zagadnienia ogólne
advertisement
ROZDZIAŁ I ZAGADNIENIA OGÓLNE Literatura: T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948; J. Boć (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998; ten­że, Konteksty wyróżniania administracji publicznej, [w:] J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2003; J. Borkowska (red.), Odpowiedzialność urzędnika administracji publicznej. Odpowiedzialność majątkowa, służbowa, cywilnoprawna i karna, Warszawa 2011; W. Dawidowicz, Wstęp do badań prawno-administracyjnych, Warszawa 1974; ten­że, Prawo administracyjne, Warszawa 1987; J. Dobkowski, Pozycja prawnoustrojowa służb, straży i inspekcji, Warszawa 2007; Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl (red.), Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002; S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011; E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe ­instytucje, Warszawa 1968; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999; M. Jaroszyński, Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (red.), Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956; W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924; S. Jędrzejewski, H. No­wicki, Kontrola administracji publicznej, Toruń 1995; M. Kallas, Kształtowanie się administracji publicznej w Polsce, [w:] Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002; S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947; M. Kulesza, Niektóre zagadnienia prawne definicji samorządu terytorialnego, PiP 1990, z. 1–2; L. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000; J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, t. 1, Kraków 2003; Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000; W. Łączkowski, Ustrojowe podstawy prawa publicznego, [w:] S. Fundowicz (red.), Współczesne problemy prawa publicznego, Lublin 1999; K. Miaskowska-Daszkiewicz, M. Mazuryk (red.), Prawne i aksjologiczne aspekty służby publicznej, Warszawa–Lublin 2010; K. Miaskowska-Daszkiewicz, B. Szmulik (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego, Warszawa 2010; J. Niczyporuk, Dekoncentracja administracji publicznej, Lublin 2006; Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005; Z. Niewiadomski (red.), Z. Cieślak, I. Lipowicz, G. Szpor, Prawo administracyjne, Warszawa 2009; E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004; W. Pańko, 2 Rozdział I. Zagadnienia ogólne Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, ST 1991, Nr 1–2; A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa ad­ministracyjnego, Poznań 1946; G. B. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999; K. Skubiszewski (oprac.), Nauka administracji i polskie prawo administracyjne, cz. 1, Wykłady dr Mariana Zimmermanna, prof. Uniwersytetu Poznańskiego, Poznań 1949; K. Sobczak, Administracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 1993; M. Stahl, B. Jaworska-Dębska (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego, cz. 1, Ustrój, Warszawa 2010; J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978; J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1963; A. Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000; M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym. Administracja wobec wolności i innych praw podmiotowych jednostki, Poznań 1995; E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2010; taż, Wybrane zagadnienia kształtowania się prawa administracyjnego i administracji w ujęciu historycznym, RzZN Prawo–Ekonomia 1992, t. XI; E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001; M. Wierzbowski (red.), J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2009; M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Nadzór, kontrola, koordynacja, kierownictwo, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000; S. Wrzosek, System: administracja publiczna. Systemowe determinanty nauki administracji, Lublin 2008; M. Zdyb, Samorząd a państwo. Nadzór nad samorządem terytorialnym, Lublin 1993; J. Zimmermann, Opinia prawna na temat projektu ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych 2010, Nr 2(26); tenże, Prawo administracyjne, Warszawa 2010. § 1. Pojęcie administracji publicznej W znaczeniu potocznym przez określenie administracji zazwyczaj rozumie się wszelką zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia założonych celów. Stąd też mówić można o administrowaniu domem, zakładem pracy czy też inną jednostką organizacyjną. Pojęcie administracji wywodzi się od łacińskich słów: ­ministrare, administratio, administrare, co oznacza wykonywać, zarządzać, służyć – ale nie rządzić: gubernare. To ostatnie pojęcie posiada szersze i ogólniejsze znaczenie. Łacińskie pochodzenie słowa administracja nie jest przypadkowe, bowiem to właśnie w Rzymie powstały pierwsze zarodki administracji publicznej jako administracji jednolitej, rozbudowanej przestrzennie, która pozwalała na właściwą koncentrację sił, jaką dysponowało państwo. Stworzono w ten sposób system gwarancji prawnych i odpowiedzialności administracyjnej, a jej aktywność oparto o zasadę ciągłości i nakierowano na urzeczywistnianie szeroko pojętego dobra wspólnego. W takim ujęciu administrację należało i należy rozumieć jako działalność trwałą, celową i planową. Spośród wielu rodzajów administracji przedmiotem naszych zainteresowań jest administracja publiczna, czyli taka, która jest sprawowana przez państwo w szerokim tego słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, samorządowe i inne. Samo zaś pojęcie administracji publicznej w powojennej Polsce przywrócone zostało wraz z odrodzeniem się instytucji samorządu terytorialnego. Wcześniej, od roku 1950, posługiwano się określeniem „administracja państwowa”, przez które to § 1. Pojęcie administracji publicznej 3 okreś­leniem rozumiano „system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym oraz zewnętrznym, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki działalności zewnętrznej przypisywane są zawsze państwu jako ­takiemu” (W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 8–9). Porównując użyte tu dwa pojęcia, zaznaczyć należy, że pojęcie administracji publicznej jest szersze od pojęcia administracji państwowej i obejmuje ono nie tylko państwowe podmioty administracji, ale również pozostałe podmioty spełniające funkcje tej administracji (np. samorząd terytorialny). Administrację można rozpatrywać w oparciu o dwa kryteria. Według kryterium pierwszego – administracja jest organizacją, która składa się z różnorodnych jednostek wyposażonych w kompetencje określone w ustawach i tworzących pewien zamknięty układ organizacyjny, mający realizować zadania państwowe lub publiczne, albo też jedne i drugie. Według kryterium drugiego – administracja jest pewną działalnością. Gdy taką działalność prowadzi państwo jako organizacja, wówczas mówimy o administracji państwowej w ścisłym znaczeniu. Jeśli natomiast działalność taką prowadzi administracja państwowa oraz inne organy i instytucje, wtedy należy mówić o administracji publicznej, która obejmuje administrację państwową w znaczeniu ścisłym i administrację wykonywaną przez inne organy i instytucje nienależące do aparatu państwowego (np. samorząd terytorialny). Jeżeli zaś mamy do czynienia z działalnością instytucji niepublicznych, które nie realizują zadań publicznych wynikających z ustaw, wtedy mówimy o administracji prywatnej (J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2000, s. 15–16). Dokonane rozróżnienie posiada istotne znaczenie, albowiem nieodłącznie związa­ne jest z zasadą podziału władz w nowoczesnym państwie. Wyróżnienie trzech sfer, tj. władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, dało podstawę dla ukształtowania się nauki prawa administracyjnego. Najogólniej zasada podziału władz polega na przydzieleniu określonych działań państwa określonym organom państwowym. Wyodrębnienie zaś wykonawczej funkcji państwa – administracji państwowej, wpły­nęło na pojawienie się zapotrzebowania w kwestiach regulacji prawnych w tym zakresie oraz badania tych regulacji. Jednak ostateczne ustalenie zakresu pojęcia administracji nie jest łatwe, bowiem zastosowane tu kryteria, mające posłużyć uporządkowaniu treści składającej się na pojęcie administracji, zazębiają się. Wprawdzie zadania administracyjne wykonywane są przeważnie przez organy administracyjne, ale w powyższym procesie biorą także udział organy ustawodawcze i organy wymiaru sprawiedliwości. Obraz komplikuje również fakt, że organy administracyjne upoważnione są do stanowienia prawa oraz – w pewnym tylko zakresie – wykonywania wymiaru sprawiedliwości – np. karanie przez policję w postępowaniu mandatowym (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2000, s. 19–20). Moż­na więc śmiało w tym miejscu postawić pytanie: czym więc jest administracja? 4 Rozdział I. Zagadnienia ogólne Niewątpliwie administracja jest zjawiskiem społecznym. Jej określenie odpowiada stanowi prawnemu i poglądom, ideom politycznym i prawnym związanym z okreś­lonym historycznie etapem rozwoju państwa. Według H. Izdebskiego i M. Kuleszy „administracja publiczna jest sługą ustroju i aparatem wykonawczym władzy politycznej”, a jej cała działalność polega na wykonywaniu prawa i na nim się też opiera (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna, Warszawa 1999, s. 79). W tym również powołani autorzy w odniesieniu do administracji publicznej dostrzegają istotę podziału władz. To właśnie władza wykonawcza oraz podległa jej administracja powołane zostały do wykonywania prawa. Taki punkt widzenia koresponduje z negatywnymi definicjami administracji publicznej. Jedna z nich, zaliczana do tzw. definicji klasycznych, powiada, że admini­ stracją jest każda działalność państwowa, która nie jest działalnością ustawodaw­ czą bądź sądowniczą. W polskiej doktrynie wyróżnić można różne odmiany definicji negatywnych. Przyjęcie takiego punktu widzenia wynikało z niemożności pozytywnego określenia administracji (S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 7–8). Podzielał go także E. Iserzon, twierdząc, że „administracja pań­stwowa jest działalnością znamienną, wykonywaniem zadań, które państwo uznaje za swoje, z wyłączeniem działalności parlamentarnej i sądowej” (E. Iser­zon, Prawo administracyjne. Podstawowe i instytucje, Warszawa 1968, s. 19). Po­dobnie definiuje administrację T. Bigo, który widział w administracji państwowej „planową działal­ ność państwa zmierzającą do pewnych celów, nie będącą ustawodawstwem ani sądownictwem” (T. Bigo, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, Wrocław 1948, s. 15). Zdaniem tego ostatniego, działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, oparta jest bowiem na normach prawnych, a przy tym ma na celu dobro wspólne. Zwolennikami definicji negatywnych byli także niektórzy przedstawiciele niemieckiej nauki prawa administracyjnego – F. Fleiner, W. Jellinek i O. Mayer. Nie wydaje się natomiast, by istniała w praktyce możliwość pozytywnego określenia administracji. Za przyczynę takiego stanu rzeczy należy uznać cechy administracji, obszary jej działania, wypełniane zadania, jej strukturę i formy działania, które według E. Ochendowskiego „są tak zróżnicowane, że ich zdefiniowanie wydaje się prawie niemożliwe” (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 21). Ta wielka różnorodność zadań państwa wykonywana za pośrednictwem administracji stała się bodźcem dla E. Forsthoffa, który stwierdził, iż administracji nie można zdefiniować, można ją jedynie opisać. Innym rodzajem definicji służących określeniu administracji są tzw. definicje podmiotowe, które wiążą się z identyfikowaniem administracji publicznej z podmiotami, tj. z grupą organów lub urzędami mającymi ją uosabiać. Typową dla definicji podmiotowych jest definicja W. Dawidowicza, według którego administracja to system podmiotów utworzonych i wyposażonych w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności (W. Dawidowicz, Prawo..., op. cit., s. 8). Definicje podmiotowe łączą również pojęcie administracji z zespołem ludzi powiązanym w pewną całość z uwagi na wspólne cele, a wyposażonym w pewien zakres § 2. Cechy administracji i jej podziały 5 uprawnień władczych i zwiadowczych, dysponującym przy tym określonymi środkami rzeczowymi (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2002, s. 13). W definicjach przedmiotowych administracji główną uwagę zwraca się na przejawy aktywności państwa. Administracja więc „to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także twórcza działalność” (W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 7). W latach 50. ubiegłego wieku pod wpływem nauki radzieckiej podjęto dość udane próby zdefiniowania administracji państwowej za pomocą nawiązania do niektórych zasad ustroju politycznego oraz aktualnych zadań państwowych. Zdaniem M. Jaroszyńskiego, „administracja PRL to jedna z form działalności państwowej prowadzonej pod kierownictwem PZPR na podstawie ustaw wyrażających wolę i interesy ludu pracującego miast i wsi, polegająca na organizowaniu bezpośredniej, praktycznej realizacji zadań państwa ludowego, w szczególności budowy podstaw socjalizmu, ograniczania i ostatecznej likwidacji obalonych klas wyzyskiwaczy, obrony i ochrony narastających zdobyczy ludu pracującego oraz obrony państwa przed agresją światowego imperializmu i zabezpieczenia światowego pokoju” (M. Jaroszyński, Przedmiot, zakres i ogólna charakterystyka administracji i prawa administracyjnego w PRL, [w:] M, Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński (red.), Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 28). To misterne z punktu widzenia epoki sformułowanie jest przykładem silnych wpły­wów ideologii na istotę i rolę administracji państwowej w ­epoce stalinowskiej, ale nie tylko. W znacznie złagodzonym wymiarze wycisnęła ona swe piętno na sposobie myślenie o administracji także w kolejnych dekadach, niemal aż do upadku komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej. W poszukiwaniu współczesnej definicji administracji publicznej należy zwrócić uwagę na propozycję J. Bocia, który administrację publiczną postrzega jako „przeję­ te przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 16). Stale ponawiane próby precyzyjnego określenia pojęcia administracji publicznej, po najnowsze definicje mieszane (podmiotowo-przedmiotowe) skłaniają ku akceptacji stanowiska, że administracji publicznej nie można zdefiniować w sposób uniwersalny, lecz w sposób „różny (...) w zależności od celu, jakiemu ma służyć dana definicja” (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 21). § 2. Cechy administracji i jej podziały Poddając analizie przytoczone definicje, można zauważyć, że administrację publiczną charakteryzują pewne cechy. Ich różnorodność dowodzi słuszności po­ glądów, iż nie jest możliwe dokonanie określenia administracji przy użyciu jednego 6 Rozdział I. Zagadnienia ogólne tylko kryterium, będziemy bowiem mieli wówczas do czynienia z definicją niepełną. Administracja jest zjawiskiem niezwykle złożonym, reprezentującym czynniki prawne, społeczne, ale też i polityczne. Stąd też pomimo możliwości ustalenia jej typowych cech, czyli takich, które pojawiają się regularnie, możemy wyróżnić również grupę nieposiadających charakteru stałego. Na przykład przyjmuje się, że celem administracji publicznej nie jest dążenie do osiągania zysku. Ale cecha ta nie jest równoznaczna z bezpłatnością wszystkich świadczeń administracji. Wręcz przeciwnie, większość świadczeń podlega całkowitej lub częściowej odpłatności ze strony ich adresatów. Poza tym istnieje zjawisko powoływania takich form organizacyjnych administracji, dla których osiąganie zysku stało się jednym z głównych celów działania – np. pewne agencje rządowe o statusie spółek prawa handlowego czy państwowych osób prawnych (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia, op. cit., s. 15–16). Istnienie cech typowych nie podlega jednak dyskusji. E. Ochendowski wskazuje na trzy cechy (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 22–24). Po pierwsze: administra­ cja jest zjawiskiem społecznym. Zajmuje się ona sprawami wspólnoty i członkami tej wspólnoty, inaczej mówiąc, jest ukierunkowana na interes publiczny, który jednak może być zmienny, zwłaszcza w społeczeństwie pluralistycznym. Po drugie: admi­ nistrację cechuje aktywność, inicjatywa, działalność ukierunkowana na przy­ szłość. Cecha ta występuje w pełni, gdy administracja wykonuje ustawy. Jednak jej działalność nie ogranicza się jedynie do wykonywania ustaw, lecz często wykracza poza ich ramy. W szczególności będzie tu chodziło o wykonywanie zadań niewynikających ze szczegółowych uregulowań we wspomnianych aktach normatywnych. Należeć będzie do nich np. budowa dróg publicznych, budowa i utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej, urządzeń oświatowych, socjalnych, wspieranie kultury. Tego typu działalność, jakkolwiek wynikająca z własnej inicjatywy administracji i według jej wyobrażeń, musi być jednak związana z obowiązującym prawem lub wytycznymi polityki rządu – w przypadku administracji rządowej. Po trzecie: ad­ ministracja podejmuje konkretne środki do uregulowania spraw jednostkowych i urzeczywistniania określonych przedsięwzięć. Jest to cecha stanowiąca o różnicy między administracją a ustawodawstwem, które ukierunkowane jest na wydawanie generalnych i abstrakcyjnych uregulowań. Ilościowo szerszy katalog zaprezentowała M. Stahl. W swych rozważaniach wskazuje ona na następujące cechy administracji: 1) działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swej władzy; 2) możność działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego; 3) działanie w interesie publicznym (w imię „wspólnego dobra”, interesu ­społecznego); 4) polityczny charakter – cele jej działania i jego rezultaty ocenia się w kategoriach politycznych, wpływają one na kształtowanie się stosunku obywateli do podmiotów administracji; § 2. Cechy administracji i jej podziały 7 5) działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określonych (z tego względu w odniesieniu do administracji publicznej nie ma zastosowania zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”); 6) aktywność, zwrócenie ku przyszłości, możność podejmowania działania z włas­ nej inicjatywy; 7) działanie w sposób ciągły i stabilny; 8) oparcie się (z reguły) na zawodowym personelu; 9) charakter monopolistyczny (administracja, działając w ramach powierzonej jej kompetencji, występuje jako wyłączny gospodarz w określonej kategorii spraw) i bezosobowy – w ramach jej struktur działają różne podmioty, lecz decyzję wydaje nie ktoś pełniący np. funkcję wojewody, ale organ administracji noszący tę nazwę (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia..., op. cit., s. 14–15). Do wymienionych tu cech posiadanych przez administrację można jeszcze dodać dwie: 1) działanie na zasadzie kierownictwa i podporządkowania, 2) działanie nie tylko na wniosek zainteresowanych, ale także, i to w przeważającym zakresie, z własnej inicjatywy, co odróżnia administrację np. od sądów (E. Ura, E. Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001, s. 23). Przy omawianiu administracji wskazywane są również takie cechy, które powinny charakteryzować silną administrację. „Silna administracja to taka, która jest demokratycznie kontrolowana i zasilana w nowe impulsy, a przede wszystkim kompetentna i dobrze poinformowana, co jest warunkiem sensownego działania oraz odpowiedzialnej administracji” (K. Sobczak, Administracja publiczna. Problemy węzłowe, Warszawa 1993, s. 12). Ciekawym i jednocześnie bardzo kontrowersyjnym zagadnieniem jest związek administracji z polityką. A w szczególności: w jakim stopniu administracja posiada charakter polityczny i czy w ogóle należy łączyć te pojęcia? Zasadą i tradycją jest rozdzielenie polityki od administracji. Z drugiej zaś strony trudno nie przyznać również racji tym, którzy podkreślają sztuczność takiego rozwiązania. Na przykład B. G. Peters uważa istnienie takiej zasady za korzystne przede wszystkim dla polityków, pozwalając im na bardziej swobodne działanie (B. G. Peters, Administracja publiczna w systemie politycznym, Warszawa 1999, s. 18–19). Rozdzielenie ścieżek podejmowania decyzji ułatwia politykom dokonywanie niepopularnych wyborów, bo przerzucają je na ludzi niemuszących się martwić o reelekcję, poza tym dzięki takiemu rozwiązaniu polityczni reformatorzy unikają kojarzenia swego programu reform z polityką postrzeganą przez część wyborców jako obszar niejasnych interesów. Jeszcze gorszą sytuacją jest ta, w której administracja staje się obszarem tzw. łupów politycznych. Zasada ukształtowana przez demokrację amerykańską coraz częściej wkracza na kontynent europejski, a nie obca stała się także w polskiej rzeczywistości, np. wprowadzona do polskiego prawa zasada, że z chwilą dymisji rządu składają taką dymisję również wojewodowie. Jak widać, między administracją i sferą polityki 8 Rozdział I. Zagadnienia ogólne zachodzi cały szereg formalnych i nieformalnych powiązań. „Podstawowe wpływy partii politycznych na administrację wyrażają się w mechanizmach oficjalnych, w tym w powierzaniu politykom kierowniczych stanowisk w administracji (niekiedy wyodrębnia się przy tym w strukturze określonych organów struktury stricte polityczne, np. w postaci gabinetów politycznych ministrów). Inne powiązania mogą być legalne (gdy gra różnych interesów i wpływów podlega uregulowaniom prawnym), wystę­po­wać na granicy prawa lub tę granicę przekraczać” (M. Stahl, Cechy administracji, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia..., op. cit., s. 16). Stąd też liczne postulaty domagające się uczynienia bardziej klarownymi relacji, jakie zachodzą pomiędzy administracją i polityką. Do naj­ważniejszych należy zaliczyć konieczność prawnego uregulowania lobbingu, czyli współpracy administracji z oficjalnie akceptowanymi grupami interesów (np. ze związkami wyznaniowymi, wojskiem, grupami zawodowymi). Klasyfikacji administracji publicznej jest wiele. Za podstawowy należy uznać podział na: administrację państwową i administrację samorządową. W oparciu o kryterium podziału terytorialnego kraju wyróżniamy: administrację centralną (ogólnopaństwową) i administrację terytorialną – regionalną: wojewódzką (samorządową i rządową) oraz lokalną (samorządową powiatową i gminną). Z punktu widzenia zakresu wykonywanych zadań wskazać można administrację ogólną oraz specjalną. Przepisy prawa materialnego dostarczają nam licznych, wyodrębnionych rodzajów administracji, spośród których jako przykład należy wymienić: administrację rolnictwa, celną, wojskową, oświatową. Stosując kryterium podziału rodzaju środków stosowanych przez administrację publiczną dla realizacji jej zadań, wyróżniono administrację władczą i administrację niewładczą. Za administrację władczą uważa się administrację wykonującą zadania reglamentacyjno-dystrybucyjne (np. wydawanie pozwoleń, zezwoleń, koncesji) realizowane przy pomocy władczych form działania administracji (z możliwością użycia środków przymusu państwowego). Administracja władcza zwana jest także administracją reglamentacyjną lub zwierzchnią. Charakteryzuje ją prawo wydawania jednostronnych aktów prawnych, którym służy domniemanie ważności oraz wspomniana już moż­ność zapewnienia ich wykonania przez zastosowanie środków przymusu bez ingerencji sądów. Możliwość posługiwania się takimi środkami przez organy administracyjne jest ściśle określona przepisami prawa administracyjnego, tak więc zobowiązanie aktem administracyjnym nie może dotyczyć kogokolwiek. Bardziej współczesny punkt widzenia na problematykę administracji władczej akcentuje możliwość wkraczania przez nią – przy użyciu środków władczych – w sferę prawną obywatela. Dzieje się to w sytuacji, kiedy administracja nakłada na niego obowiązki powodujące ograniczenia jego wolności lub własności, a przeprowadzając swe nakazy bądź zakazy – w sytuacjach koniecznych – decyduje się na użycie przymusu. Za przykłady ingerencji władczej może służyć regulacja ruchu drogowego, rozwiązanie zgromadzenia, wywłaszczenie, ustalenie obowiązku podatkowego (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 27–28). § 2. Cechy administracji i jej podziały 9 Teraźniejsze pojmowanie administracji władczej paradoksalnie koresponduje z historycznym jej kształtem, kiedy to podstawową funkcją administracji była po­ czątkowo funkcja tzw. policji administracyjnej. Przez to pojęcie rozumiano dzia­łania prawne, jak też faktyczne podejmowane przez administrację w celu odsunięcia niebezpieczeństwa grożącego takim dobrom jak bezpieczeństwo, spokój czy po­rządek publiczny (M. Szewczyk, Nadzór w materialnym prawie administracyjnym, Poznań 1995, s. 48 i nast.). Także dzisiaj policję administracyjną „kojarzy się z utrzymaniem i ochroną porządku i bezpieczeństwa, usuwaniem zagrożeń dla porządku publicznego, życia, zdrowia (...) przez organy administracji publicznej i to z reguły w stanach szczególnych, często za pomocą swoistych form działania łącznie z przymusem bezpośrednim. Czynią to specjalne w tym celu powołane organy jako korpusy (formacje) umundurowane i uzbrojone (Policja, Straż Graniczna, straż gminna itd.) oraz zorganizowane na wzór wojskowy. Funkcje policji administracyjnej mogą też spełniać organy cywilnej administracji (np. Inspekcja Sanitarna)” (Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 345). Administracja niewładcza działa przy pomocy środków dostępnych osobom fizycznym. Są to przede wszystkim środki prawa cywilnego bądź też działania faktyczne. Obecnie termin „administracja niewładcza” zastępowany jest coraz częściej terminem „administracja świadcząca”. Tak więc rozróżniamy: administrację wład­czą (w takim rozumieniu jak została ona omówiona powyżej) i administrację świad­czącą. Przez pojęcie administracji świadczącej rozumie się administrację usług socjalnych, zabezpieczenie spraw bytowych za pomocą instytucji użyteczności publicznej oraz administrację wspomagającą. Do administracji świadczącej należy zaliczyć m.in. urządzenia komunalne i rzeczy publiczne (drogi, place, parki, szkoły), pomoc spo­łecz­ną, dotacje oraz subwencje. Jak zauważa E. Ochendowski, określenia „administracja władcza” i „administracja świadcząca” używane są jako formy skrótowe w celu oznaczenia sumy środków administracyjnych, które bądź ograniczają prawa obywatela, bądź zapewniają mu korzyści w sensie prawnym lub faktycznym (E. Ochendowski, Prawo..., op. cit., s. 28). Uszczegóławiając omawianą problematykę, z punktu widzenia funkcji administracji publicznej, które ona wypełnia w interesie publicznym, można ostatecznie wyróżnić: 1) administrację władczą (czyli klasyczną administrację porządkowo­-reglamen­ta­ cyjną), 2) administrację świadczącą, 3) administrację wykonującą uprawnienia właścicielskie i zarządzające (wykonywanie uprawnień właścicielskich państwa w odniesieniu do majątku publicznego, służącego wykonywaniu podstawowych funkcji publicznych, jak i gospodarczego – akcje, papiery wartościowe) – H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja..., op. cit., s. 85. 10 Rozdział I. Zagadnienia ogólne § 3. Pojęcie i zakres prawa administracyjnego Obecny kształt prawa administracyjnego traktowany jest jako wypadkowa historycznego rozwoju administracji. Jego powstanie nierozłącznie związane jest z reakcją na królewski absolutyzm i samowolę władzy królewskiej. Podstawową rolą prawa administracyjnego było więc „pełnienie hamulca dla władzy”. Z czasem, gdy okazało się, iż bez pomocy państwa i jego organizacji nie jest możliwe zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych człowieka, zmieniło swój pierwotny charakter. Jego rola nie ograniczała się już tylko do bycia hamulcem działań administracji, ale stało się także motorem tych działań. „Musiało bowiem wskazywać sfery, w których konieczna jest ingerencja państwa, określać granice, formy i tryb działania właściwych organów, a także regulować ich ustrój i kompetencje” (E. Ura, E. Ura, Prawo..., op. cit., s. 25). Za istotną cechę prawa administracyjnego należy uznać problemy z jego skodyfikowaniem. Bardzo długo stanowiło ono dziedzinę o niesprecyzowanej materii. Istnieją nawet opinie, że trudno jest ustalić zakres tego prawa, mimo iż człowiek styka się z nim od urodzenia aż do śmierci. Argumentem usprawiedliwiającym ten stan rzeczy jest fakt, że prawo administracyjne jest jeszcze stosunkowo młodą dziedziną prawa. Brak jest charakterystycznego dla innych gałęzi dorobku w postaci ustawodawstwa, orzecznictwa i doktryny jak w przypadku prawa cywilnego. Nie ma zatem w stopniu optymalnym wypracowanych zasad ogólnych, które mogłyby stać się przedmiotem kodyfikacji (E. Ura, Wybrane zagadnienia kształtowania się prawa administracyjnego i administracji w ujęciu historycznym, RzZN Prawo–Ekonomia 1992, t. XI, s. 81–90). Te i inne braki powodują liczne trudności, na jakie napotyka nauka prawa w procesie wypracowywania uniwersalnego pojęcia prawa administracyjnego. „Prawo administracyjne” posiada więc wiele znaczeń, odzwierciedlonych w licznych definicjach tego pojęcia, a definiowanie go jest zasadniczo równoznaczne z próbami ostatecznego ustalenia granic pojęcia oraz wskazania jego odrębności w porównaniu z innymi działami prawa. Do klasycznych definicji prawa administracyjnego należy zaliczyć definicje podmiotowe. Brały one za punkt wyjścia organy administracyjne. Mówiły, że prawo administracyjne jest zespołem norm prawnych regulujących te stosunki spo­ łeczne, które wynikają w toku działalności organów administracyjnych. Obecnie takie ujęcie nie wydaje się wystarczające. Działania organów administracyjnych oparte są także o normy prawa cywilnego, prawa pracy, a także wymierzają kary. Organy te mogą być również podmiotami stosunków międzynarodowych. Stąd nie każ­dy przepis prawa odnoszący się do funkcjonowania administracji jest przez to przepisem prawa administracyjnego. Definicje przedmiotowe koncentrowały się natomiast na działaniu. Sprowadzały się do twierdzenia, że prawo administracyjne reguluje proces administrowania – jest to zatem zespół norm, które regulują administracyjną działalność państwa (A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946, § 3. Pojęcie i zakres prawa administracyjnego 11 s. 12–13). Również i ta definicja nie spełniła pokładanych w niej nadziei, bowiem proces administrowania jest pojęciem niezwykle szerokim i administrowanie dokonywane być może również w formach właściwych innym gałęziom prawa. Bardziej złożoną definicję możemy odnaleźć u J. S. Langroda, który napisał: „pojmujemy prawo administracyjne jako dział publicznoprawnego, wewnątrzpań­ stwowego porządku, obejmujący w szczególności ogół hierarchicznie zbudowanych norm, odnoszących się do ustroju i aktywności administracji, a w zasadzie stosowanych – względnie nadto i stanowionych – przez nią, z dwustronną mocą obowiązującą, twórczo, ale w granicach tego porządku i pod bezpośrednią kontrolą zachowania tych granic” (J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 255). W określeniu tym znajduje się ważny element, opisany jako „dwustronna moc obowiązująca”, co oznacza, iż prawo administracyjne reguluje zarówno wewnętrzne stosunki w administracji publicznej (między organami i w tych organach), jak i te zewnętrzne, w które jej organy wchodzą z podmiotami zewnętrznymi. W świetle dotychczasowych rozważań na uwagę zasługuje definicja prawa administracyjnego, jaką podaje nam J. Starościak, zdaniem którego jest to: „gałąź prawa, która reguluje działalność organów państwowych, podejmowaną w celu wykonania ustalonych prawem zadań organizatorskich wypełnianych w swo­ istych formach działania” (J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 16–17). Definicja ta – będąc jedną z najbardziej kompletnych – uwzględnia trzy istotne elementy, tj.: podmiotowy, przedmiotowy i form działania właściwych dla organów administracyjnych. W znaczeniu szerokim przez prawo administracyjne rozumie się normy prawne regulujące organizację i zachowanie się administracji państwowej jako części aparatu państwowego, a także zachowanie się osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie nieunormowanym przez przepisy należące do innych gałęzi prawa (J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, op. cit., s. 21). „W konsekwencji «administrowanie» i «władczość» pozostają w dalszym ciągu podstawowymi elementami kształtującymi sferę prawa administracyjnego” (J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 18). Przedstawione tu wybrane określenia pojęcia prawa administracyjnego, zapro­ ponowane w procesie rozwoju nauki prawa administracyjnego, warto uzupełnić definicją Z. Duniewskiej. Według autorki „prawo administracyjne to taka gałąź prawa, która normuje: 1) tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej oraz innych osób i jednostek wykonujących dla dobra wspólnego i jednostki zadania z zakresu administracji publicznej (podmiotów administrujących); 2) relacje zachodzące pomiędzy tymi podmiotami; 3) prawa i powinności podmiotów administrowanych przez podmioty administrujące, w tym poddanych pieczy lub nadzorowi administrujących” (Z. Duniewska, [w:] Z. Duniewska i in., Prawo administracyjne. Pojęcia..., op. cit., s. 40). Z definicji tej wyłania się 12 Rozdział I. Zagadnienia ogólne dość złożony obraz prawa administracyjnego, które w tym znaczeniu składa się z co najmniej trzech części: prawa o ustroju administracji pań­stwowej, prawa materialnego i procedury administracyjnej. Prawo o ustroju administracji zawiera normy bezpośrednio dotyczące organizacji aparatu administracyjnego. Normy te w szczególności: 1) tworzą podmioty administracji publicznej, określają ich strukturę organizacyjną oraz zakres działania; 2) określają strukturę systemu podmiotów administracji publicznej oraz zacho­dzące w nim procesy (np. kierowania, nadzoru, kontroli); 3) stanowią podstawę do określania zadań poszczególnych organów administracji publicznej; 4) tworzą podział terytorialny kraju na potrzeby administracji publicznej (J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, op. cit., s. 21). Prawo materialne składa się z norm dotyczących konkretnych działów administracji publicznej. Normy te tworzą tzw. szczegółową część prawa administracyjnego (np. prawo budowlane, górnicze, wodne, o planowaniu przestrzennym) i określają: 1) gdy realizacja prawa następuje przez wydanie decyzji – organy właściwe do jej wydania, a także treść decyzji co do praw i obowiązków przydawanych bądź nakładanych, 2) gdy stosunki prawne (prawa, obowiązki) powstają z mocy samego prawa – skutki nieprzestrzegania norm tego prawa (J. Boć (red.), Prawo..., op. cit., s. 33 i nast.). Procedura administracyjna zawiera normy, które dotyczą bezpośrednio toku działania organów administracyjnych. Zawiera więc reguły wyznaczające postępowanie mające na celu urzeczywistnienie norm prawa ustrojowego i materialnego. Prawo proceduralne można podzielić na: 1) prawo o ogólnym postępowaniu administracyjnym i postępowaniach szczególnych, 2) prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i innych postępowaniach wykonawczych, 3) prawo o trybie kontroli przestrzegania przepisów prawnych przez podmioty administracji publicznej oraz obywateli i organizacje społeczne, 4) prawo o postępowaniu legislacyjnym, 5) prawo o postępowaniu karno-administracyjnym, 6) prawo o postępowaniu porządkowym i dyscyplinarnym, 7) prawo o postępowaniu w sprawach skarg i wniosków (J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, op. cit., s. 22). Zaprezentowany podział prawa administracyjnego jest podziałem umownym, bowiem poszczególne grupy norm prawnych wzajemnie się zazębiają, a nierzadko znajdują się w tej samej ustawie. Należy przy tym zaznaczyć, że niektórzy autorzy, jak np. W. Dawidowicz, w ogóle nie zaliczają prawa ustrojowego do prawa administracyjnego. Z kolei E. Ochendowski proponuje inny podział prawa administracyj­ nego, którego klasyfikacja oparta została o kryterium charakteru stosunku łączącego § 4. Powstanie i rozwój prawa administracyjnego w Polsce 13 organ stosujący normę z adresatem działania. Z tego punktu widzenia całość norm prawa administracyjnego można podzielić na dwie grupy norm prawnych: 1) normy regulujące stosunki między organami administracyjnymi i innymi podmiotami administracji z jednej strony a obywatelami i osobami prawnymi z drugiej; normy te dotyczą sfery zewnętrznej, kontaktów między administracją publiczną a obywatelami; 2) normy regulujące stosunki zachodzące między organami i instytucjami pań­ stwowymi wzajemnie, np. stosunki między ministrem a podległymi mu organami i innymi jednostkami organizacyjnymi; normy te regulują stosunki wewnątrz systemu organizacji administracji publicznej. Na zakończenie naszych rozważań odnośnie do pojęcia i zakresu prawa administracyjnego trzeba wskazać na to, iż normy prawa administracyjnego, nieza­ leżnie od założonego w nich mechanizmu regulowania stosunków społecznych, są zawsze normami ogólnymi i abstrakcyjnymi o charakterze materialnym i o powszechnej mocy obowiązującej (W. Dawidowicz, Prawo..., op. cit., s. 12–13). § 4. Powstanie i rozwój prawa administracyjnego w Polsce I. Uwagi wstępne Nowoczesna nauka prawa administracyjnego narodziła się na przełomie XVIII i XIX w. wraz z przyjęciem i upowszechnieniem zasady trójpodziału władz. Wyodrębnienie wykonawczej funkcji państwa i przyporządkowanie jej specjalnych organów (administracji państwowej) spowodowało zapotrzebowanie na regulacje prawne z tego zakresu, a w ślad za tym na badanie tych regulacji. Powstającej gałęzi prawa daleko było jeszcze do jej współczesnej odpowiedniczki. Brak właściwych metod powodował bowiem, że ówcześni badacze zajmowali się administracją publiczną, wykorzystując zbyt szeroki wachlarz nauk. Sięgali do wielu dziedzin, takich jak: ustrój państwa, ekonomia, zarządzanie, polityka administracyjna, a nawet etyka i moralność. Wiedza o administracji publicznej stanowiła konglomerat wielu naukowych kierunków, nie koncentrując się na wyodrębnieniu określonej dyscypliny naukowej. „Niemniej jednak jej przedstawiciele koncentrowali swoje rozważania na zagadnieniach policji administracyjnej i w tym właśnie upatrywać należy początków kształtowanej później nauki prawa administracyjnego” (Z. Niewiadomski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2005, s. 13–14). Należy już na wstępie podkreślić, że proces kształtowania się nauki prawa administracyjnego w Polsce przebiegał inaczej aniżeli w innych państwach. Tę odmienność należy wiązać z utratą bytu państwowego w wyniku rozbiorów oraz z powstaniem II Rzeczypospolitej po odzyskaniu niepodległości. Stąd wyodrębnia się na gruncie polskim trzy główne okresy w nauce prawa administracyjnego: 1) okres policystyki, 14 Rozdział I. Zagadnienia ogólne 2) okres narodzin nauki prawa administracyjnego, 3) okres rozwoju nauki prawa administracyjnego. II. Okres policystyki Okres policystyki przypada na drugą połowę XVIII i początek XIX w. Charak­ teryzuje się próbą stworzenia nowoczesnej organizacji państwa i koncepcji administracji. Policystyka, będąca w owym okresie synonimem administracji publicznej (związana z nią była kameralistyka, czyli nauka zajmująca się zagadnieniami dostarczania środków finansowych dla skarbu państwa), narodziła się w Niemczech i we Francji i przez swych twórców oddziaływała na polską myśl prawnoadministracyjną. Polska myśl policystyczna nie posiadała tak licznych reprezentantów, jak nauka zachodnioeuropejska. Ta różnica wynikała – jak się wydaje – z co najmniej dwóch przyczyn. Po pierwsze, w Polsce nie wystąpił absolutyzm oświecony, gdyż monarcha poddany supremacji parlamentu, z jednej strony związany był jego prawami, a z drugiej był przez ten parlament kontrolowany. Po drugie, zapoczątkowane w połowie XVIII w. reformy, następnie kontynuowane w dobie Sejmu Wielkiego wpłynęły na ukształtowanie nowego typu administracji o wyraźnych cechach republiki oświe­ conej (A. Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 25). W tych okolicznościach powołanie do życia nowoczesnych urzędów administracji resortowej na podstawie aktów prawnych znacznie wyprzedzających europejską myśl administra­ cyjno-ustrojową oraz przepisy z 1791 r. konstruujące system prawa samorządowego, zapoczątkowało powstanie prawa administracyjnego i nauki o nim. Polska myśl policystyczna jakkolwiek nie rozwinięta tak jak w innych państwach wydała wielu wybitnych przedstawicieli. Do grupy tej należeli przede wszystkim pisarze polityczni, tacy jak: Hugo Kołłątaj i Stanisław Staszic, także Wincenty Skrzetuski, Hieronim Strojnowski, Antoni Popławski, Jan Fryderyk Nax, oraz tłumacze – Jan Plichta i Antoni Gliszczyński. Dwaj pierwsi należeli do czołowych reformatorów chylącej się do upadku Rzeczypospolitej. Z dorobku polityczno-prawnego Hugona Kołłątaja (1750–1812) na szczególną uwagę zasługują trzy dzieła: „O poprawie Rzeczypospolitej”, będące integralną częścią szerszego traktatu „Do Stanisława Małachowskiego, referendarza koronnego. O przyszłym sejmie Anonima listów kilka” (1788–1789); „Prawo polityczne narodu polskiego, czyli Układ rządu Rzeczypospolitej” (1790) jak też traktat filozoficzno-prawny: „Porządek filozoficzno-moralny” (1810). Wymienione pozycje zawierały wykładnię idei republikanizmu w programie działania politycznego i w konkretnych projektach ustrojowych. Deklarowały zniesienie barier stanowych, przywrócenie swobód obywatelskich oraz usprawnienie zarządu krajem za pomocą silnego rządu i dobrze zorganizowanej administracji. Prace Stanisława Staszica (1755–1826): „Uwagi nad życiem Jana Zamojskiego” (1787) i „Przestroga dla Polski” (1790) – zawierały myśli reformistyczno-niepodległościowe, które w istotnym stop- § 4. Powstanie i rozwój prawa administracyjnego w Polsce 15 niu pobudzały patriotyczny ruch umysłowy Sejmu Wielkiego. Hieronim Strojnowski (1752–1815) jako wykładowca prawa natury i prawa politycznego w Akademii Wileńskiej opracował system prawa nawiązujący do filozofii fizjokratów – pisze o tym w dziele pod tytułem: „Nauka prawa przyrodzonego, politycznego, ekonomiki politycznej i prawa narodów” (1785). Z kolei J. F. Nax (1736–1810) znany jest jako autor traktatu ekonomiczno-finansowego: „Wykład początkowych prawideł ekonomiki politycznej z przystosowaniem przepisów gospodarstwa narodowego” (1790). Praca powstała według zasad kameralistyki, której autor był zwolennikiem. W podobnym nurcie problemowym znajduje się profesor Akademii Krakowskiej A. Pop­ławski (1739–1786), który w roku 1774 wydał rozprawę: „Zbiór niektórych materii politycznych”. Jak już wspomniałem, J. Plichta (pierwsza połowa XIX w.) i A. Gliszczyński (1766–1835) zapisali się w pamięci potomnych bardziej jako tłumacze dzieł zagranicznych aniżeli oryginalni twórcy prac własnych. Ich zasługi dla nauki są jednak poważne, zwłaszcza J. Plichty, który jako tłumacz wypracował oryginalną polską terminologię prawnoadministracyjną i ekonomiczną (A. Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego, [w:] J. Boć (red.), Prawo..., op. cit., s. 28). III. Okres narodzin polskiej nauki prawa administracyjnego Okres narodzin polskiej nauki prawa administracyjnego przypada na wiek XIX. Zabory nie sprzyjały rozwojowi nauki prawa administracyjnego, toteż rozwój jej był w Polsce opóźniony w stosunku do państw Europy Zachodniej co najmniej o pół wieku. Na naukę administracji wpłynęły co najmniej trzy czynniki. Pierwszym z nich był czynnik polityczny związany z upowszechnianiem się w Europie monarchii konstytucyjnej, a następnie republiki. Jako drugi należy wskazać czynnik prawotwórczy. „Koncepcja rozdziału władz na: ustawodawczą (należącą do parlamentu) i wykonawczą (należącą do monarchy), a w republice konstytucyjnej (należącą do rządu) – wprowadza dualizm władz i zarazem norm prawnych. Z jednej strony występują normy ustrojowe i materialne w prawie administracyjnym, z drugiej zaś – normy formalne, którym to normom można przyporządkować dwie odrębne gałęzie prawa: naukę prawa administracyjnego i postępowania administracyjnego. Zasada ta stanowi podstawę dla konstrukcji państwa prawa, przez który należy rozumieć system administracyjno-prawny podporządkowujący działalność administracji ustawom i bezstronnym sądom powszechnym lub specjalnym, stojącym na straży przestrzegania prawa” (A. Szadok-Bratuń, Z rodowodu polskiej nauki prawa administracyjnego, [w:] J. Boć (red.), Prawo..., op. cit., s. 28). Trzeci czynnik – filozoficzny, związany jest z pojawieniem się w filozofii prawa nowego nurtu, zwanego pozytywizmem prawniczym. Precyzyjne określenie momentu powstania nauki polskiego prawa administracyjnego rodzi trudności, bowiem autorzy, budujący zręby naukowego poznania ad-
