglądy jak w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że mogły
zaistnieć błędy w protokole kontroli, jednak nie mogły one mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Uzasadnienie prawne
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr
153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności
administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej
sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Problemem w niniejszej sprawie było, czy w pracodawca, zatrudniający ponad 100 pracowników,
może własną służbę bhp zastąpić służbą zewnętrzną.
Skarżący prezentował stanowisko-popierając je stanowiskiem doktryny i orzeczeniami sądów
administracyjnych - że służbę bhp może wykonywać osoba z zewnątrz, zaś organ-również wskazując na
orzeczenia sądów administracyjnych - że służbę bhp mogą pełnić jedynie pracownicy, nie zaś osoby, które
z pracodawcą łączy jedynie umowa cywilnoprawna.
Przepis art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r., Nr 21,
poz. 94 ze zm.) stanowi, że pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę
bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w
zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza
wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy.
Przepis ten odróżnia dwie formy pełnienia funkcji w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy-jedna
realizowana jest w formie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, druga - przez powierzenie
wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy. W pierwszym przypadku tworzy się służbę
bhp, w drugim-powierza się wykonywanie zadań służby bhp.
W sytuacji, gdy pracodawca zatrudnia ponad 100 pracowników zobowiązany jest, zgodnie z
przywołanym przepisem, utworzyć służbę bhp. Nie może powierzać wykonywania zadań tej służby
pracownikom zatrudnionym przy innej pracy, ani specjalistom spoza spółki. Taki pracodawca jest
zobowiązany do utworzenia służby bhp i zatrudnienia pracownika czy pracowników tej służby.
Z kolei z przepis 23711 § 2 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca - w przypadku braku
kompetentnych pracowników - może powierzyć wykonywanie zadań służby bhp specjalistom spoza
zakładu pracy. Pracownik służby bhp oraz pracownik zatrudniony przy innej pracy, któremu powierzono
wykonywanie zadań służby bhp, o którym mowa w § 1, a także specjalista spoza zakładu pracy powinni
spełniać wymagania kwalifikacyjne niezbędne do wykonywania zadań służby bhp oraz ukończyć
szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy dla pracowników tej służby.
Z treści powyższego przepisu sądy administracyjne wyciągały rozbieżne wnioski co do możliwości
powierzenia wykonywania zadań służby bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładach pracy
zatrudniających powyżej 100 pracowników specjalistom spoza zakładu pracy (dla przykładu stanowiska
Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I OSK 40/05
opowiadające się za taką możliwością i późniejsze, stwierdzające brak takiej możliwości, w wyroku z dnia
13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 263/06 (publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów
Administracyjnych ]).
Zauważyć należy, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dyrektywy Rady z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie
wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy
(89/391/EWG) (Dz. U. UE L 89. 183.1 ze zm.), pracodawca powinien wyznaczyć jednego lub kilku
pracowników celem zapewnienia odpowiedniego stopnia ochrony i zapobiegania zagrożeniom podczas
pracy w ramach przedsiębiorstwa i/lub zakładu.
Natomiast art. 7 ust. 3 przywołanej dyrektywy stanowi, że jeżeli tego rodzaju środki ochronne i
zapobiegawcze nie mogą być organizowane wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w
przedsiębiorstwie i /lub zakładzie, to pracodawca powinien wówczas sporządzić listę odpowiednich osób
kompetentnych z zewnątrz (odpowiednik usług świadczonych z zewnątrz).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu
Administracyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1120/10
(publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), iż z brzmienia
przywołanego przepisu wynika, że "jeżeli przedsiębiorstwo nie posiada odpowiednich zasobów do
zorganizowania środków ochronnych i zapobiegawczych przed zagrożeniami, to powinno ono skorzystać
z usług podmiotów zewnętrznych. Przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy przewiduje więc obowiązek
skorzystania z wykwalifikowanych usług zewnętrznych, ale tylko w przypadku, gdy środki
przedsiębiorstwa są niewystarczające.
W związku z tym należy stwierdzić, że art. 7 dyrektywy zawiera hierarchiczny porządek obowiązków
nałożonych na pracodawców. Główny obowiązek polega na wyznaczeniu jednego lub kilku pracowników
spełniających wyżej wymienione zadania, a obowiązek pomocniczy polega na korzystaniu z usług osób
kompetentnych z zewnątrz tylko w przypadku, gdy tego rodzaju środki ochronne i zapobiegawcze nie
mogą być organizowane i zapewnione wskutek braku odpowiednio kompetentnego personelu w
przedsiębiorstwie i/lub zakładzie. Jeżeli bowiem omawiana regulacja dopuszczałaby możliwość
dokonania wyboru przez pracodawcę, to podważone zostałoby pełne stosowanie oraz użyteczny skutek
tejże regulacji".
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku zaprezentował też stanowisko
Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, iż przedmiotowa dyrektywa wyklucza przyznanie pracodawcy
w prawie krajowym dokonanie wyboru między powierzeniem pracownikom a powierzeniem służbom lub
osobom z zewnątrz prowadzenia działalności związanej z ochroną zdrowia i przeciwdziałaniem ryzykom
zawodowym w zakładzie pracy. Stosowanie art. 7 ust. 3 dyrektywy jest możliwe tylko w razie braku
własnych, kompetentnych pracowników. Wykluczenie takiej możliwości stanowiłoby z kolei naruszenie
postanowień dyrektywy, bowiem możliwa jest sytuacja, iż pracodawca nie może znaleźć kompetentnych
pracowników dla wykonywania obowiązków służby bhp.
Tak więc błędne jest stanowisko wynikające z zaskarżonej decyzji, że co do zasady nie jest możliwe
wykonywanie zadań służby bhp przez podmiot zewnętrzny u pracodawcy zatrudniającego powyżej 100
osób.
Osoba z zewnątrz mogłaby wykonywać zadania służby bhp jedynie w przypadku gdyby pracodawca
wykazał, że nie ma kompetentnych pracowników na terenie zakładu pracy mogących stanowić służbę bhp
i że nie jest w stanie zatrudnić własnych pracowników do utworzenia takiej służby.
Zauważyć należy, że niejednolite stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii możliwości
powierzenia wykonywania zadań służby bhp w zakładach pracy zatrudniających powyżej 100
pracowników specjalistom spoza zakładu pracy mogło wywołać u skarżącej (będącej w tym przypadku
pracodawcą) przekonanie, że nie ciąży na niej obowiązek wykazywania podniesionych wyżej kwestii.
Także organy nie zajmowały się kwestią wykazania przez skarżącą okoliczności pozwalających na
wykonywanie zadań służby bhp przez osoby z zewnątrz, a ponadto brak prawnej konieczności
uzasadniania nakazu powoduje, że szczegółowe stanowisko organu strona kwestionująca nakaz uzyskuje
dopiero z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.
Skarżąca podnosi, że brak pracowników posiadających kompetencje do utworzenia służby bhp
spowodował zawarcie umowy cywilnoprawnej w zakresie wykonywania zadań służby bhp.
Brak ustaleń i odniesienia się do kwestii możliwości utworzenia służby bhp z własnych pracowników
skarżącej czy możliwości zatrudnienia pracowników w celu utworzenia takiej służby powoduje, że
zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna.
W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnił skargę.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania.
Podkreślenia jeszcze raz w tym miejscu wymaga, że to na skarżącej spółce spoczywa ciężar wykazania
braku możliwości utworzenia służby bezpieczeństwa i higieny pracy z własnych pracowników lub
pracowników w tym celu zatrudnionych.
O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.
Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.