etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 1 Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych Patrycja Joanna Suwaj W A R S Z A W A 2 0 1 1 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 2 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych Materia∏y szkoleniowe Patrycja Joanna Suwaj Projekt ok∏adki: Bartosz Nowak Projekt i opracowanie graficzne: Tomasz Maniewski Publikacja wydana w ramach projektu: „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” w ramach Programu Operacyjnego Kapita∏ Ludzki. Projekt jest wspó∏finansowany przez Uni´ Europejskà w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego. Publikacja wyra˝a wy∏àcznie poglàdy autorów i nie mo˝e byç uto˝samiana z oficjalnym stanowiskiem Wydawcy i Sponsora projektu. ISBN: 978-83-60760-70-3 Wydawca: Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej Plac Inwalidów 10 01-552 Warszawa [email protected] www.frdl.org.pl Druk: MWM AW Nak∏ad 1000 egz. Publikacja jest rozprowadzana bezp∏atnie. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 3 S p i s t r e Ê c i Spis treÊci Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 ROZDZIA¸ I PODSTAWOWE POJ¢CIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 1. Poj´cie etyki, moralnoÊci i wartoÊci w przestrzeni publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 2. Infrastruktura etyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 3. Patologie w administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 4. Konflikt interesów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 5. Korupcja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 6. Mity zwiàzane z korupcjà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 ROZDZIA¸ II PRAWO ANTYKORUPCYJNE W SAMORZÑDZIE TERYTORIALNYM NA POZIOMIE REGIONU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 1. Rodzaje aktów prawnych o charakterze antykorupcyjnym – system twardych i mi´kkich regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 2. Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 3. Prawa i obowiàzki pracowników samorzàdowych o istotnym znaczeniu dla etyki urz´dniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 4. Obowiàzki i ograniczenia antykorupcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 5. Przest´pstwa korupcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 6. OdpowiedzialnoÊç urz´dnika i problemy z nià zwiàzane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 ROZDZIA¸ III ZARZÑDZANIE STRATEGICZNE I MODEL PARTYCYPACYJNEGO PLANOWANIA STRATEGICZNEGO W BUDOWANIU ETYCZNEGO URZ¢DU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 1. Rola partycypacji i planowania strategicznego w budowaniu etycznego urz´du . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 2. ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie: praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 3. Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji i doktryna „bez kija i marchewki” . . . . . . . . . . . . . 100 4. Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem i w urz´dzie – wskazówki zaprezentowane przez CBA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 3 etyka_srodki_128 4 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 4 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 Informacja o projekcie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 5 W p r o w a d z e n i e Wprowadzenie Korupcja towarzyszy nam od zarania dziejów, czyli mniej wi´cej od poczàtków powstawania organizacji spo∏eczeƒstwa. Zawsze by∏a cz´Êcià ludzkich aktywnoÊci. Nie ma chyba wàtpliwoÊci co do tego, ˝e korupcja cicho, lecz niezmiernie inwazyjnie niszczy paƒstwo i jego obywateli, gospodark´, a tak˝e moralne podstawy przyj´tego porzàdku. Dlatego, zanim dojdziemy w tym podr´czniku do zagadnieƒ zwiàzanych z samà korupcjà, wprowadzimy Czytelnika w sfer´ podstawowych poj´ç zwiàzanych z etykà, moralnoÊcià i podstawowymi wartoÊciami paƒstwa. Z korupcjà oraz innymi patologiami ˝ycia publicznego, jej przyczynami i skutkami b´dziemy zaznajamiaç Czytelnika poprzez przekonanie go, ˝e bez jego zaanga˝owania nie da si´ nic z nià zrobiç. Warto tu przywo∏aç s∏owa J. Filek i S. Mazura, zawarte we wprowadzeniu poradnika o to˝samej problematyce: „JeÊli etyka ma stanowiç trwa∏y fundament post´powania urz´dnika publicznego, musi zostaç zinternalizowana, czyli indywidualnie przemyÊlana i wewn´trznie zaaprobowana. Podniesienie poziomu etycznego jakàkolwiek metodà zastraszenia, kontrolowania bàdê mechanicznego stosowania kilkunastu zaleceƒ (…) przynosi nader krótkotrwa∏e efekty”1. 1 J. Filek [red.], Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków 2004, s. 7. 5 etyka_srodki_128 6 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 6 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h ROZDZIA¸ I PODSTAWOWE POJ¢CIA W tym rozdziale: • Poj´cie etyki • Poj´cie moralnoÊci • Poj´cie wartoÊci • WartoÊci przestrzeni publicznej w demokratycznym paƒstwie prawa • S∏aboÊci naszego paƒstwa i spo∏eczeƒstwa, które mogà byç przyczynami nieetycznych postaw i zachowaƒ • Infrastruktura etyczna • Patologie w administracji publicznej • Konflikt interesów • Korupcja Patrzeç to jedno, Widzieç to, na co patrzysz, to drugie, Zrozumieç to, co widzisz, to trzecie, Nauczyç si´ tego, co zrozumia∏eÊ, to jeszcze inna rzecz. Ale aby dzia∏aç na podstawie tego, czego si´ nauczy∏eÊ, jest wszystkim, co si´ tak naprawd´ liczy. Michael LeBoeuf 1. Poj´cie etyki, moralnoÊci i wartoÊci w przestrzeni publicznej Poj´cie etyka pochodzi od greckiego s∏owa ethicos, które nawiàzuje do ethosu, czyli „charakteru”. Ethos oznacza „zwyczaj”, „obyczaj”, a post´powanie etyczne to post´powanie z prawym charakterem. Arystoteles twierdzi∏, i˝ osoba uzyskuje prawoÊç, kiedy nawyka do godnych czynów, czyli urabia odpowiednio swój charakter. Etyka koncentruje si´ wokó∏ pytaƒ: czym jest dobro, sumienie i odpowiedzialnoÊç oraz jaki jest wp∏yw dzia∏ania moralnie dobrego i moralnie z∏ego na natur´ cz∏owieka oraz spo∏ecznoÊç? Etyka to zespó∏ norm i ocen moralnych charakterystycznych dla danej zbiorowoÊci spo∏ecznej lub filozoficzna nauka o moralnoÊci, zajmujàca si´ wyjaÊnieniem i ustalaniem takich kategorii, jak dobro i z∏o, odpowiedzialnoÊç, sumienie, powinnoÊci oraz wytyczaniem zasad i norm moralnego post´powania. Dzieli si´ na aksjolologi´ (teori´ wartoÊci) i deontologi´ (nauk´ o powinnoÊciach). Inny podzia∏ wskazuje na wyodr´bnienie Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 7 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a etyki opisowej, która opisuje ludzkie post´powanie oraz etyk´ normatywnà, która zajmuje si´ tym, jak ludzie powinni post´powaç i stara si´ znaleêç dla nich optymalny w danych warunkach system norm2. MoralnoÊç natomiast pochodzi od ∏aciƒskiego s∏owa moralis, dotyczy bardziej tego, jakie czyny sà s∏uszne, a jakie nies∏uszne, ni˝ charakteru osoby, która je spe∏nia3. MoralnoÊç to inaczej zespó∏ przeÊwiadczeƒ o tym, co dobre i s∏uszne oraz z∏e i nies∏uszne, pociàgajàcy za sobà akceptacj´ lub negatywnà ocen´ post´powania. WartoÊci w ˝yciu spo∏ecznym to zbiór norm i idei post´powania uznane przez spo∏eczeƒstwo za po˝àdane i cenne. Hierarchicznie uporzàdkowany uk∏ad tych wartoÊci tworzy system wartoÊci spo∏ecznych, który wyznacza standardy indywidualnej drogi ˝ycia w ramach spo∏eczeƒstwa. JednoczeÊnie system ten ró˝nicuje dà˝enia ludzi, a tak˝e jest wyznacznikiem post´powania w grupie. WartoÊci uznane w spo∏eczeƒstwie tworzà normy spo∏eczne, czyli zbiór nakazów i zakazów uznanych przez spo∏eczeƒstwo. WÊród norm spo∏ecznych regulujàcych stosunki pomi´dzy paƒstwem, a obywatelami i samymi obywatelami, mo˝na wskazaç: • Normy prawne wyznaczone i ustalone przez upowa˝nione do tego organy w∏adzy publicznej. Obowiàzujà w równym stopniu wszystkich obywateli danego paƒstwa. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami o zró˝nicowanym charakterze (cywilnoprawnym, prawnokarnym, administracyjnym). • Normy religijne obowiàzujà wyznawców danej religii. Pochodzà od Boga (dekalog) lub instytucji religijnych. Niektóre z nich maja charakter norm moralnych, np.„nie zabijaj”. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami religijnymi, np. ekskomunikà. • Normy moralne i etyczne odnoszà si´ do podstawowego podzia∏u dobro – z∏o i wskazujà co jest dobrem, a co z∏em. Majà charakter absolutny, tzn. bezwzgl´dnego zakazu lub nakazu. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami nieformalnymi. • Normy obyczajowe odnoszà si´ do sposobu zachowania uznanego przez danà zbiorowoÊç. Sà zwiàzane z charakterystycznymi formami obyczajowymi panujàcymi na danym terenie. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami nieformalnymi, jednak ulegajà one coraz wi´kszej liberalizacji. Zarówno normy religijne, moralne, etyczne, jak i obyczajowe mogà pokrywaç si´ z normami prawnymi, ale tak byç nie musi. Etyka wyznawana i etyka praktykowana to podzia∏ etyki zaproponowany przez Janin´ Filek. Etyka wyznawana powstaje dzi´ki rodzinie, religii, szkole, procesowi wychowawczemu, autorytetom itp. Jest sumà tego, co wed∏ug nas jest dobre i w∏aÊciwe, syntezà naszych przekonaƒ. Odró˝niç jà nale˝y od etyki deklarowanej, którà g∏osimy na u˝ytek rodziny, bliskich, kolegów z pracy czy mediów. W naszym ˝yciu jednak okazuje si´, ˝e pos∏ugujemy si´ jeszcze innà etykà – etykà praktykowanà, która nie zawsze jest realizacjà wczeÊniej przez nas zaakceptowanych wartoÊci moralnych i etyki zadeklarowanej. Na ile wartoÊci wyznawane i deklarowane pozostajà ró˝ne od tych, które wprowadzamy w ˝ycie, na tyle te etyki ró˝nià si´ od siebie4. 2 J. Filek, (w) J. Filek (red.), Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków 2004, s. 20. 3 P. Vardy, P. Grosch, Etyka, Poznaƒ 1995, s. 11. 4 Por. J. Filek, (w) J. Filek, op. cit., s. 28. 7 etyka_srodki_128 8 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 8 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h JeÊli ró˝nica mi´dzy tymi wartoÊciami nie jest du˝a, oznacza to, ˝e nawet pokusy ze strony otaczajàcego nas Êwiata nie sà w stanie zmieniç zakorzenionych w naszej ÊwiadomoÊci zasad moralnych i wartoÊci. JeÊli jednak mi´dzy tym, co myÊlimy i mówimy, a tym co robimy jest du˝a rozpi´toÊç, wychodzà na jaw nasze s∏aboÊci, tzw. „dulszczyzna” (podwójna moralnoÊç) lub, jak to nazywa J. Filek, „k∏amliwa natura”. ˚eby nie poczuç si´ z tym êle, stosujemy podÊwiadomie dwa mechanizmy obronne, które majà zmniejszyç dystans mi´dzy tym, co mówmy, a tym, co faktycznie robimy. Albo racjonalizujemy nasze zachowanie, albo te˝ je usprawiedliwiamy. Obie grupy stanowià ∏àcznie zespó∏ najcz´Êciej stosowanych wymówek, które stosujemy, by pomniejszyç moralnà nagannoÊç w∏asnego post´powania. Racjonalizujemy nasze zachowanie wtedy, gdy odwo∏ujemy si´ do tych wartoÊci spo∏ecznych i uznawanych norm, które osobiÊcie cenimy, przy jednoczesnym takim ich zinterpretowaniu, aby objaÊniç swoje w∏asne post´powanie w sposób nas „wybielajàcy”. Zwroty stosowane przy racjonalizacji: – inaczej si´ nie da; – nie prze˝yj´ z marnej pensji; – robi´ to dla moich bliskich; – sprawa by∏a wyjàtkowa, moja rodzina nie ma pieni´dzy, a ˝ona w∏aÊnie straci∏a prac´; – to jest konsekwencja korupcyjnego systemu, jaki panuje w naszym kraju i niskich p∏ac. Usprawiedliwiamy si´, gdy bezkrytycznie odwo∏ujemy si´ do podobnego post´powania innych ludzi w podobnych sytuacjach i jesteÊmy przekonani o trafnoÊci porzekad∏a „jeÊli wszed∏eÊ mi´dzy wrony – musisz krakaç jak i one”. Zwroty stosowane jako usprawiedliwienie: – wszyscy tak robià/ka˝dy tak rob;i – inni te˝ tak robià, nie b´d´ si´ wyró˝niaç; – robi´ tylko to, co moi prze∏o˝eni; – bierzemy tylko przyk∏ad z polityków; – w pracy panujà uk∏ady i trzeba ich przestrzegaç – tak jest wsz´dzie/takie jest ˝ycie. Pokusa èród∏em naszych nieetycznych zachowaƒ, które potem próbujemy usprawiedliwiaç lub racjonalizowaç, sà ró˝ne pokusy, czyli okazje uzyskania czegoÊ, co jest po˝àdane, co jest spe∏nieniem pragnieƒ, ale co mo˝emy uzyskaç jedynie wtedy, gdy odstàpimy od wyznawanych przez siebie zasad. Pokusa i ch´ç osiàgni´cia tego co nieosiàgalne oddzia∏uje na nas tak, ˝e sami zwalniamy si´ z obowiàzku przestrzegania naszych zasad. Etyka urz´dnicza ma za zadanie odkrywanie typowych dla poszczególnych form dzia∏alnoÊci urz´dniczej rodzajów pokus i ich eliminowanie, a tak˝e odkrywanie mechanizmów usprawiedliwiania i raProjekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 9 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a cjonalizacji. Pozostaje ona w Êcis∏ym zwiàzku z partycypacyjnym modelem planowania strategicznego (b´dzie o nim mowa w dalszej cz´Êci podr´cznika), który w proces odkrywania typowych pokus (nazywany diagnozà obszarów dzia∏ania organizacji i ich podatnoÊci na korupcj´ i inne patologie) anga˝uje wszystkie zainteresowane podmioty (pracowników urz´du i osoby z zewnàtrz), zaÊ ich eliminowanie sprowadza do stworzenia, wdro˝enia i kontroli planu strategicznego z harmonogramem konkretnych dzia∏aƒ wspierajàcych etyczne zarzàdzanie zasobami urz´du. Jakie wartoÊci etyczne majà determinowaç przestrzeƒ publicznà? W paƒstwie demokratycznym wartoÊci te nie sà jakoÊ specjalnie odr´bne od wartoÊci osobistych. Wynikajà one z podstawowych wartoÊci, jakie niesie obowiàzujàce prawo, tradycja, kultura prawna i cywilizacyjna, ukszta∏towane zwyczaje i z tego, co mo˝na okreÊliç jako regu∏y przyzwoitoÊci i obyczajnoÊci w ˝yciu publicznym. Poni˝ej przedstawiono zbiór mankamentów, czy te˝ s∏aboÊci, jakie charakteryzujà nasze paƒstwo, instytucje publiczne i spo∏eczeƒstwo5. S∏aboÊci te powodujà, ˝e wartoÊci sk∏adajàce si´ na naszà etyk´ deklarowanà i wyznawanà, takie jak: uczciwoÊç, rzetelnoÊç, profesjonalizm, równoÊç, jawnoÊç, bezstronnoÊç, odpowiedzialnoÊç, zaufanie do paƒstwa, jego prawa i instytucji publicznych, lojalnoÊç – pozostajà niestety w sferze deklaracji i wyznawania, czyli postulatów i pobo˝nych ˝yczeƒ. Zrozumienie tych s∏aboÊci, a nast´pnie inwersja, mo˝e stanowiç wskazówki dla etycznego administrowania i zarzàdzania sprawami publicznymi w skali makro, a urz´dem w skali mikro. Ich przezwyci´˝enie mo˝e skutkowaç zbudowaniem systemu uczciwoÊci publicznej. S∏aboÊç pierwsza – spo∏eczeƒstwo jest bierne Paƒstwo, które realizuje wartoÊci demokratyczne i w tym znaczeniu odzwierciedla postulat «paƒstwa etycznego» nie zawdzi´cza tego sobie, tylko swoim obywatelom, chcàcym i zdolnym wziàç odpowiedzialnoÊç za w∏asne paƒstwo. Warto mieç na wzgl´dzie, ˝e nikt nam nie da i nie zagwarantuje paƒstwa demokratycznego i «przyzwoitego». To nie jest „dar” jakiejÊ grupy spo∏ecznej, ugrupowania politycznego czy akt dobrodziejstwa sprawujàcych w∏adz´. Spo∏eczeƒstwo, czyli my, albo zechce mieç demokracj´ i realnie korzystaç z mo˝liwoÊci, które ona stwarza, albo te˝ zachowywaç b´dzie postaw´ indyferentnà i pasywnà, czyli do swojego paƒstwa odwróci si´ ty∏em. Nie przywróci etycznego (przyzwoitego) paƒstwa nikt za spo∏eczeƒstwo: ani rzàd ani samorzàd, ani „oni”, szeryf, wódz, czy partia. ˚adna, choçby nawet najlepsza ustawa, ˝aden kodeks etyczny albo inny zestaw regu∏ stanowiàcy co jest dobre albo z∏e nie wdro˝y postaw etycznych. Urz´dnik jest osobà szczególnà. Z jednej bowiem strony jest obywatelem, takim samym, jak inni, kupujàcym buraki, stojàcym w kolejkach, za∏atwiajàcym sprawy w urz´dach. Ale urz´dnik to tak˝e funkcjonariusz publiczny, który jest reprezentantem interesu publicznego i osobà majàcà ten interes chroniç w sposób szczególny. Dla urz´dnika interes publiczny powinien mieç zawsze przewag´ nad jego w∏asnym interesem prywatnym. Urz´dnik, jak ka˝dy obywatel, mo˝e i powinien braç udzia∏ w decydowaniu o losach paƒstwa i swojej spo∏ecznoÊci (np. poprzez uczestnictwo w formach demokracji bezpoÊredniej), dodatkowo jednak urz´dnik ma w swoim r´ku moralny (wewn´trzny) obowiàzek budowania, czy te˝ przywracania etosu urz´dniczego, podupad∏ego przecie˝ w ciàgu ostatnich dziesi´cioleci. Mówiàc o etyce urz´dniczej, dziÊ 5 Zbiór ten jest swoistà syntezà myÊli M. Safjana, które ∏adnie wpisujà si´ w cel niniejszej publikacji; M. Safjan, Paƒstwo a wartoÊci etyczne. Prawo i polityka, „Monitor prawniczy” nr 6/2006; êród∏o internetowe: http://www.monitorprawniczy.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=21&id=195 . 9 etyka_srodki_128 10 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 10 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h nie wystarczy wskazaç na to, co jest dobre lub z∏e, zakazaç lub nakazaç okreÊlone zachowania. DziÊ bowiem etyka urz´dnicza przybiera postaç nie narzuconych regu∏ i ich zastosowania do pasywnego odbiorcy, ale aktywnego i Êwiadomego w∏àczenia si´ w proces budowania etycznych postaw, w który powinni byç zaanga˝owani wszyscy urz´dnicy. Na urz´dnikach bardziej ni˝ na innych cià˝y obowiàzek wspó∏uczestniczenia w decydowaniu publicznym. Poj´cie partycypacji, czyli wspó∏uczestnictwa niesie za sobà nie tylko Êwiadomy udzia∏ w decydowaniu o sprawach publicznych, w tym tak˝e w dzia∏aniach majàcych promowaç, wspieraç i kszta∏towaç postawy etyczne, ale tak˝e poczucie obowiàzku i wzi´cie na siebie odpowiedzialnoÊci za podejmowane przez siebie dzia∏ania, o czym b´dzie jeszcze mowa. W procesie tym niema∏a rola spoczywa na menad˝erach publicznych, których zadaniem jest podj´cie odwa˝nej i Êwiadomej decyzji o diagnozie w∏asnej organizacji, wskazania obszarów potencjalnie podatnych na patologie, a nast´pnie stworzenia i wdro˝enia mechanizmów naprawczych. Odwaga w tym miejscu polega na przyznaniu, ˝e zawsze mo˝e byç lepiej, a tego „lepiej” nikt za nas nie zrobi. S∏aboÊç druga – przymykamy oko na patologie Druga s∏aboÊç, zwiàzana ze wskazywanà biernoÊcià, to przyzwolenie spo∏eczne (obywatelskie) na ró˝nego typu i kalibru patologie: zak∏amanie, korupcj´, nieprzejrzystoÊç zasad, nierówne traktowanie, niesprawiedliwoÊç i ciàg∏e kreowanie nowej kategorii „równiejszych” wÊród równych obywateli. W paƒstwie, w którym szerzy si´ korupcja i dzia∏ajà w praktyce nieprzejrzyste regu∏y naboru na stanowiska, czy w sferze rozdzia∏u okreÊlonych dóbr – uczestnictwo w grze pozorów jest powszechne, bowiem masowoÊç zjawiska jest konsekwencjà powszechnoÊci autentycznych postaw ludzi. To my bowiem – obywatele III RP – dajemy ∏apówki, za∏atwiamy sobie „dojÊcia”, wykorzystujemy „chody”, korumpujemy lekarzy, policjantów i urz´dników, korzystamy jak tylko si´ da i gdzie si´ da z przywilejów zajmowanych stanowisk i pe∏nionych funkcji. Poszukiwanie istoty z∏a w tajnikach „nieczystej w∏adzy”, której usuni´cie automatycznie przywróci publicznà moralnoÊç, jest z za∏o˝enia diagnozà b∏´dnà. Trzeba w tym miejscu powtórzyç tez´ doÊç banalnà: walka z patologiami wymaga innych metod i sposobów, przede wszystkim zmian w sferze postaw i nawyków spo∏ecznych, myÊlenia o paƒstwie i zale˝noÊciach istniejàcych pomi´dzy wyborami jednostkowymi a tymi, które podejmowane sà jawnie na szczeblu publicznym. S∏aboÊç trzecia – niezrozumienie czym jest prawo, czemu ma s∏u˝yç, jak je stosowaç Niestety, typowym przejawem podejÊcia do prawa pozostaje mocno uproszczone jego rozumienie, ograniczajàce sens poszukiwanej normy do dos∏ownego, literalnego brzmienia – bez wzgl´du na to, jak bardzo absurdalne czy nawet szkodliwe mogà byç konsekwencje takiego podejÊcia. Dobre prawo wymaga w∏aÊciwych jego wykonawców. Z niedostrzegania tej zale˝noÊci wynikajà nieustannie nasze zasadnicze problemy z aplikacjà i rozumieniem instrumentów prawa publicznego. Potrzeba wi´c dobrej wiary i przyzwoitoÊci stosowania prawa. Owa „dobra wiara” przy stosowaniu regu∏ prawa odnoszàcych si´ do funkcjonowania paƒstwa i jego instytucji stanowi zaprzeczenie nadu˝ywania kompetencji, a zarazem wyraz dà˝enia do uczciwej i rzetelnej realizacji celu normy, dostrzeganie przy wyk∏adni i stosowaniu takich norm – w pierwszym rz´dzie wartoÊci dobra wspólnego, i wymaga nieustannej pami´ci o tym, ˝e ka˝dy instrument i Êrodek jest tylko jednym Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 11 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a z wielu komponentów regu∏ sk∏adajàcych si´ na system, który w ca∏oÊci jest podporzàdkowany wspólnym celom i zasadom. W ten tak˝e sposób wi´c mo˝e (powinien?) realizowaç si´ postulat respektu dla wartoÊci demokratycznych we wspó∏czesnym paƒstwie prawa. Czwarta s∏aboÊç – winà obarczamy prawo (˝e jest niedoskona∏e czy wadliwe, albo go nie ma, a powinno byç) Jest naruszeniem standardu demokratycznego, kultury prawnej i politycznej nieustanne przypisywanie problemów ˝ycia publicznego niedostatecznie szczelnej, niepe∏nej i wadliwej legislacji. Wyzwala to naiwne oczekiwania ró˝nych grup spo∏ecznych i w konsekwencji wielkie rozczarowanie. OczywiÊcie, ustawy bywajà ró˝ne, i cz´sto, o czym wiemy, bardzo niedoskona∏e. Twierdzenie, ˝e nowe, lepsze ustawy zmienià, jak za dotkni´ciem czarodziejskiej ró˝d˝ki, rzeczywistoÊç i ustanowià powszechnà doskona∏oÊç i dobro, jest jednak tyle˝ cyniczne, co groêne w∏aÊnie w swych konsekwencjach refleksji o paƒstwie. Prowadzi bowiem do tego, ˝e drogi naprawy poszukiwane sà tam, gdzie nie mo˝na ich odnaleêç, natomiast tam, gdzie mogà nas zaprowadziç do celu – sà zapomniane i porzucone. Rzecz bowiem w przyzwoitoÊci stosowania prawa i kulturze prawnej oraz politycznej, a nie w nowych instytucjach, które mogà cz´sto jedynie utrudniaç osiàganie zamierzonego celu. Nie trzeba zmieniaç ca∏ego systemu. Czekanie na zmiany systemowe mo˝e potrwaç latami, a i tak zapewne nie wszyscy b´dà z nich zadowoleni. Nawet jeÊli prawo jest niedoskona∏e, dzia∏ania naprawcze mo˝na i nale˝y podjàç na poziomie ma∏ego organizmu, jakim jest pojedynczy urzàd. Wystarczy pakiet instrumentów zarzàdzajàcych, szef-menad˝er publiczny, otwarty na zmiany i Êwiadomy zagro˝eƒ, oraz Êwiadomi, wspó∏uczestniczàcy i zmotywowani urz´dnicy. Piàta s∏aboÊç – nie bierzemy odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania Nasze postawy cechuje brak akceptacji i przyj´cia odpowiedzialnoÊci za w∏asne zachowania, za konsekwencje podejmowanych decyzji w przestrzeni publicznej i w sferze jednostkowych wyborów. Wygodniej jest przecie˝ nie byç odpowiedzialnym, a zakres obowiàzków urz´dnika formu∏owaç tak enigmatycznie, ˝e nie wiadomo tak naprawd´ co nale˝y do czyich obowiàzków. W system odpowiedzialnoÊci urz´dniczej dodatkowo wpisuje si´ system oceny, który powinien byç powiàzany z systemem motywacji, nagradzania i wynagradzania. U nas przewa˝nie nie ma ani systemu, ani odpowiedzialnoÊci. Nie ma demokratycznego paƒstwa prawa bez odpowiedzialnoÊci po stronie rzàdzàcych i rzàdzonych. W p∏aszczyênie etyki odpowiedzialnoÊci po stronie rzàdzàcych mieÊci si´ zarówno myÊlenie kategoriami dobra wspólnego, racjonalnoÊci i przewidywalnoÊci u˝ywanych Êrodków, jak i w∏aÊciwie ustalona preferencja hierarchii wartoÊci i celów (gdzie cel bie˝àcy, dobro jednego Êrodowiska lub ugrupowania nigdy nie b´dà realizowane kosztem dobra ca∏oÊci paƒstwa i spo∏eczeƒstwa). MieÊci si´ ponadto odwaga mówienia prawdy spo∏eczeƒstwu, unikania ∏atwej demagogii dla osiàgni´cia partykularnych benefitów, odwaga przyznania si´ do b∏´du w przypadku wadliwych decyzji, rozwiàzaƒ i prognoz, czy nieporadnoÊci wykonania kompetencji. Etyka odpowiedzialnoÊci w paƒstwie prawa dotyczy w niemniejszym stopniu rzàdzonych. PasywnoÊç obywatelska drà˝àca jakoÊç naszego ˝ycia publicznego jest bowiem w pierwszym rz´dzie wynikiem braku odpowiedzialnoÊci obywatelskiej. WolnoÊç, z której korzystamy i z której chcemy korzystaç w przysz∏oÊci, jest 11 etyka_srodki_128 12 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 12 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h tak˝e dzisiaj równie silnie uwarunkowana odpowiedzialnoÊcià obywatelskà, której perspektywa musi wykraczaç poza sfer´ w∏asnej rodziny, kr´gu znajomych i w∏asnej aktywnoÊci zarobkowej. Nie ma paƒstwa prawa bez spo∏eczeƒstwa obywatelskiego, nie ma spo∏eczeƒstwa obywatelskiego bez wspólnej odpowiedzialnoÊci za wspólny los. Wa˝ne! Paƒstwo przyzwoite to paƒstwo, w którym czujemy si´ dobrze, w którym jednostka mo˝e nie tylko korzystaç z praw i wolnoÊci gwarantowanych, ale w którym jest ona zarazem odpowiedzialna za paƒstwo, czuje si´ sprawcà rzeczywistoÊci jà otaczajàcej6. Przyk∏ad 1. Pracownik wykonuje swojà prac´ tak, aby jego dzia∏ania by∏y wzorem praworzàdnoÊci i prowadzi∏y do pog∏´bienia zaufania obywateli do Urz´du Marsza∏kowskiego. 2. Pracownik powinien byç Êwiadomy, ˝e wykonujàc swojà prac´ wspó∏tworzy wizerunek Urz´du Marsza∏kowskiego. 3. Pracownik wykonuje swojà prac´ z poszanowaniem godnoÊci innych i poczuciem godnoÊci w∏asnej. 4. Pracownik traktuje jednakowo wszystkich klientów, niezale˝nie od ich narodowoÊci, p∏ci, rasy, koloru skóry, pochodzenia etnicznego lub spo∏ecznego, cech genetycznych, j´zyka, religii lub wyznania, przynale˝noÊci do mniejszoÊci narodowej, posiadanej w∏asnoÊci, wieku, orientacji seksualnych”. Kodeks Etyki Pracy w UMWM 2. Infrastruktura etyczna Na kompleksowoÊç systemu uczciwoÊci publicznej oddzia∏uje wiele czynników, które sà ÊciÊle powiàzane ze sobà. Siatka tych powiàzaƒ tworzy tzw. infrastruktur´ etycznà, sk∏adajàcà si´ z wielu elementów majàcych wp∏yw na rozwój etycznego zarzàdzania sprawami publicznymi. Wed∏ug definicji opracowanej przez OECD, na standardy etyczne tworzàce infrastruktur´ etycznà sk∏adajà si´ procesy, mechanizmy, instytucje i uwarunkowania, motywujàce do zachowaƒ profesjonalnych i wysokich standardów post´powania lub wprowadzajàce regulacje ograniczajàce niepo˝àdane zachowania. Wed∏ug Urz´du ds. Administracji Publicznej (PUMA), infrastruktura etyczna to skuteczne prawo –zapewniajàce respektowanie norm post´powania; polityka – politycy, którzy zobligowani sà do podkreÊlania znaczenia etyki, jak równie˝ do tego, aby staç si´ wzorem powinnego zachowania; skuteczne mechanizmy odpowiedzialnoÊci – procedury administracyjne, audyt, mechanizmy kontroli i nadzoru oraz aktywne spo∏eczeƒstwo kontrolujàce poczynania rzàdu. P. Borowska podkreÊla, ˝e dobrze funkcjonujàca infrastruktura etyczna wspiera i integruje istniejàce w sektorze publicznym narz´dzia promocji wysokich standardów zachowania7. 6 7 M. Safjan, op. cit. P. A. Borowska, Zasoby infrastruktury etycznej, [w:] B. Kudrycka., B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 516. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 13 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a Bez wàtpienia, wspó∏czesne paƒstwa zajmujà si´ kreowaniem polityki antykorupcyjnej. Co wi´cej – wydaje si´, ˝e to w∏aÊnie rzàd jest najlepiej predestynowanym podmiotem do zorganizowania swoistej infrastruktury etycznej w administracji publicznej. Tak jest myÊleç najwygodniej, bo rzàd to „oni”. I jest to poniekàd w∏aÊciwe myÊlenie, jeÊli chodzi o wprowadzanie rozwiàzaƒ systemowych, obowiàzujàcych powszechnie. Jednak nic bardziej mylnego, jeÊli chodzi o wymiar praktyczny. Wskazywano ju˝ wczeÊniej, ˝e nawet najlepsze prawo i jego mechanizmy nie zdzia∏ajà nic, jeÊli brakuje woli i ch´ci dzia∏ania, a zawód urz´dnika wykonuje si´ od 7.30 do 15.30. Bycie urz´dnikiem to pe∏nienie s∏u˝by z oddaniem i honorem (doÊç wspomnieç, ˝e administracja pochodzi od ∏aciƒskiego ministrare, czyli pos∏ugiwaç, wykonywaç cudzà wol´) oraz zaanga˝owaniem. W budowanie infrastruktury etycznej (czyli dobrego klimatu) na poziomie w∏asnego urz´du mo˝e i powinien byç zaanga˝owany ka˝dy jego pracownik. Poj´cie infrastruktury etycznej odnosi si´ przede wszystkim do tworzenia procedur w instytucjach publicznych zapobiegajàcych powstawaniu ró˝nych patologii, o których jeszcze b´dzie mowa, jak np. klientelizmu, nepotyzmu czy korupcji. Procedury te obejmujà mi´dzy innymi przyjmowanie kodeksów etycznych, regulaminów pracy instytucji wraz z przepisami pozwalajàcymi egzekwowaç ich postanowienia, wprowadzanie obiektywnych metod i narz´dzi zarzàdzania kadrami (np. przy rekrutacji pracowników), zatrudnianie tak zwanych oficerów etycznych b´dàcych doradcami urz´dników, czy powo∏ywanie specjalnych komórek etycznych, których pracownicy pomagajà wybrnàç z sytuacji zagro˝eƒ korupcyjnych, oraz wykorzystywanie nowych technologii. Nale˝y jednak pami´taç, ˝e podobnie jak w tworzeniu innych polityk publicznych, tak i w przypadku polityki antykorupcyjnej na ka˝dym szczeblu podzia∏u administracji, powinny anga˝owaç si´ (ale te˝ powinny mieç do tego warunki) inne podmioty (ju˝ nie tylko rzàdzàcy gabinet, administracja centralna, UE i inne organizacje ponadnarodowe, ale równie˝ administracja samorzàdowa regionalna i lokalna oraz jej pracownicy. Co wi´cej, dla skutecznoÊci tak specyficznej polityki, jak polityka antykorupcyjna, która ingeruje w kszta∏towanie etycznych postaw, muszà byç anga˝owane najrozmaitsze podmioty opiniotwórcze, jak organizacje pozarzàdowe, lokalne autorytety, przedsi´biorcy, media oraz sami obywatele8. Przywo∏aç zatem w tym miejscu nale˝y po raz kolejny rol´ i wag´ partycypacji jako czynnika mogàcego przyczyniç si´ do istotnych zmian na polu profilaktyki i leczenia patologii ˝ycia publicznego. 3. Patologie w administracji publicznej Patologia przede wszystkim ma wydêwi´k stricte medyczny. Od dawien dawna starano si´ ustaliç wyraênà granic´ mi´dzy zdrowiem a chorobà, tzn. mi´dzy zjawiskami prawid∏owymi a patologicznymi – i od zawsze starano si´ daç odpowiedê na pytanie: jak leczyç, a zw∏aszcza jak przeciwdzia∏aç chorobom? Zgodnie z definicjà Âwiatowej Organizacji Zdrowia (WHO), przez poj´cie „zdrowia” rozumie si´ stan pe∏nego dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego i socjalnego, czyli stan, w którym budowa i czynnoÊç wszystkich narzàdów nie tylko jest prawid∏owa, ale zapewnia wewn´trznà równowag´ i zdolnoÊç przystosowywania si´ do otaczajàcych warunków, w tym spo∏ecznych. Z punktu widzenia medycyny ka˝dy stan wykraczajàcy poza wy˝ej wymieniony jest chorobà9. 8 Por. M. R´kawek-Pachwicewicz, Public Policy Awarness, [w:] P. J. Suwaj, H. J. Rieger, Public Integrity: Theories and Practical Instruments, NISPAceePress Bratislava 2009, s. 109. 9 W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 283. 13 etyka_srodki_128 14 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 14 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Podobnie rzecz si´ ma z administracjà publicznà: jej prawid∏owe dzia∏anie zapewnione jest przez skuteczne, efektywne, niczym niezak∏ócone funkcjonowanie podmiotów znajdujàcych si´ w strukturze administracji, organów administracyjnych i ich pracowników. B. Guy Peters przeprowadzi∏ proste porównanie patologii rozumianych jako zaburzenia zdrowia z patologiami drà˝àcymi administracj´ publicznà, zaÊ jego rozwa˝ania sta∏y si´ inspiracjà do przedstawionego poni˝ej porównania wybranych chorób z nieprawid∏owoÊciami, jakie mo˝na wskazaç w funkcjonowaniu administracji publicznej. Na rozwój choroby, tak jak i patologii w administracji, majà wp∏yw ró˝ne czynniki zewn´trzne. W przypadku choroby b´dà to czynniki chemiczne, fizyczne, atmosferyczne, ale to, co ∏àczy obie patologie: i w znaczeniu biologicznym, i w administracyjnym – to wp∏yw czynnika spo∏ecznego. Dla zachowania zdrowia i zdrowej administracji istotne sà odpowiednie warunki spo∏eczne. Choroby spo∏eczne (choroby serca, naczyƒ, nowotworowe, psychiczne i reumatyczne) obni˝ajà odpornoÊç organizmu, stajàc si´ bardzo wa˝nym czynnikiem patologicznym ze wzgl´du na rozprzestrzenianie si´10. Reumatyzm/reumatoidalne zapalenie stawów Sam termin „reumatyzm” pochodzi od greckiego s∏owa rheuma oznaczajàcego pràd. Obecnie s∏owem reumatyzm okreÊla si´ ca∏à grup´ chorób majàcych ró˝ne przyczyny i wymagajàcych ró˝nych sposobów post´powania leczniczego. Do grupy chorób reumatycznych sà zaliczane umownie bardzo ró˝ne nieurazowe choroby narzàdu ruchu, objawiajàce si´ dolegliwoÊciami w jego obr´bie, przede wszystkim bólem11. Reumatoidalne zapalenie stawów (goÊciec post´pujàcy) charakteryzuje si´ nieswoistym zapaleniem stawów, zmianami pozastawowymi i powik∏aniami uk∏adowymi. Do tych chorób przyrównaç mo˝na nadu˝ycie funkcji publicznej i dzia∏anie w warunkach konfliktu interesów (o czym b´dzie mowa dalej). Nadu˝ycie „w∏adzy” dotyczy wszystkich sfer ˝ycia publicznego, przenika system, zniekszta∏cajàc go, degeneruje organizm paƒstwowy, struktury aparatu administracyjnego i uk∏ady polityczne od Êrodka, ale z czasem zniekszta∏cenia go w sposób bardzo widoczny na zewnàtrz. Autyzm W znaczeniu medycznym jest to objaw zaburzeƒ psychicznych, charakteryzujàcy si´ z∏o˝onà postawà wobec Êwiata i siebie, wycofanie z czynnego wspó∏˝ycia z otoczeniem i skupieniem si´ na w∏asnych prze˝yciach, odzwierciedlajàcych zachodzàce wokó∏ wydarzenia w sposób zniekszta∏cony wskutek zaburzeƒ myÊlenia czy l´ku12. Bywa tak, ˝e administracja publiczna postrzegana jest przez spo∏eczeƒstwo jako oddzielne indywiduum ˝yjàce w∏asnym ˝yciem i niewystarczajàco zwiàzane z pozosta∏à cz´Êcià w∏adzy wykonawczej. Cz´sto te˝ cz´Êç w∏adzy wykonawczej, biurokracja, stwarza wra˝enie odseparowanej od reszty aparatu administracyjnego. Absencja efektywnych po∏àczeƒ jest charakterystyczna dla biurokracji oraz innych cz´Êci sk∏adowych systemu politycznego. Istotà takiej cechy administracji publicznej jest ró˝ne postrzeganie „czasu” w poszczególnych instytucjach, a tak˝e nieprawid∏owe przesuni´cie punktu ci´˝koÊci z obywatela i jego sprawy na urz´dnika i jego sprawy. 10 11 12 Ibidem, s. 290-294. Ibidem, s. 868. Ibidem, s. 1058. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 15 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a W wi´kszoÊci instytucji administracji publicznej horyzont czasowy jest znacznie d∏u˝szy ni˝ w pozosta∏ych instytucjach (np. prywatnych), stàd te˝ m.in. wynikajà skargi na bezczynnoÊç organu13. W nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie przyjmuje si´, i˝ „bezczynnoÊç” jest to stan, w którym dany podmiot (organ) nie za∏atwia sprawy w okreÊlonym terminie, nie dokonuje konkretnej czynnoÊci, nie wykazuje swej aktywnoÊci14. Klient administracji ma wra˝enie, ˝e nikt si´ nim nie zajmuje, a je˝eli jego wniosek zaczyna byç rozpatrywany, to okres oczekiwania na wydanie konkretnej decyzji bardzo rozciàga si´ w czasie15. BezczynnoÊç organu administracji publicznej mo˝e przejawiaç si´ w ró˝nych postaciach naruszenia urz´dowego obowiàzku dzia∏ania. Przy czym dzia∏anie to mo˝e mieÊciç si´ w ramach podejmowania czynnoÊci procesowych obj´tych regu∏ami k.p.a. (art. 37 i 38), lub te˝ dotyczyç aktywnoÊci innych, poza ramami prawnymi post´powania administracyjnego. Poza tym wydaje si´, ˝e autyzm w∏aÊnie w wydaniu administracji publicznej mo˝na odnieÊç tak˝e do zbytniej koncentracji na wykonywaniu zadaƒ, a nie na obywatelu, dla którego przecie˝ zadania te sà realizowane. JeÊli bowiem przyjmiemy, ˝e podstawowym celem dzia∏ania administracji publicznej jest ca∏kowite zaspokojenie potrzeb spo∏ecznych, to realizacja zadaƒ b´dzie jej funkcjà, która ma s∏u˝yç realizacji celu, a nie celem samym w sobie16. Tymczasem zbytnia koncentracja na samym wykonywaniu zadaƒ mo˝e powodowaç wra˝enie, ˝e klient administracji przeszkadza i nie jest jej potrzebny, a administracja woli „zostaç sama”. Zaburzenia koncentracji i uwagi Koncentracja jest to zdolnoÊç do skupienia si´ nad konkretnà rzeczà, natomiast uwaga jest to ÊwiadomoÊç otoczenia, a tak˝e zmian w nim zachodzàcych17. Zaburzenia koncentracji uwagi, prowadzà niejednokrotnie do roztargnienia. Wi´kszoÊç z patologii wyst´pujàcych w organizacji sektora publicznego wynika bezpoÊrednio z braku po∏àczenia pomi´dzy spo∏eczeƒstwem a wewn´trznà organizacjà procesu decyzyjnego. Organizacje publiczne poprzez sam fakt bycia publicznymi ponoszà odpowiedzialnoÊç za dostosowanie si´ do spo∏eczeƒstwa oraz za dostarczanie wysokiej jakoÊci us∏ug. B. G. Peters wskazuje tutaj na pewnà dysfunkcj´ administracji publicznej na najni˝szym szczeblu samorzàdu terytorialnego, nazywajàc go „ulicznym poziomem administracji”. Urz´dnicy zatrudnieni na stanowiskach na szczeblu gminnym sà g∏ównymi „rozgrywajàcymi” po13 B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 24 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji, Warszawa 2009. 14 J. J´droÊka, Milczenie administracji w post´powaniu administracyjnym [w:] Problemy prawa publicznego, „Annales Universitatis Mariae Curie-Sk∏odowska Lublin – Polonia” vol. XL, sectio G, 1993, s. 58; podobnie okreÊla to poj´cie A. Wiktorowska wskazujàc, ˝e milczenie oznacza takà sytuacj´, w której up∏ywa przewidziany przez ustaw´ procesowà termin za∏atwienia sprawy, a w danym post´powaniu nie zapada ˝adna decyzja, A. Wiktorowska, Dor´czenia, wezwania, terminy, [w:] Post´powanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2001, s. 77; oraz: wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98 niepublikowany; podobnie: wyrok NSA z 20 lutego 1999 r., I SAB 60/99. 15 Mo˝na w tym miejscu wskazaç na ciekawe inicjatywy podejmowane w celu zapobiegania i przeciwdzia∏ania bezczynnoÊci w administracji publicznej: „Zapobieganie bezczynnoÊci organów administracyjnych. Pozarzàdowa koncepcja rekonstrukcji prawnej” – projekt realizowany w ramach Priorytetu V Programu Operacyjnego Kapita∏ Ludzki – Dobre rzàdzenie, Dzia∏anie 5.4 Rozwój potencja∏u trzeciego sektora, Poddzia∏anie 5.4.2 Rozwój dialogu obywatelskiego; www.anty-bezczynnosc.pl . 16 Por. rozwa˝ania poÊwi´cone celowi, funkcji i narz´dziom administracji publicznej w B. Kudrycka, B. G. Peters i P. J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009. 17 http://www.logopedia.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=196&Itemid=37 . 15 etyka_srodki_128 16 27/1/11 14:30 E t y k a i Page 16 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h mi´dzy administracjà publicznà a spo∏eczeƒstwem. Ci urz´dnicy sà zazwyczaj najlepiej poinformowanymi o ich Êrodowisku, o potrzebach ich klientów, w zwiàzku z czym mogà mieç pomys∏y na programy naprawcze dotyczàce administracji. Niestety, najcz´Êciej nie sà tak wp∏ywowi, jak by chcieli ich klienci18. Zaburzenia koncentracji i uwagi w wydaniu administracji publicznej mogà tak˝e polegaç na swoistym oderwaniu od rzeczywistoÊci, zachodzàcych zmianach, pojawianiu si´ nowych potrzeb, technologii i problemów. Urz´dy administracji publicznej w wyniku zaburzenia koncentracji stajà si´ zamkni´tymi enklawami, do których nie dociera to, co si´ dzieje na zewnàtrz. Stàd wynikiem mo˝e byç nierealizowanie rzeczywistych potrzeb spo∏eczeƒstwa lub realizowanie potrzeb, które jedynie w oczach administracji sà potrzebami spo∏ecznymi. Niepokój i fobia Fobia jest to sta∏a tendencja do unikania pewnych sytuacji, których zaistnienie wywo∏uje bardzo silny l´k19, sà to zazwyczaj przesadne reakcje zaniepokojenia i trwogi, pomimo ÊwiadomoÊci o irracjonalnoÊci w∏asnego l´ku oraz zapewnieƒ, ˝e obiekt strachu nie stanowi realnego zagro˝enia20. Zarówno jednostki, jak i organizacje znajdujàce si´ w strukturze administracji publicznej cz´sto nie dzia∏ajà efektywnie z powodu nadmiernego strachu przed niewykonaniem bàdê te˝ niemo˝noÊcià wykonania konkretnych zadaƒ – strach przed pomy∏kà oraz strach przed otwartoÊcià. Medyczny j´zyk pos∏uguje si´ poj´ciem „agorafobii” (irracjonalny l´k przed przebywaniem na otwartej przestrzeni, wyjÊciem z domu, wejÊciem do sklepu, t∏umem, miejscami publicznymi, samotnym podró˝owaniem, wywo∏any obawà przed napadem paniki i brakiem pomocy). Strach przed pomy∏kà organów administracji, podmiotów jak równie˝ urz´dników jest to˝samy ze strachem przed podejmowaniem decyzji. W j´zyku amerykaƒskim przyj´to zwrot „passing the buck”, co potocznie oznacza „wymigiwanie si´”: je˝eli urz´dnik b´dzie mia∏ ÊwiadomoÊç poniesienia kary, a nawet utraty stanowiska za êle podj´tà decyzj´ – pewne jest, ˝e nie b´dzie podejmowaç ˝adnych decyzji, ale odeÊlà je szczebel wy˝ej, co nie obejdzie si´ bez biurokracji i stereotypowego spowolnienia procesu decyzyjnego21. Wskazywane niepodejmowanie decyzji jest tak˝e wynikiem braku koncentracji odpowiedzialnoÊci za realizowane dzia∏ania oraz braku egzekwowania tej odpowiedzialnoÊci w przypadku dzia∏aƒ nieprawid∏owych. W przypadku dzia∏aƒ podmiotów, które dzia∏ajà jako organy administracji publicznej (piastujà stanowiska polityczne) patologia ta mo˝e odzwierciedlaç l´k przed utratà stanowiska i w zwiàzku z tym brak odwagi w podejmowaniu rozstrzygni´ç lub niepodejmowanie rozstrzygni´ç w ogóle. Schizofrenia Schizofrenia (gr. schizein – rozszczepiç i phrën, phren – umys∏) to zaburzenie psychiczne, które objawia si´ upoÊledzeniem postrzegania lub wyra˝ania rzeczywistoÊci, co powoduje znaczàcà dysfunkcj´ spo∏ecznà 18 B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 25 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji, Warszawa 2009. 19 W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 1059. 20 www.wikipedia.org.pl 21 B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 24 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji, Warszawa 2009. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 17 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a lub zawodowà. S∏owo „schizofrenia” dos∏ownie oznacza „rozszczepienie umys∏u”, „rozdwojenie jaêni”, zaÊ przejawia si´ m.in. w niedostosowaniu zachowania, emocji pacjenta do sytuacji i treÊci jego wypowiedzi. Ta patologia dotyka (w odniesieniu do dzia∏aƒ administracji publicznej) tak samych urz´dników, jak i ca∏e spo∏eczeƒstwo. W tym aspekcie odzwierciedla prezentowane wczeÊniej rozró˝nienie pomi´dzy etykà wyznawanà a stosowanà lub s∏aboÊç spo∏eczeƒstwa – przyzwolenie na z∏o, korupcj´, zak∏amanie, nierówne traktowanie. Alergia Alergia (popularnie stosowane synonimy: uczulenie, nadwra˝liwoÊç) – patologiczna, jakoÊciowo zmieniona odpowiedê tkanek na alergen. Mo˝e si´ objawiaç ∏agodnie, jak w przypadku kataru czy ∏zawienia, a˝ po zagra˝ajàcy ˝yciu wstrzàs anafilaktyczny i Êmierç. Ludzie z alergià reagujà objawami choroby na ró˝ne, powszechnie spotykane w Êrodowisku substancje i czynniki, które u zdrowych nie wywo∏ujà ˝adnej reakcji. Alergi´ w administracji publicznej mo˝na odnieÊç do „chorobowej” reakcji na zdrowe czynniki, jak niech´ç do zmian, przewaga „tajemnicy” nad jawnoÊcià, traktowanie klienta jak osoby zale˝nej od organu i urz´dnika. Oty∏oÊç Oty∏oÊç (∏ac. obesitas) jest to patologiczne nagromadzenie tkanki t∏uszczowej w organizmie, przekraczajàce jego fizjologiczne potrzeby22, spo˝ywanie pokarmu w iloÊci nadmiernej w stosunku do zapotrzebowania energetycznego23. Oty∏oÊç mo˝na odnieÊç odnieÊç do tego, co Jan Boç okreÊla jako „jedzenie na koszt publiczny” lub przyznawanie samemu sobie. Mo˝na tak˝e t´ patologi´ odnieÊç do dzia∏ania w warunkach pokusy i konfliktu interesów, o czym b´dzie jeszcze mowa w tym podr´czniku. Innym, powszechnym narzekaniem na administracj´ publicznà jest to, ˝e jest „za du˝a” ze wzgl´du na liczb´ zatrudnionych (rozrost administracji) i „za kosztowna” (sta∏e podnoszenie wydatków na w∏asne struktury). Mo˝liwoÊç, ˝e struktury administracji publicznej sà zbyt ma∏e nie znajduje zrozumienia wÊród obywateli. S∏aba koordynacja lub brak koordynacji ruchowej Ludzie majàcy problemy z koordynacjà ruchowà mogà byç zdolni do wykonywania rutynowych zadaƒ, nie b´dàc jednoczeÊnie w stanie wykonaç bardziej z∏o˝onego zadania fizycznego (sportowego). S∏abà koordynacj´ mo˝na tak˝e odnieÊç do funkcjonowania administracji publicznej. Dotyczy ona ju˝ korzeni sektora publicznego oraz licznych zmian, jakie zasz∏y na przestrzeni lat w zarzàdzaniu publicznym. Liczne problemy z koordynowaniem w administracji wynikajà raczej z politycznych decyzji ani˝eli ze specyfiki problemu biurokracji. Wi´kszoÊç patologii administracji publicznej mo˝e wynikaç z istnienia jednej organizacji w strukturze administracji publicznej, lecz przypadek koordynacji wynika z interakcji pomi´dzy ró˝nymi or22 23 www.wikipedia.org.pl . W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 218. 17 etyka_srodki_128 18 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 18 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h ganizacjami a sektorem publicznym. G∏ówne problemy zwiàzane z tà patologià to z∏y przep∏yw informacji lub jego brak, powielanie tych samych zadaƒ przez ró˝ne podmioty obecne w strukturze np. jednego urz´du. Nowotwór Nowotwór z∏oÊliwy (∏ac. neoplasma) – to stan, w którym dochodzi do niekontrolowanego rozwoju zmienionych morfologicznie i czynnoÊciowo komórek, poczàtkowo w miejscu pierwotnej zmiany, potem w otaczajàcych tkankach – i wreszcie do namna˝ania si´ w miejscach odleg∏ych. Komórki nowotworowe zachowujà cz´sto pewne cechy tkanek, z których powsta∏y, jednak w miar´ post´pu choroby dochodzi do utraty cech tkanki macierzystej24. Zmiany nowotworowe mo˝na porównaç do kolesiostwa, kronizmu, czy nepotyzmu. Poprzez faworyzowanie i protegowanie bliskich, „krewnych i znajomych królika” – patologie te rozprzestrzeniajà si´ nie tylko wewnàtrz jednej organizacji, ale we wszystkich organizacjach, do których mogà dosi´gnàç „macki” faworyzujàcego. Nawet je˝eli pierwsza z protegowanych osób oka˝e si´ kompetentna, to ju˝ kolejne, protegowane protegowanych, wcale nie muszà posiadaç wymaganych kompetencji na okreÊlone stanowisko. ZaÊ nowotworem z∏oÊliwym dla spo∏eczeƒstwa i paƒstwa jako organizmu jest bez wàtpienia korupcja. 4. Konflikt interesów Konflikt interesów, poj´cie stosunkowo nowe i dopiero oswajane w polskiej przestrzeni publicznej, kojarzy si´ nam z wykorzystaniem publicznej funkcji do prywatnych celów, lub nadu˝yciem funkcji publicznej. Jest to jednak pewne uproszczenie, bowiem sam konflikt interesów nie jest niczym z∏ym. Jako zjawisko obiektywnie istnieje, bo ka˝dy – urz´dnicy te˝ – ma swoje sprawy, rodzin´, bliskich, krewnych, znajomych, przyjació∏, którzy potrzebujà „za∏atwiç sprawy urz´dowe”. Problemem i patologià nie jest konflikt interesów jako taki, lecz dzia∏anie w warunkach konfliktu interesów25. O konflikcie interesów i stronniczoÊci w dzia∏alnoÊci w∏adzy publicznej mówimy w sytuacji, gdy urz´dnik podejmujàcy rozstrzygni´cie sprawy, bàdê te˝ uczestniczàcy w przygotowaniu tego rozstrzygni´cia, ma (faktyczny konflikt interesów) lub mo˝e mieç (realny konflikt interesów) interes w sposobie rozstrzygni´cia tej sprawy. StronniczoÊç i konflikt interesów oznacza zatem tak˝e dzia∏anie we w∏asnym interesie, interesie osoby bliskiej lub osoby trzeciej, które co do zasady stojà w opozycji do interesu publicznego. Konflikt interesów ma miejsce tak˝e wtedy, gdy zachodzi obawa, ˝e urz´dnik tak mo˝e dzia∏aç, gdy w gr´ wchodzi choçby teoretyczna mo˝liwoÊç, ˝e troska o osobisty interes przewa˝a nad troskà o interes publiczny (potencjalny konflikt interesów). Obserwujàc wspó∏czesne przeobra˝enia spo∏eczne mo˝na stwierdziç, i˝ konflikt interesów (jako mniejszy „grzech”), zast´puje (jeÊli zmierzyç jego cz´stotliwoÊç) przest´pstwa i wielkie formy korupcyjne w tym sensie, i˝ jest mniej widoczny, mniej spektakularny i zdecydowanie trudniejszy do wychwycenia, tym samym bardziej „atrakcyjny” z punktu widzenia osób anga˝ujàcych si´ w konflikt i w tym konflikcie dzia∏ajàcych. Konflikt interesów mo˝e przybieraç ró˝ne postacie. Najci´˝szy „kaliber” to ∏apownictwo (czyli pope∏nienie czynu korupcyjnego). 24 25 W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 2004. Por. szerokie rozwa˝ania przeprowadzone w tej materii w: P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 19 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a Jednak wÊród zmian, jakie przechodzà wspó∏czesne demokracje punkt ci´˝koÊci przesuwa si´ nie tylko poza ∏apownictwo, ale tak˝e poza najproÊciej rozumiany konflikt interesów, jako „bycie s´dzià we w∏asnej sprawie” (iudex in causa sua), czy inaczej rzecz ujmujàc jako „przyznawanie samemu sobie” (dóbr, korzyÊci). Oba te przypadki sà dziÊ czytelne w odbiorze i stanowià w oczach spo∏eczeƒstwa zachowania zdecydowanie negatywne i naganne. W zamian za to troskà dzisiejszych spo∏eczeƒstw i debat publicznych stajà si´ inne, powiàzane ze sobà sytuacje, poza ∏apownictwem, czy tzw. self-dealing lub te˝ ró˝ne hybrydy pomi´dzy nimi. Ró˝nice i powiàzania pomi´dzy postaciami konfliktu interesów, w∏àczajàc w to bycie s´dzià we w∏asnej sprawie oraz pytanie „Co w∏aÊciwie jest z∏ego w konflikcie interesów?” sà przyczynà chaosu i dezorientacji w postrzeganiu i zrozumieniu istoty konfliktu interesów. Topografia konfliktu interesów jest próbà wychwycenia tych ró˝nic i powiàzaƒ Wykres nr 1. Topografia konfliktu interesów stanowienie we w∏asnej sprawie (iudex in causa sua) ∏apownictwo / „coÊ za coÊ” (quid pro quo) jeden funkcjonariusz publiczny urz´dnik mo˝e dzia∏aç za zap∏atà lub jest do niej zobowiàzany jeden interes bezprawne wp∏ywanie nadu˝ycie stanowiska prywatne op∏acenie dzia∏aƒ publicznych prywatna korzyÊç z publicznej funkcji dwóch funkcjonariuszy publicznych jeden funkcjonariusz publiczny urz´dnik nie dzia∏a za zap∏atà, ale jest do niej zobowiàzany urz´dnik nie dzia∏a za zap∏atà i nie jest do niej zobowiàzany jeden interes dwa interesy funkcjonariusz publiczny mo˝e dzia∏aç za zap∏atà, ale nie jest do niej zobowiàzany èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie A. Stark, 2000 r., s. 40 19 etyka_srodki_128 20 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 20 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Mamy zatem dwie podstawowe formy konfliktu interesów, z których pierwsza to stanowienie we w∏asnej sprawie, druga to ∏apownictwo. Stanowienie we w∏asnej sprawie anga˝uje jednego urz´dnika, który oprócz wynikajàcego z pe∏nionej funkcji interesu publicznego, reprezentuje tak˝e swój interes prywatny (mo˝e byç finansowy), dzia∏anie podejmowane w warunkach takiego konfliktu interesów mo˝e polegaç np. na przyznawaniu samemu sobie dóbr, ulg, zwolnieƒ, premii, nagród. Druga z podstawowych form to ∏apownictwo, które jest przest´pstwem (np. przyj´cie korzyÊci majàtkowej w postaci pieni´dzy lub innej – wyjazd sponsorowany, lub jej obietnicy w zamian za dokonanie albo zaniechanie czynnoÊci urz´dowej). Formy te sà doÊç dobrze znane i rozpoznawane w polskiej przestrzeni publicznej. Jednak obok tych podstawowych istniejà tak˝e swoiste hybrydy, które w tym miejscu zostanà przedstawione. Pierwszà hybrydalnà formà konfliktu interesów, poza stanowieniem we w∏asnej sprawie, ale b´dàcà jednà z postaci stanowienia we w∏asnej sprawie, jest „bezprawne (nieuprawnione) wp∏ywanie”. Bezprawne wp∏ywanie anga˝uje dwóch urz´dników – funkcjonariuszy publicznych i jeden interes prywatny. Jeden z funkcjonariuszy – P – ma mo˝liwoÊç dzia∏ania i prawnà legitymacj´ do podj´cia dzia∏aƒ; nie ma jednak swojego prywatnego interesu w sposobie rozstrzygni´cia sprawy. Drugi urz´dnik – PP – ma z kolei prywatny interes w sposobie rozstrzygni´cia sprawy, nie ma jednak uprawnienia (prawnej legitymacji) do jej rozstrzygania. Bezprawne wp∏ywanie ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz publiczny PP, osobiÊcie zwiàzany z interesem, lecz nieuprawniony do jego realizacji, anga˝uje funkcjonariusza P do dzia∏ania w imi´ interesu, którego wprawdzie P nie posiada, lecz ma kompetencje do podejmowania rozstrzygni´cia (przyk∏adem takiego dzia∏ania jest przyÊpieszenie za∏atwienia sprawy urz´dowej lub wp∏yni´cie na treÊç rozstrzygni´cia na proÊb´ kolegi z innego wydzia∏u). Druga z przedstawionych na wykresie form konfliktu interesów dotyczàca stanowienia we w∏asnej sprawie dotyczy „nadu˝ywania funkcji publicznej”. Podczas gdy bezprawne wp∏ywanie dotyczy sytuacji dwóch funkcjonariuszy publicznych i jednego interesu prywatnego, nadu˝ycie funkcji publicznej zasadniczo anga˝uje jednego funkcjonariusza i dwa prywatne interesy. W tym przypadku urz´dnik P ma uprawnienie do podj´cia rozstrzygni´cia w czyimÊ prywatnym interesie, ale nie jest to interes, który dotyczy urz´dnika. Z kolei prywatny interes P nie mo˝e byç przez P zrealizowany, gdy˝ P nie ma legitymacji do dzia∏ania. Nadu˝ycie funkcji pojawia si´ w momencie, w którym interes, na który ma wp∏yw urz´dnik, lecz go nie reprezentuje, wchodzi w relacje biznesowe z interesem urz´dnika (interesem, który on posiada, lecz nie ma uprawnieƒ i mo˝liwoÊci do jego realizacji). Przypadki tego typu powiàzaƒ mo˝na zilustrowaç na przyk∏adzie sprawy sekretarza do spraw wewn´trznych prezydenta USA Nixona, Waltera Hickela, którego prywatna firma Hickel Investment Company otrzyma∏a kontrakt na milion dolarów od firmy Atlantic Richfield (ARCO) w czasie, kiedy Hickel pe∏ni∏ funkcj´ i mia∏ uprawnienia do rozstrzygania w sprawach ARCO. Nadu˝ycie funkcji, podobnie jak nieuprawnione wp∏ywanie, stanowi niejako rozciàgni´cie przypadków rozstrzygania we w∏asnej sprawie. Ale choç nieuprawnione wp∏ywanie uszczegó∏awia stanowienie we w∏asnym interesie poprzez dodanie drugiego podmiotu – funkcjonariusza publicznego, to nadu˝ycie funkcji komplikuje jeszcze bardziej takà form´ konfliktu interesów poprzez dodanie drugiego interesu prywatnego. Mo˝na w tym miejscu pokusiç si´ o wskazanie ró˝niç pomi´dzy nadu˝yciem funkcji, ∏apownictwem ale tak˝e relacjà quid pro quo („coÊ za coÊ”) w szerokim uj´ciu. Konflikt interesów w formie quid pro quo pojawia si´, gdy funkcjonariusz publiczny 1) ma uprawnienie do rozstrzygania w interesie prywatnym (na korzyÊç) osoby trzeciej oraz 2) któremu ta osoba trzecia oferuje Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 21 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a w zamian za rozstrzygni´cie, nieb´dàcà ekwiwalentem prywatnà korzyÊç (wynagrodzenie). W takiej sytuacji funkcjonariusz publiczny mo˝e staç si´ zale˝ny i zobowiàzany wobec osoby trzeciej, by podejmowaç publiczne dzia∏ania w zamian za rekompensat´. W takim wymiarze ∏apownictwo jest prostà postacià quid pro quo i przest´pstwem kwalifikowanym prawnie26. Zarówno ∏apownictwo, jak i quid pro quo wymagajà do zaistnienia rekompensaty za podejmowane dzia∏ania publiczne. Nadu˝ycie funkcji w tym kontekÊcie koncentruje si´ na sytuacjach, w których funkcjonariusz publiczny podobnie ma uprawnienia do podejmowania rozstrzygni´ç wp∏ywajàcych na interesy (korzyÊci) osoby trzeciej, ale któremu z powodu przekazania prywatnej korzyÊci w zamian nie jest on zobowiàzany (nie jest od osoby trzeciej zale˝ny). Taka forma konfliktu interesów stanowi dogodny punkt do wprowadzenia kolejnej formy konfliktu interesów, poza ∏apownictwem, quid pro quo i stanowieniem we w∏asnej sprawie – mianowicie „prywatnego op∏acania dzia∏aƒ publicznych”. Prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych inwertuj, struktur´ nadu˝ywania funkcji publicznej. Prowadzi bowiem do sytuacji (jak wskazano wy˝ej), w której funkcjonariusz publiczny ma uprawnionà mo˝liwoÊç podejmowania rozstrzygni´ç wp∏ywajàcych na interesy osoby trzeciej, której z powodu przekazania korzyÊci w rekompensacie nie jest jednak zobowiàzany i od której nie jest zale˝ny. W sferze prywatnego op∏acania dzia∏aƒ publicznych funkcjonariusz otrzymuje nierekompensowalnà korzyÊç z interesu prywatnego i staje si´ wobec niego zobowiàzany, ale nie ma jednak uprawnieƒ do wp∏ywania na ten interes. 26 Por. art. 228 Kodeksu karnego (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553, z póên. zm.): § 1. Kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ lub takiej korzyÊci ˝àda, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8. § 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2. § 3. Je˝eli czyn okreÊlony w § 1 zosta∏ pope∏niony w zwiàzku z naruszeniem przepisów prawa, sprawca podlega karze pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10. § 4. Karze okreÊlonej w § 3 podlega tak˝e ten, kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, uzale˝nia wykonanie czynnoÊci s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej. § 5. Kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà znacznej wartoÊci lub jej obietnic´, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od lat 2 do 12. § 6. Karom okreÊlonym w § 1-5 podlega odpowiednio tak˝e ten, kto w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej w paƒstwie obcym lub w organizacji mi´dzynarodowej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ lub takiej korzyÊci ˝àda, albo uzale˝nia wykonanie czynnoÊci s∏u˝bowej od jej otrzymania. Art. 229 Kodeksu karnego: § 1. Kto udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5. § 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do roku. § 3. Kto udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà, aby sk∏oniç jà do naruszenia obowiàzku s∏u˝bowego, albo udziela korzyÊci takiej osobie za naruszenia obowiàzku s∏u˝bowego, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8. § 4. Karze okreÊlonej w § 3 podlega, kto osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci. § 5. Karom okreÊlonym w § 1-4 podlega odpowiednio tak˝e ten, kto udziela albo obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà w paƒstwie obcym lub w organizacji mi´dzynarodowej, w zwiàzku z pe∏nieniem tej funkcji. 21 etyka_srodki_128 22 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 22 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Analizujàc rozwiàzania prawne amerykaƒskie w tej dziedzinie, B. Nolan zauwa˝a, i˝ § 209 Tytu∏u 18 U.S.C.27 (regulujàcy prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych) „nie wymaga ˝adnych powiàzaƒ pomi´dzy p∏acàcym a agencjà rzàdowà, w której pracuje otrzymujàcy zap∏at´ lub zadaniem publicznym wykonywanym przez otrzymujàcego zap∏at´”28. Jednak, jak wskazuje A. Stark, ustanawiajàc zakaz prywatnych p∏atnoÊci za dzia∏ania publiczne, bez wzgl´du na to, czy funkcjonariusz publiczny mo˝e wp∏ywaç na interesy osoby dokonujàcej zap∏aty, intencjà tego przepisu nie jest zakazanie relacji quid pro quo w ogóle (czynià to inne szczegó∏owe uregulowania), raczej ma on zapobiegaç temu, by podejmowanie publicznych rozstrzygni´ç by∏o kontrolowane przez osoby trzecie, nawet jeÊli ich interesy nie sà aktualnie przedmiotem rozstrzygni´ç29. Nadu˝ycie funkcji publicznej z jednej strony i prywatne op∏acanie publicznych dzia∏aƒ z drugiej reprezentujà cz´Êç ∏apownictwa i relacji quid pro quo. Podobnie jest w regulacji polskiego prawa karnego i cytowanego ju˝ przest´pstwa ∏apownictwa z art. 228 i 229 k.k. ¸apownictwo bowiem, jak te˝ relacja quid pro quo, majà miejsce – jak ju˝ wskazywano wy˝ej – gdy 1) osoba trzecia, na której interesy ma wp∏yw funkcjonariusz publiczny 2) udziela korzyÊci temu funkcjonariuszowi w zamian za publiczne dzia∏anie (legitymowane prawnie) funkcjonariusza w jej interesie, stawiajàc jednoczeÊnie funkcjonariusza publicznego w pozycji zale˝noÊci. W nadu˝yciu funkcji z kolei chodzi o przysporzenie korzyÊci funkcjonariuszowi publicznemu w zwiàzku z dzia∏aniem nieumocowanym prawnie. ZaÊ prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych ma miejsce, gdy funkcjonariusz publiczny nie ma uprawnienia do wp∏ywania na interesy osoby trzeciej w ogóle. Ostatnià formà konfliktu interesów, poza ∏apownictwem, relacjà quid pro quo i stanowieniem we w∏asnej sprawie, jest odnoszenie „prywatnej korzyÊci z publicznej funkcji”. Jest to najbardziej ogólna forma konfliktu interesów, odnoszàca si´ do sytuacji, w której funkcjonariusz publiczny wykorzystuje wiedz´, umiej´tnoÊci, doÊwiadczenie, pozycj´ lub presti˝ wynikajàce z funkcji publicznej do osiàgni´cia prywatnych korzyÊci, takich jak cz∏onkostwo w presti˝owych organizacjach, radach nadzorczych, honorarium za wystàpienie, zaproszenie na presti˝owe imprezy, darmowe bilety na imprezy. Istotà prywatnej korzyÊci z publicznej funkcji jest niezale˝noÊç od wymienionych wy˝ej form relacji quid pro quo. Owa prywatna korzyÊç mo˝e si´ pojawiç nawet wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny 1) nie ma ˝adnych mo˝liwoÊci wp∏ywania na prywatne interesy osób, od których otrzymuje korzyÊç, oraz 2) nie ma ˝adnej zale˝noÊci pomi´dzy tymi osobami i ich interesami, a korzyÊç nie jest rekompensatà za dzia∏ania publiczne. Prywatna korzyÊç z funkcji publicznej stoi zatem niejako poza rozstrzyganiem we w∏asnej sprawie, ale tak˝e poza relacjà quid pro quo, co oznacza, ˝e zaanga˝owanie funkcjonariusza publicznego w rozstrzyganie spraw publicznych nie jest wynikiem uzgodnieƒ, s∏aboÊci czy innych przeszkód. Choç istniejà liczne instrumenty prawne rozstrzygajàce konflikt interesów, to w przeciwieƒstwie do poj´cia korupcji, konflikt interesów nie jest w polskim systemie prawa zdefiniowany, podobnie jest zresztà i w nowych 27 U.S.C., czyli Kodeks Stanów Zjednoczonych (The United States Code) jest kompilacjà i jednoczeÊnie kodyfikacjà prawa federalnego USA. Obejmuje 50 Tytu∏ów. Tytu∏ 18 to Kodeks karny i Kodeks post´powania karnego (Penal Code and Criminal Procedure); êród∏o internetowe: http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/lrfs_files/statutes/18usc209.txt . 28 B. Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on Outside Income of Governmental Officials, „Northwestern University Law Review”, 87, Evanston 1992, s. 57-147. 29 por. A. Stark, op. cit., s. 38. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 23 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a krajach cz∏onkowskich UE30, i w starych31. Na gruncie rozwiàzaƒ Êwiatowych tak˝e dominujàcà praktykà okazuje si´ byç definiowanie zjawisk korupcyjnych. Uregulowania prawne w zakresie konfliktu interesów w wi´kszoÊci majà charakter tzw. soft law, czyli przepisów niewià˝àcych, a jedynie majàcych wymiar wytycznych, postulatów, po˝àdanych kierunków rozwiàzaƒ krajowych, choç na gruncie prawa mi´dzynarodowego obecne sà tak˝e akty o charakterze wià˝àcym. Wskazuje si´ przy tym zgodnie, ˝e zarzàdzanie konfliktem interesów jest obecnie kluczowà determinantà hamujàcà korupcj´ jako takà32. Dlatego te˝, majàc na wzgl´dzie powszechne, w miar´ jednolite rozumienie zjawiska korupcji, uwypukla si´ potrzeb´ rozwoju organizacyjnych i prawnych uwarunkowaƒ w aspekcie dobrych mi´dzynarodowych praktyk. Konflikt interesów w Êwietle rozwiàzaƒ mi´dzynarodowych traktuje si´ jako wskaênik, prekursor oraz rezultat niepowstrzymanej na czas korupcji. Ch´ç przeciwstawienia si´ zjawisku konfliktu interesów w dzia∏aniach administracji publicznej wymaga zarówno od urz´dników, jak równie˝ od elity politycznej kierowania si´ bezstronnoÊcià, która w przypadku urz´dników stanowi w wi´kszoÊci krajów UE komponent katalogu urz´dniczych obowiàzków, oraz dzia∏aniem w imieniu dobra publicznego – zw∏aszcza w przypadkach decyzji podejmowanych w sferach uznawanych za wra˝liwe na korupcj´. Wymaga tak˝e od ustawodawcy stworzenia pakietu zabezpieczeƒ przed konfliktem interesów, obejmujàcego rozwiàzania o charakterze systemowym (zabezpieczania przed konfliktami interesów o charakterze politycznym, majàtkowym czy osobistym), zaÊ w przypadku stwierdzonych naruszeƒ – uporzàdkowania regulacji dotyczàcych odpowiedzialnoÊci za dzia∏ania podj´te w warunkach konfliktu interesów. W∏aÊciwie wszystkie regulacje prawne dotyczàce konfliktu interesów bezpoÊrednio lub poÊrednio (jak np. te dotyczàce przeciwdzia∏ania korupcji) kreujà swego rodzaju katalog zasad i regu∏ oraz wskazówek dotyczàcych „radzenia sobie” z konfliktem interesów, czyli innymi s∏owy rozstrzygania konfliktów interesów. Sà jednak i takie regulacje, szczególnie te o charakterze wewn´trznym, czyli np. kodeksy etyczne, które stwierdzajà jedynie, ˝e najlepszà formà rozwiàzywania konfliktu interesów jest jego unikanie. Takie podejÊcie cechuje b∏´dne przeÊwiadczenie, i˝ da si´ uniknàç praktycznie wszystkich konfliktów interesów. Drugim b∏´dem, kreujàcym np. ca∏kowity zakaz konfliktu interesów, jest przekonanie, ˝e ka˝dy konflikt interesów jest z∏em. Nie ma prostego prze∏o˝enia, pozwalajàcego wysnuç porównanie, ˝e bycie w konflikcie interesów jest tym samym, co bycie z∏odziejem. Konflikt interesów powoduje raczej problemy natury etycznej i moralnej, gdy˝ to, co etycznie b´dzie uznane za dobre lub z∏e, zale˝y od reakcji na problem, nie zaÊ od samego problemu. 30 Por. B. Kudrycka (red.), Combating Conflict of Interest in Local Governments in the CEE Countries, Open Society Institute, Budapest 2004. 31 Wyjàtek w tej kwestii stanowià W∏ochy, gdzie tzw. ustawa Frattiniego z dnia 20 lipca 2004 r., n. 215 Norme in materia di risoluzione dei conflitti di interessi, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 193 z 18 sierpnia 2004 zawiera definicj´ konfliktu interesów. 32 Por. wprowadzenie do rozdzia∏u Defining conflict of interest: General, legal, and institutional frameworks and good international practices, w: Managing Conflict of Interest. Frameworks, Tools and Instruments for Preventing, Detecting and Managing Conflict of Interest, Proceedings of the 5th Regional Seminar on making international anti-corruption standards operational, ADB, OECD 2007, s. 3. 23 etyka_srodki_128 24 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 24 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 5. Korupcja Pierwotnie ∏aciƒskie corruptio oznacza∏o psucie si´, gnicie, rozk∏ad moralny, ale tak˝e uwiedzenie, przekupstwo, przewrotnoÊç33. Prawdopodobnie w obr´bie ˝ywego j´zyka potocznego nikt nie by∏by w stanie utworzyç zamkni´tego katalogu poj´ç zwiàzanych z korupcjà. Okazuje si´, ˝e w tej dziedzinie j´zyk polski jest odkrywczy, plastyczny – i jak˝e barwny. M. Âroda podzieli∏a symbolik´ znaczenia poj´cia „korupcja” na cztery grupy nazw: 1. Nazwy codzienne: „wyrazy wdzi´cznoÊci”, „Êwiadczenia szczególne”, „dodatkowe gratyfikacje”, „górka”, „bractwo”, „wziàtek”, „napiwek”, „korzyÊci niezale˝ne”, „dary losu”, „silne argumenty”, „smerfy”, „prezenty”, „kanapki”, „hamburgery”, „dowody wspó∏pracy”, „przyÊpieszacze”, „przekonywacze”, „smarowacze”, „pobrania”, „suweniry”, „pchacze”, „chabory”, „kubany”, „zaliczki”, „us∏ugi”, „przys∏ugi”. 2. Nazwy historyczne: „faworyzowanie”, „mecenat”, „∏apownictwo”, „nepotyzm”, „nadu˝ycia w∏adzy”, „kumoterstwo”, „sitwy”, „plecy”, „dojÊcia”, „lobbing”, „lojalnoÊç polityczna”. 3. OkreÊlenia czynnoÊci korupcyjnych: „przemawianie do r´ki”, „smarowanie”, „pobieranie”, „przekonywanie”, „argumentowanie”, „cukrowanie”, „pchanie”, „zawieranie umów domyÊlnych”, „zwolnienia podatkowe”, „zbieranie pocztu królów polskich – brakuje mi, prosz´ Pana, Jagie∏∏y”, „smerfowanie”, „˝eby drogo nie by∏o…”, „˝eby nie by∏o k∏opotów…”, „a nie mo˝na by tak z ˝y∏y?”. 4. OkreÊlenia przedmiotów symbolicznych: „piwko”, „flaszka”, „kawa”, „poczet królów polskich”, „Zygmunt Stary”, „Smerf”, „kanapka”, „ko∏a (cztery plus zapasowe)”, „koperta”, „poker (wiadomo-kto-wygrywa), „cegie∏ka”, „speed money” etc.34 Poprzez pryzmat iloÊci definicji „korupcji” mo˝na zauwa˝yç z∏o˝onoÊç i wielorodzajowoÊç tego poj´cia. Powszechnie przyj´to, i˝ poj´cie korupcji jest to˝same z ∏apownictwem. Jednak w rzeczywistoÊci jest to bardziej z∏o˝ony proceder. Przyk∏ady mo˝na mno˝yç: zaw∏aszczenie majàtku publicznego, powieszenie na Êcianie prywatnego domu drogocennego obrazu z publicznego muzeum, je˝d˝enie s∏u˝bowym samochodem na wakacje. Korupcjà jest tak˝e obietnica takich korzyÊci (zarówno jej z∏o˝enie, jak i przyj´cie). Pope∏nia czyn korupcyjny urz´dnik, który czeka na prezent w zamian za szybsze rozpatrzenie sprawy, kierowca starego samochodu, który proponuje w stacji diagnostycznej dodatkowà zap∏at´ za pozytywny przeglàd samochodu, choç ten jest niesprawny, pose∏, który domaga si´ zmiany przepisów ustawy, tak by by∏y one korzystne dla firmy, w której jest pracownikiem albo cz∏onkiem rady nadzorczej, dyrektor przedsi´biorstwa, który zatrudnia swoich krewnych poza przyj´tymi procedurami, czy te˝ pose∏, który „wstawia” si´ za swoimi przyjació∏mi35... Przeciwnie do konfliktu interesów, korupcja ma w naszym prawie swojà definicj´ legalnà. W rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym36, korupcjà jest obiecywanie, proponowanie, wr´czanie, ˝àdanie, przyjmowanie przez jakàkolwiek osob´, bezpoÊrednio lub poÊrednio, jakiejkolwiek nienale˝nej korzyÊci majàtkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyÊci w zamian za dzia∏anie lub zaniechanie dzia∏ania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku dzia∏alnoÊci gospodarczej. Taka definicja funkcjonuje tak˝e na poziomie uregulowaƒ prawa mi´dzynarodowego. 33 34 35 36 Por. K. Kumaniecki (red.) S∏ownik ∏aciƒsko-polski, PWN, Warszawa 1976, str. 130. S. Rose-Ackerman, Korupcja i rzàdy, Warszawa 2001, s. 7. Zob.: http://www.antykorupcja.gov.pl/portal/ak/47/63/ . Dz.U. z 2006 r., nr 104, poz. 708. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 25 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a W rozumieniu art. 2 cywilnoprawnej konwencji o korupcji37, korupcjà jest ˝àdanie, proponowanie, wr´czanie lub przyjmowanie, bezpoÊrednio lub poÊrednio, ∏apówki lub jakiejkolwiek innej nienale˝nej korzyÊci lub jej obietnicy, które wypacza prawid∏owe wykonywanie jakiegokolwiek obowiàzku lub zachowanie wymagane od osoby otrzymujàcej ∏apówk´, nienale˝nà korzyÊç lub jej obietnic´. Transparency International opisuje to zjawisko bardzo szeroko, jako nadu˝ycie powierzonej w∏adzy dla uzyskania prywatnej korzyÊci38. Korupcja w sensie spo∏eczno-ekonomicznym (ogólnym)39 okreÊlana jest jako: • wykorzystywanie w∏adzy publicznej dla celów prywatnych; • zachowanie w∏adz publicznych, polityków i urz´dników, w wyniku którego wzbogacajà si´ oni w sposób bezprawny i nieuzasadniony lub przyczyniajà si´ do wzbogacenia osób sobie bliskich, poprzez niew∏aÊciwe wykorzystanie powierzonej im w∏adzy; • czyn, który pope∏nia ka˝dy, kto powodowany swoimi bezpoÊrednimi lub poÊrednimi interesami narusza system regu∏, za realizacj´ których sam jest odpowiedzialny; • sprzeniewierzenie si´ zasadzie oddzielenia ˝ycia prywatnego od ˝ycia zawodowego. Jeszcze w latach 90. ubieg∏ego wieku zjawisko korupcji w Polsce nie mia∏o charakteru zorganizowanego. W wi´kszoÊci przypadków wyst´powa∏y tylko dwa podmioty: osoba wr´czajàca i przyjmujàca ∏apówk´. Obecnie zjawisko to coraz cz´Êciej ma charakter zorganizowany, wyst´puje wyraêny podzia∏ ról osób uczestniczàcych w przest´pczej transakcji korupcyjnej, tj. tzw. poÊredników – naganiaczy, p∏atnych protektorów, osób pe∏niàcych funkcje publiczne, czy nawet kurierów z pieni´dzmi. Zorganizowane grupy przest´pcze cz´sto stosujà korupcj´ jako metod´ ochrony w∏asnej organizacji i unikania odpowiedzialnoÊci karnej, a co wi´cej – sposób dalszej ekspansji i ochrony interesów finansowych oraz Êrodek u∏atwiajàcy pope∏nianie innych przest´pstw. W systemie zorganizowanej przest´pczoÊci korupcyjnej bardzo istotnà rol´ odgrywajà poÊrednicy – tzw. naganiacze. Mi´dzy sprzedajnoÊcià, przekupstwem a p∏atnà protekcjà istniejà Êcis∏e zale˝noÊci: • ∏apownictwo przyczynia si´ do powstania kategorii osób poÊredniczàcych w za∏atwianiu spraw za korzyÊci majàtkowe, a ich dzia∏alnoÊç z kolei u∏atwia przyjmowanie nielegalnych korzyÊci przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne; ujawnione przest´pstwa (∏apownictwa, przekupstwa, p∏atnej protekcji czy nadu˝ycia funkcji) rzadko wyst´pujà samodzielnie; na ogó∏ ujawniane sà w zwiàzku ze sprawami o charakterze gospodarczym, administracyjnym i politycznym; • p∏atna protekcja staje si´ swoistà formà kamufla˝u ∏apownictwa majàcà na celu uniemo˝liwienie wykrycia skorumpowanych funkcjonariuszy – w∏aÊciwych adresatów ∏apówek; bardzo cz´sto w procesie ma miejsce sytuacja, ˝e Êlad drogi ∏apówki urywa si´ na etapie któregoÊ z poÊredników; dobrym przyk∏adem takiego mechanizmu jest korupcja zwiàzana z wydawaniem prawa jazdy, mo˝liwa m. in. z powodu z∏o˝onej formu∏y egzaminacyjnej; • w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych ró˝nego szczebla, poczàwszy od celników, urz´dników skarbowych, samorzàdowców, a˝ do prokuratorów, s´dziów czy ministrów – trudno jednoznacznie ustaliç sposób dzia∏ania, albowiem cz´sto ma on indywidualny charakter. Od d∏u˝szego czasu mo˝na zaobserwowaç, ˝e coraz wi´ksza cz´Êç Êrodków finansowych znajdujàca si´ w dyspozycji zorganizowanych grup przest´pczych przeznaczana jest na korupcj´. Dzia∏ania korupcyjne 37 Sporzàdzonej w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 244, poz. 2443). èród∏o internetowe: http://www.transparency.pl/ti/definicje_korupcji/definicja_korupcji_wedle_ti . 39 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 38 25 etyka_srodki_128 26 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 26 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h zorganizowanych grup cz´sto sà kamuflowane przez przeznaczanie Êrodków finansowych na dzia∏alnoÊç spo∏ecznà lub charytatywnà, co ma na celu uzasadniç spodziewanà przychylnoÊç lokalnych w∏adz i Êrodowisk oraz stworzyç pozytywny wizerunek przest´pcy. Cz∏onkowie zorganizowanych grup przest´pczych przenikajà do organów administracji rzàdowej i samorzàdowej.40 Korupcja mo˝e dotykaç ka˝dego sektora w równym stopniu. Obejmuje w∏aÊciwie wszystkie sfery ˝ycia politycznego, gospodarczego czy spo∏ecznego41: • administracj´ na poziomie centralnym i terenowym; • s∏u˝b´ zdrowia i farmacj´; • oÊwiat´ i szkolnictwo wy˝sze; • instytucje wdra˝ajàce programy unijne; • organy Êcigania i wymiar sprawiedliwoÊci; • sektor gospodarczy. Wymienione sfery nie stanowià pe∏nego katalogu obszarów zagro˝onych patologiami korupcyjnymi, nie sà te˝ uszeregowane wed∏ug kryterium istotnoÊci bàdê skali zjawiska. Nale˝y stwierdziç, i˝ rozwój zjawiska korupcji w administracji dotyczy w najwi´kszej mierze osób majàcych wp∏yw na wydawanie decyzji administracyjnych (np. wÊród osób zatrudnionych w wydzia∏ach urbanistyki i architektury, zasobów mieszkaniowych, rozwoju i polityki gospodarczej, komunikacji, handlu i us∏ug oraz ochrony Êrodowiska). Zagro˝one korupcjà jest równie˝ udzielanie zamówieƒ publicznych i organizacja przetargów; warunki przetargu mogà byç przygotowane ÊciÊle pod okreÊlone firmy, aby z tzw. przyczyn formalnych mo˝na by∏o odrzuciç oferty innych konkurentów; cz´sto specyfikacja techniczna przetargu jest tak okreÊlona, ˝e jego warunki „z góry” spe∏niç mo˝e tylko jeden podmiot, który przygotowa∏ si´ dzi´ki wczeÊniej otrzymanym informacjom; zdarza si´ te˝, ˝e wybierane sà oferty przetargowe podmiotów powiàzanych z zamawiajàcym, który organizuje przetarg. Podobnie jak gospodarowanie mieniem publicznym, np. zbywanie sk∏adników majàtku po zani˝onych cenach. Kolejny obszar korupcjogennych czynnoÊci to dzia∏anie organów nadzoru, np. zbyt d∏ugi czas trwania post´powania, wydawanie nieprawid∏owych decyzji, nieefektywne procedury egzekucyjne42. Jednà z instytucji prowadzàcych monitoring postrzegania zjawiska korupcji w Polsce jest Centrum Badania Opinii Spo∏ecznej (CBOS). Pierwszy pomiar mia∏ miejsce w roku 1991, kiedy to skierowano do respondentów pytanie o opini´, czy korupcja w Polsce jest problemem du˝ym czy ma∏ym. W ostatniej edycji badania – w kwietniu 2010 r.43 – a˝ 87% ankietowanych uzna∏o korupcj´ za du˝y problem, zaÊ jedynie 8% – za ma∏y (patrz wykres nr 26). Zbli˝one wyniki mo˝na zaobserwowaç w badaniach innej instytucji badawczej – OÊrodka Badania Opinii Publicznej (TNS OBOP), która od 1999 r. pyta o opinie na temat wyst´powania korupcji w Polsce. Sonda˝ przeprowadzony w kwietniu 2010 r.44 wykaza∏, ˝e 72% respondentów uzna∏o wy40 CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 10, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 . 41 Ibidem, s. 11. 42 CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 11-12, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 . 43 Badanie CBOS zrealizowane w dniach 8-19 kwietnia 2010 r. na reprezentatywnej próbie losowej doros∏ych mieszkaƒców Polski (N=1056). 44 Badanie TNS OBOP zrealizowane w dniach 8-14 kwietnia 2010 r. na reprezentatywnej próbie mieszkaƒców Polski (N=1000). Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 27 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a st´powanie korupcji za cz´ste, a 16% – za rzadkie. Zamieszczony poni˝ej wykres ilustruje zmiany zachodzàce w opinii spo∏eczeƒstwa w tej kwestii. Wykres nr 2. Jak Pan(i) sàdzi, czy korupcja w Polsce jest problemem du˝ym czy ma∏ym? Wykres nr 3. Prosz´ pomyÊleç o sytuacjach, kiedy osoba na kierowniczym stanowisku w instytucji paƒstwowej lub publicznej zatrudnia kogoÊ z rodziny. Czy Pana(i) zdaniem: èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2009 r., N = 1094 27 etyka_srodki_128 28 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 28 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Wykres nr 4. Prosz´ pomyÊleç o sytuacji, kiedy osoba na kierowniczym stanowisku w instytucji paƒstwowej lub publicznej zatrudnia kogoÊ z rodziny. Czy Pana(i) zdaniem: èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2009 r., N = 1094 Wykres nr 5. Co jakiÊ czas mówi si´ o korupcji w ró˝nych dziedzinach naszego ˝ycia spo∏ecznego. W których z wymienionych dziedzin korupcja wyst´puje najcz´Êciej? èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2010 r., N = 1056 W sonda˝u zrealizowanym przez TNS OBOP w kwietniu 2010 r. respondentom zadano pytanie o mo˝liwoÊç „za∏atwienia sobie za pieniàdze” ró˝nych spraw w zakresie dzia∏alnoÊci trzech podstawowych w∏adz w Polsce – ustawodawczej, wykonawczej i sàdowniczej. Ponad po∏owa badanych (55%) wyra˝a∏a przekonanie, ˝e ∏atwo lub nawet bardzo ∏atwo jest kupiç sobie przyj´cie do pracy, blisko po∏owa respondentów Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 29 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a (46%) by∏a zdania, i˝ podobnie mo˝na uzyskaç korzystnà decyzj´ w urz´dzie gminy, a wed∏ug 45% badanych mo˝na kupiç sobie przychylnoÊç gazet. Z kolei 40% ankietowanych wskaza∏o, ˝e za pieniàdze mo˝na uzyskaç korzystnà decyzj´ w wysokim urz´dzie paƒstwowym, 36% – ˝e ∏atwo jest za∏atwiç korzystny dla siebie zapis ustawy sejmowej, a 35% wskaza∏o na „zakup” korzystnego wyroku sàdu45. JednoczeÊnie w omawianym sonda˝u zapytano o postrzeganà intensywnoÊç zjawisk korupcyjnych w zawodach, których reprezentanci cz´sto sà postrzegani jako skorumpowani. I tak – ponad 2/3 respondentów wskazywa∏o lekarzy (69%), ponad po∏owa s´dziów sportowych (57%), blisko po∏owa policjantów i urz´dników gminnych (po 48%), pos∏ów (46%), urz´dników powiatowych (45%), radnych i urz´dników wojewódzkich (po 43%). Oko∏o 1/3 wskazaƒ dotyczy∏a urz´dników ministerstw lub urz´dów centralnych (39%), prokuratorów (38%), s´dziów (36%) oraz pracowników urz´dów skarbowych (33%). Symptomatyczne jest, jak wielu badanych wskazuje na wyst´powanie zjawiska korupcji wÊród przedstawicieli organów odpowiedzialnych za jej zwalczanie. Generalnie jednak, w porównaniu do dwóch wczeÊniejszych edycji ww. badania w roku 2005 i 2007, zmniejszy∏ si´ odsetek obywateli wyra˝ajàcych przekonanie, ˝e za pieniàdze mo˝na za∏atwiç co si´ chce, a tak˝e nastàpi∏ dalszy wyraêny spadek postrzeganej korupcji w ka˝dym ze wskazanych zawodów46. Na podstawie badaƒ CBOS mo˝na zaobserwowaç doÊç stabilne opinie w kwestii porównywania cz´stoÊci wyst´powania korupcji na szczeblu centralnym i lokalnym. Wed∏ug sonda˝u CBOS z kwietnia 2010 r., 1/4 badanych uzna∏a, ˝e cz´Êciej korupcja wyst´puje na poziomie centralnym (25%), a tylko 11% – ˝e na szczeblu lokalnym47. Wykres nr 6. Gdzie Pana(i) zdaniem, cz´Êciej zdarzajà si´ przypadki wykorzystywania wysokich funkcji publicznych dla czerpania nieuzasadnionych korzyÊci – na szczeblu lokalnym (gminnym, powiatowym) czy te˝ na szczeblu centralnym (sejmu, rzàdu)? èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2010 r., N = 1056 45 CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 78, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 . 46 Ibidem, s. 79 47 Ibidem, s. 80. 29 etyka_srodki_128 30 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 30 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Poza badaniami nad zjawiskiem korupcji, prowadzone sà tak˝e badania o charakterze mi´dzynarodowym, pozwalajàce na obserwowanie sytuacji naszego kraju na tle innych paƒstw. Poni˝ej zaprezentowano wyniki uzyskane przez Polsk´ w dwóch najwa˝niejszych rankingach Êwiatowych, tj. w Indeksie Percepcji Korupcji oraz Globalnym Barometrze Korupcji. Pierwszy z nich – Indeks Percepcji Korupcji (IPK, z ang. CPI – Corruption Perceptions Index), realizowany jest przez organizacj´ Transparency International (TI) corocznie od 1995 r. (Polska uwzgl´dniana jest od 1996 r.). W 2010 r. TI opublikowa∏a najnowsze wyniki IPK. Badanie obj´∏o 178 krajów Êwiata, Polska znalaz∏a si´ na 41 miejscu z wynikiem 5,3). Rezultat ten jest lepszy w stosunku do Indeksu z roku 2009 o 0,3 pkt. Indeks porzàdkuje kraje wed∏ug stopnia percepcji korupcji wÊród urz´dników publicznych oraz polityków. Opiera si´ na szeregu sonda˝y i badaƒ, przeprowadzanych przez niezale˝ne instytucje (m. in. Gallup International World Bank, PricewaterhouseCoopers oraz The World Economic Forum). Pytania zadawane sà zarówno przedsi´biorcom i krajowym ekspertom, jak i obywatelom poszczególnych paƒstw i obcokrajowcom. Istotne jest przy tym, ˝e wskaênik ten nie odzwierciedla faktycznego stopnia skorumpowania badanych krajów, lecz oddaje jedynie subiektywne postrzeganie zjawiska korupcji przez respondentów. Tym samym jego wiarygodnoÊç ró˝ni si´ w odniesieniu do poszczególnych paƒstw. IPK klasyfikuje paƒstwa ze wzgl´du na skal´ postrzeganej korupcji, mierzonej na dziesi´ciopunktowej skali. Im wskaênik jest bli˝szy 10, tym wi´ksza przejrzystoÊç i mniejsza korupcja. W najnowszym badaniu w czo∏ówce rankingu – z wynikiem 9,3 pkt – znalaz∏y si´ Nowa Zelandia, Dania, Singapur oraz Szwecja. Najni˝ej natomiast uplasowa∏y si´ Somalia (1,1), Afganistan, Birma oraz Irak (1,3). Dostrzegalna jest tu wyraêna korelacja pomi´dzy poziomem korupcji w danym kraju a jego stabilizacjà politycznà i sprawnoÊcià struktur paƒstwa48. èród∏o: Transparency International, Corruption Perceptions Index 2010 Results http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results 48 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 85-86, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 31 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a Innym badaniem o zasi´gu mi´dzynarodowym jest Globalny Barometr Korupcji (Global Corruption Report), majàcy za cel ocen´ osobistego doÊwiadczenia korupcji przez spo∏eczeƒstwo. W 2009 r. zosta∏ on sporzàdzony na podstawie opinii ponad 73 tysi´cy respondentów w 69 krajach i terytoriach. W 50 krajach badanie dla Transparency International zosta∏o przeprowadzone przez Gallup International jako cz´Êç Voice of the People Survey, natomiast w 19 krajach nie uwzgl´dnionych przez Gallupa, TI zleci∏a przeprowadzenie badaƒ innym organizacjom. Polska uczestniczy w sonda˝ach Globalnego Barometru Korupcji od 2003 r., od jego pierwszej edycji. Wed∏ug aktualnych badaƒ, 4% Polaków przyzna∏o si´ do wr´czenia ∏apówki bàdê posiadania wiedzy o udziale w takim procederze innej osoby z kr´gu rodziny w ciàgu ostatnich 12 miesi´cy. Poniewa˝ pytanie tego rodzaju stanowi kwesti´ dra˝liwà, liczba ta prawdopodobnie jest zani˝ona. Dla porównania Êrednia paƒstw unijnych by∏a nieznacznie wy˝sza i wynios∏a 5%, zaÊ w skali globalnej wskaênik ten pozostawa∏ na poziomie 13%. W badaniu poproszono równie˝ obywateli o ocen´ zaanga˝owania rzàdu w walk´ z korupcjà. Wyniki polskie nie odbiegajà tu znaczàco od wyników europejskich czy Êwiatowych. 43% polskich respondentów uzna∏o dzia∏ania rzàdu za nieskuteczne (w skali UE oraz globalnie wskaênik ten wyniós∏ 56%), zaÊ 21% postrzega∏o je jako skuteczne (dla porównania w UE wskaênik ten by∏ nieznacznie wy˝szy – 24%, natomiast w skali Êwiatowej pozostawa∏ na poziomie 31%). Barometr dostarcza równie˝ informacji o stopniu korupcji w ró˝nych sektorach ˝ycia publicznego. Ocenie poddawano m. in. partie polityczne, parlament, biznes (sektor prywatny), media, funkcjonariuszy publicznych czy sàdownictwo. W przypadku naszego kraju na pierwszym miejscu uplasowali si´ funkcjonariusze publiczni (3,8 pkt. w skali od 1 do 5, gdzie 1 oznacza „zupe∏nie nieskorumpowani”, zaÊ 5 – „bardzo skorumpowani”), a nast´pnie biznes (3,6) oraz partie polityczne (3,5). Âredni wynik wyniós∏ 3,5 i tylko nieznacznie ró˝ni∏ si´ od wskaênika dla UE (3,4) oraz od wyniku w skali globalnej, wynoszàcego 3,6 pkt. Warto nadmieniç, i˝ w porównaniu ze Êrednimi wynikami dla Unii Europejskiej, a tak˝e Êrednimi globalnymi, Polacy w nieco mniejszym stopniu uznajà partie polityczne za najbardziej dotkni´te korupcjà (23%, przy 32% dla UE oraz 29% w skali Êwiatowej), natomiast cz´Êciej uznajà grup´ funkcjonariuszy publicznych za sektor ska˝ony tym zjawiskiem (31%, przy 18% dla UE i 26% globalnie). Interpretujàc wyniki badaƒ opinii publicznej, nale˝y pami´taç, i˝ ka˝dorazowo stanowià one jedynie odzwierciedlenie przekonaƒ spo∏ecznych, nie zaÊ rzeczywistego stanu zjawiska korupcji. Wyniki przywo∏ywanych badaƒ wskazujà na doÊç niski poziom zaufania obywateli do instytucji publicznych49. W sierpniu 2001 roku z inicjatywy Zgromadzenia Generalnego Narodów Zjednoczonych odby∏o si´ Otwarte Mi´dzyrzàdowe Spotkanie Ekspertów, w czasie którego powsta∏y rekomendacje, majàce na celu skuteczniejsze zwalczanie korupcji. W 2002 roku stworzono zarys porozumienia, które, dzi´ki wsparciu ze strony Mi´dzynarodowej Konferencji Finansowania Rozwoju, doprowadzi∏o do stworzenia g∏ównego instrumentu prawnego w „antykorupcyjnej krucjacie”. Konwencja, b´dàca bezprecedensowà zgodà co do skutków korupcji, mia∏a wejÊç w ˝ycie po ratyfikowaniu jej przez co najmniej 30 krajów. Na 58 sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ Komitet przedstawi∏ ostateczny raport wraz ze szkicem konwencji. Przedstawiciele ponad 120 rzàdów na ca∏ym Êwiecie zapowiedzieli udzia∏ w konferencji, której g∏ównym punktem by∏o podpisanie pierwszego mi´dzynarodowego – i co wa˝ne – wià˝àcego porozumienia, nak∏adajàcego na paƒstwa-strony obowiàzek zwalczania korupcji. Zgodnie z zapisami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, kraje ratyfikujàce Konwencj´ Przeciw Korupcji zobowiàzane sà do: • penalizowania zachowaƒ korupcyjnych, 49 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 89, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 31 etyka_srodki_128 32 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 32 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h • powo∏ywania krajowych organów zapobiegajàcych korupcji oraz Êcigania jej sprawców, • wspó∏pracy z rzàdami innych krajów w celu odzyskiwania sprzeniewierzonych aktywów, • wzajemnej pomocy, w tym technicznej i finansowej, w celu zwalczania i zapobiegania korupcji oraz poprawy praworzàdnoÊci. W celu uczczenia tego najbardziej donios∏ego wydarzenia w or´˝u przeciw korupcji, 9 grudnia obchodzony jest Mi´dzynarodowy Dzieƒ Przeciwdzia∏ania Korupcji. Ustanowiony zosta∏ na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych nr 58/4 z dnia 31 paêdziernika i upami´tnia ratyfikacj´ przez paƒstwa-strony Konwencji Narodów Zjednoczonych Przeciw Korupcji, która odbywa∏a si´ w dniach 9-11 grudnia 2003 roku w Meridzie, w pó∏nocnym Meksyku. W preambule dokumentu uznano korupcj´ za czynnik godzàcy w stabilnoÊç i bezpieczeƒstwo spo∏eczeƒstw, przynoszàcy szkod´ instytucjom i wartoÊciom demokratycznym, wartoÊciom etycznym oraz sprawiedliwoÊci. Decyzja o ustanowieniu dnia 9 grudnia Mi´dzynarodowym Dniem Przeciwdzia∏ania Korupcji mia∏a na celu zwi´kszenie wiedzy na temat tego zjawiska, jak i roli, jakà Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciw Korupcji odgrywa w zapobieganiu i zwalczaniu wszelkich jego form. Pierwszy Mi´dzynarodowy Dzieƒ Przeciwdzia∏ania Korupcji by∏ obchodzony 9 grudnia 2004 roku w Meridzie, gdzie rokrocznie odbywa si´ konferencja antykorupcyjna50. 6. Mity zwiàzane z korupcjà 51 Korupcja mo˝e byç korzystna – „oliwi” niesprawnà machin´ urz´dniczà i przyczynia si´ do bardziej dynamicznego rozwoju ekonomicznego. • NIEPRAWDA! Koszty spo∏eczne poniesione w wyniku decyzji podj´tej z przyczyn innych ni˝ merytoryczne sà wielokrotnie wy˝sze ni˝ ewentualne korzyÊci wynikajàce ze sprawnoÊci dzia∏ania. Drobna korupcja nikomu nie szkodzi – nie ma nic z∏ego w tym, ˝e dam kanarowi w ∏ap´. • NIEPRAWDA! System, w którym nie p∏acimy za bilety i od czasu do czasu wr´czamy ∏apówk´ kanarowi – ni˝szà od przepisowej kary za jazd´ na gap´ – jest szkodliwy dla ca∏ego spo∏eczeƒstwa, bowiem nara˝ajàc na szkod´ przedsi´biorstwa komunikacyjne (brak dochodów z biletów i z kar) zmuszamy je do podnoszenia cen biletów, uniemo˝liwiamy modernizacj´ taboru i podwy˝szenie pensji kierowcom (i kontrolerom). Ten sam mechanizm dzia∏a w przypadku ka˝dej korupcji np. nieuczciwie wygranych przetargów – tracimy na tym wszyscy. Ludzie dajà si´ korumpowaç, bo za ma∏o zarabiajà. • NIEPRAWDA! Decyzja o tym, czy daç/wziàç ∏apówk´ odwo∏uje si´ do naszego systemu wartoÊci – jest wyborem moralnym, a nie finansowym (najlepszy dowód, ˝e w afery finansowe bywajà wplàtani urz´dnicy wszystkich szczebli, zarówno o stosunkowo niskich, jak i bardzo wysokich dochodach). Grzeszy tylko ten, kto bierze. • NIEPRAWDA! Prawo mówi o korupcji czynnej (dawanie) i biernej (branie) – obie sà karalne. 50 51 èród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&id=2747, 9.12.2010. èród∏o internetowe: http://www.batory.org.pl/korupcja/mity.htm . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 33 I . P o d s t a w o w e p o j ´ c i a Korupcja jest wsz´dzie taka sama. • NIEPRAWDA! Istniejà paƒstwa (choçby Dania), w których korupcja zauwa˝ana jest na minimalnym poziomie, a wÊród obywateli nie ma praktycznie najmniejszego przyzwolenia na takie praktyki. W innych – np. w Hong Kongu – uda∏o si´ jà zdecydowanie ograniczyç (zobacz oddzielnà informacj´). Przeci´tny obywatel jest wobec korupcji ca∏kowicie bezradny. • NIEPRAWDA! Masz wiele mo˝liwoÊci dzia∏ania – nie musisz si´ zgadzaç na korupcj´. Mo˝esz w∏àczyç si´ w dzia∏ania organizacji zwalczajàcych to szkodliwe zjawisko, a przede wszystkim nie musisz dawaç ani braç ∏apówek! Korupcji nie da si´ zwalczyç, bo wynika ze z∏ego prawodawstwa. • ALE: Wi´kszoÊç podejmowanych przez nas decyzji jest kwestià indywidualnego wyboru – nasz system wartoÊci, a nie wadliwe prawo, sà tà ostatnià instancjà, od której zale˝y decyzja, czy daç lub wziàç ∏apówk´. Korupcja jest uwarunkowana kulturowo. • ALE: Kultur´ ˝ycia spo∏ecznego nale˝y kszta∏towaç – jest to zadanie d∏ugofalowe, ale mo˝liwe do wykonania. Korupcji nie da si´ udowodniç, gdy˝ obu stronom (dajàcej i bioràcej) zale˝y, by rzecz si´ nie wyda∏a. • ALE: Mo˝na i trzeba dà˝yç do tego, aby ludzie przerywali „zmow´ milczenia”. W koƒcu osoba, która po raz dziesiàty zmuszana jest do wr´czenia ∏apówki, pr´dzej czy póêniej zechce ca∏à rzecz ujawniç. Nie da si´ przekonaç ludzi, ˝eby nie dawali ∏apówek. • NIEPRAWDA: Muszà tylko zrozumieç, ˝e mimo doraênej korzyÊci, w ogólnym rozrachunku tylko na tym tracà – sà po prostu okradani. 33 etyka_srodki_128 34 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 34 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h ROZDZIA¸ II PRAWO ANTYKORUPCYJNE W SAMORZÑDZIE TERYTORIALNYM NA POZIOMIE REGIONU W tym rozdziale: • Funkcjonariusz publiczny – poj´cie • Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu • Podstawowe prawa i obowiàzki urz´dnika • Nakazy, zakazy i ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym 1. Rodzaje aktów prawnych o charakterze antykorupcyjnym – system twardych i mi´kkich regulacji Przyczyny s∏aboÊci polskiej demokracji le˝à wewnàtrz niej, a nie poza nià. Zwiàzane sà ze sferà praktyki, a nie ze sferà formalnych instrumentów oferowanych przez system prawa. Prawo nie jest oczywiÊcie doskona∏e i nigdy, a tak˝e nigdzie takim nie bywa∏o, chyba ˝e w utopijnych i dlatego nierealizowalnych wizjach paƒstwa. Niedoskona∏oÊç prawa nie jest g∏ównà przyczynà naszych problemów, nie oznacza to jednak, ˝e nie warto podejmowaç dyskusji nad tym, jak je zmieniç, jak osiàgnàç lepiej i skutecznie ustalone cele52. Na system tzw. zabezpieczeƒ antykorupcyjnych sk∏adajà si´ ró˝ne akty prawne. Te z nich, które sà êród∏ami prawa powszechnie obowiàzujàcego (Konstytucja RP, umowy mi´dzynarodowe, prawo europejskie, ustawy, rozporzàdzenia wykonawcze oraz akty prawa miejscowego) mo˝emy okreÊliç jako twarde prawo. Te zaÊ, które sà prawem wewn´trznym (a zatem obowiàzujà jedynie wewnàtrz struktur administracji publicznej ich pracowników) oraz te akty, które tworzone sà na poziomie ponadnarodowym, ale nie majà waloru prawnie wià˝àcego – uznamy za mi´kkie prawo. 2. Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu Funkcjonariusz publiczny Do lepszego zrozumienia istoty korupcji i zakresu jej penalizacji niezb´dnym jest wyjaÊnienie definicji funkcjonariusza publicznego i osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà53. Poj´cia te dotyczà osób, które z racji pe∏nionych funkcji lub profesji mogà byç podmiotem ∏apownictwa biernego, tzw. urz´dniczego. W przypadkach stanowisk prezesa spó∏dzielni mieszkaniowej, dyrektora przedsi´biorstwa paƒstwowego wypowiedzia∏ si´ 52 53 tak M. Safjan, op. cit. Sporzàdzona w Strasburgu dnia 4.11.1999 r. (Dz.U. z dnia 16.11.2004 r.), êród∏o internetowe: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20042442443 . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 35 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Sàd Najwy˝szy54. Ustawodawca enumeratywnie wymieni∏ osoby b´dàce funkcjonariuszami publicznymi w artykule 115 § 13 k.k. Zgodnie z normà wyra˝onà w tym artykule, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pose∏, senator, radny; 3) pose∏ do Parlamentu Europejskiego; 4) s´dzia, ∏awnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu post´powania przygotowawczego lub organu nadrz´dnego nad finansowym organem post´powania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sàdowy, syndyk, nadzorca sàdowy i zarzàdca, osoba orzekajàca w organach dyscyplinarnych dzia∏ajàcych na podstawie ustawy; 5) osoba b´dàca pracownikiem administracji rzàdowej innego organu paƒstwowego lub samorzàdu terytorialnego55, chyba ˝e pe∏ni wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, a tak˝e inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 6) osoba b´dàca pracownikiem organu kontroli paƒstwowej lub organu kontroli samorzàdu terytorialnego, chyba ˝e pe∏ni wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, np. pracownicy sekretariatu, goƒcy, kierowcy, konserwatorzy urzàdzeƒ elektrycznych; 7) osoba zajmujàca kierownicze stanowisko w innej instytucji paƒstwowej; 8) funkcjonariusz organu powo∏anego do ochrony bezpieczeƒstwa publicznego albo funkcjonariusz S∏u˝by Wi´ziennej; 9) osoba pe∏niàca czynnà s∏u˝b´ wojskowà. Wed∏ug aktualnej doktryny i orzecznictwa, funkcjonariuszem publicznym jest tak˝e leÊniczy, który zajmuje kierownicze stanowisko w instytucji paƒstwowej (art. 115 § 13 pkt 6 k.k.). Nie jest natomiast funkcjonariuszem publicznym leÊniczy Lasów Paƒstwowych. Sàd Najwy˝szy stwierdzi∏56, ˝e chocia˝ na mocy ustawy z 28 wrzeÊnia 1991 r. o lasach57 leÊniczy jako pracownik organu S∏u˝by LeÊnej mo˝e korzystaç z ochrony prawnej przewidzianej w przepisach prawa karnego dla funkcjonariusza publicznego, to organ ten nie jest powo∏any do ochrony bezpieczeƒstwa publicznego. Równie˝ asesor komorniczy nie nale˝y do grupy funkcjonariuszy publicznych, chyba ˝e pe∏ni obowiàzki zast´pcy komornika na podstawie art. 26 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sàdowych i egzekucji, bàdê prowadzi czynnoÊci zlecone mu przez komornika w trybie art. 33 tej ustawy58. Natomiast lekarz, aby zostaç uznanym za funkcjonariusza publicznego, musia∏by ∏àczyç wykonywanie zawodu lekarza z pe∏nieniem innej funkcji. I tak funkcjonariuszem publicznym b´dzie lekarz, który jest pracownikiem administracji rzàdowej lub samorzàdowej, chyba ˝e pe∏ni funkcje wy∏àcznie us∏ugowe59. Za funkcjonariuszy publicznych nale˝y równie˝ uznaç lekarzy pe∏niàcych funkcje kierownicze w publicznych zak∏adach opieki zdrowotnej lub b´dàcych pracownikami Narodowego Funduszu Zdrowia oraz lekarzy wchodzàcych w sk∏ad zarzàdu oddzia∏ów wojewódzkich NFZ. Funkcjonariuszem publicznym jest równie˝ osoba orzekajàca w organach dyscyplinarnych dzia∏ajàcych na podstawie ustawy, a wi´c za funkcjonariusza publicznego nale˝y uznaç cz∏onka sàdu lekarskiego dzia∏ajàcego przy danej izbie lekarskiej. Podobnie przedstawia si´ sytuacja cz∏onków okr´gowej rady lekarskiej w zakresie, w jakim sà oni uprawnieni do wydawania 54 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 10, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 55 Postanowienie SN z dn. 21.09.2005 r. (I KZP 28/05, OSNKW 2005, nr 10, poz. 94). 56 Postanowienie z 8 grudnia 2004 r. (IV KK 126/04, OSNKW 2005, nr 1, poz. 9). 57 Dz.U. 1991, nr 101, poz. 444, ttp://isap. sejm. gov. pl/DetailsServlet? id=WDU19911010444 . 58 Uchwa∏a SN z 30 kwietnia 2003 r. (I KZP 12/03, KZS 2003 r., nr 5, poz. 2). 59 Wyrok Sàdu Najwy˝szego z dn. 27 listopada 2000 r. (WKN 27/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 21). 35 etyka_srodki_128 36 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 36 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h decyzji administracyjnych (np. przyznajàc prawo wykonywania zawodu), bowiem w Êwietle pkt. 4 § 13 powo∏anego wy˝ej artyku∏u, osoby te w zakresie, w jakim wydajà decyzje administracyjne, sà funkcjonariuszami publicznymi60. Do kr´gu takich osób móg∏by zatem zostaç zaliczony np. dyrektor szpitala, lekarz zatrudniony w urz´dzie wojewody. Wymienieni sà wi´c funkcjonariuszami publicznymi z tego powodu, ˝e b´dàc lekarzami, równolegle pe∏nià okreÊlone funkcje administracyjne61. Znacznie szerszy charakter znaczeniowy ma poj´cie osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà. Zgodnie z art. 115 § 19 k.k.62 osobà pe∏niàcà funkcj´ publicznà jest: 1) funkcjonariusz publiczny – art. 115 § 13 k.k.; 2) cz∏onek organu samorzàdowego, np. samorzàdu lekarskiego, gospodarczego, adwokackiego; 3) osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponujàcej Êrodkami publicznymi63 (z wyjàtkiem osób wykonujàcych wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, np. kierowców, goƒców); 4) osoba, której uprawnienia i obowiàzki w zakresie dzia∏alnoÊci publicznej sà okreÊlone lub uznane przez wià˝àcà Rzeczpospolità Polskà umow´ mi´dzynarodowà; 5) osoba, której uprawnienia i obowiàzki w zakresie dzia∏alnoÊci publicznej sà okreÊlone lub uznane przez ustaw´, tj.: • diagnosta uprawniony do wpisywania w dowodzie rejestracyjnym pojazdu terminu kolejnego badania technicznego64; • dyrektor przedsi´biorstwa paƒstwowego w zakresie zarzàdzania i reprezentowania przedsi´biorstwa na zewnàtrz65; • prezes Zarzàdu Spó∏dzielni Mieszkaniowej w zakresie tylko takich czynnoÊci, które wià˝à si´ z dysponowaniem Êrodkami publicznymi66; • osoba dokonujàca z upowa˝nienia przewoênika kontroli dokumentów przewozu osób lub baga˝u w Êrodkach komunikacji publicznej67; • nauczyciel akademicki68. Funkcj´ publicznà pe∏ni […] ten, kto na mocy okreÊlonych uregulowaƒ ustawowych w∏adztwo to realizuje, choç nie musi on równoczeÊnie byç funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 §13 k.k. W∏adztwo realizuje bowiem ka˝dy, […] od którego woli zale˝y wykreowanie okreÊlonego rozstrzygni´cia rodzàcego skutki publicznoprawne, do którego to wykreowania dana osoba posiada okreÊlone umocowanie ustawowe69. 60 B. Niemiec, Lekarz a funkcjonariusz publiczny, www.nil.org.pl . Ibidem. 62 Zosta∏a wprowadzona do kodeksu karnego ustawà z 13.06.2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 1061). 63 Wyrok Sàdu Apelacyjnego we Wroc∏awiu z dn. 6.10.2005 r. (II Aka 195/05, OSA 2006, nr 1, poz. 12). 64 Wyrok SN z 22 listopada 1999 r. (II KKN 346/97, OSNKW 2000, nr 1-2, poz. 10). 65 Uchwa∏a sk∏adu siedmiu s´dziów SN z 18 paêdziernika 2001 r. (I KZP 9/01, OSNKW 2001, nr 11-12, poz. 87). 66 Uchwa∏a sk∏adu siedmiu s´dziów SN z 28 marca 2002 r. (I KZP 35/01, OSNKW 2002, nr 5-6, poz. 29), oraz wyrok Sàdu Najwy˝szego z 19 czerwca 2002 r. (V KKN 195/00). 67 Postanowienie SN z 23 paêdziernika 2003 r. (IV KK 265/02, OSNKW 2004, nr 2, poz. 17). 68 Postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. (V KK 74/04, OSNKW 2004, nr 7-8, poz. 79). 69 M. Filar „Palestra” 2003/ 7-8, s. 57. 61 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 37 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Funkcj´ publicznà pe∏ni wi´c ka˝dy ten, kto na mocy okreÊlonych regulacji ustawowych jest uprawniony do realizowania okreÊlonych przejawów w∏adztwa publicznego, tj. od którego woli, zgodnie z przepisami prawa, zale˝y wykreowanie okreÊlonego rozstrzygni´cia rodzàcego skutki w sferze publiczno-prawnej. To osoba, która nie musi byç funkcjonariuszem publicznym, a jednoczeÊnie nie pe∏ni czynnoÊci wy∏àcznie us∏ugowej, tzn. ma wynikajàcy z jego publicznoprawnego umocowania w strukturze danej organizacji (a nie przypadkowy) wp∏yw na podejmowane tam decyzje (niekoniecznie w znaczeniu decyzji administracyjnych), a ten wp∏yw ma lub mo˝e mieç odbicie w sferze publicznej. Przy takim podejÊciu mo˝liwe b´dzie np. obj´cie odpowiedzialnoÊcià karnà za ∏apownictwo pracownika sekretariatu (sàdowego, czy te˝ innego organu), który w zamian za otrzymanà korzyÊç majàtkowà, wykorzystuje swojà funkcj´, bezpodstawnie przyspiesza lub opóênia podejmowanie decyzji przez w∏aÊciwe do tego osoby. Pracownik samorzàdowy Ustawa z dnia 12 listopada 2008 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458) nie zawiera definicji legalnej poj´cia „pracownik samorzàdowy”. Jednak w art. 2 ustawodawca wskazuje na katalog pracowników samorzàdowych, zaliczajàc do nich pracowników pozostajàcych w stosunku pracy z jednà, wymienionà w tym przepisie jednostek. WÊród nich sà: urz´dy marsza∏kowskie oraz wojewódzkie samorzàdowe jednostki organizacyjne (art. 2 pkt 1) oraz biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych jednostek samorzàdu terytorialnego (art. 2 pkt 5). Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, pracownikiem samorzàdowym nie jest si´ ze wzgl´du na zajmowanie okreÊlonego stanowiska, pe∏nienie okreÊlonej funkcji, rodzaj wykonywanej czynnoÊci czy sposób nawiàzania stosunku pracy, lecz wy∏àcznie ze wzgl´du na zatrudnienie w okreÊlonych instytucjach samorzàdowych. A contrario, nie jest pracownikiem samorzàdowym osoba zwiàzana stosunkiem pracy z innà – ni˝ wskazana w art. 2 ustawy – jednostkà, jak równie˝ osoby wprawdzie zatrudnione w wymienionych jednostkach, ale na podstawie umów cywilnoprawnych albo pe∏niàce swoje funkcje honorowo (np. radni)70. W art. 4 ustawy wprowadzono dwa kryteria podzia∏u pracowników samorzàdowych: w zale˝noÊci od podstawy zatrudnienia oraz rodzaju stanowisk, na jakich sà ci pracownicy zatrudnieni. I tak podstawami zatrudnienia sà wybór, powo∏anie i umowa o prac´. W województwie zatrudnienie na podstawie wyboru obejmuje wszystkich cz∏onków organu wykonawczego (zarzàdu), pod warunkiem ˝e statut danej jednostki samorzàdowej tak stanowi (gdy˝ tylko do wójta zatrudnienie na podstawie wyboru nast´puje ex lege). Podzia∏ stanowisk pracowników samorzàdowych uwzgl´dnia trzy grupy: stanowiska urz´dnicze (w tym kierownicze), stanowiska doradców i asystentów oraz stanowiska pomocnicze i obs∏ugi. Pracownicy samorzàdowi zatrudnieni na stanowiskach urz´dniczych to pracownicy, którzy wykonujà zadania publiczne i cz´sto biorà udzia∏ w sposób poÊredni lub bezpoÊredni w wykonywaniu w∏adzy publicznej, zatem ich status stanowi pewnego rodzaju lex specialis w stosunku do innych grup pracowników samorzàdowych, zatrudnianych na stanowiskach asystentów lub doradców oraz na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi. 70 Por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorzàdowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 14. 37 etyka_srodki_128 38 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 38 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Ograniczenia antykorupcyjne dotyczà ró˝nych grup funkcjonariuszy publicznych samorzàdu terytorialnego. Poddani sà im zarówno pracownicy, jak i funkcjonariusze pe∏niàcy swojà s∏u˝b´ honorowo. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzàdzie województwa wskazuje na ró˝ne osoby poddane regulacjom antykorupcyjnym71. Sà nimi: – radni i ich ma∏˝onkowie – cz∏onkowie zarzàdu województwa i ich ma∏˝onkowie – skarbnicy województwa i ich ma∏˝onkowie – sekretarze województwa i ich ma∏˝onkowie – kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych i ich ma∏˝onkowie – osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi i ich ma∏˝onkowie – osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa. Na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne w województwie ograniczeniom antykorupcyjnym poddani sà: cz∏onkowie zarzàdu województwa, skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa. Zatrudnianie pracowników samorzàdowych Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o pracownikach samorzàdowych, za∏o˝eniem ustawodawcy by∏o dà˝enie do ukszta∏towania sprawnej, s∏u˝àcej spo∏eczeƒstwu lokalnemu, administracji, w której praca ma byç nie mniej atrakcyjna od pracy w sferze pozabud˝etowej. Pierwsze uregulowanie antykorupcyjne zosta∏o zawarte ju˝ w art. 1 ustawy o pracownikach samorzàdowych: w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadaƒ publicznych przez samorzàd terytorialny ustanawia si´ przepisy prawa pracy okreÊlajàce status prawny pracowników samorzàdowych. ZawodowoÊç, czyli profesjonalizm – oznacza koniecznoÊç zatrudniania osób, które traktujà wykonywanie tych zadaƒ jako zawód, sta∏e êród∏o utrzymania oraz miejsce pracy, zapewniajàce osobom kompetentnym mo˝liwoÊç realizacji kariery zawodowej nie jak przejÊciowe zaj´cie72. PowinnoÊç rzetelnego wykonywania zadaƒ odnieÊç mo˝na i nale˝y do nale˝ytego wype∏niania swoich obowiàzków. To przychodzenie do pracy na czas i terminowe za∏atwianie spraw, to dzia∏anie w pracy i poza nià w sposób uczciwy, s∏owny, solidny i godny zaufania. BezstronnoÊç jako zasada dzia∏ania administracji mo˝e mieç dwa oblicza73. W znaczeniu szerszym bezstronnoÊç administracji publicznej zak∏ada takie szczególne dzia∏anie jej organów i pracowników, które po71 Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm. por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 10. 73 Szerzej o bezstronnoÊci w: P. J. Suwaj, Gwarancje bezstronnoÊci organów administracji publicznej w post´powaniu administracyjnym, Wroc∏aw 2004. 72 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 39 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu lega na anga˝owaniu si´ w poznanie prawdy obiektywnej i jej uwzgl´dnieniu w treÊci rozstrzygni´cia, a tak˝e oparciu si´ na zró˝nicowanych, s∏usznych argumentach, rzeczowoÊci, istotnych dla sprawy zwiàzków i zagadnieniach merytorycznych. Wyra˝a si´ ona tak˝e w uznaniu niezale˝noÊci dzia∏ania administracyjnego od podmiotu go podejmujàcego. Jednak podkreÊlenia wymaga fakt, ˝e samo anga˝owanie si´ organów w poznanie prawdy obiektywnej, argumentów merytorycznych i sprawiedliwoÊci nie musi jeszcze oznaczaç dzia∏ania bezstronnego. Organ bowiem mo˝e znaç argumenty merytoryczne i prawd´ obiektywnà, a dzia∏aç stronniczo, w czyimÊ lub jakimÊ interesie, niekwantyfikowanym prawnie. Trzeba zatem do takiej definicji w∏àczyç takie elementy, które pozwolà stwierdziç, ˝e bezstronnoÊç oznacza szczególny sposób dzia∏ania, w którym dochodzi do: - poznania, uwzgl´dnienia, oparcia si´ na prawdzie obiektywnej, argumentach merytorycznych we wszystkich dzia∏aniach administracji (czyli ustalenia prawdy w sposób wolny od uprzedzeƒ i oceny rzeczywistoÊci niezale˝nie od osobistych upodobaƒ i emocji); - ostatecznym wyznacznikiem tych dzia∏aƒ jest prawnie zidentyfikowany i uzasadniony interes publiczny, nies∏uszny interes strony, a w szczególnoÊci interes osób podejmujàcych to dzia∏anie); - uznanie niezale˝noÊci treÊci aktu administracyjnego od podmiotu go wydajàcego. Zazwyczaj poj´cie bezstronnoÊci w sensie proceduralnym ∏àczy si´ z instytucjà wy∏àczenia pracownika lub organu – i w takim przypadku mamy do czynienia z bezstronnoÊcià w znaczeniu w´˝szym74. Jak wskazuje B. Kudrycka, powinnoÊcià ka˝dego urz´dnika powinno byç bezstronne i uczciwe post´powanie zawodowe, wymagajàce rozwiàzywania wszelkiego rodzaju konfliktów interesów, a przede wszystkim rozstrzygania konfliktu interesu prywatnego i publicznego zawsze na korzyÊç publicznego75. Wprawdzie ustawa o pracownikach samorzàdowych nie wprowadza, na wzór ustawy o s∏u˝bie cywilnej, obowiàzku zachowania neutralnoÊci politycznej, to jednak, jak podkreÊlono w uzasadnieniu do projektu ustawy, wprowadzenie wymogu bezstronnoÊci oznacza niezale˝noÊç od wszelkich wp∏ywów, tak˝e politycznych. Zachowanie neutralnoÊci politycznej dotyczy jedynie sekretarza, który oprócz odpowiednich kwalifikacji wyliczonych w art. 5 ust. 1 wskazywanej ustawy, nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani przynale˝noÊci do nich (art. 5 ust. 5). Jak wskazuje B. Kudrycka, neutralnoÊç polityczna jest kolejnà powinnoÊcià urz´dnika, która oznacza zakaz kierowania si´ w∏asnymi poglàdami politycznymi lub zakaz ulegania nieformalnym wp∏ywom partyjnym przy wykonywaniu obowiàzków s∏u˝bowych76. Trybuna∏ Konstytucyjny na tle art. 153 ust. 1 Konstytucji RP wskaza∏, ˝e wszystkie wymienione w tym przepisie cele (zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadaƒ) powinny byç realizowane ∏àcznie. Jednak ich realizacja jest mo˝liwa przez stworzenie odpowiedniego mechanizmu ustawowego, który pozwoli zapewniç wykonywanie takich zadaƒ przez odpowiednio do tego przygotowanà kadr´ urz´dniczà77. Tak˝e Sàd Najwy˝szy odniós∏ si´ do wskazywanych przez TK mechanizmów ustawowych, które pozwolà na prawid∏owe wykonywanie zadaƒ publicznych. Sàd podniós∏, i˝ tymi mechanizmami powinny byç przejrzyste regu∏y naboru i weryfikacji zdobywanej wiedzy i doÊwiadczeƒ, eliminujàcych ze s∏u˝by te osoby, które nie spe∏niajà wymagaƒ wskazanych w ustawie, osobom zaÊ kompetentnym zapewniç mo˝liwoÊç realizacji kariery zawodowej78. 74 75 76 77 78 por. P. J. Suwaj, Gwarancje… op. cit., s.19. B. Kudrycka, NeutralnoÊç polityczna urz´dników, Warszawa 1998, s. 14-15. B. Kudrycka, op. cit. s. 14-15. Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2002 r., K 9/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 94. Por. teza wyroku SN z dnia 19 lutego 2008 r., II PK 256/2007, LexPolonica nr 1833531. 39 etyka_srodki_128 40 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 40 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Zgodnie z art. 6, pracownikiem samorzàdowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powo∏ania mo˝e byç osoba, która 1) jest obywatelem polskim, z zastrze˝eniem art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pe∏nà zdolnoÊç do czynnoÊci prawnych oraz korzysta z pe∏ni praw publicznych; 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na okreÊlonym stanowisku oraz, co najwa˝niejsze w tym przypadku, nie by∏a skazana prawomocnym wyrokiem sàdu za umyÊlne przest´pstwo Êcigane z oskar˝enia publicznego lub umyÊlne przest´pstwo skarbowe. Pracownikiem samorzàdowym zatrudnionym na podstawie umowy o prac´ na stanowisku urz´dniczym mo˝e byç osoba, która 1) jest obywatelem polskim, z zastrze˝eniem art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pe∏nà zdolnoÊç do czynnoÊci prawnych oraz korzysta z pe∏ni praw publicznych; 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na okreÊlonym stanowisku oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej wykszta∏cenie Êrednie; 2) nie by∏a skazana prawomocnym wyrokiem sàdu za umyÊlne przest´pstwo Êcigane z oskar˝enia publicznego lub umyÊlne przest´pstwo skarbowe; 3) cieszy si´ nieposzlakowanà opinià. Jak podnosi si´ w literaturze, zbiór tych warunków jest wyczerpujàcy i wià˝àcy, co oznacza, ˝e od kandydata na pracownika samorzàdowego nie mo˝na wymagaç spe∏nienia innych ni˝ wymienione we wskazanych przepisach wymagaƒ; jednoczeÊnie osoba niespe∏niajàca tych warunków nie mo˝e byç zatrudniona jako pracownik samorzàdowy79. Z zabronionà karalnoÊcià b´dziemy mieli do czynienia, gdy dojdzie do spe∏nienia ∏àcznie czterech warunków: - skazania; - prawomocnoÊci wyroku; - pope∏nienia przest´pstwa (a nie wykroczenia), w tym przest´pstwa skarbowego; przest´pstwem jest czyn zawiniony, spo∏ecznie szkodliwy, zabroniony pod groêbà kary przez ustaw´ obowiàzujàcà w czasie pope∏nienia tego czynu, zgodnie z art. 1 k.k.; - umyÊlnoÊci przest´pstwa (czyli nie wchodzi w rachub´ przest´pstwo pope∏nione z winy nieumyÊlnej; przest´pstwo jest umyÊlne, zgodnie z art. 9 §1 k.k., gdy sprawca chce je pope∏niç lub przewidujàc mo˝liwoÊç pope∏nienia przest´pstwa, godzi si´ na to; odpowiednio: dolus directus – zamiar bezpoÊredni i dolus eventualis – zamiar ewentualny); o kwalifikacji przest´pstwa pope∏nionego z winy umyÊlnej przesàdza treÊç wyroku sàdowego, zgodnie z treÊcià art. 424 § 1 pkt 2 k.p.k.; dzi´ki temu nie mo˝e byç wàtpliwoÊci, czy dane przest´pstwo zosta∏o pope∏nione z winy umyÊlnej. OkolicznoÊç, ˝e osoba by∏a wprawdzie skazana za przest´pstwo pope∏nione z winy umyÊlnej, ale kara uleg∏a zatarciu, nie stanowi przeszkody w zatrudnieniu pracownika samorzàdowego. Bez znaczenia jest tak˝e, czy pope∏nione przest´pstwo ma charakter Êciganego z oskar˝enia publicznego, czy prywatnego. Przes∏anka nieposzlakowanej opinii nale˝y do katalogu poj´ç nieostrych, niedookreÊlonych, trudnych do interpretacji – i w konsekwencji do stosowania w praktyce. Wprowadzenie jej, jak wskazuje J. Jagielski, ma na celu podkreÊlenie szczególnej rangi zawodu wykonywanego przez pracowników samorzàdowych (s∏u˝by samorzàdowej), a dodatkowo ma zapewniç wykonywanie tego zawodu przez osoby odpowiadajàce tej wysokiej randze zarówno przez kwalifikacje profesjonalne, jak i cechy osobowoÊciowe oraz poziom etyczny80. Poszukujàc obiektywnych mierników nieposzlakowanej opinii, piÊmiennictwo wskazuje na dwa aspekty tego poj´cia. Po pierwsze nieposzlakowana opinia mo˝e byç postrzegana w p∏aszczyênie oceny kandydata jako 79 80 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 64. J. Jagielski, komentarz do art. 4, (w:) J. Jagielski, K. Ràczka, Komentarz do ustawy o s∏u˝bie cywilnej, wyd. II Warszawa 2001. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 41 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu osoby kierujàcej si´ w swoim post´powaniu powszechnymi wartoÊciami: uczciwoÊç, rzetelnoÊç, odpowiedzialnoÊç za czyny i s∏owa, otwartoÊç w stosunku do innych ludzi, skromnoÊç i umiarkowanie w ˝yciu codziennym, umiej´tnoÊç godnego zachowania si´ w ró˝nych sytuacjach (w tym tak˝e po pracy), uczciwoÊç w ˝yciu zawodowym i prywatnym. Po drugie, nieposzlakowana opinia wià˝e si´ z postawà w wykonywaniu zawodu urz´dnika: lojalnoÊç, umiej´tnoÊç przedk∏adania interesu publicznego nad prywatnym, wspó∏praca z innymi ludêmi (w pracy i spo∏ecznoÊci), ˝yczliwoÊç, powÊciàgliwoÊç w korzystaniu z funkcji publicznej i uprawnieƒ, etc. Ustawodawca nie wskaza∏ konsekwencji prawnych zatrudnienia pracownika niespe∏niajàcego któregokolwiek z warunków selekcyjnych. Mimo ˝e taki stosunek zosta∏ zawarty wadliwie, to ta okolicznoÊç nie powoduje sankcji bezwzgl´dnej niewa˝noÊci stosunku pracy, istnieje jednak podstawa jego rozwiàzania81. W myÊl art. 11 ust.1 nabór kandydatów na wolne stanowiska urz´dnicze, w tym na kierownicze stanowiska urz´dnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Dodatkowo, naborem kandydatów na stanowiska urz´dnicze w samorzàdzie terytorialnym powinny rzàdziç cztery zasady: • otwartoÊci • konkurencyjnoÊci • jawnoÊci • równego dost´pu do s∏u˝by publicznej. Zasady te wzajemnie ze sobà korespondujà i wyp∏ywajà jedna z drugiej. Otwarty i konkurencyjny nabór wraz z zasadà jawnoÊci korelujà z prawem równego dost´pu do s∏u˝by publicznej. Zatrudnienie w s∏u˝bie znajdà kandydaci najzdolniejsi, najlepiej przygotowani, którzy w konfrontacji z innymi kandydatami w wi´kszym stopniu b´dà odpowiadaç stawianym warunkom. Osoby zatrudnione winny wykazywaç si´, w za∏o˝eniu ustawodawcy, najwy˝szym poziomem kwalifikacji, fachowoÊci i doÊwiadczeniem zawodowym – z pomini´ciem „kryteriów” zwiàzanych z powiàzaniami rodzinnymi, biznesowymi, towarzyskimi czy politycznymi. Gwarancje zachowania zasady konkurencyjnoÊci: – Brak wprowadzenia przez ustawodawc´ jakiegokolwiek limitu osób, które mogà zg∏osiç swój udzia∏ w naborze (formalnym wyrazem spe∏nienia tej zasady jest protokó∏ z naboru). Organizator naboru zobowiàzany jest bowiem w tym protokole swoiÊcie wyt∏umaczyç si´ z dokonanego wyboru, wskazaç najlepszych kandydatów, dodatkowo szeregujàc ich wed∏ug spe∏niania przez nich wymagaƒ okreÊlonych w og∏oszeniu o naborze. Protokó∏ stanowi informacj´ publicznà, jawnà, a wi´c na ˝àdanie zainteresowanej osoby winien byç udost´pniony. – Prawnà gwarancj´ realizacji zasady konkurencyjnoÊci stanowi równie˝ obowiàzek upowszechnienia informacji o wyniku naboru w Biuletynie Informacji Publicznej oraz przez minimum 3 miesiàce na tablicy informacyjnej jednostki organizujàcej nabór. Zasada równego dost´pu do s∏u˝by zawarta jest w ustawie zasadniczej. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP, obywatele polscy korzystajàcy z pe∏ni praw publicznych majà prawo dost´pu do s∏u˝by publicznej na jednakowych zasadach. TreÊç tej zasady oznacza jednak tylko mo˝liwoÊç ubiegania si´ przez obywateli polskich korzystajàcych z pe∏ni praw publicznych o zatrudnienie wed∏ug jednakowych prawide∏, bez ró˝nicowania regu∏ i wymagaƒ dla jakichkolwiek osób lub grup – natomiast nie oznacza, ˝e ka˝da osoba spe∏niajàca warunki ma prawnà podstaw´ do roszczenia o zatrudnienie. Przepis art. 60 Konstytucji RP nie oznacza wi´c, ˝e ka˝da osoba musi na swój wniosek zostaç przyj´ta do s∏u˝by publicznej, natomiast wed∏ug 81 Por. Z. Sypniewski, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych, Poznaƒ 1994 r., s. 23. 41 etyka_srodki_128 42 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 42 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h tego przepisu to do paƒstwa nale˝y okreÊlenie liczby stanowisk w s∏u˝bie publicznej oraz warunków wymaganych do ich uzyskania. Ustawa musi okreÊlaç obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej s∏u˝by oraz regulowaç zasady i procedur´ rekrutacji w taki sposób, aby zapewniç przestrzeganie zasady równoÊci szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeƒ. Nie odbiera to w∏adzy publicznej mo˝liwoÊci ustalenia szczegó∏owych warunków dost´pu do konkretnej s∏u˝by ze wzgl´du na jej rodzaj i istot´ (wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50, Lex nr 33151). Zasada jawnoÊci naboru zosta∏a zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy o pracownikach samorzàdowych, zgodnie z którym og∏oszenie o wolnym stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym stanowisku urz´dniczym, oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza si´ w Biuletynie Informacji Publicznej. JawnoÊç naboru realizowana jest poprzez stworzenie mo˝liwoÊci dotarcia informacji o naborze – równie˝ o jego przebiegu i „skutkach” – do szerokiego kr´gu zainteresowanych i upublicznienie jej. Jak wskaza∏ Wojewódzki Sàd Administracyjny w Lublinie, zatrudnienie pracownika samorzàdowego z pomini´ciem procedury otwartego i konkurencyjnego naboru skutkuje niewa˝noÊcià czynnoÊci prawnej nawiàzania stosunku pracy82. Jednak zdaniem A. Rzeteckiej-Gil, sama czynnoÊç nawiàzujàca stosunek pracy nie jest sprzeczna z prawem, nie zmierza tak˝e do obejÊcia prawa; natomiast sprzeczne z prawem jest wy∏onienie kandydata z pomini´ciem otwartego i konkurencyjnego naboru lub z naruszeniem przepisów dotyczàcych naboru. Dlatego sprzeczny z prawem sposób przeprowadzenia naboru tylko wtedy skutkowa∏by niewa˝noÊcià umowy, gdyby istnia∏ jakikolwiek przepis wià˝àcy taki skutek ze sposobem przeprowadzenia naboru, a takiego przepisu brak83. 3. Prawa i obowiàzki pracowników samorzàdowych o istotnym znaczeniu dla etyki urz´dniczej Na skutecznà infrastruktur´ etycznà, o czym si´ raczej zapomina, sk∏adajà si´ nie tylko zakazy, nakazy i inne ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym oraz sankcje za ich naruszenie, ale tak˝e, a mo˝e przede wszystkim instrumenty tworzàce „dobry klimat” w urz´dzie, b´dàce rozwini´ciem i konsekwencjà praw urz´dniczych. Tak naprawd´ prewencji patologiom s∏u˝y zbudowanie organizacji, której ch´tnie jest si´ cz´Êcià; „pracy”, do której ch´tnie si´ przychodzi; miejsca, gdzie panujà jasne i jawne regu∏y, gdzie czujemy si´ dobrze i bezpiecznie, gdzie jesteÊmy sprawiedliwie traktowani, oceniani, nagradzani i wynagradzani. Miejsca, gdzie nie dominuje prawo „kija” i „marchewki” lecz regu∏y wspó∏pracy, partycypacji, dzielenia obowiàzków i odpowiedzialnoÊci za ich realizacj´84. Warto jednak podkreÊliç, ˝e prawo w tym zakresie ma jedynie walor wspomagajàcy dobrego i skutecznego menad˝era publicznego, od którego ów „klimat organizacji” zale˝y. Do podstawowych uprawnieƒ pracownika samorzàdowego nale˝y wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Pracownikowi samorzàdowemu przys∏uguje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnià prac´, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa 82 Wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2006 r., III SA/Lu 154/06, niepublikowane. Por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 132. 84 Doktryna „bez kija i marchewki” autorstwa A. Bliklego zosta∏a opisana w ksià˝ce in statu nascendi udost´pnionej w domenie publicznej 4 maja 2009, Doktryna jakoÊci. èród∏o: http://firmyrodzinne.pl/doktryna-jakosci/ksiazka-doktryna-jakosci . 83 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 43 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu w zwiàzku z przejÊciem na emerytur´ lub rent´ z tytu∏u niezdolnoÊci do pracy. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroÊcie oraz marsza∏kowi województwa przys∏uguje dodatek specjalny. Pracownikowi samorzàdowemu mo˝e zostaç przyznany dodatek funkcyjny równie˝ z powodu okresowego zwi´kszenia obowiàzków s∏u˝bowych lub powierzenia dodatkowych zadaƒ, a za szczególne osiàgni´cia w pracy zawodowej mo˝na przyznaç nagrod´. Warto w tym miejscu podkreÊliç wag´ wykorzystania w mo˝liwie najskuteczniejszy sposób instrumentów, które daje prawo (tak obowiàzków, jak i uprawnieƒ) i powiàzanie ich w spójny dla danej jednostki system: podnoszenia umiej´tnoÊci i kwalifikacji zawodowych oraz oceny (obowiàzki), a tak˝e motywacji, nagradzania i wynagradzania pracowników (prawa). Tak si´ sk∏ada, ˝e instrumenty te sà obecne w pragmatyce samorzàdowej, ale zazwyczaj funkcjonujà osobno i rzadko kiedy tworzà ca∏oÊç i kszta∏tujà wspomniany „dobry klimat”. Problematyce etycznego zarzàdzania organizacjà bez kar i nagród, czyli „bez kija i marchewki”, które buduje etycznà infrastruktur´ i dobry klimat w urz´dzie b´dzie poÊwi´cony ostatni rozdzia∏ tego podr´cznika. Ka˝dy pracownik posiada okreÊlone obowiàzki. W pragmatyce samorzàdowej obowiàzki pracowników samorzàdowych sformu∏owano w wi´kszoÊci bardzo ogólnie, bez normatywnego zwiàzania z treÊcià zadaƒ administracyjnych i wskazania odpowiedzialnoÊci za ich realizacj´. Stàd mi´dzy innymi wynika koniecznoÊç ich rozwini´cia, zarówno w aktach normatywnych o charakterze ogólnym – k.p.a., jak i w ustawach dzia∏owych wraz z aktami wykonawczymi oraz indywidualnych czy wewn´trznych, ogólnych85. Cechà charakterystycznà obowiàzków pracowników administracji publicznej jest to, i˝ wykraczajà poza ramy katalogu zawartego w Kodeksie pracy. Obowiàzki te majà na wzgl´dzie ochron´ praw obywateli i interesów paƒstwa, poza tym dotyczà bezpoÊrednio postawy pracownika: mamy tu do czynienia ze swoistym „up∏ynnieniem” granicy mi´dzy obowiàzkami natury prawnej a tymi natury etycznej (np. obowiàzek „godnego zachowania si´ w pracy i poza nià” czy cecha „nieskazitelnego charakteru”, „nieposzlakowanej opinii“). Ustawodawca zadeklarowa∏ równie˝ koniecznoÊç „samodoskonalenia si´” urz´dnika, nak∏adajàc na niego obowiàzek „rozwijania w∏asnej wiedzy zawodowej”86. El˝bieta Ura obowiàzki urz´dników dzieli na cztery podstawowe grupy: 1. obowiàzki ogólne, okreÊlone przepisami Kodeksu pracy, 2. obowiàzki szczególne, wynikajàce z przepisów ustaw okreÊlajàcych status prawny pracowników, 3. obowiàzki indywidualne, zwiàzane ze stanowiskiem s∏u˝bowym, wynikajàce z przepisów organizacyjnych urz´du oraz przepisów ustalajàcych podzia∏ pracy w urz´dach administracji, 4. obowiàzki wynikajàce z przepisów o post´powaniu przed organami administracji87. W zasadzie ka˝da z obowiàzujàcych w Polsce pragmatyk urz´dniczych przewiduje obowiàzek przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa88, wi´kszoÊç przewiduje obowiàzek wykonywania zadaƒ 85 P. J. Suwaj, Prawo administracyjne. åwiczenia, Warszawa 2009, s. 274-276. P. J. Suwaj, op. cit. 87 E. Ura, Prawo urz´dnicze, Warszawa 2007, s. 196-197. 88 Np. art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dn. 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.); art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 6 pkt 1 ustawy z dn. 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125); art. 58 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (tekst jedn. Dz.U. 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.); art. 122 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm.). 86 43 etyka_srodki_128 44 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 44 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h w sposób rzetelny89, sumienny90, sprawny91 i terminowy92. Co mo˝e jednak dziwiç, obowiàzek terminowego wykonywania powierzonych zadaƒ nie zosta∏ zawarty wÊród katalogu obowiàzków pracowników samorzàdowych (w tym osób pe∏niàcych funkcj´ organu administracji publicznej), którzy sà najbli˝ej obywatela i za∏atwiajà najwi´cej spraw w trybie k.p.a. Poni˝ej przedstawiono porównanie podstawowych obowiàzków urz´dniczych wÊród urz´dników samorzàdowych, cz∏onków korpusu s∏u˝by cywilnej oraz pracowników urz´dów paƒstwowych. Tabela nr 1. Wybrane obowiàzki polskich urz´dników OBOWIÑZEK URZ¢DNIKA chroniç interesy paƒstwa oraz prawa i s∏uszne interesy obywateli S¸U˚BA CYWILNA X (oraz prawa cz∏owieka i obywatela) URZ¢DNICY PA¡STWOWI URZ¢DNICY SAMORZÑDOWI X X (dbaç o wykonywanie zdaƒ publicznych z uwzgl´dnieniem interesu publicznego oraz indywidualnych interesów obywateli) X przestrzegaç Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów prawa X X X X strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz dà˝yç do pog∏´biania zaufania obywateli do organów paƒstwa racjonalnie gospodarowaç Êrodkami publicznymi X X X (dba∏oÊç o Êrodki publiczne) rzetelnie i bezstronnie, sprawnie i terminowo wykonywaç powierzone zadania X X X (wykonywanie zadaƒ sumiennie, sprawnie i bezstronnie) dochowywaç tajemnicy paƒstwowej i s∏u˝bowej X (dochowywaç tajemnicy ustawowo chronionej) X X (dochowywaç tajemnicy ustawowo chronionej) 89 Tak˝e np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.); art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125). 90 Art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.). 91 Np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.); art. art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125). 92 Np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.); art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125). Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 45 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu rozwijaç w∏asnà wiedz´ zawodowà X X X (sta∏e podnoszenie umiej´tnoÊci i kwalifikacji zawodowych) godnie zachowywaç si´ w pracy oraz poza nià X X X z∏o˝yç oÊwiadczenie o swoim stanie majàtkowym przy nawiàzaniu stosunku pracy oraz na ˝àdanie kierownika urz´du – oÊwiadczenie jest utajnione X (co roku) X X (co roku, oÊwiadczenie jest jawne) na ˝àdanie – dotyczy prac. nieupowa˝nionych do wydawania dec. adm.) sumiennie wype∏niaç polecenia s∏u˝bowe prze∏o˝onych X X X (sumienne i staranne wype∏nianie poleceƒ) zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody kierownika urz´du, w którym funkcjonariusz jest zatrudniony X (cz∏onek korpusu SC nie mo˝e tak˝e wykonywaç czynnoÊci lub zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy lub podwa˝ajàcych zaufanie do s∏u˝by cywilnej) X X (pracownik samorzàdowy zatrudniony na stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym, nie mo˝e wykonywaç zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które wykonuje w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç oraz zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy; zgoda pracodawcy nie jest wymagana) informowanie organów, instytucji i osób fizycznych oraz udost´pnianie dokumentów znajdujàcych si´ w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, je˝eli prawo tego nie zabrania X zachowanie uprzejmoÊci i ˝yczliwoÊci w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, podw∏adnymi oraz wspó∏pracownikami X èród∏o: oprac. uaktualnione, na podst. P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s.165-166 45 etyka_srodki_128 46 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 46 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 4. Obowiàzki i ograniczenia antykorupcyjne Zakazy ∏àczenia stanowisk i dodatkowego zatrudnienia Niepo∏àczalnoÊç stanowisk, jest kategorià bliskà dodatkowemu zatrudnieniu, które wprost odnosi si´ do „zatrudnienia”, a wi´c zwiàzku pomi´dzy pracodawcà a pracownikiem o charakterze formalnym93. W literaturze prawa pracy przyjmuje si´ w tej kwestii dwa stanowiska, zgodnie z którymi dodatkowe zatrudnienie to zatrudnienie wy∏àcznie na podstawie stosunku pracy94, lub te˝ ka˝da dodatkowa praca, niezale˝nie od tego, czy wykonywana jest ona w ramach stosunku pracy, czy w ramach zatrudnienia niepracowniczego, np. na podstawie umów cywilnoprawnych95. O niepo∏àczalnoÊci stanowisk w prawie polskim stanowi zarówno Konstytucja RP w art. 103, ustawy ustrojowe 96, ustawy szczegó∏owe prawa administracyjnego97, jak te˝ pragmatyki s∏u˝bowe98. Ograniczenia te jednak nie majà charakteru bezwzgl´dnego i dopuszczajà pewne wyjàtki 99. Jako ograniczenia dodatkowego zatrudnienia w szerokim znaczeniu mo˝na tak˝e wskazaç tak˝e na obecne w polskich regulacjach zakazy i ograniczenia w zakresie podejmowania (prowadzenia) dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne 100. 93 Na problemy dodatkowego zatrudnienia w administracji publicznej zwraca∏am uwag´ w pracy Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009. 94 Np. H. Szewczyk, Zatrudnienie w s∏u˝bie cywilnej, Bydgoszcz-Katowice, 2006 r., s. 146 i przytaczana tam literatura przedmiotu: Z. Sypniewski, Stosunek pracy pracowników administracji paƒstwowej, w: J. ¸´towski (red.), Pracownicy administracji w PRL, Ossolineum, 1984 r., s. 329, A. Âwiàtkowski, Komentarz do pragmatyki urz´dniczej, Warszawa 1988 r., s. 78, A. Dubowik, Dodatkowe zatrudnienie i inne zaj´cia pracowników sfery publicznej, „Praca i Zabezpieczenie Spo∏eczne” 2005 r., nr 10, s. 18. Takie wàskie uj´cie dodatkowego zatrudnienia np. w ustawie o s∏u˝bie cywilnej proponuje tak˝e B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Wolters Kluwer, Warszawa, 2007 r., s. 49. 95 Np. E. Âwist, Dodatkowe zatrudnienie pracowników, „Praca i Zabezpieczenie Spo∏eczne”, 1979 r., nr 1, s. 48, A. Kijowski, Dodatkowe zatrudnienie pracownika a funkcje prawa pracy, w: W. Piotrowski (red.), Prawo pracy a reforma gospodarcza, Poznaƒ, 1989 r., s. 216, K. Ràczka, w: Z. CieÊlak, J. Jagielski, K. Ràczka, Komentarz do ustawy o s∏u˝bie cywilnej, Warszawa, 1998 r., s. 172. 96 Np. art. 24a ust. 1 i 2, art. 24b ust. 1, 24d, 24e, 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzàdzie gminnym, (tekst jedn. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590, ze zm.); podobne uregulowania znajdujà si´ w ustawie o samorzàdzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1592, ze zm.); ustawie o samorzàdzie województwa (tekst jedn. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.). 97 Np. art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r,. nr 106, poz. 679 ze zm.). Jednak w tym przypadku mo˝na wskazaç na wàtpliwoÊci, czy wskazana ustawa reguluje jakàÊ dziedzin´ administracji publicznej, czy raczej status funkcjonariuszy publicznych. Wydaje si´ bowiem,˝e jest ona bli˝sza prawu pracy ni˝ prawu administracyjnemu (wszak reguluje stosunki pracy niezale˝nie od ich prawnego charakteru). 98 Np. art. 49 ust 4, art. 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. nr 170, poz. 1218 ze zm.). 99 Np. prezydenci miast w Polsce mogà pracowaç w szko∏ach prywatnych. 100 Np norma zawarta w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r. nr 106, poz. 679 ze zm.) zakazuje funkcjonariuszom publicznym wskazanym w ustawie prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczà na w∏asny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a tak˝e zarzàdzaç takà dzia∏alnoÊcià lub byç przedstawicielem czy pe∏nomocnikiem w prowadzeniu takiej dzia∏alnoÊci. Wyjàtkiem w tym zakresie jest prowadzenie dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 47 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Ratio legis wprowadzania do systemów prawnych ograniczeƒ i zakazów prowadzenia dodatkowych aktywnoÊci, ∏àczenia funkcji, dzia∏alnoÊci zarobkowej i niezarobkowej jest zapewnienie sprzyjajàcych warunków do „nieulegania pokusom”. Zatem uzasadnione wydaje si´ byç minimalizowanie sytuacji, w których urz´dnik stanie w obliczu owej pokusy, a wprowadzanie ustawowych zakazów ustawodawca uzna∏ za w∏aÊciwy sposób zapobiegania potencjalnym konfliktom interesów. Wprowadzanie ograniczeƒ i zakazów w tym zakresie s∏u˝yç ma te˝ stworzeniu jak najlepszych warunków do bezstronnego i obiektywnego administrowania sprawami publicznymi, w tym podejmowania rozstrzygni´ç administracyjnych, bowiem ju˝ w Konstytucji RP wskazano podstawowy obowiàzek funkcjonariuszy korpusu s∏u˝by cywilnej, jakim jest zapewnienie m. in. bezstronnego wykonywania zadaƒ paƒstwa101. Zakazy podejmowania dodatkowego zatrudnienia i innych zaj´ç ubocznych w s∏u˝bie cywilnej znane by∏y ju˝ ustawie z dnia 17 lutego 1922 r. o paƒstwowej s∏u˝bie cywilnej102. Jak wskazuje B. Cudowski, tak˝e doktryna prawa pracy lat szeÊçdziesiàtych ubieg∏ego stulecia akceptowa∏a zakazy i ograniczenia w tym zakresie103. Twierdzono bowiem, i˝ wykonywanie zaj´ç ubocznych mog∏oby przeszkodziç w nale˝ytym pe∏nieniu obowiàzków, gdy˝ mog∏oby utrudniç pracownikowi stawienie si´ na ka˝de wezwanie do s∏u˝by, wymaga∏oby poÊwi´cenia energii z uszczerbkiem dla s∏u˝by, bàdê os∏abia∏oby zaufanie do bezstronnoÊci oraz mog∏oby uchybiç godnoÊci, jakiej wymaga sprawowany urzàd104. Warto podkreÊliç w tym miejscu, na co ju˝ zwracano uwag´, ˝e ustawie o pracownikach samorzàdowych i wskazanym w niej obowiàzkom cz´Êciej nie towarzyszà ni˝ towarzyszà skutki ich naruszenia. Natomiast ustawa ustrojowa – ustawa o samorzàdzie województwa na takie skutki wskazuje bezpoÊrednio, bàdê te˝ odsy∏a do regulacji zawartych np. w ustawie ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, czy w Kodeksie karnym. Zakazy ∏àczenia stanowisk w szczególnoÊci dotyczà radnych. Na poziomie województwa samorzàdowego ustawodawca wskazuje w art. 25 ustawy o samorzàdzie województwa: radny nie mo˝e pe∏niç funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj umowy lub innego aktu, na podstawie którego taki stosunek pracy powsta∏. Nawiàzanie stosunku pracy na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej jest równoznaczne ze zrzeczeniem si´ mandatu. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o samorzàdzie województwa, cz∏onkostwa w zarzàdzie województwa nie mo˝na ∏àczyç z cz∏onkostwem w organie innej jednostki samorzàdu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rzàdowej, a tak˝e z mandatem pos∏a i senatora. JeÊli cz∏onek zarzàdu pochodzi z rady, bàdê z sejmiku – zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad, sankcjà jest wygaÊni´cie mandatu. Niestety, brakuje regulacji dotyczàcych cz∏onków zarzàdu nie b´dàcych jednoczeÊnie radnymi – w stosunku do nich nie przewiduje si´ sankcji. Art. 25 ust 1 ustawy o samorzàdzie województwa przewiduje zakaz zatrudniania radnego w urz´dzie marsza∏kowskim, w którym radny uzyska∏ mandat. Zakaz nie dotyczy sytuacji, gdy radny stara si´ o zatrudnienie w urz´dzie innej jednostki ni˝ ta, w której sprawuje mandat. Przepis ten ma zapobiec ∏àczeniu zatrudnienia 101 Obowiàzek ten sprecyzowany zosta∏ w art. 153 Konstytucji RP, a nast´pnie powielony w art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o s∏u˝bie cywilnej. 102 Dz. U. 1922 r., Nr 21, poz. 164, ze zm. 103 B. Cudowski, op. cit. s. 45. 104 Zob. W. JaÊkiewicz, Studia nad sytuacjà prawnà pracowników paƒstwowych, Poznaƒ 1966 r., s. 118 oraz Stosunki s∏u˝bowe w administracji, Warszawa-Poznaƒ, 1969 r., s. 91-92, cyt. za B. Cudowski, op. cit., s. 45. 47 etyka_srodki_128 48 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 48 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h w administracji samorzàdowej z dzia∏alnoÊcià radnego, poniewa˝ w sposób oczywisty wyst´puje tu kolizja mi´dzy obowiàzkami radnego jako cz∏onka organu stanowiàcego i kontrolnego a jego obowiàzkiem jako pracownika podleg∏ego tym organom. Przepis ten nie dotyczy radnych wybranych do zarzàdu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiàzywany na podstawie wyboru – ustawodawca w ustawie o samorzàdzie województwa stwierdza o tym wprost, podczas gdy w ustawie o pracownikach samorzàdowych zatrudnienie na podstawie wyboru cz∏onków zarzàdu uzale˝nione jest od statutu województwa. Jest to zatem uregulowanie rozbie˝ne i nieprecyzyjne. Podobny zakaz zawarty w art. 26 ustawy o samorzàdzie województwa wprowadza zakaz ∏àczenia zatrudnienia w województwie ze sprawowaniem mandatu radnego. Dotyczy on pracowników urz´dów marsza∏kowskich bàdê pe∏niàcych funkcje kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, którzy zostali wybrani radnymi. W takiej sytuacji radny otrzymuje na swój wniosek urlop bezp∏atny. Niez∏o˝enie przez radnego wniosku o urlop skutkuje zrzeczeniem si´ mandatu. Analogiczne przepisy dotyczà radnych gminy i powiatu. W wyniku kolejnego zakazu zawartego w ustawie o samorzàdzie województwa, marsza∏ek województwa lub zarzàd nie mogà powierzyç radnemu jednostki, w której radny ten uzyska∏ mandat wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy o dzie∏o, umowy-zlecenia). Z kolei ustawa o pracownikach samorzàdowych wprowadzi∏a zakaz skierowany do pracowników samorzàdowych zatrudnionych na stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym stanowisku urz´dniczym, wykonywania zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które wykonujà w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç oraz zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy. Dzia∏aniem tego przepisu nie obj´to pracowników zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów oraz pomocniczych i obs∏ugi, co niewàtpliwie nale˝y oceniç krytycznie105. Zaj´cia te to wszelkie formy aktywnoÊci, niezale˝nie od ich podstawy prawnej (umowa o prac´, umowa cywilnoprawna, prowadzona dzia∏alnoÊç gospodarcza) oraz odp∏atnoÊci, a nawet takie, które nie sà zwiàzane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego. Z punktu widzenia formy wykonywanych zaj´ç zakaz ten obejmuje wszelkiego rodzaju dzia∏alnoÊç zawodowà, politycznà, spo∏ecznà i innà podejmowanà poza zatrudnieniem u pracodawcy samorzàdowego106. Regulacja zawarta w tej normie stanowi wyjàtek od zagwarantowanego w Konstytucji RP oraz Kodeksie pracy prawa do swobodnego wyboru pracy oraz wykonywania zawodu. Ograniczenia te uzasadnia tak potrzeba ochrony interesów pracodawcy, który ma prawo oczekiwaç od swojego pracownika bezstronnego podejmowania rozstrzygni´ç, jak i ochrona interesu publicznego, którego reprezentantem ma byç urz´dnik. Sama sprzecznoÊç zaj´ç lub ich zwiàzanie z zaj´ciami wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych ju˝ uruchamiajà obaw´ naruszenia przepisu. Jednak stwierdzenie wystàpienia uzasadnionego podejrzenia o stronniczoÊç lub interesownoÊç powoduje naruszenie tego przepisu. Zaj´cia „sprzeczne” z zaj´ciami wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych to zaj´cia powodujàce kolizj´ np. czasowà albo celowoÊciowà mi´dzy rezultatami tych zaj´ç107. Zaj´cia zwiàzane z zaj´ciami 105 Por. tak˝e T. Mordel, Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorzàdowych, „Samorzàd Terytorialny” 2009 nr 1-2, s. 58. Por. wyrok SN z dnia 15 lutego 2006 r., II PK 134/05, OSNP 2007, nr 1-2, poz. 6. 107 S. P∏a˝ek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych w samorzàdzie terytorialnym – wybrane zagadnienia, w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorzàdowych, Warszawa 2008 r., s. 200. 106 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 49 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych to takie, które ∏àczy okreÊlona relacja. Poniewa˝ ustawa nie precyzuje o jaki rodzaj relacji chodzi, mo˝e tu chodziç o ka˝dy rodzaj zwiàzku, wobec którego istnieje uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç (np. pracodawca samorzàdowy staje si´ klientem swego pracownika jako przedsi´biorcy)108. Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, w zasadzie oba zakresy poj´ç „sprzeczne” i „zwiàzane” sà tak szerokie, ˝e prawie ka˝dy rodzaj zaj´ç mo˝na przyporzàdkowaç do któregoÊ z tych okreÊleƒ. Czy zatem dosz∏o do naruszenia normy wyra˝onej w art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych nale˝y oceniaç po zbadaniu czy dosz∏o do zaistnienia drugiej przes∏anki – czyli czy dane zaj´cie wywo∏a∏o uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç109. Ustawodawca w obecnym kszta∏cie ustawy chce, by zabronione zaj´cia wywo∏a∏y uzasadnione podejrzenie, co oznacza, ˝e musi zaistnieç stan uzasadnionego podejrzenia o stronniczoÊç lub interesownoÊç; podejrzenia opartego na obiektywnych racjach, s∏usznego i usprawiedliwionego110. Wykonywaniem zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy b´dà te zaj´cia, które b´dà skutkowa∏y niemo˝noÊcià wykonywania zadaƒ w sposób sumienny, bezstronny i rzetelny, które b´dà uniemo˝liwia∏y zachowanie tajemnicy ustawowo chronionej, czy zachowanie si´ z godnoÊcià w miejscu pracy i poza nim. Pracownik nie ma obowiàzku uzyskania zgody pracodawcy na wykonywanie dodatkowych zaj´ç. A nawet gdyby o takà zgod´ wystàpi∏, a pracodawca mu jej nie udzieli∏ – nie ma to praktycznie ˝adnego znaczenia z punktu widzenia oceny naruszenia art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych. Z drugiej strony pracodawca nie ma podstaw prawnych, by udzieliç pracownikowi zgody na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej czy jakiejkolwiek innej formy aktywnoÊci, oraz ˝aden pracodawca samorzàdowy nie ma uprawnienia do zabronienia pracownikowi prowadzenia jakiejkolwiek dzia∏alnoÊci gospodarczej (czy innej). Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, „pracodawca, do którego pracownik zwróci si´ o udzielenie takiej zgody, powinien poinformowaç pracownika o tym, ˝e nie jest on uprawniony do udzielenia zgody bàdê odmowy udzielenia zgody na wykonywanie okreÊlonych zaj´ç, oraz ˝e brak jest wymogu wyst´powania przez pracownika o takà zgod´”111. Pracownik nie ma te˝ obowiàzku informowaç pracodawcy o fakcie podj´cia dodatkowych zaj´ç – wyjàtkiem jest obowiàzek z∏o˝enia oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy, o którym b´dzie jeszcze mowa. Zatem to na pracowniku spoczywa ci´˝ar oceny, czy dzia∏alnoÊç, którà podejmuje oraz wykonuje, nie stanowi naruszenia zakazów z art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych. Gdy˝ to w∏aÊnie pracownik poniesie konsekwencje odmiennej oceny jego zachowania przez pracodawc´, gdy ten wbrew przeÊwiadczeniu pracownika stwierdzi, ˝e dosz∏o do naruszenia zakazów dodatkowej aktywnoÊci. 108 109 110 111 S. P∏a˝ek, ibidem. A. Rzetecka_Gil, op. cit., s. 180. A. Rzetecka-Gil, op. cit. s. 182. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 185. 49 etyka_srodki_128 50 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 50 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Przyk∏ady zabronionych zaj´ç Przyk∏adami takimi sà: zatrudnienie w administracji rzàdowej, szczególnie w komórkach sprawujàcych nadzór nad samorzàdem, zatrudnienie w RIO, zatrudnienie pracownika urz´du marsza∏kowskiego w wojewódzkiej samorzàdowej jednostce organizacyjnej, zatrudnienie w firmach doradczych, prawniczych Êwiadczàcych us∏ugi na rzecz danej jednostki samorzàdu. Za z∏amanie zakazu wykonywania zaj´ç, które pozostajà w sprzecznoÊci z obowiàzkami pracownika samorzàdowego uznano wykonywanie prywatnej dzia∏alnoÊci gospodarczej przez pracownika samorzàdowego w czasie i miejscu jego zatrudnienia (do pracownika przychodzili w sprawach zwiàzanych z prowadzonà dzia∏alnoÊcià gospodarczà interesanci). Sàd wskaza∏, ˝e w czasie i miejscu pracy ka˝dy pracownik powinien wykonywaç prac´ na rzecz i w interesie pracodawcy (art. 22 §1 i art. 100 k.p.), a zatem tak˝e pracownik samorzàdowy nie mo˝e prowadziç prywatnej dzia∏alnoÊci gospodarczej w czasie i miejscu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy na rzecz pracodawcy samorzàdowego w zakresie zadaƒ tego podmiotu samorzàdowego112. Konsekwencje naruszenia tego zakazu – w cz´Êci poÊwi´conej problemom odpowiedzialnoÊci pracowników samorzàdowych. Z kolei osoby b´dàce adresatami ustawy antykorupcyjnej (czyli cz∏onkowie zarzàdu województwa, skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa), nie mogà w ogóle prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczej. Wynika to jednoznacznie z treÊci art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne. Zgodnie z tym przepisem, w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji wskazane osoby nie mogà prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczej na w∏asny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a tak˝e zarzàdzaç takà dzia∏alnoÊcià lub byç przedstawicielem lub pe∏nomocnikiem w prowadzeniu takiej dzia∏alnoÊci; nie dotyczy to dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Prowadzenie dzia∏alnoÊci we wskazanym zakresie jest zatem dopuszczalne, co potwierdzi∏ NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r.113 Prowadzenie dzia∏alnoÊci ubocznej, na co wskazuje A. Wierzbica, polegajàcej na sprzeda˝y wytworzonych w gospodarstwie rolnym produktów rolnych, nie stanowi dzia∏alnoÊci zakazanej normà art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej114. Jako dopuszczalny rodzaj dzia∏alnoÊci gospodarczej uznano prowadzenie dzia∏alnoÊci w zakresie sprzeda˝y detalicznej ˝ywnoÊci i produktów spo˝ywczych na straganach i targowiskach oraz sprzeda˝y detalicznej prowadzonej poza siecià sklepowà115. Za dzia∏alnoÊç gospodarczà uznano jednak w rozumieniu art. 4 prywatnà praktyk´ weterynaryjnà116. 112 Wyrok SN z dnia 15 lutego 2006 r., II PK 134/05, OSNP 2007, nr 1-2, poz. 6. Wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 557/08 (Lex 490090). 114 A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 225. 115 Zob. Zarzàdzenie Wojewody Warmiƒsko-Mazurskiego z dnia 24 sierpnia 2007 r., NK. 0911-303/07 „Nowe Zeszyty Samorzàdowe” 2008, nr 1, poz. 11, cyt. za A. Wierzbica, op. cit., s. 225. 116 Por. wyrok WSA we Wroc∏awiu z dnia 22 stycznia 2007 r., III SA/Wr 568/06, Orzecznictwo w sprawach samorzàdowych 2007, nr 2, poz. 32. 113 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 51 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Ustawa antykorupcyjna zakazuje prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej niezale˝nie od tego, czy jest ona prowadzona z wykorzystaniem mienia samorzàdowego, czy bez. A. Wierzbica podkreÊla, ˝e zarzàdzanie dzia∏alnoÊcià gospodarczà oznacza pe∏nienie funkcji, z którà zwiàzane jest podejmowanie wià˝àcych decyzji w tej dzia∏alnoÊci. „Mo˝e to byç funkcja w organie jednoosobowym, np. dyrektora czy prezesa, albo w organie wieloosobowym, np. w zarzàdzie”117. Praktycznie takie sformu∏owanie oznacza, ˝e np. osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka nie mo˝e pe∏niç funkcji prezesa stowarzyszenia prowadzàcego dzia∏alnoÊç gospodarczà na terenie województwa, nawet jeÊli dochody z tej dzia∏alnoÊci sà przeznaczone na cele statutowe, a funkcja prezesa wykonywana jest spo∏ecznie118. Wskazaç tak˝e nale˝y, i˝ o fakcie prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej nie musi przesàdzaç wpis do w∏aÊciwego rejestru czy ewidencji, bowiem rzeczywisty zakres prowadzonej dzia∏alnoÊci przesàdza, czy podlega ona wy∏àczeniu przewidzianemu w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. „Pozostawanie wpisanym do ewidencji dzia∏alnoÊci gospodarczej stwarza co najwy˝ej domniemanie faktyczne prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, które to domniemanie mo˝e zostaç obalone przy ocenie ca∏okszta∏tu zgromadzonych dowodów na gruncie konkretnego przypadku”119. Wype∏nienie dyspozycji normy wskazywanego artyku∏u b´dzie mia∏o miejsce, gdy urz´dnik samorzàdowy faktycznie zaprzestanie prowadzenia tej dzia∏alnoÊci bez jej ca∏kowitego likwidowania. Bowiem s∏usznie wskazuje A. Wierzbica, ˝e sytuacj´ t´ trzeba oceniaç z punktu widzenia celu regulacji, a jest nim zapobie˝enie niekorzystnemu dla interesu publicznego zbiegowi aktywnoÊci, np. cz∏onka zarzàdu województwa i pozosta∏ych urz´dników przeszkadzajàcych im w skupieniu si´ na obowiàzkach urz´dowych i rodzàcych obaw´ ewentualnego wykorzystywania stanowiska samorzàdowego do zwi´kszenia profitów w∏asnej dzia∏alnoÊci gospodarczej. Takie obawy nie istniejà, jeÊli owa dzia∏alnoÊç zostanie wstrzymana120. Dodatkowo, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy antykorupcyjnej, wymienione w niej osoby w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji nie mogà byç zatrudnione lub wykonywaç zaj´ç w spó∏kach prawa handlowego, które mog∏yby wywo∏aç podejrzenie o ich stronniczoÊç lub interesownoÊç121. Obowiàzek z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ i informacji Obowiàzek z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ oraz informacji, czyli tzw. nakazowe ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym zosta∏y uregulowane w trzech ustawach: w ustawie o pracownikach samorzàdowych, ustawie o samorzàdzie województwa oraz w ustawie antykorupcyjnej. Istniejà dwa rodzaje obowiàzku urz´dnika w zakresie z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ. Pierwsze dotyczy oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej (dzia∏alnoÊci prowadzonej jedynie przez urz´dnika, od którego takie oÊwiadczenie jest wymagane), drugie to oÊwiadczenie o stanie majàtkowym. 117 A. Wierzbica, op. cit., s. 227. Poglàd ten podzieli∏ NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., OSK 787/05 (ONSAiWSA, 2006, nr 3, poz. 86, s. 163) stwierdzajàc, ˝e stowarzyszenie podejmujàc dzia∏alnoÊç prowadzi jà na ogólnych zasadach regulujàcych prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej i nie zmienia tego fakt, ˝e dochód z tej dzia∏alnoÊci jest przeznaczony na realizacj´ celów statutowych stowarzyszenia i nie mo˝e byç przeznaczony do podzia∏u mi´dzy jego cz∏onków. 119 ¸. Goêdziaszek, Obj´cie funkcji publicznej przez osob´ uprzednio wpisanà do ewidencji dzia∏alnoÊci gospodarczej, „Przeglàd Prawa Publicznego” 2009, nr 5, s. 56. 120 A. Wierzbica, op. cit., s. 228. 121 A. Wierzbica, op. cit. s., 247. 118 51 etyka_srodki_128 52 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 52 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej Zakresem podmiotowym art. 31 ustawy o pracownikach samorzàdowych (czyli obowiàzkiem z∏o˝enia oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej), obj´ci sà pracownicy samorzàdowi zatrudnieni na stanowiskach urz´dniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje si´ odpowiednio (art. 33). Przepisu tego nie stosuje si´ do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powo∏ania oraz sekretarzy oraz pracowników samorzàdowi zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi (art. 34 ust. 1 i 2). OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej ma na celu kontrol´ przestrzegania przez pracownika samorzàdowego zakazów wynikajàcych z omawianego ju˝ art. 30: pracownik samorzàdowy zatrudniony na stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym stanowisku urz´dniczym, nie mo˝e wykonywaç zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które wykonuje w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç oraz zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy o pracownikach samorzàdowych. Takie oÊwiadczenie dotyczy prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, czyli „zarobkowej dzia∏alnoÊci wytwórczej, budowlanej, handlowej, us∏ugowej oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze z∏ó˝, a tak˝e dzia∏alnoÊci zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciàg∏y” (legalna definicja dzia∏alnoÊci gospodarczej zawarta w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia∏alnoÊci gospodarczej122) oraz zmiany charakteru dzia∏alnoÊci gospodarczej. OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej sk∏ada si´ kierownikowi jednostki, w której pracownik jest zatrudniony. Natomiast w przepisie nie zawarto formy, w jakiej takie oÊwiadczenie mo˝na z∏o˝yç, czyli oprócz formy pisemnej, oÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej mo˝na z∏o˝yç w formie ustnej. Sk∏ada si´ je w terminie 30 dni od dnia podj´cia dzia∏alnoÊci gospodarczej lub zmiany jej charakteru. Natomiast z∏o˝enie oÊwiadczenia po up∏ywie 30-dniowego terminu oznacza, ˝e oÊwiadczenie nie zosta∏o z∏o˝one. „Niez∏o˝eniem oÊwiadczenia” b´dzie zachowanie polegajàce na niez∏o˝eniu takiego oÊwiadczenia w ogóle, jak równie˝ z∏o˝enie go po terminie (oczywiÊcie dotyczy to sytuacji, gdy dzia∏alnoÊç gospodarcza jest prowadzona). Sankcjà za niez∏o˝enie oÊwiadczenia jest na∏o˝enie na pracownika kary upomnienia albo nagany. Na∏o˝enie którejÊ z tych dwu kar jest obligatoryjne. Art. 233 § 1 k.k. stanowi: kto sk∏adajàc zeznanie majàce s∏u˝yç za dowód w post´powaniu sàdowym lub w innym post´powaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawd´ lub zataja prawd´, podlega karze pozbawienia wolnoÊci do lat 3. W piÊmiennictwie zwraca si´ uwag´, ˝e sk∏adanie przez pracowników samorzàdowych wy∏àcznie oÊwiadczeƒ o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, z pomini´ciem np. posiadania udzia∏ów w spó∏kach kapita∏owych, wykonywania czynnoÊci na podstawie umów cywilnoprawnych – nie s∏u˝y dostatecznie eliminowaniu sytuacji niosàcych ze sobà ryzyko korupcji123. Ponadto, okolicznoÊç nieprzewidzenia przez ustawodawc´ sankcji dla podmiotu, na którym cià˝y obowiàzek analizowania oÊwiadczeƒ – za niewykonanie lub niew∏aÊciwe wykonanie swego obowiàzku – czyni instytucj´ sk∏adania oÊwiadczeƒ zwyk∏à formalnoÊcià124. 122 Dz.U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 195; M. Jachimowicz, OdpowiedzialnoÊç karna za naruszenie przepisów ustawy o pracownikach samorzàdowych, „Samorzàd Terytorialny” 2008, nr 6, s. 65; R. Suwaj, Analiza stanu prawnego w zakresie problematyki antykorupcyjnej na poziomie gminy, „Samorzàd Terytorialny” 2000, nr 4, s. 27. 124 R. Suwaj, tam˝e. 123 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 53 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu OÊwiadczenie majàtkowe Zakresem podmiotowym art. 32 ustawy o pracownikach samorzàdowych (czyli obowiàzkiem z∏o˝enia oÊwiadczenia o stanie majàtkowym) obj´ci sà pracownicy samorzàdowi zatrudnieni na stanowiskach urz´dniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje si´ odpowiednio (art. 33). Przepisu tego nie stosuje si´ do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powo∏ania, sekretarzy oraz pracowników samorzàdowi zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi (art. 34 ust. 1 i 2). Z kolei obowiàzkiem z∏o˝enia oÊwiadczenia majàtkowego (zgodnie z art. 27c ust 1 ustawy o samorzàdzie województwa) w województwie samorzàdowym sà obj´ci: radni, cz∏onkowie zarzàdu województwa, sekretarz, skarbnik województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa. Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, „wzajemna relacja ustawy o pracownikach samorzàdowych i ustaw ustrojowych w aspekcie dotyczàcym oÊwiadczeƒ majàtkowych nie jest okreÊlona. Natomiast ze wzgl´du na ich zakresy podmiotowe nale˝y uznaç, ˝e ustawa o pracownikach samorzàdowych stoi wobec ustaw ustrojowych w pozycji lex generalis, a zatem pozosta∏e (ustawa o samorzàdzie województwa, ustawa antykorupcyjna) tworzà lex specialis, tym samym uchylajà dzia∏anie ustawy o pracownikach samorzàdowych wobec osób, których dotyczà)125. Warto jednak zgodziç si´ z poglàdem wyra˝onym przez A. Rzeteckà-Gil, ˝e ze wzgl´du na wy∏àczenie (zawarte w art. 34 ust. 1 i 2 u. prac. sam.) spod dzia∏ania tego przepisu pracowników zatrudnionych na podstawie powo∏ania i wyboru oraz sekretarzy mo˝na przyjàç, ˝e pozostali pracownicy, zatrudnieni na podstawie umowy o prac´ (kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka, podlegajà kognicji tego przepisu i mo˝na od nich ˝àdaç z∏o˝enia oÊwiadczenia majàtkowego, niezale˝nie od obowiàzku wynikajàcego z ustawy ustrojowej126. Celem sk∏adania oÊwiadczeƒ majàtkowych jest zapobieganie nadu˝yciu w∏adzy dla osiàgni´cia korzyÊci materialnych przez poddanie kontroli stanu majàtku pracowników samorzàdowych. OÊwiadczenie majàtkowe na mocy ustawy o pracownikach samorzàdowych sk∏ada si´ na ˝àdanie osobie upowa˝nionej do dokonywania czynnoÊci w sprawach z zakresu prawa pracy. ˚àdanie z∏o˝enia oÊwiadczenia uzasadnione b´dzie wówczas, gdy status majàtkowy pracownika samorzàdowego b´dzie uzasadnia∏ podejrzenie co do legalnoÊci osiàgni´tych przez niego dochodów. JednoczeÊnie wskazuje si´, ˝e zbyt cz´ste ˝àdanie sk∏adania oÊwiadczenia majàtkowego, zw∏aszcza nie poparte racjonalnymi wzgl´dami, mo˝e byç poczytane za przejaw n´kania pracownika. Stan majàtkowy nale˝y przedstawiç wed∏ug stanu z chwili otrzymania polecenia sporzàdzenia oÊwiadczenia127. W przeciwieƒstwie do oÊwiadczeƒ o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, przepis okreÊla zarówno form´, jak i treÊç sk∏adanego oÊwiadczenia – oÊwiadczenie sk∏ada si´ na piÊmie. Analizy danych zawartych w oÊwiadczeniu majàtkowym dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik samorzàdowy jest zatrudniony. 125 126 127 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 197; S. P∏a˝ek, op. cit., s. 191 i nast. Por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 198. Por. A. Rzetecka-Gil i cytowana tam literatura. 53 etyka_srodki_128 54 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 54 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Co do zakresu przedmiotowego obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ, art. 27c ustawy o samorzàdzie województwa w pierwszej kolejnoÊci przesàdza o tym, ˝e dotyczà one zarówno majàtku osobistego, jak i majàtku obj´tego ma∏˝eƒskà wspólnoÊcià majàtkowà. WspólnoÊç ta obejmuje – zgodnie z art. 31 Kodeksu rodzinnego i opiekuƒczego – w zasadzie wszystko, co zosta∏o przez którekolwiek z ma∏˝onków nabyte w czasie trwania ma∏˝eƒstwa, a w szczególnoÊci pobrane wynagrodzenie za prac´ oraz za inne us∏ugi Êwiadczone osobiÊcie przez którekolwiek z nich, a tak˝e dochody z majàtku wspólnego i majàtków osobistych128. Natomiast nale˝y mieç na uwadze, i˝ przedmiotem oÊwiadczenia nie jest obj´ty osobisty majàtek ma∏˝onka osoby zobowiàzanej do z∏o˝enia oÊwiadczenia, jak równie˝ majàtek innych cz∏onków jego rodziny (dzieci, rodzeƒstwa), ani majàtek jej konkubenta129. Przyk∏ad Formularz oÊwiadczenia majàtkowego okreÊlony zosta∏ w Rozporzàdzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie okreÊlenia wzorów formularzy oÊwiadczeƒ majàtkowych radnego województwa, cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa. Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2009 r. WZÓR OÂWIADCZENIE MAJÑTKOWE130 cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa1) 2) ............................................., dnia ................... r. (miejscowoÊç) Uwaga: 1. Osoba sk∏adajàca oÊwiadczenie obowiàzana jest do zgodnego z prawdà, starannego i zupe∏nego wype∏nienia ka˝dej z rubryk. 128 Por. komentarz do art. 27c ustawy o samorzàdzie województwa: P. Chmielnicki (red.), D. Dàbek, W. Kisiel, S. P∏a˝ek, P. Dobosz, M. Kotulski, I. Skrzyd∏o-Ni˝nik, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorzàdzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, êród∏o: LexPolonica. 129 A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 200. 130 èród∏o internetowe: http://lex.pl/serwis/du/2009/0490.htm . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 55 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu 2. Je˝eli poszczególne rubryki nie znajdujà w konkretnym przypadku zastosowania, nale˝y wpisaç „nie dotyczy”. 3. Osoba sk∏adajàca oÊwiadczenie obowiàzana jest okreÊliç przynale˝noÊç poszczególnych sk∏adników majàtkowych, dochodów i zobowiàzaƒ do majàtku odr´bnego i majàtku obj´tego ma∏˝eƒskà wspólnoÊcià majàtkowà. 4. OÊwiadczenie majàtkowe dotyczy majàtku w kraju i za granicà. 5. OÊwiadczenie majàtkowe obejmuje równie˝ wierzytelnoÊci pieni´˝ne. 6. W cz´Êci A oÊwiadczenia zawarte sà informacje jawne, w cz´Êci B zaÊ informacje niejawne dotyczàce adresu zamieszkania sk∏adajàcego oÊwiadczenie oraz miejsca po∏o˝enia nieruchomoÊci. CZ¢Âå A Ja, ni˝ej podpisany(a), ..................................................................................................................................................................., (imiona i nazwisko oraz nazwisko rodowe) urodzony(a) ..................................................................... w........................................................................................... ................................................................................................................................................................... (miejsce zatrudnienia, stanowisko lub funkcja) po zapoznaniu si´ z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 oraz z 2008 r. nr 223, poz. 1458) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzàdzie województwa (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590, z 2002 r. nr 23, poz. 220, nr 62, poz. 558, nr 153, poz. 1271 i nr 214, poz. 1806, z 2003 r. nr 162, poz. 1568, z 2004 r. nr 102, poz. 1055, nr 116, poz. 1206 i nr 167, poz. 1759, z 2006 r. nr 126, poz. 875 i nr 227, poz. 1658, z 2007 r. nr 173, poz. 1218 oraz z 2008 r. nr 180, poz. 1111, nr 216, poz. 1370 i nr 223, poz. 1458), zgodnie z art. 27c tej ustawy oÊwiadczam, ˝e posiadam wchodzàce w sk∏ad ma∏˝eƒskiej wspólnoÊci majàtkowej lub stanowiàce mój majàtek odr´bny: I. Zasoby pieni´˝ne: – Êrodki pieni´˝ne zgromadzone w walucie polskiej: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... – Êrodki pieni´˝ne zgromadzone w walucie obcej: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... 55 etyka_srodki_128 56 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 56 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h – papiery wartoÊciowe: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... na kwot´: ................................................................................................................................................................... II. 1. Dom o powierzchni: ....................... m2, o wartoÊci: ................................................................................................... tytu∏ prawny: .................................................................................................................................................................... 2. Mieszkanie o powierzchni: .................. m2, o wartoÊci: ............................................................................................. tytu∏ prawny: .................................................................................................................................................................... 3. Gospodarstwo rolne: rodzaj gospodarstwa: ................................, powierzchnia: ............................................................................................. o wartoÊci: ................................................................................................................................................................... rodzaj zabudowy: ............................................................................................................................................................ tytu∏ prawny: ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym przychód i dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... 4. Inne nieruchomoÊci: powierzchnia: .................................................................................................................................................................. ................................................................................................................................................................... o wartoÊci: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... tytu∏ prawny: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... III. Posiadam udzia∏y w spó∏kach handlowych – nale˝y podaç liczb´ i emitenta udzia∏ów: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... .................................................................................................................................................................... Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 57 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Udzia∏y te stanowià pakiet wi´kszy ni˝ 10% udzia∏ów w spó∏ce: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... IV. Posiadam akcje w spó∏kach handlowych – nale˝y podaç liczb´ i emitenta akcji: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... Akcje te stanowià pakiet wi´kszy ni˝ 10 % akcji w spó∏ce: ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... V. Naby∏em(am) (naby∏ mój ma∏˝onek, z wy∏àczeniem mienia przynale˝nego do jego majàtku odr´bnego) od Skarbu Paƒstwa, innej paƒstwowej osoby prawnej, jednostek samorzàdu terytorialnego, ich zwiàzków lub od komunalnej osoby prawnej nast´pujàce mienie, które podlega∏o zbyciu w drodze przetargu – nale˝y podaç opis mienia i dat´ nabycia, od kogo: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... VI. 1. Prowadz´ dzia∏alnoÊç gospodarczà3) (nale˝y podaç form´ prawnà i przedmiot dzia∏alnoÊci): ................................................................................................................................................................... – osobiÊcie ................................................................................................................................................................... – wspólnie z innymi osobami ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym przychód i dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... 2. Zarzàdzam dzia∏alnoÊcià gospodarczà lub jestem przedstawicielem, pe∏nomocnikiem takiej dzia∏alnoÊci (nale˝y podaç form´ prawnà i przedmiot dzia∏alnoÊci): ................................................................................................................................................................... – osobiÊcie ................................................................................................................................................................... – wspólnie z innymi osobami ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... 57 etyka_srodki_128 58 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 58 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... VII. 1. W spó∏kach handlowych (nazwa, siedziba spó∏ki): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem rady nadzorczej (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy): ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... 2. W spó∏dzielniach: ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem rady nadzorczej4) (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy): ................................................................................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... 3. W fundacjach prowadzàcych dzia∏alnoÊç gospodarczà: ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem rady nadzorczej (od kiedy): ................................................................................................................................................................... – jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy): ......................................................................................................... Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci: ................................................................................................................................................................... VIII. Inne dochody osiàgane z tytu∏u zatrudnienia lub innej dzia∏alnoÊci zarobkowej lub zaj´ç, z podaniem kwot uzyskiwanych z ka˝dego tytu∏u: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 59 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu IX. Sk∏adniki mienia ruchomego o wartoÊci powy˝ej 10.000 z∏otych (w przypadku pojazdów mechanicznych nale˝y podaç mark´, model i rok produkcji): ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... X. Zobowiàzania pieni´˝ne o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏otych, w tym zaciàgni´te kredyty i po˝yczki, oraz warunki, na jakich zosta∏y udzielone (wobec kogo, w zwiàzku z jakim zdarzeniem, w jakiej wysokoÊci): ................................................................................................................................................................... CZ¢Âå B Adres zamieszkania osoby sk∏adajàcej oÊwiadczenie: ................................................................................................................................................................... ................................................................................................................................................................... Miejsce po∏o˝enia nieruchomoÊci wymienionych w punkcie II cz´Êci A (adres): 1. .............................................................................................................................................................. 2. .............................................................................................................................................................. 3. .............................................................................................................................................................. 4. .............................................................................................................................................................. Powy˝sze oÊwiadczenie sk∏adam Êwiadomy(a), i˝ na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego za podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy grozi kara pozbawienia wolnoÊci. ........................................................ (miejscowoÊç, data) ........................................................... (podpis) ______ 1) Niew∏aÊciwe skreÊliç. 2) Zakres stosowania wzoru do oÊwiadczeƒ majàtkowych sekretarza województwa okreÊla art. 56 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458). 3) Nie dotyczy dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. 4) Nie dotyczy rad nadzorczych spó∏dzielni mieszkaniowych. 59 etyka_srodki_128 60 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 60 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Z regulacji zawartych w art. 27c ust. 1 ustawy o samorzàdzie województwa oraz z analizy wzoru formularza oÊwiadczenia majàtkowego wynika, ˝e sk∏adajàcy oÊwiadczenie majàtkowe podaje informacje: 1) o zasobach pieni´˝nych (pkt I wzoru oÊwiadczenia), 2) o nieruchomoÊciach (dom, mieszkanie, gospodarstwo rolne, inne nieruchomoÊci (pkt II wzoru oÊwiadczenia), 3) o udzia∏ach i akcjach w spó∏kach handlowych (pkt III i IV wzoru oÊwiadczenia), 4) o nabyciu od Skarbu Paƒstwa, innej paƒstwowej osoby prawnej, jednostek samorzàdu terytorialnego, ich zwiàzków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlega∏o zbyciu w drodze przetargu (pkt V wzoru oÊwiadczenia), 5) o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej oraz zarzàdzaniu dzia∏alnoÊcià gospodarczà lub byciu przedstawicielem, pe∏nomocnikiem takiej dzia∏alnoÊci (pkt VI wzoru oÊwiadczenia), 6) o tym, ˝e jest cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej w spó∏kach handlowych; cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej spó∏dzielni; cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej fundacji prowadzàcej dzia∏alnoÊç gospodarczà (pkt VII wzoru oÊwiadczenia), 7) o innych dochodach osiàganych z tytu∏u zatrudnienia lub innej dzia∏alnoÊci zarobkowej lub zaj´ç (pkt VIII wzoru oÊwiadczenia), 8) o sk∏adnikach mienia ruchomego o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏ (pkt IX wzoru oÊwiadczenia), 9) o zobowiàzaniach pieni´˝nych o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏, w tym zaciàgni´tych kredytach i po˝yczkach oraz warunkach, na jakich zosta∏y udzielone (pkt X wzoru oÊwiadczenia)131. Przyk∏ad Raport z monitoringu realizacji obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ majàtkowych przez funkcjonariuszy samorzàdowych szczebla województwa samorzàdowego w Polsce132 Prawnym obowiàzkiem jest podanie wartoÊci PLN posiadanej na dzieƒ 31 grudnia roku poprzedzajàcego. W woj. mazowieckim wydajàcy decyzje deklarowali 31475 tys. z∏, kierownicy jednostek organizacyjnych 48 185 tys. z∏. Ârednia deklarowanych Êrodków we wszystkich grupach (radni, zarzàd, wydajàcy decyzje, kierownicy jednostek organizacyjnych) w ca∏ej Polsce wynios∏a 61 138 tys. z∏., najni˝szà Êrednià Êrodków deklarowa∏y osoby wydajàce decyzje w imieniu marsza∏ka. Je˝eli chodzi o posiadanie papierów wartoÊciowych, to w województwie mazowieckim deklarowa∏o 14,29% wydajàcych decyzje (13333 z∏), 16,30 % kierowników jednostek organizacyjnych (135 796 z∏), gdy Êrednia w Polsce wynios∏a 21,66% (181 274 z∏). Natomiast 33,33% wydajàcych decyzje deklarowa∏o posiadanie domu, 76,19% mieszkania, 60,22% kierowników jednostek organizacyjnych deklarowa∏o posiadanie domu i 50% posiadanie mieszkania. Ârednia w Polsce posiadania domu wynios∏a 64,20%, posiadania mieszkania 78,33%. Mienie ruchome powy˝ej 10000 z∏ zadeklarowa∏o 80,95% wydajàcych decyzje oraz 77,42% kierowników jednostek organizacyjnych przy Êredniej 76,66%. 131 Por. J. Ruszewski, P. Sitniewski, JawnoÊç i kompetencja, Raport z monitoringu realizacji obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ majàtkowych przez funkcjonariuszy samorzàdowych szczebla województwa samorzàdowego w Polsce, Suwa∏ki 2010, s. 27-28. 132 J. Ruszewski, P. Sitniewski, op. cit., s. 70-173. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 61 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Oto co funkcjonariusze szczebla wojewódzkiego deklarowali. Oprócz samochodów, ksià˝ek, sprz´tu lotniczego, znalaz∏y si´ mi´dzy innymi: agregaty pràdotwórcze, ∏ódê ˝aglowa „Sportina”, szybowiec „Mucha”, nak∏ady na ogródku dzia∏kowym, samolot MS Morane 880 B, zbiór zabytkowych mebli oraz kort tenisowy. Adresatami oÊwiadczenia, zgodnie z art. 27c ust 3 ustawy o samorzàdzie województwa, sà: • w przypadku marsza∏ka województwa, przewodniczàcego sejmiku województwa – wojewoda; • w przypadku wicemarsza∏ka województwa, cz∏onka zarzàdu województwa, sekretarza województwa, skarbnika województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – marsza∏ek województwa. Wraz z oÊwiadczeniem nale˝y sk∏adaç równie˝ kopi´ PIT za rok poprzedni wraz z ewentualnà korektà. OczywiÊcie wtedy, gdy na skutek ró˝nych zdarzeƒ takie oÊwiadczenie b´dzie musia∏o byç z∏o˝one wi´cej ni˝ raz w danym roku, ponowne do∏àczanie ubieg∏orocznego zeznania podatkowego b´dzie zb´dne133. Termin sk∏adania oÊwiadczenia cyklicznego (bo na ˝àdanie nie ma terminu – zgodnie z regulacjà ustawy o pracownikach samorzàdowych) uregulowany zosta∏ w art. 27c ust. 5 ustawy o samorzàdzie województwa: cz∏onek zarzàdu województwa, skarbnik województwa, sekretarz województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – sk∏adajà pierwsze oÊwiadczenie majàtkowe w terminie 30 dni od dnia wyboru lub powo∏ania na stanowisko albo od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o prac´. Do pierwszego oÊwiadczenia majàtkowego cz∏onek zarzàdu województwa, skarbnik województwa, sekretarz województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa sà obowiàzani do∏àczyç informacj´ o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, je˝eli prowadzili jà przed dniem wyboru, powo∏ania lub zatrudnienia. Natomiast kolejne oÊwiadczenia majàtkowe sà sk∏adane przez nich co roku do dnia 30 kwietnia, wed∏ug stanu na dzieƒ 31 grudnia roku poprzedniego, oraz w dniu odwo∏ania ze stanowiska lub rozwiàzania umowy o prac´. Zgodnie z ust. 5a wskazywanej ustawy, je˝eli terminy okreÊlone w ust. 5 nie zostanà dotrzymane, przewodniczàcy sejmiku województwa, wojewoda lub marsza∏ek województwa w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia niedotrzymania terminu wzywa osob´, która nie z∏o˝y∏a do jego niezw∏ocznego z∏o˝enia wyznaczajàc dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy si´ od dnia skutecznego dostarczenia wezwania. Marsza∏ek województwa i inne wymienione w art. 27c ust. 1 osoby majà obowiàzek, zgodnie z ust. 5, przedstawiç informacj´ o zaprzestaniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej – przez co nawiàzuje bezpoÊrednio do zakazu zawartego w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. Przepis ten zakazuje m.in. wszystkim osobom wymienionym w ust. 1 (z wyjàtkiem radnych) prowadzenia w okresie zajmowania stanowiska lub pe∏nienia funkcji jakiejkolwiek dzia∏alnoÊci gospodarczej na w∏asny rachunek lub wspólnie z innymi 133 P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica. 61 etyka_srodki_128 62 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 62 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h osobami, a tak˝e zarzàdzania takà dzia∏alnoÊcià lub bycia przedstawicielem bàdê pe∏nomocnikiem w prowadzeniu takiej dzia∏alnoÊci, wyjàwszy jedynie dzia∏alnoÊç wytwórczà roÊlinnà lub zwierz´cà w rolnictwie w zakresie gospodarstwa rodzinnego. Problem: czy marsza∏ek, który w zwiàzku z obj´ciem mandatu przestaje ca∏kowicie faktycznie prowadziç dzia∏alnoÊç gospodarczà (zawiesza wykonywanie wszelkich us∏ug, zg∏asza zaprzestanie wykonywania dzia∏alnoÊci na czas kadencji do urz´du skarbowego i do ZUS, zwalnia lub wysy∏a na urlopy bezp∏atne wszystkich pracowników), czy te˝ dodatkowo powinien wykreÊliç si´ z ewidencji przedsi´biorców? Wskazywano na jego rozwiàzanie ju˝ wczeÊniej. Tak˝e w piÊmiennictwie wskazuje si´, ˝e marsza∏ek nie musi wykreÊlaç si´ z ewidencji. Poniewa˝ celem przepisu jest zapobie˝enie niekorzystnemu dla interesu publicznego zbiegowi dwóch aktywnoÊci marsza∏ka, przeszkadzajàcemu w skupieniu si´ na jego obowiàzkach urz´dowych i rodzàcemu obaw´ ewentualnego wykorzystywania stanowiska dla zwi´kszenia zysków w∏asnej dzia∏alnoÊci gospodarczej. Je˝eli taka dzia∏alnoÊç w czasie pe∏nienia publicznej funkcji jest ca∏kowicie wstrzymana, te obawy nie istniejà. Zauwa˝yç nale˝y, ˝e funkcja np. marsza∏ka ma charakter czasowy. Po jej ustaniu ka˝dy ma prawo podjàç z powrotem swà dotychczasowà dzia∏alnoÊç zarobkowà. Dalej, by∏oby niczym nieuzasadnione, gdyby musia∏ on ponosiç wówczas na nowo koszty i trud ponownej rejestracji134. Nale˝y równie˝ zauwa˝yç, ˝e co do urz´dników samorzàdowych wymienionych w art. 27c ust. 1 brak wyraênego sformu∏owania dotyczàcego oÊwiadczeƒ majàtkowych w razie ustania funkcji nie na skutek odwo∏ania, ale np. na skutek samodzielnej rezygnacji. Nale˝y przyjàç, ˝e w takich sytuacjach obowiàzek z∏o˝enia oÊwiadczenia majàtkowego nie istnieje135. Ka˝dy z podmiotów, którym oÊwiadczenia sà sk∏adane, bada oÊwiadczenie samodzielnie pod kàtem prawdziwoÊci i kompletnoÊci zawartych w nim danych. Natomiast dopiero w razie stwierdzenia nieprawid∏owoÊci w wype∏nieniu obowiàzku z∏o˝enia oÊwiadczeƒ powstaje mo˝liwoÊç udzia∏u w sprawie jeszcze innych podmiotów: w przypadku podejrzenia podania w oÊwiadczeniach nieprawdy lub zatajenia prawdy istnieje mo˝liwoÊç w∏àczenia do udzia∏u w sprawie organów kontroli skarbowej (art. 27c ust. 9-11). W razie uchybienia zaÊ terminom do z∏o˝enia oÊwiadczeƒ lub stwierdzenia w nich nieprawid∏owoÊci, informacje w tej mierze nale˝y przed∏o˝yç sejmikowi wraz z opisem tych nieprawid∏owoÊci i podj´tych w zwiàzku z nimi dzia∏aƒ (art. 27c ust. 12). Nale˝y za∏o˝yç, ˝e zarówno urzàd skarbowy, jak i ewentualnie uczestniczàcy w sprawie urzàd kontroli skarbowej b´dà dokonywa∏y analizy oÊwiadczeƒ wy∏àcznie pod kàtem podatkowym136. Podmiot dokonujàcy analizy oÊwiadczeƒ majàtkowych w terminie do dnia 30 paêdziernika ka˝dego roku przedstawia sejmikowi województwa informacj´ o osobach, które nie z∏o˝y∏y oÊwiadczenia majàtkowego lub z∏o˝y∏y je po terminie, o nieprawid∏owoÊciach stwierdzonych w analizowanych oÊwiadczeniach majàtkowych wraz z ich opisem i wskazaniem osób, które z∏o˝y∏y nieprawid∏owe oÊwiadczenia oraz o dzia∏aniach podj´tych w zwiàzku z nieprawid∏owoÊciami stwierdzonymi w analizowanych oÊwiadczeniach majàtkowych. Sankcje za niez∏o˝enie w terminie oÊwiadczeƒ majàtkowych okreÊla art. 27f. Sankcje sà jednolite, a ró˝nià si´ jedynie w zale˝noÊci od podmiotu zobowiàzanego do ich sk∏adania. W przypadku cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jed134 135 136 P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica. P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica. P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 63 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu nostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – sankcjà jest utrata wynagrodzenia za okres do dnia z∏o˝enia oÊwiadczenia lub informacji. Dodatkowo, je˝eli sekretarz województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa nie z∏o˝à w terminie oÊwiadczenia majàtkowego, w∏aÊciwy organ odwo∏uje ich albo rozwiàzuje z nimi umow´ o prac´, najpóêniej po up∏ywie 30 dni od dnia, w którym up∏ynà∏ termin do z∏o˝enia oÊwiadczenia. Inne zakazy o charakterze ekonomicznym Intencjà twórców zakazów i ograniczeƒ o charakterze majàtkowym, jakie sà nak∏adane na funkcjonariuszy publicznych, jest próba wprowadzenia czytelnych barier uniemo˝liwiajàcych wykorzystywanie ich osobistej pozycji do czerpania nieuzasadnionych korzyÊci z majàtku publicznego137, a tak˝e poddanie regulacji prawnej cz´Êci wzajemnych relacji, jakie zachodzà mi´dzy sektorem publicznym a prywatnym. W tym celu ustawodawca wprowadza system zakazów i nakazów ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà funkcjonariuszy publicznych tak, aby ograniczy∏y one szereg pokus i okolicznoÊci sprzyjajàcych zaspokajaniu w∏asnych potrzeb kosztem mienia publicznego. Zasadne wydaje si´ byç zatem twierdzenie, i˝ tego typu regulacje, obecne tak˝e w polskim systemie prawnym, chronià (a przynajmniej w za∏o˝eniu majà chroniç) uczciwoÊç i post´powanie fair w systemie w∏adzy i administracji publicznej z jednej strony, z drugiej zaÊ majà chroniç majàtek publiczny przed zakusami jego nadu˝ywania. Konsekwencjà wprowadzania restrykcji o charakterze majàtkowym dla funkcjonariuszy publicznych jest traktowanie s∏u˝by publicznej jako jedynego êród∏a utrzymania osób do niej powo∏anych. W zgodnoÊci z tà tezà pozostaje tak˝e uchwa∏a TK z 1994 r., zgodnie z którà „obywatele pe∏niàcy dzia∏alnoÊç publicznà muszà si´ liczyç z dalej idàcymi ograniczeniami swych praw i wolnoÊci, ni˝ pozostali obywatele (...). A poniewa˝ w sposób Êwiadomy i dobrowolny si´ im poddajà, o ograniczeniu ich wolnoÊci, co do ka˝dej z konstytucyjnych wolnoÊci obywatelskich, nie mo˝e byç mowy. Celem takich ograniczeƒ jest bowiem zapobieganie anga˝owaniu si´ osób publicznych w sytuacje i uwik∏ania, mogàce nie tylko poddawaç w wàtpliwoÊç ich osobistà bezstronnoÊç czy uczciwoÊç, ale tak˝e podwa˝aç autorytet konstytucyjnych organów paƒstwa oraz os∏abiaç zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawid∏owego funkcjonowania”138. Normy w zakresie reglamentacji swobody uczestniczenia w spó∏kach prawa handlowego okreÊlajà ustawa o samorzàdzie województwa (art. 27b ust. 3 i 5 w odniesieniu do radnych) oraz ustawa antykorupcyjna (w stosunku do osób w niej wskazanych). Istotnym instrumentem majàtkowym, zabezpieczajàcym przed konfliktem interesów, sà ograniczenia nak∏adane na urz´dników w zakresie cz∏onkostwa we w∏adzach spó∏ek handlowych oraz posiadania udzia∏ów i akcji w przedsi´biorstwach. Ustawa antykorupcyjna w sposób rygorystyczny zakazuje adresatom tego aktu prawnego w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji bycia cz∏onkami zarzàdów, rad nadzorczych lub komisji rewizyjnych spó∏ek prawa handlowego, przy czym bez znaczenia jest, czy dana funkcja pe∏niona 137 Por. B. Kudrycka, P. J. Suwaj, Komentarz do ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne, Biuetyn S∏u˝by Cywilnej, nr 7-8. 138 Uchwa∏a z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994 r., nr 1. 63 etyka_srodki_128 64 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 64 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h jest odp∏atnie, czy spo∏ecznie – honorowo, czy spó∏ka dzia∏a na terenie danej JST oraz czy w swojej dzia∏alnoÊci wykorzystuje mienie jakiegokolwiek podmiotu publicznego139. Enumeratywne wymienienie organów, w których cz∏onkostwo jest zakazane sugeruje, ˝e jeÊli w spó∏ce funkcjonujà jakieÊ inne organy, to uczestnictwo w nich nie jest zakazane, jeÊli nie wywo∏uje podejrzenia o stronniczoÊç lub interesownoÊç. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 tej ustawy, wymienione w niej osoby w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji nie mogà byç zatrudnione lub wykonywaç zaj´ç w spó∏kach prawa handlowego, które mog∏yby wywo∏aç podejrzenie o ich stronniczoÊç lub interesownoÊç140. Wybór lub powo∏anie do w∏adz spó∏ki z naruszeniem zakazów okreÊlonych w art. 4 i 7 ustawy antykorupcyjnej jest z mocy prawa niewa˝ny i nie podlega wpisaniu do w∏aÊciwego rejestru. Jednak zakaz zajmowania stanowisk w spó∏kach prawa handlowego nie dotyczy wskazywanych osób (cz∏onków zarzàdu województwa, skarbników, kierowników wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osób zarzàdzajàcych i cz∏onków organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz innych osób wydajàcych decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa), je˝eli zosta∏y one zg∏oszone do obj´cia takich stanowisk w spó∏ce prawa handlowego przez Skarb Paƒstwa, inne paƒstwowe osoby prawne, spó∏ki, w których udzia∏ Skarbu Paƒstwa przekracza 50% kapita∏u zak∏adowego lub 50% liczby akcji, JST, ich zwiàzki lub inne osoby prawne JST (jednak osoby te nie mogà byç zg∏oszone do wi´cej ni˝ dwóch spó∏ek). Na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne, osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy (czyli wskazywani ju˝ wczeÊniej cz∏onkowie zarzàdu województwa, skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa), w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji, o których mowa w przepisach tej ustawy, nie mogà posiadaç w spó∏kach prawa handlowego wi´cej ni˝ 10% akcji lub udzia∏y przedstawiajàce wi´cej ni˝ 10% kapita∏u zak∏adowego – w ka˝dej z tych spó∏ek. Zakazy o charakterze niemajàtkowym Obejmujà one przyk∏adowo zakaz podleg∏oÊci s∏u˝bowej osób spokrewnionych, zawarty w art. 26 ustawy o pracownikach samorzàdowych, w myÊl tego artyku∏u ma∏˝onkowie oraz osoby pozostajàce ze sobà w stosunku pokrewieƒstwa do drugiego stopnia w∏àcznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogà byç zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w art. 2, je˝eli powsta∏by mi´dzy tymi osobami stosunek bezpoÊredniej podleg∏oÊci s∏u˝bowej. De facto zakaz ten ma charakter iluzoryczny z dwóch powodów. Po pierwsze – brak sankcji za jego naruszenie, po drugie – „bezpoÊrednià” podleg∏oÊç mo˝na z ∏atwoÊcià ominàç, zatrudniajàc krewnego na stanowisku podleg∏ym w sposób niebezpoÊredni, co nie zmienia faktu, ˝e dzia∏anie takie mo˝e budziç podejrzenia o stronniczoÊç i nepotyzm. 139 140 Por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2004 r., OSK 1186/04, LexPolonica nr 2127505. A. Wierzbica, op. cit. s. 247. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 65 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu 5. Przest´pstwa korupcyjne SprzedajnoÊç urz´dnicza i przekupstwo Najcz´Êciej spotykanà formà korupcji jest ∏apownictwo. W prawie karnym spotyka si´ dwie jego odmiany: biernà, tzw. „sprzedajnoÊç urz´dniczà” (dotyczàcà bioràcych), i czynnà, tzw. „przekupstwo” (dotyczàcà wr´czajàcych)141. Bardziej adekwatne dla ∏apownictwa biernego wydaje si´ okreÊlenie „sprzedajnoÊç”, gdy˝ tak naprawd´ ∏apownictwo bierne cz´sto wcale nie jest takie bierne, szczególnie wtedy, gdy osoba pe∏niàca funkcj´ publicznà ˝àda korzyÊci. Nazwa „∏apownictwo czynne” jest równie˝ mylàca. Raczej trudno by∏oby mówiç o aktywnoÊci i zaanga˝owaniu tej osoby w sytuacji, kiedy inicjatywa przyj´cia korzyÊci pochodzi od osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà142. Kary za przest´pstwa korupcyjne zosta∏y okreÊlone w art. 228-231 oraz art. 250a i art. 296a-b Kodeksu karnego. Poni˝ej znajduje si´ tabela przedstawiajàca podstawowe przest´pstwa korupcyjne. Tabela nr 2. Przest´pstwa korupcyjne 141 142 L.p Nazwa przest´pstwa Artyku∏ w kodeksie karnym Opis 1. sprzedajnoÊç Art. 228 k.k. ¸apownictwo bierne polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej. 2. przekupstwo Art. 229 k.k. ¸apownictwo czynne polega na udzieleniu albo sk∏adaniu obietnicy udzielenia korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà w zwiàzku z pe∏nieniem tej funkcji. 3. p∏atna protekcja Art. 230 k.k. Art. 230a k.k. Polega na powo∏ywaniu si´ na wp∏ywy w instytucjach lub urz´dach i podejmowaniu si´ poÊrednictwa w za∏atwieniu sprawy w zamian za korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo za jej obietnic´. 4. nadu˝ycie s∏u˝bowe Art. 231 k.k. Polega na przekraczaniu uprawnieƒ lub niedope∏nieniu obowiàzków przez funkcjonariusza publicznego i dzia∏aniu na szkod´ interesu publicznego lub prywatnego, w celu uzyskania korzyÊci majàtkowej. 5. korupcja wyborcza Art.. 250a k.k. Obok dania ∏apówki za g∏osowanie w okreÊlony sposób, polega tak˝e na daniu obietnicy korzystnego za∏atwienia sprawy, przychylnego traktowania, dbania o interesy w razie uzyskania mandatu. 6. poÊwiadczenie nieprawdy Art.. 271 k.k. Polega na poÊwiadczeniu przez funkcjonariusza publicznego uprawnionego do wystawienia dokumentu, nieprawdy w tym dokumencie, co do okolicznoÊci majàcej znaczenie prawne. 7. nadu˝ycie zaufania Art.. 296 k.k. Polega na wyrzàdzeniu znacznej szkody majàtkowej podmiotom prowadzàcym dzia∏alnoÊç gospodarczà, poprzez nadu˝ycie udzielonych danej osobie uprawnieƒ lub niedope∏nienie cià˝àcych na niej obowiàzków – w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej. Znalaz∏eÊ si´ w sytuacji korupcyjnej? Dowiedz si´, co robiç! Zatrzymajmy korupcj´, s. 5, www.antykorupcja.gov.pl . CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 17, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 65 etyka_srodki_128 66 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 66 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 8 nadu˝ycie zaufania Art. 296a k.k. Polega na przyj´ciu korzyÊci majàtkowej lub osobistej przez osob´ pe∏niàcà kierowniczà funkcj´ w podmiocie prowadzàcym dzia∏alnoÊç gospodarczà w zamian za zachowanie mogàce wyrzàdziç temu podmiotowi szkod´ majàtkowà albo za czyn nieuczciwej konkurencji lub za niedopuszczalnà czynnoÊç preferencyjnà na rzecz nabywcy lub odbiorcy towaru, us∏ug lub Êwiadczenia; np. udzielenie kredytu lub po˝yczki pieni´˝nej niewyp∏acalnemu d∏u˝nikowi (czynnoÊç mogàca wyrzàdziç szkod´ majàtkowà), ujawnienie tajemnicy handlowej przedsi´biorstwa (czyn nieuczciwej konkurencji). 9. korupcja w sporcie Art. 296b k.k. Polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej lub osobistej lub jej obietnicy, w zamian za nieuczciwe zachowanie, mogàce mieç wp∏yw na wynik profesjonalnych zawodów sportowych. 10. udaremnianie lub utrudnianie przetargu publicznego Art. 305 k.k. Polega na udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego, wchodzeniu w porozumienie z innà osobà dzia∏ajàc w ten sposób na szkod´ w∏aÊciciela mienia albo osoby lub instytucji, na rzecz której przetarg jest dokonywany. SprzedajnoÊç urz´dnicza (art. 228 k.k.) jest przest´pstwem polegajàcym na przyj´ciu korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej. Nie ma znaczenia fakt, czy korzyÊç zosta∏a przyj´ta przed, czy po dokonaniu czynnoÊci s∏u˝bowej143, natomiast w wypadku uzale˝nienia wykonania czynnoÊci od wr´czenia korzyÊci majàtkowej, przyj´cie korzyÊci jest warunkiem podj´cia czynnoÊci. Sprawcà tego przest´pstwa (podmiotem) mo˝e byç osoba pe∏niàca funkcj´ publicznà oraz tzw. zagraniczny funkcjonariusz publiczny. Ustawodawca przewidzia∏ szeÊç podstawowych postaci (typów) ∏apownictwa biernego. § 1 – typ podstawowy – sprawca czynu podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8; § 2 – typ uprzywilejowany (wypadek mniejszej wagi) – okolicznoÊci pope∏nienia przest´pstwa i cechy sprawcy powodujà, ˝e czyn zas∏uguje na ∏agodniejszà kar´144, czyn zagro˝ony jest grzywnà, karà ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2; w tym kwalifikowane145: § 3 – przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej w zwiàzku z naruszeniem przepisów prawa, czyn zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 1 roku do lat 10; § 4 – uzale˝nienie wykonania czynnoÊci s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej146, czyn zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 1 roku do lat 10; § 5 – przyj´cie korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci lub jej obietnicy, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 2 do 12 lat; § 6 – przyj´cie korzyÊci przez zagranicznego funkcjonariusza publicznego, czyn zagro˝ony jest karà okreÊlonà odpowiednio w § 1-5. 143 Wyrok Sàdu Najwy˝szego z dn. 8.11.1974 r. (Rw 522/74, OSNPG 1975, nr 2, poz. 20). Wyrok Sàdu Apelacyjnego w Krakowie z dn. 3.12.1998 r. (II Aka 196/98, KZS 1998, nr 12, poz. 31). 145 Obok cech podstawowych czyn zawiera jeszcze cechy, które wp∏ywajà na zwi´kszenie stopnia spo∏ecznej szkodliwoÊci i zaostrzenie kary. 146 Postanowienie SN z dn. 3.12.2002 r. (II KKN 208/01, OSNKW 2003, nr 3-4, poz. 37). 144 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 67 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Przekupstwo (art. 229 k.k.) polega na umyÊlnym udzieleniu korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà147. Udzielenie korzyÊci polega na bezpoÊrednim lub poÊrednim wr´czeniu korzyÊci. Zachowanie przekupujàcego stanowi drugà stron´ sprzedajnoÊci, okreÊlonej w art. 228 k.k. Wr´czajàcy korzyÊç lub jej obietnic´ odpowiada tak samo jak ten, który korzyÊç takà przyjmuje. Ustawodawca przewiduje pi´ç typów ∏apownictwa czynnego: § 1 – podstawowy – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8; § 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest grzywnà, karà ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2; w tym kwalifikowane: § 3 – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej w zamian za naruszenie obowiàzku s∏u˝bowego, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10; § 4 – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci, czyn zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 2 do 12 lat; § 5 – udzielenie lub obietnic´ udzielenia korzyÊci majàtkowej lub osobistej zagranicznemu funkcjonariuszowi publicznemu w zwiàzku z pe∏nieniem tej funkcji; § 6 – klauzul´ bezkarnoÊci. P∏atna protekcja (art. 230 k.k.) – to podj´cie si´ poÊrednictwa w za∏atwieniu sprawy w instytucji paƒstwowej lub samorzàdu terytorialnego, organizacji mi´dzynarodowej albo te˝ krajowej lub zagranicznej organizacji dysponujàcej Êrodkami publicznymi w zamian za korzyÊç majàtkowà lub osobistà, bàdê jej obietnic´. Dzia∏anie sprawcy mo˝e polegaç jedynie na powo∏ywaniu si´ na wp∏ywy lub na wywo∏aniu u osoby zainteresowanej przekonania o istnieniu takich wp∏ywów, albo na utwierdzeniu jej w takim przekonaniu148, poniewa˝ aby mo˝na by∏o mówiç o przest´pstwie nieistotne jest, czy osoba powo∏ujàca si´ na wp∏ywy takie posiada i czy rzeczywiÊcie zostanà podj´te dzia∏ania poÊrednictwa149. Inicjatywa pope∏nienia przest´pstwa mo˝e pochodziç zarówno od osoby, która podejmuje si´ za∏atwienia sprawy, jak i osoby, której zale˝y na korzystnym dla siebie rozwiàzaniu. W przeciwieƒstwie do przest´pstwa sprzedajnoÊci, p∏atna protekcja jest przest´pstwem, którego sprawcà mo˝e byç ka˝dy. Ustawodawca przewiduje dwa typy p∏atnej protekcji: § 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8; § 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest karà grzywny, ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2. Czynna p∏atna protekcja, handel wp∏ywami (art. 230a k.k.) – przest´pstwo to polega na udzieleniu lub obietnicy udzielenia poÊrednikowi korzyÊci majàtkowej lub osobistej w zamian za poÊrednictwo w za∏atwieniu sprawy w instytucji paƒstwowej, samorzàdowej, organizacji mi´dzynarodowej albo krajowej lub w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponujàcej Êrodkami publicznymi. Dzia∏anie sprawcy ma sk∏oniç poÊrednika do bezprawnego wywarcia wp∏ywu na decyzj´ osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà. Dzia∏anie 147 Wyrok SN z dn. 7.11.1994 r. (WR 186/94, OSNKW 1995, nr 3-4, poz. 20). Wyrok SN z dn. 2.03.1972 r. (II KR 4/71, OSNPG 1972, nr 2, poz. 156). 149 Postanowienie SN z 20.10.2005 r. (II KK 184/05, OSNKW 2005, nr 12, poz. 120), oraz wyrok z 29.02.1984 r. (Rw 53/84, OSNKW 1984, nr 9-10, poz. 94). 148 67 etyka_srodki_128 68 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 68 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h polega na tym samym, co przekupstwo (art. 229 k.k.), z tym wyjàtkiem, ˝e w przypadku art. 230a k.k. celem dzia∏ania sprawcy jest op∏acenie poÊrednictwa, a nie koniecznie osoby podejmujàcej decyzj´. Sprawcà tego przest´pstwa mo˝e byç ka˝dy. Ustawodawca przewiduje dwa typy czynnej p∏atnej protekcji: § 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do 8 lat; § 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest karà grzywny, ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia wolnoÊci do lat 2; § 3 – klauzula bezkarnoÊci. Przekroczenie uprawnieƒ, niedope∏nienie obowiàzków (art. 231 k.k) – przest´pstwo to mo˝e pope∏niç jedynie funkcjonariusz publiczny, który przekraczajàc swoje uprawnienia lub nie wype∏niajàc obowiàzków, dzia∏a na szkod´ interesu publicznego lub prywatnego. Wynika stàd, ˝e zakres podmiotowy uleg∏ tutaj – w porównaniu z przest´pstwem ∏apownictwa – istotnemu ograniczeniu. Je˝eli motywem dzia∏ania sprawcy jest osiàgni´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej, przepis przewiduje surowszà odpowiedzialnoÊç karnà. W tym przypadku nie jest wymagane, aby szkoda zaistnia∏a. Sprawca wype∏nia znamiona poprzez dzia∏anie lub zaniechanie, stwarzajàc stan zagro˝enia dla dobra prawnego. Dla w∏aÊciwego przypisania odpowiedzialnoÊci za to przest´pstwo niezb´dne jest ustalenie podstawy i zakresu uprawnieƒ funkcjonariusza150. Ustawodawca przewiduje trzy typy tego przest´pstwa: § 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony karà pobawienia wolnoÊci do lat 3; § 2 – kwalifikowany, sprawca dopuszcza si´ czynu w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej lub osobistej, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10; § 3 – uprzywilejowany, nieumyÊlne wyrzàdzenie istotnej szkody, za którà ustawodawca przewidzia∏ grzywn´, kar´ ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia wolnoÊci do lat 2. Korupcja przejawia si´ tak˝e w ∏apownictwie wyborczym (art. 250a k.k.), ∏apownictwie w obrocie gospodarczym (art. 296a k.k.), ∏apownictwie w sporcie (art. 296b k.k.), poÊwiadczaniu nieprawdy (art. 271 § 3 k.k.), nadu˝yciu zaufania (art. 296 § 2 k.k.), przekupstwie wierzycieli (art. 302 § 2 i 3 k.k.) oraz w udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego (art. 305 § 1 k.k.). W rozdziale XXI kodeksu karnego spenalizowano korupcj´ wyborczà. Korupcja wyborcza (art. 250a k.k) dotyczy g∏osowania w wyborach do parlamentów: krajowego, europejskiego, organów wybieralnych samorzàdów, ale równie˝ w referendach krajowych i lokalnych. Nie odnosi si´ do g∏osowaƒ w organach spó∏ek, spó∏dzielni czy organizacji spo∏ecznych. Przest´pstwo ∏apownictwa wyborczego biernego (§ 1) jest przest´pstwem indywidualnym. Sprawcà mo˝e byç tylko osoba posiadajàca czynne prawo wyborcze. W przepisie tym ustawodawca nie przewidzia∏ odpowiedzialnoÊci karnej za udzielenie i przyj´cie obietnicy korzyÊci majàtkowej lub osobistej. Z kolei przest´pstwo ∏apownictwa wyborczego czynnego (§ 2) jest przest´pstwem powszechnym, jego sprawcà mo˝e byç ka˝dy. Ustawodawca wprowadzi∏ w art. 250a k.k. nast´pujàce typy korupcji wyborczej: § 1 – podstawowy, sprzedajnoÊç wyborcza (∏apownictwo bierne), czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5; § 2 – podstawowy, przekupstwo wyborcze, podlega tej samej karze j.w.; 150 Wyrok SN z dn. 23.04.1977 r. (VI KRN 70/77, OSNKW 1977, nr 6, poz. 63). Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 69 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu § 3 – uprzywilejowane – zarówno sprzedajnoÊci, jak i przekupstwa, czyn zagro˝ony jest karà grzywny, ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2; § 4 – nadzwyczajne z∏agodzenie kary lub odstàpienie od jej wymierzenia. Nadu˝ycie zaufania (art. 296 k.k.) § 2 – typ kwalifikowany, polega na wyrzàdzeniu przez zobowiàzanego na podstawie ustawy, decyzji w∏aÊciwego organu lub umowy do prowadzenia spraw majàtkowych lub dzia∏alnoÊci innego podmiotu znacznej szkody majàtkowej151 w majàtku tego podmiotu na skutek nadu˝ycia udzielonych uprawnieƒ lub niedope∏nienia cià˝àcego na nim obowiàzku, podmiotem tego przest´pstwa mo˝e byç tylko osoba zobowiàzana na podstawie przepisu ustawy, decyzji w∏aÊciwego organu lub umowy do zajmowania si´ sprawami majàtkowymi lub dzia∏alnoÊcià gospodarczà innego podmiotu; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8. Korupcja gospodarcza, korupcja mened˝erów (art. 296a k.k.) § 1 – sprzedajnoÊç, typ podstawowy, sprawcà ∏apownictwa gospodarczego w dzia∏alnoÊci gospodarczej mo˝e byç osoba, która w jednostce organizacyjnej152 pe∏ni funkcj´ kierowniczà (np. dyrektor firmy) bàdê funkcj´ majàcà istotny wp∏yw na decyzje zwiàzane z dzia∏alnoÊcià tej jednostki (np. ksi´gowy), a tak˝e ka˝da osoba pozostajàca z nià w stosunku pracy, umowy zlecenia lub umowy o dzie∏o; zabronione zachowanie sprawcy polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej bàdê osobistej albo obietnicy w zamian za dzia∏anie lub zaniechanie, które mo˝e wyrzàdziç szkod´ majàtkowà jednostce organizacyjnej; korzyÊç ta mo˝e byç równie˝ udzielona za czyn nieuczciwej konkurencji lub za niedopuszczalnà czynnoÊç preferencyjnà153 na rzecz któregoÊ z uczestników obrotu gospodarczego; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5; § 2 – przekupstwo, typ podstawowy – dotyczy osoby, która udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej w zamian za zachowania okreÊlone w § 1, sprawcà tego przest´pstwa mo˝e byç ka˝dy; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci jak w § 1; § 3 – typ uprzywilejowany dla sprzedajnoÊci i przekupstwa gospodarczego, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2; § 4 – typ kwalifikowany ∏apownictwa biernego, sprawca swoim zachowaniem wyrzàdzi∏ jednostce, która go zatrudnia lub którà reprezentuje, znacznà szkod´ majàtkowà154; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8; § 5 – klauzula bezkarnoÊci. 151 Uchwa∏a Sàdu Najwy˝szego z dn. 21.06.1995 r. (I KZP 22/95, OSNKW 1995, nr 9-10, poz. 58). Jednostka organizacyjna – osoba fizyczna, osoba prawna lub inna jednostka nie posiadajàca osobowoÊci prawnej, prowadzàca dzia∏alnoÊç gospodarczà w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia∏alnoÊci gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807). Czynem nieuczciwej konkurencji, zgodnie z artyku∏em 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153 poz. 1503), jest dzia∏anie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, je˝eli zagra˝a lub narusza interes innego przedsi´biorcy lub klienta. 153 Niedopuszczalna czynnoÊç preferencyjna – bezprawne, nieuczciwe lub nierzetelne zachowanie przynoszàce korzyÊç innemu podmiotowi kosztem przedsi´biorstwa reprezentowanego przez mened˝era. Przyk∏adami takiego zachowania mogà byç: zbycie mienia lub w∏asnoÊci przedsi´biorstwa (spó∏ki) po ra˝àco niskiej cenie oraz bezprawne uprzywilejowanie oferenta w zwiàzku z realizacjà zamówieƒ publicznych. 154 Szkoda majàtkowa dotyczy zarówno straty, jakà poszkodowany poniós∏, jak i korzyÊci, które móg∏by osiàgnàç, gdyby nie wyrzàdzono mu szkody. W tym przypadku mamy do czynienia ze szkodà majàtkowà w znaczeniu cywilnoprawnym. 152 69 etyka_srodki_128 70 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 70 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Korupcja wierzycieli (art. 302 § 2 i 3 k.k.) § 2 – przekupstwo wierzyciela lub wierzycieli, polega na udzieleniu wierzycielowi przez d∏u˝nika lub innà osob´ dzia∏ajàcà na jego rzecz – korzyÊci majàtkowej lub jej obietnicy w zamian za dzia∏anie na szkod´ innych wierzycieli; przekupstwa wierzyciela mo˝e si´ dopuÊciç zarówno d∏u˝nik, jak i ka˝da inna osoba, dzia∏ajàca na jego proÊb´; przedmiotem ∏apówki udzielanej lub obiecywanej wierzycielowi za dzia∏anie opisane w § 2 jest korzyÊç majàtkowa; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci do lat 3; § 3 – sprzedajnoÊç wierzyciela, polega na przyj´ciu od d∏u˝nika lub innej dzia∏ajàcej na jego rzecz osoby korzyÊci albo na ˝àdaniu takiej korzyÊci w zamian za dzia∏anie na szkod´ innych wierzycieli; sprawcà sprzedajnoÊci mo˝e byç jedynie wierzyciel, natomiast przedmiotem ∏apówki przyjmowanej przez wierzyciela jest korzyÊç w ka˝dej postaci; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci do lat 3. Udaremnianie lub utrudnianie przetargu publicznego (art. 305 § 1 k.k.) § 1 – przest´pstwo to polega na udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego albo wchodzeniu w porozumienie z innà osobà, przez co sprawca dzia∏a na szkod´ w∏aÊciciela mienia albo osoby bàdê instytucji, na rzecz której przetarg jest organizowany; do dokonania przest´pstwa nie jest potrzebne osiàgni´cie przez sprawc´ zamierzonego celu w postaci osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej; czyn dokonany jest ju˝ z chwilà udaremnienia bàdê utrudnienia przetargu; mo˝e byç dokonany zarówno przez dzia∏anie, jak i przez zaniechanie; podmiotem przest´pstwa stypizowanego w § 1 mo˝e byç ka˝dy; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od miesiàca do lat 3. PoÊwiadczenie nieprawdy (art. 271 § 3 k.k) § 3 – typ kwalifikowany – przest´pstwo poÊwiadczenia nieprawdy w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej lub osobistej; warunkiem karalnoÊci sprawcy na podstawie tego przepisu nie jest uzyskanie okreÊlonej tam korzyÊci, ale dzia∏anie w celu jej osiàgni´cia155; podmiotem przest´pstwa poÊwiadczenia nieprawdy mo˝e byç tylko osoba, która jest upowa˝niona do wystawienia konkretnego dokumentu w cudzej sprawie156; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8.157 Aby zrozumieç istot´ i szkodliwoÊç zjawiska korupcji, nale˝y przybli˝yç definicj´ poj´cia korzyÊci majàtkowej, osobistej, jak równie˝ obietnicy takiej korzyÊci. KorzyÊç majàtkowa – (art. 115 § 4 k. k.) to ka˝de dobro, które jest w stanie zaspokoiç okreÊlonà potrzeb´, a jego wartoÊç da si´ wyraziç w pieniàdzu. KorzyÊcià tà mo˝e byç nie tylko przyrost majàtku, ale i wszystkie korzystne umowy, np. po˝yczka udzielona na korzystnych warunkach, darowizna, zwolnienie z d∏ugu, wygranie przetargu. KorzyÊç osobista – to Êwiadczenie o charakterze niemajàtkowym, polepszajàce sytuacj´ osoby, która je uzyskuje (np. obietnica awansu, odznaczenie orderem, wyuczenie zawodu, ograniczenie obowiàzków zawodowych, przyj´cie na praktyk´, na sta˝, wys∏anie na zagraniczne stypendium, wykreowanie korzystnego wizerunku w mediach). Przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej oznacza zaw∏adni´cie nià przez sprawc´, np. przyj´cie pieni´dzy, drogiego prezentu, obietnicy awansu. 155 Sàd Najwy˝szy w wyroku z dn. 13.08.1976 r. (IV KR 148/76, OSNPG 1976, nr 11, poz. 104). Wyrok SA w Katowicach z 26.03.1998 r. (OSP 1998, nr 12, poz. 225). 157 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 17-26, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 156 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 71 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Przyj´cie obietnicy korzyÊci majàtkowej lub osobistej polega na zaakceptowaniu przez sprawc´ przyrzeczenia udzielenia którejkolwiek z tych korzyÊci dla siebie, ewentualnie osoby wskazanej. Niewa˝ne jest wi´c, czy proceder ten realizowany jest osobiÊcie, czy z pomocà poÊredników – w ka˝dym przypadku jest to przest´pstwo. Natomiast udzielenie obietnicy oznacza, ˝e sprawca dzia∏a równie˝ np. u˝ywajàc powszechnie zrozumia∏ych gestów158. Mienie znacznej wartoÊci159 – (art. 115 § 5 k.k.) to mienie, którego wartoÊç w czasie pope∏nienia czynu zabronionego przekracza 200 tys. z∏. Zgodnie z definicjà obowiàzujàcà do 8.06.2010 r., by∏o to mienie, którego wartoÊç w chwili pope∏nienia czynu zabronionego przekracza∏a dwustukrotnà wysokoÊç najni˝szego miesi´cznego wynagrodzenia160. Mienie wielkiej wartoÊci161 – (art. 115 § 6 k.k.) to mienie, którego wartoÊç w czasie pope∏nienia czynu zabronionego przekracza 1 milion z∏. Zgodnie z definicjà obowiàzujàcà do 8.06.2010 r., by∏o to mienie, którego wartoÊç w chwili pope∏nienia czynu zabronionego przekracza∏a tysiàckrotnà wysokoÊç najni˝szego miesi´cznego wynagrodzenia. W rozdziale XXIX kodeksu karnego162 wyró˝niono pi´ç podstawowych form korupcji: sprzedajnoÊç urz´dnicza, przekupstwo, p∏atna protekcja, handel wp∏ywami, przekroczenie uprawnieƒ lub niedope∏nienie obowiàzków163. Wykres nr 7: Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji Kryminalnych przez Policj´, Prokuratur´, Stra˝ Granicznà, ˚andarmeri´ Wojskowà oraz CBA 14 000 11 145 12 000 11 726 8 824 8 000 6 000 4 507 4 000 2 813 2 250 2 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych 158 Wyrok SN z dn. 5.11.1997 r. (V KKN 105/97, OSNKW 1998, nr 1-2, poz. 7). Art. 115 § 5 k. k. w brzmieniu ustalonym ustawà: Dz.U. z 2009 r., nr 206, poz. 1589, wszed∏ w ˝ycie w dn. 8.06.2010 r. 160 Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dn. 24.07.2009 r. w sprawie wysokoÊci minimalnego wynagrodzenia za prac´ w 2010 r. (M. P. z dn. 31.07.2009 r.). Minimalne wynagrodzenie za prac´ od dn. 1.01.2010 r. wynosi 1317 z∏. 161 Art. 115 § 6 k. k. w brzmieniu ustalonym ustawà: Dz.U. z 2009 r. nr 206, poz. 1589, wszed∏ w ˝ycie w dn. 8.06.2010 r. 162 Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553. 163 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 15-16, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 159 71 etyka_srodki_128 72 27/1/11 14:30 E t y k a i Page 72 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Tabela nr 3. Liczba przest´pstw zarejestrowanych przez poszczególne organy w latach 2004-2009 wg kwalifikacji prawnej czynu ROK REJESTRACJI ORGAN REJESTRUJÑCY 228 k.k. 229 k.k. 230 k.k. 230a k.k. 231 § 2 k.k. 250a k.k. 296a k.k. 296b k.k. 2004 POLICJA 473 895 196 0 111 0 0 0 PROKURATURA 266 118 60 0 67 0 0 0 SG 2 40 0 0 2 0 0 0 ˚W 5 1 1 0 13 0 0 0 ogó∏em 746 1054 257 0 193 0 0 0 POLICJA 688 1 0 15 262 3 17 9 PROKURATURA 210 122 29 4 100 0 0 0 SG 0 87 0 0 1 0 0 0 ˚W 5 1 2 0 29 0 0 0 903 1225 245 19 392 3 17 9 1155 1393 214 23 684 20 31 6 484 152 49 17 121 0 1 1 SG 5 91 1 0 2 0 0 0 ˚W 2 5 0 0 50 0 0 0 1646 1641 264 40 857 20 32 7 5 11 17 2 5 0 0 0 852 1621 247 21 2233 37 90 104 1681 2684 599 232 339 60 77 19 SG 4 141 0 0 1 0 0 0 ˚W 0 5 0 0 58 0 0 0 2542 4462 863 255 2636 97 167 123 73 36 15 2 16 0 45 220 POLICJA 1456 1608 221 62 329 8 53 2 PROKURATURA 1765 2080 335 74 217 19 65 13 SG 4 52 0 1 0 0 0 0 ˚W 1 3 0 0 49 0 0 0 3299 3299 139 139 611 27 163 235 2005 ogó∏em 2006 POLICJA PROKURATURA ogó∏em 2007 CBA POLICJA PROKURATURA ogó∏em 2008 CBA ogó∏em Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 73 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu 2008 CBA 73 20 9 9 11 0 8 402 POLICJA 2444 1656 235 235 756 4 97 121 PROKURATURA 1619 2198 105 105 778 6 25 5 SG 0 151 0 0 2 0 0 0 ˚W 14 16 0 0 36 0 0 0 4150 4041 349 349 1583 10 130 528 ogó∏em èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych Wykres nr 8. Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w KCIK w latach 2004 – 2009 wg kwalifikacji prawnej czynu 228 k.k. 4 500 4 150 4 000 3 500 3 299 3 000 2 542 2 500 2 000 1 646 1 500 1 000 903 746 500 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 229 k.k. 4 462 4 500 4 041 4 000 3 779 3 500 3 000 2 500 2 000 1 641 1 500 1 000 1 054 1 225 500 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 73 etyka_srodki_128 74 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 74 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 230 k.k. 1 000 935 900 863 800 700 571 600 500 400 300 257 245 264 2004 2005 2006 200 100 0 2007 2008 2009 230a k.k. 500 450 400 349 350 300 255 250 200 150 139 100 40 50 0 0 2004 19 2005 2006 2007 2008 2009 231 § 2 k.k. 3 000 2 636 2 500 2 000 1 583 1 500 1 000 500 857 193 392 2004 2005 611 0 2006 2007 2008 2009 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 75 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu 250a k.k. 120 97 100 80 60 40 27 20 20 3 10 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 296a k.k. 200 180 167 163 160 140 130 120 100 80 60 40 17 20 32 0 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych 75 etyka_srodki_128 76 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 76 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Wykres nr 9. Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w KCIK w podziale na poszczególne kwalifikacje prawne w latach 2004-2009 20 000 18 000 16 202 16 000 14 000 13 286 12 000 10 000 8 000 6 272 6 000 4 000 3 135 2 000 802 157 509 250a k.k. 296a k.k. 0 228 k.k. 229 k.k. 230 k.k. 230a k.k. 231 §2 k.k. èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych Przyk∏ady art. 228 k.k. „Pracownicy jednego z przedsi´biorstw paƒstwowych do jubileuszu 30 lat pracy brakowa∏o zaledwie kilku tygodni. Nieoczekiwanie jednak znalaz∏a si´ na liÊcie przewidzianych do grupowego zwolnienia. WyjÊcie z sytuacji znalaz∏ prezes firmy, który obieca∏ kobiecie, ˝e nie zwolni jej pod warunkiem, ˝e odda mu ca∏à kwot´ 2845,81 z∏, nale˝nà jej z tytu∏u jubileuszu. Kobieta zgodzi∏a si´ na stawiane warunki. Kiedy otrzyma∏a wyp∏at´, „uzbrojona” w dyktafon posz∏a do szefa wr´czyç mu obiecanà kwot´. Zasta∏a jedynie jego zast´pc´, który stwierdzi∏, ˝e o wszystkim wie i ch´tnie odbierze pieniàdze. Kobieta, nagrywajàc rozmow´, poprosi∏a o przeliczenie na g∏os otrzymanej gotówki. Zapyta∏a równie˝, czy mo˝e sobie zachowaç na pamiàtk´ 30 lat pracy koƒcówk´ jubileuszu, tj. 81 groszy. Wiceprezes odmówi∏, twierdzàc, ˝e przecie˝ umowa opiewa∏a na ca∏à, co do grosza kwot´. Prokuratura Rejonowa w K. przedstawi∏a prezesowi przedsi´biorstwa zarzut przyjmowania korzyÊci majàtkowej w zwiàzku z zajmowaniem funkcji publicznej. Wiceprezesowi zarzucono pomocnictwo”164. 164 D. Palacz, D. Woênicki, A. Wojtkowski, Korupcja i mechanizmy jej zwalczania, Warszawa 2001 r., s. 4, http://www.batory.org.pl/korupcja/pub.htm . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 77 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu art. 228 k.k., 231 k.k. „Jeden z wysokich urz´dników, wykorzystujàc swojà pozycj´ zawodowà, uzale˝nia∏ powo∏ywanie na stanowiska s∏u˝bowe w resorcie, którym kierowa∏, od otrzymania korzyÊci majàtkowych. Urz´dnik mia∏ mi´dzy innymi uzale˝niç powo∏anie na stanowisko dyrektora w jednym z oÊrodków rekreacyjnych od otrzymania korzyÊci majàtkowych wartoÊci kilkuset tysi´cy z∏, które mia∏y pochodziç z inwestycji realizowanych przez ten oÊrodek. Urz´dnik mia∏ tak˝e wymusiç ∏apówk´ od jednego z przedsi´biorców, który rozpoczà∏ prace przy rozbudowie stadionu. Urz´dnik, majàc wp∏yw na obsad´ stanowisk w oÊrodku rekreacyjnym, poleci∏ jednemu z dyrektorów fikcyjnie zatrudniç swojego znajomego, a tak˝e poleci∏ wyp∏acanie mu comiesi´cznej pensji, która znacznie przekracza∏a kwot´ przewidzianà na tym stanowisku. W identyczny sposób zosta∏a sporzàdzona umowa-zlecenie z innym znajomym urz´dnika, który wykonywa∏ prywatne us∏ugi na jego potrzeby”. art. 230 k.k. „Dwóch m´˝czyzn, powo∏ujàc si´ na wp∏ywy w jednym z urz´dów, ˝àda∏o wielomilionowych ∏apówek za za∏atwienie przekwalifikowania ziemi rolnej na dzia∏ki budowlane. Sprawa dotyczy atrakcyjnej kilkudziesi´ciohektarowej dzia∏ki nad jeziorem”. art. 231 k.k., 228 k.k., 230 k.k. „W urz´dzie skarbowym ujawniono proceder przyjmowania korzyÊci majàtkowych przez jednego z zatrudnionych tam urz´dników (oskar˝yciela publicznego) od biznesmena. Urz´dnik zosta∏ skazany za przekroczenie uprawnieƒ i przyj´cie w zwiàzku z tym korzyÊci majàtkowej. Biznesmenowi zarzucono powo∏ywanie si´ na wp∏ywy w instytucji paƒstwowej oraz wr´czanie ∏apówek. Ustalono, ˝e biznesmen podejmowa∏ si´ korzystnego za∏atwienia spraw karno-skarbowych osobom, przeciwko którym by∏y prowadzone post´powania. Pracownik urz´du skarbowego przyjà∏ mi´dzy innymi korzyÊç majàtkowà w wysokoÊci kilkudziesi´ciu tysi´cy z∏ w zamian za niezgodne z prawem zmniejszenie wymiaru grzywny. Biznesmen natomiast w zamian za poÊrednictwo przyjà∏ od zainteresowanego mieszkanie”. art. 228 k. k., 229 k. k., 271 § 3 k. k., 286 k. k. „W jednym z oddzia∏ów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dosz∏o do przyj´cia korzyÊci majàtkowej przez pracownika w zamian za wykonanie dokumentacji i podj´cie pozytywnej decyzji o wsparciu z unijnego programu SAPARD trzech inwestycji na terenie jednej z gmin. Dwaj m´˝czyêni wyst´pujàcy jako „s∏upy” wystawiali na rzecz gminy fikcyjne rachunki za wykonanie specyfikacji i dokumentacji przetargowej. W zmowie z nimi dzia∏a∏ wójt, który te rachunki akceptowa∏. Przedmiotowà dokumentacj´ wykonywa∏a faktycznie kierownik biura SAPARD w tamtejszym oddziale ARiMR, uzyskawszy w ten sposób korzyÊci w wysokoÊci oko∏o 25 tys. z∏. Prokuratura przedstawi∏a kierownikowi biura zarzuty kierowania procederem oraz przyj´cia ∏apówki i oszustwa. Wójtowi zarzucono przekroczenie uprawnieƒ, poÊwiadczenie nieprawdy i udzielenie korzyÊci majàtkowej.” art. 230 k.k., 229 k.k. „Na terenie kilku miast w Polsce dzia∏a∏a grupa przest´pcza, w sk∏ad której wchodzi∏o kilku biznesmenów oraz ich adwokaci. Korupcyjny mechanizm polega∏ na powo∏ywaniu si´ przez ww. prawników na wp∏ywy w wymiarze sprawiedliwoÊci. Za∏atwiali w ten sposób ro˝nym przest´pcom przerwy 77 etyka_srodki_128 78 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 78 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h w odbywaniu kar i przedterminowe zwolnienia z wi´zienia. Kilkudziesi´ciotysi´czne ∏apówki trafia∏y do adwokatów m.in. za poÊrednictwem ww. „przedsi´biorców”. Na podstawie zebranych materia∏ów przedstawiono zarzuty korupcyjne: adwokatom za p∏atnà protekcj´, a kilku biznesmenom za pomocnictwo do wr´czania ∏apówek osobom pe∏niàcym funkcj´ publicznà.” art. 230 k.k. „Jeden z biznesmenów, powo∏ujàc si´ na wp∏ywy w S∏u˝bie Wi´ziennej, podejmowa∏ si´ poÊrednictwa w za∏atwianiu zwolnieƒ z zak∏adów karnych. Za te „us∏ugi” ˝àda∏ kilkutysi´cznych ∏apówek. Biznesmenowi przedstawiono zarzuty p∏atnej protekcji, dyrektorom dwóch jednostek organizacyjnych S∏u˝by Wi´ziennej – przyjmowanie korzyÊci majàtkowych, m.in. w zwiàzku z wystawianiem wi´êniom przepustek oraz pod˝egania do pope∏nienia przest´pstwa.” art. 231 § 2 k.k. „Dyrektor jednej z izb skarbowych w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej opracowywa∏ i sporzàdza∏ odwo∏ania, skargi i inne pisma procesowe od decyzji organów skarbowych adresowanych do niego samego, a nast´pnie do WSA bàdê NSA w imieniu podmiotów gospodarczych, których interesy reprezentowa∏ jako radca prawny. Odwo∏ania by∏y tak formu∏owane, ˝e uwypukla∏y wszelkie b∏´dy pope∏nione przez organy skarbowe, na co jako dyrektor izby skarbowej nie reagowa∏, a jedynie utrzymywa∏ w mocy decyzje organów pierwszej instancji, sprzyjajàc rozstrzygni´ciom podatkowym korzystnym dla podmiotów”165. Wykres nr 10. WartoÊç korzyÊci majàtkowych osiàgni´tych z pope∏nienia przest´pstw korupcyjnych ujawnionych przez Policj´ w latach 2004-2009 w tysiàcach z∏otych 20 000 18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 èród∏o: dane Policyjnego Systemu Statystyki Przest´pczoÊci TEMIDA 165 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 44-47, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 79 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Ze zgromadzonego materia∏u przez KCIK wynika, ˝e w zdecydowanej wi´kszoÊci przest´pstwa korupcyjne pope∏niajà m´˝czyêni. Jednà z przyczyn, która mo˝e t∏umaczyç ten fakt jest zdecydowana nadreprezentacja m´˝czyzn na stanowiskach wià˝àcych si´ m.in. z podejmowaniem decyzji. Nale˝y te˝ zwróciç uwag´ na powszechnà zasad´, i˝ to m´˝czyêni pope∏niajà ogólnie wi´cej przest´pstw. Dok∏adna odpowiedê na pytanie dlaczego m´˝czyêni majà wi´kszà sk∏onnoÊç do korupcji wymaga szczegó∏owych badaƒ psychologiczno-socjologicznych166. P∏eç Podejrzani Kobieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 M´˝czyzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 Ogó∏em . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320 èród∏o: dane Centralnego Biura Antykorupcyjnego Przest´pstwa korupcyjne pope∏niane sà w wi´kszoÊci przez osoby aktywne zawodowo. Nie dziwi wi´c fakt, ˝e wi´kszoÊç podejrzanych i oskar˝onych znajduje si´ w przedziale 31-60 lat (dane ABW, CBA i ˚W). Interesujàce zale˝noÊci mo˝na zaobserwowaç w przypadku skorelowania informacji dotyczàcych wieku podejrzanego z konkretnym artyku∏em kodeksu karnego. Dane Centralnego Biura Antykorupcyjnego pozwalajà na wyciàgni´cie nast´pujàcych wniosków. Wi´kszoÊç (79%) osób podejrzanych o sprzedajnoÊç urz´dniczà (art. 288 k.k.) mieÊci si´ w przedziale wieku powy˝ej 41 lat. Z kolei w przypadku przekupstwa (art. 229 k.k.) wi´kszoÊç podejrzanych – 68% ma od 31 do 51 lat. Takie badania mo˝na t∏umaczyç tym, i˝ dopiero z osiàgni´ciem pewnego wieku urz´dnicy zajmujà stanowiska dajàce mo˝liwoÊç podejmowania uznaniowych decyzji. Z kolei odpowiedê na pytanie o sk∏onnoÊç osób pomi´dzy 31 a 50 rokiem ˝ycia do korumpowania osób pe∏niàcych funkcje publiczne wymaga podj´cia dodatkowych badan. Tak˝e badaƒ wymaga wyjaÊnienie zale˝noÊci, dlaczego ponad 33 % osób podejrzewanych o p∏atnà protekcj´ (art. 230 k.k.) i czynnà p∏atnà protekcj´ (art. 230a k.k.) mieÊci si´ w wàskim przedziale pomi´dzy 31 a 40 rokiem ˝ycia. Wykszta∏cenie osób pope∏niajàcych przest´pstwa korupcyjne zdecydowanie odbiega od Êrednich wartoÊci poziomu wykszta∏cenia w Polsce, które w chwili obecnej kszta∏tuje si´ nast´pujàco: wykszta∏cenie wy˝sze – 17,4%, Êrednie – 33,6%, zawodowe – 22,3%, podstawowe i gimnazjalne – 24,9%19. Wed∏ug danych Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego, ponad 2/3 podejrzanych i oskar˝onych posiada∏o wy˝sze wykszta∏cenie167. Liczba podejrzanych i oskar˝onych w post´powaniach prowadzonych przez ABW w roku 2009 wed∏ug zajmowanego stanowiska/funkcji: • funkcjonariusz celny, agent celny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667 • pracownik firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3211 • w∏aÊciciel, wspó∏w∏aÊciciel firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2613 • dyrektor, wicedyrektor szpitala, ZOZ-u, instytutu medycznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2417 166 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 61, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 167 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 62-64, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 79 etyka_srodki_128 80 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 80 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h • kierownik laboratorium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 • prezes, wiceprezes, prokurent, cz∏onek zarzàdu firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 • kierownictwo spó∏ek Skarbu Paƒstwa, agencji celowych Skarbu Paƒstwa . . . . . . . . . . . 127 • dyrektor, wicedyrektor firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 • kierownik jednostki organizacyjnej szpitala, ZOZ-u, instytutu medycznego . . . . . . . . . . . . 63 • kierownictwo i wy˝sza kadra regionalnych oddzia∏ów urz´dów centralnych agencji i funduszy celowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 • pracownik urz´du ni˝szego/regionalnego szczebla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 • dyrektor, wicedyrektor regionalnego oddzia∏u NFZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 • dyrektor, wicedyrektor ZUS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 • wysoki urz´dnik ministerialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 • dyrektor Izby Skarbowej, naczelnik Urz´du Skarbowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 • zast´pca szefa jednego z centralnych organów administracji paƒstwowej . . . . . . . . . . . . . 1 • funkcjonariusz Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 • pose∏ na Sejm RP; przewodniczàcy sejmowej komisji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 • inne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 Ogó∏em . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 83 èród∏o: zagregowane dane uzyskane od Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego 6. OdpowiedzialnoÊç urz´dnika i problemy z nià zwiàzane OdpowiedzialnoÊç pracownicza168 Za niewykonanie lub nienale˝yte wykonanie obowiàzków i zadaƒ s∏u˝bowych lub zaniechanie dzia∏ania powodujàce niezawinionà szkod´ urz´dnicy zasadniczo nie ponoszà odpowiedzialnoÊci karnej i cywilnej (majàtkowej), lecz odpowiedzialnoÊç administracyjnà. Ta odpowiedzialnoÊç oparta jest na zró˝nicowanych podstawach prawnych i ma charakter represyjny, lecz zawsze zwiàzany z zatrudnieniem na okreÊlonym stanowisku169. OdpowiedzialnoÊç administracyjnoprawna, jak wskazuje M. Wincenciak, powstaje z chwilà zaistnienia zdarzenia prawnie donios∏ego z chwilà nawiàzania stosunku administracyjnoprawnego, a ustaje z chwilà ustania tego stosunku170. Zasadniczo tak˝e w Êwietle uregulowaƒ polskich pragmatyk s∏u˝bowych nie przypisuje si´ konkretnej sankcji za naruszenie poszczególnych obowiàzków pracowniczych. Jak wskazywano wy˝ej, podstawowe obowiàzki urz´dnika, które powinien wype∏niaç w sformu∏owane sà doÊç ogólnie. Podstawà wszcz´cia post´powania 168 Rozwa˝ania zawarte w tej cz´Êci podr´cznika zaczerpni´te sà w znacznej mierze z ksià˝ki P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009. 169 Por. J. Boç, Organizacja prawna administracji (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boç, Wroc∏aw 1994, s. 82. 170 Por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 91. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 81 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu porzàdkowego i dyscyplinarnego lub tylko dyscyplinarnego w wi´kszoÊci pragmatyk171 jest naruszenie obowiàzków pracownika172, przy czym ustawy nie precyzujà znamion tego naruszenia, jedynie ró˝nicuje si´ naruszenia, stosujàc nieostre kryterium „przewinienia mniejszej wagi”. OdpowiedzialnoÊç, jaka mo˝e mieç zatem zastosowanie w przypadku naruszenia ustawowych obowiàzków, zasadniczo przybiera postaç odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej, za przewinienia mniejszej wagi ustawodawca (np. w ustawie o pracownikach urz´dów paƒstwowych – art. 34) przewidzia∏ mo˝liwoÊç zastosowania odpowiedzialnoÊci porzàdkowej (w postaci upomnienia, od której urz´dnik mo˝e wnieÊç sprzeciw lub odwo∏anie). Warto jednak w tym miejscu podkreÊliç, ˝e podstawy zatrudnienia poszczególnych urz´dników, tak˝e implikujà zastosowanie przepisów o odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej, czy szerzej s∏u˝bowej. Bowiem w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o prac´ (u pracowników samorzàdowych), nie majà zastosowania przepisy o tego rodzaju odpowiedzialnoÊci; w zamian stosuje si´ przepisy kodeksu pracy173. Ma ono dla omawianej problematyki znaczenie istotne w tym aspekcie, ˝e ustalenie podstawy nawiàzania stosunku pracy mo˝e przesàdzaç o rodzaju odpowiedzialnoÊci. Ustalenia doktryny prawa pracy w tym obszarze sà nast´pujàce: osoby pochodzàce z wyboru mogà pe∏niç swe funkcje honorowo (np. radni) lub w charakterze pracownika, na podstawie wyboru (np. marsza∏ek). Natomiast na pewnych stanowiskach samorzàdowych podstawà zatrudnienia pracowniczego mo˝e byç mianowanie lub umowa o prac´174, a wykluczone jest Êwiadczenie pracy na innej podstawie. W rezultacie, jak wskazuje B. Cudowski, w przypadkach okreÊlonych w ustawie (statucie) pracownicy samorzàdowi sà zatrudniani na podstawie wyboru, powo∏ania i mianowania, a w pozosta∏ych przypadkach na podstawie umowy o prac´175. W przypadku pracowników samorzàdowych, zatrudnionych na podstawie umowy o prac´ nie majà zastosowania przepisy o odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej. Naruszenie obowiàzków pracowniczych, w tym wynikajàcych z zakazów i ograniczeƒ o charakterze antykorupcyjnym, zapobiegajàcym konfliktom interesów, etc. (np. w postaci zakazu wykonywania zaj´ç, pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które pracownik samorzàdowy wykonuje w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç176), w przypadku tej kategorii pracowników samorzàdowych (a ta grupa jest najliczniejsza w polskim samorzàdzie), implikuje rozstrzyganie w kwestiach odpowiedzialnoÊci porzàdkowej i rozwiàzania stosunku pracy. Kary porzàdkowe, zgodnie z regulacjà art. 108 § 1 k.p.177 (nagana, upomnienie, kara pieni´˝na), mogà byç stosowane za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porzàdku w procesie pracy, przepisów bezpieczeƒstwa i higieny pracy, przepisów przeciwpo˝arowych, przyj´tego sposobu potwierdzania przybycia i obecnoÊci w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecnoÊci w pracy, które powinny byç obj´te regulaminem pracy. Stàd wynika jednoznacznie, ˝e nie b´dà one mia∏y zastosowania do zakazów i ograniczeƒ wp∏ywajàcych na etyk´ urz´dniczà, które nie mieszczà si´ w ramach „organizacji i porzàdku”. 171 Nie dotyczy to bowiem ustawy o pracownikach samorzàdowych. Np. art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada o s∏u˝bie cywilnej. 173 por. B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007, s. 228. 174 Do momentu wejÊcia w ˝ycie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., która nie przewiduje ju˝ mianowania jako podstawy zatrudnienia. Na podstawie art. 54 ust. tej ustawy Stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach okreÊlonych w ustawie uchylanej w art. 60 przekszta∏ca si´ z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunek pracy na podstawie umowy o prac´ na czas nieokreÊlony. 175 B. Cudowski, op. cit., s. 227. 176 Z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych; w nowej ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzàdowych jest to art. 30. 177 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z póên. zm.). 172 81 etyka_srodki_128 82 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 82 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Przes∏ankami zastosowania odpowiedzialnoÊci (dyscyplinarnej i porzàdkowej) jest wina oraz bezprawnoÊç, która polega na naruszeniu obowiàzku pracowniczego. Decydujàcym kryterium przesàdzajàcym o zastosowaniu danego rodzaju odpowiedzialnoÊci jest stopieƒ winy, bowiem jak wskazuje B. Cudowski, „gdyby w danym przypadku naruszenie obowiàzku zosta∏o pope∏nione z winy nieumyÊlnej, to mo˝liwe by∏oby zakwalifikowanie go jako przewinienia mniejszej wagi”, chocia˝ „wina nieumyÊlna nie przesàdza jednoznacznie o mniejszej wadze przewinienia”178. Rozró˝nienie przypadków mniejszej wagi jest niezwykle istotne ze wzgl´du na rodzaj kar. W przewidzianej przez polskie prawo postaci odpowiedzialnoÊç porzàdkowa sprowadza si´ do wymierzenia pracownikowi na piÊmie kary upomnienia179. Stàd wszelkie „upomnienia” czy „zwrócenie uwagi” przez bezpoÊredniego kierownika w formie ustnej nie sà przez prawo zaliczane do kar. DolegliwoÊç upomnienia jako kary jest stosunkowo niewielka w porównaniu z karami dyscyplinarnymi, które przewidujà inne ni˝ samorzàdowe pragmatyki (przy czym nale˝y zaznaczyç, ˝e poszczególne pragmatyki tak˝e ró˝nià si´ pod wzgl´dem rodzajów przewidzianych kar dyscyplinarnych: naganà, naganà z ostrze˝eniem, pozbawieniem mo˝liwoÊci awansowania przez okres dwóch lat na wy˝szy stopieƒ s∏u˝bowy, obni˝eniem wynagrodzenia zasadniczego, obni˝eniem stopnia s∏u˝bowego, przeniesieniem na ni˝sze stanowisko i wreszcie wydaleniem z pracy w urz´dzie180). Przypadki naruszeƒ zakazów i ograniczeƒ o charakterze incompatibilitas (zakaz ∏àczenia funkcji i dodatkowego zatrudnienia) mogà mieç w∏aÊnie charakter ci´˝kiego naruszenia. Ratio legis przepisów ograniczajàcych dodatkowe aktywnoÊci funkcjonariuszy publicznych jest zaw´˝enie granic swobody przy podejmowaniu dodatkowych zaj´ç i aktywnoÊci, w tym o charakterze zarobkowym. Decyzja funkcjonariusza publicznego co do jej podj´cia musi byç poprzedzona rozwa˝eniem, czy nie pozostaje ona w sprzecznoÊci z jego obowiàzkami, czy nie podwa˝a zaufania do s∏u˝by publicznej oraz czy nie b´dzie godzi∏a w powag´ i godnoÊç funkcjonariusza publicznego. Jest to niewàtpliwie konieczne ze wzgl´du na ochron´ pracodawcy181, interesu publicznego, a w szczególnoÊci stwarzania warunków bezstronnego i bezinteresownego wykonywania zadaƒ. Zresztà wskazywano wczeÊniej, ˝e funkcjonariusze publiczni nie sà poddani ograniczeniom w wykonywaniu dodatkowych aktywnoÊci w sposób bezwarunkowy (dotyczy to w szczególnoÊci podejmowania ubocznej dzia∏alnoÊci zarobkowej) i zasadniczo mogà prowadziç takà dzia∏alnoÊç, pod warunkiem jednak, ˝e nie pozostaje ona w sprzecznoÊci z ich obowiàzkami. Stàd mo˝na wyprowadziç wniosek, ˝e szczególnie ci´˝kim przypadkiem naruszenia obowiàzków w zakresie konfliktu interesów b´dzie Êwiadome podj´cie si´ zabronionej przez przepisy prawa aktywnoÊci, które w sposób niebudzàcy wàtpliwoÊci w ocenie pracodawcy b´dzie zagra˝aç bezstronnoÊci wykonywania przez niego zadaƒ publicznych i tym samym godziç w interes publiczny182. 178 Ibidem, s. 234. Ustawa o s∏u˝bie cywilnej w art. 114 ust. 1 pkt 1 zalicza upomnienie do kar dyscyplinarnych. 180 Przedmiotem porównania uczyni∏am tu poprzednià z 2006 r. i nowà, obowiàzujàcà ustaw´ z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej i ustaw´ z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych. 181 Por. M. Skàpski, Pracowniczy obowiàzek dba∏oÊci o dobro zak∏adu pracy (art. 100 § 2 pkt 1 k. p.), PiZS 2001, nr 2, s. 9–22; cyt. za: H. Szewczyk, op. cit., s. 148. 182 Por. rozwa˝ania B. Cudowskiego, jakie prowadzi w zakresie problematyki ci´˝kiego naruszenia obowiàzków pracowniczych na gruncie Kodeksu pracy: „Przyjmujàc za∏o˝enie, i˝ ocena ci´˝koÊci naruszenia obowiàzku musi obejmowaç ∏àcznie ocen´ stopnia winy pracownika oraz stopieƒ obiektywnego naruszenia lub zagro˝enia interesów pracodawcy, mo˝na stwierdziç, ˝e je˝eli naruszenie nie stanowi jakiegokolwiek zagro˝enia interesów pracodawcy, to wykluczone jest rozwiàzanie umowy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k. p. Poniewa˝ omawiane naruszenie mo˝e byç pope∏nione z winy umyÊlnej lub ra˝àcego niedbalstwa, to wystarczajàce b´dzie nawet niewielkie zagro˝enie interesów pracodawcy”. 179 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 83 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu OdpowiedzialnoÊç w sensie sankcji, jakie mogà skutkowaç naruszeniem ograniczeƒ i zakazów dodatkowej aktywnoÊci nie jest jednak ani uregulowana w sposób jednolity, ani te˝ nie powoduje jednolitego rodzaju kary, jakie ustawodawca przewidzia∏, a pracodawca mo˝e (lub musi) zastosowaç w zwiàzku z ich naruszeniem. Zró˝nicowanie przy tym ma miejsce nie tylko w stosunku do poszczególnych grup funkcjonariuszy publicznych (np. korpusu s∏u˝by cywilnej, pracowników samorzàdowych etc.), ale tak˝e w stosunku do poszczególnych kategorii pracowników w danej grupie, których odr´bne potraktowanie wynika nie ze stopnia zawinienia, lecz tak˝e, jak wskazywano wy˝ej, z tytu∏u ró˝nej podstawy zatrudnienia. Niewàtpliwie, ka˝dy przypadek naruszenia podstawowych obowiàzków pracowniczych musi byç oceniany indywidualnie. Problem praktyczny, który pojawia si´ w zwiàzku z naruszeniami obowiàzków funkcjonariuszy publicznych, naruszeƒ istotnych z punktu widzenia etyki urz´dniczej, le˝y jednak nie tyle w ocenie, czy dane naruszenie ma charakter „ci´˝ki” w sensie obiektywnym, bo takim w∏aÊnie wydaje si´ byç podejmowanie dodatkowej aktywnoÊci zabronionej przez przepisy prawa (w takiej sytuacji interes prywatny mo˝e utrudniaç lub wr´cz uniemo˝liwiaç realizacj´ i ochron´ interesu publicznego), ile w z∏o˝onoÊci regulowania sankcji za takie naruszenia. Ustawa o pracownikach samorzàdowych, która w art. 30 ust. 1 przewiduje zakaz wykonywania zaj´ç dodatkowych skierowany do pracowników samorzàdowych183, a w ust. 2 okreÊla sankcje za naruszenie tego zakazu, stanowiàc, i˝: „W przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorzàdowego któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. 1, niezw∏ocznie rozwiàzuje si´ z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwo∏uje go ze stanowiska”, w rzeczywistoÊci nie obejmuje tak wyznaczonà sankcjà wszystkich pracowników samorzàdowych, a jedynie tych, dla których podstawà nawiàzania stosunku pracy jest umowa o prac´ i powo∏anie184. Najsurowsza sankcja za naruszenie zakazu podejmowania dodatkowych zaj´ç dotyczy samorzàdowych pracowników umownych i jest to niezw∏oczne rozwiàzanie stosunku pracy, nieco ∏agodniejsza – odwo∏anie (równoznaczne z wypowiedzeniem lub rozwiàzaniem natychmiastowym) pracowników z powo∏ania, zdecydowanie wi´ksze mo˝liwoÊci wymierzenia mniej dolegliwych kar dotyczà pracowników mianowanych, a praktycznie ˝adna odpowiedzialnoÊç nie grozi pracownikom i funkcjonariuszom pochodzàcym z wyboru (zw∏aszcza bezpoÊredniego)185. OdpowiedzialnoÊç karna Przyj´te przez ustawodawc´ uregulowania majà na celu skuteczne zwalczanie korupcji poprzez zastosowanie sankcji karnej oraz pozbawienie sprawców takich dzia∏aƒ owoców przest´pstw. Uregulowania te majà spe∏niaç równie˝ funkcj´ profilaktycznà. Korupcja w sensie prawnym jest przest´pstwem Êciganym z urz´du i podlega karze. Kary dotyczà zarówno osoby oferujàcej, jak i przyjmujàcej korzyÊç. Do sankcji nale˝y zaliczyç: • kar´ pozbawienia wolnoÊci, • kar´ ograniczenia wolnoÊci, • kar´ grzywny – art. 33 § 2 k.k. 183 W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych jest to art. 18. Por. B. Cudowski, op. it., s. 230. 185 Szczegó∏owe rozwa˝ania w zakresie odpowiedzialnoÊci z tytu∏u naruszenia zakazów dodatkowego zatrudnienia m. in. u pracowników samorzàdowych przeprowadza B. Cudowski, op. cit., s. 206–242. 184 83 etyka_srodki_128 84 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 84 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h oraz Êrodki karne w postaci: • zakazu zajmowania okreÊlonego stanowiska (np. kontrolera ruchu, diagnosty samochodowego), • wykonywania zawodu (np. lekarza, nauczyciela), • prowadzenia okreÊlonej dzia∏alnoÊci gospodarczej – art. 41 k.k. (np. dzia∏alnoÊci budowlanej czy organizowania zawodów sportowych, gdy sprawca dopuszcza∏ si´ przekupstw np. s´dziów), • przepadku przedmiotów – art. 44 k.k., • przepadku korzyÊci – art. 45 k.k., • podania wyroku do publicznej wiadomoÊci, • Êwiadczenia pieni´˝nego na okreÊlony cel spo∏eczny. Sàdy w przypadku wydawania wyroków za przest´pstwa korupcyjne orzekajà zwykle kar´ pozbawienia wolnoÊci, ewentualnie z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, oraz kar´ grzywny. Grzywna orzekana niezale˝nie od kary pozbawienia wolnoÊci stanowi dodatkowà dolegliwoÊç o charakterze materialnym. Nak∏adana jest, gdy sprawca osiàgnà∏ z przest´pstwa korzyÊç majàtkowà. Ârodek karny w postaci przepadku przedmiotów pochodzàcych z przest´pstwa oraz korzyÊci (lub ich równowartoÊci), np. przepadek samochodu otrzymanego jako ∏apówka, a tak˝e przedmiotów b´dàcych „produktem” przest´pstwa, np. Êrodek karny w postaci przepadku samochodu zakupionego za ∏apówk´, ma na celu przede wszystkim pozbawienie sprawcy tzw. owoców przest´pstwa. S∏u˝y temu przewidziany przez ustawodawc´ obowiàzek orzeczenia przez sàd takiego przepadku w sytuacji wydania za przest´pstwo korupcji wyroku skazujàcego. Za przest´pstwa korupcyjne okreÊlone w przepisach: art. 228 k.k., art. 230 k.k., art. 296a k.k., art. 296b k.k., art. 302 § 2 i 3 k.k., na zasadzie przepisów ustawy z dnia 28 paêdziernika 2002 r. o odpowiedzialnoÊci podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groêbà kary (Dz.U. nr 197, poz. 1661, z póên. zm.), odpowiedzialnoÊç ponosi równie˝ podmiot zbiorowy186 za czyn, którym jest zachowanie osoby fizycznej dzia∏ajàcej w interesie tego podmiotu gospodarczego, je˝eli zachowanie to przynios∏o lub mog∏o przynieÊç podmiotowi zbiorowemu korzyÊç187. Wobec podmiotu zbiorowego, oprócz kary grzywny, sàd orzeka przepadek188: • przedmiotów, które pochodzà chocia˝by poÊrednio z czynu zabronionego lub które s∏u˝y∏y lub by∏y przeznaczone do pope∏nienia czynu zabronionego; • korzyÊci majàtkowej pochodzàcej chocia˝by poÊrednio z czynu zabronionego; • równowartoÊci przedmiotów lub korzyÊci majàtkowej pochodzàcych chocia˝by poÊrednio z czynu zabronionego, jak równie˝ wy∏àczenie prawa do korzystania ze Êwiadczeƒ publicznych lub pomocy publicznej. Sàd równie˝ mo˝e orzec zakaz: • promocji lub reklamy prowadzonej dzia∏alnoÊci, wytwarzanych lub sprzedawanych wyrobów, Êwiadczonych us∏ug lub udzielanych Êwiadczeƒ; 186 Podmiotem zbiorowym jest osoba prawna (np. spó∏ka akcyjna) oraz jednostka organizacyjna nie majàca osobowoÊci prawnej (np. spó∏ka partnerska, komandytowa), z wy∏àczeniem Skarbu Paƒstwa, jednostek samorzàdu terytorialnego i ich zwiàzków oraz organów paƒstwowych i samorzàdu terytorialnego. Podmiotem zbiorowym jest równie˝ spó∏ka handlowa z udzia∏em Skarbu Paƒstwa, jednostki samorzàdu terytorialnego lub zwiàzku takich jednostek, przedsi´biorca nie b´dàcy osobà fizycznà, a tak˝e zagraniczna jednostka organizacyjna. 187 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 31, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 188 Art. 8, ustawy z dnia 28 paêdziernika 2002 r. o odpowiedzialnoÊci podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groêbà kary (Dz. U. nr 197, poz. 1661, z póên. zm.). Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 85 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu • korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego Êrodkami publicznymi; • korzystania z pomocy organizacji mi´dzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest cz∏onkiem; • ubiegania si´ o zamówienia publiczne; • prowadzenia okreÊlonej dzia∏alnoÊci podstawowej lub ubocznej, a tak˝e podanie wyroku do publicznej wiadomoÊci, a tak˝e czasowy lub sta∏y zakaz prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, przekazanie pod nadzór sàdowy, wzgl´dnie sàdowy nakaz likwidacji. OkolicznoÊci wy∏àczajàce odpowiedzialnoÊç karnà (klauzule bezkarnoÊci) Przepisy przewidujà mo˝liwoÊç unikni´cia kary przez osob´, która wr´czy∏a ∏apówk´. Sprawca tego przest´pstwa nie podlega karze, je˝eli zostanà spe∏nione ni˝ej wymienione warunki: • sprawca oka˝e tzw. „czynny ˝al” – tzn. dajàcy ∏apówk´ ujawni organom Êcigania wszystkie istotne okolicznoÊci przest´pstwa, zanim te organy same je wykryjà; niewystarczajàce jest przekazanie przez sprawc´ tylko niektórych okolicznoÊci bàdê fragmentów zdarzeƒ, a zatajenie innych189; w sytuacji, gdy sprawca wielokrotnie udziela∏ korzyÊci majàtkowej lub osobistej tej samej osobie, to mo˝liwe jest skorzystanie z instytucji bezkarnoÊci tylko wtedy, gdy ujawni∏ wszystkie okolicznoÊci sk∏adajàce si´ na czyn ciàg∏y190; zg∏oszenia takiego nale˝y dokonaç osobiÊcie na policji, w prokuraturze, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym bàdê innym organie Êcigania; ustawa nie przesàdza formy zawiadomienia o fakcie wr´czenia ∏apówki, co oznacza, ˝e mo˝e byç dokonane w dowolnej formie, a wi´c pisemnie lub ustnie do protoko∏u; doniesienie anonimowe nie spe∏nia warunków stawianych tego rodzaju czynnoÊci; zgodnie z art. 119 § 1 pkt 4 k.p.k. pismo procesowe musi zawieraç podpis sk∏adajàcego191; • korzyÊç majàtkowa lub osobista albo jej obietnica zostanà przyj´te; przyj´cie korzyÊci lub jej obietnicy mo˝e mieç charakter dorozumiany, np. gestem; je˝eli ∏apówka nie zosta∏a przyj´ta, osoba odpowiada za ∏apownictwo czynne, a je˝eli do przyj´cia dosz∏o, a sprawca dzia∏a∏ w celu skierowania przeciwko tej osobie post´powania karnego, to na podstawie art. 24 k.k. pozostaje odpowiedzialnoÊç za prowokacj´, jednak przepis ten nie wy∏àcza bezkarnoÊci dajàcego ∏apówk´ okreÊlonej w art. 229 § 6 k.k. Ocen´, czy wszystkie przedstawione wy˝ej warunki zosta∏y spe∏nione, ustawodawca pozostawia organowi powo∏anemu do Êcigania przest´pstw, który zosta∏ poinformowany przez sprawc´ o pope∏nieniu przest´pstwa, np. CBA, jeÊli to ono przyj´∏o zawiadomienie. Celem wprowadzenia tego rozwiàzania jest rozbicie powsta∏ej na gruncie przest´pstwa tzw. solidarnoÊci sprawców korupcji, tj. zmowy milczenia pomi´dzy przyjmujàcym korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ oraz udzielajàcym jej. OkolicznoÊci ∏agodzàce Jak ju˝ wczeÊniej stwierdzono, klauzula bezkarnoÊci nie obejmuje osób przyjmujàcych ∏apówki, jednak˝e ustawodawca oferuje równie˝ tej grupie sprawców mo˝liwoÊç znaczàcego obni˝enia kary lub nawet odstàpienia od jej wykonania. Wobec sprawców przest´pstw korupcyjnych zastosowanie mo˝e mieç art. 60 189 Wyrok SA w Poznaniu (II AKa 16/02, OSA 2002/9/69). Wyrok SN z dn. 8 marca 1985 r. (IV KR 41/85, OSNKW 1985, nr 11–12, poz. 88), wraz z glosà M. Surkonta, „Nowe Prawo” 1986, nr 11–12, s. 138–139. 191 R. A. Stefaƒski, Zawiadomienie o niepope∏nionym przest´pstwie w Êwietle prawa karnego, „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 10, s. 35. 190 85 etyka_srodki_128 86 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 86 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h § 3 i § 4 k.k. Sàd stosuje nadzwyczajne z∏agodzenie kary192, a nawet mo˝e warunkowo zawiesiç jej wykonanie w stosunku do sprawcy wspó∏dzia∏ajàcego z innymi osobami w pope∏nieniu przest´pstwa, je˝eli ujawni on organowi Êcigania informacje dotyczàce osób uczestniczàcych w pope∏nieniu przest´pstwa oraz istotne okolicznoÊci jego pope∏nienia. Odstàpienie od wymierzenia kary jest zawsze fakultatywne. Równie˝ na wniosek prokuratora sàd mo˝e zastosowaç nadzwyczajne z∏agodzenie kary, a nawet warunkowo zawiesiç jej wykonanie, tak˝e w stosunku do sprawcy przest´pstwa, który, niezale˝nie od wyjaÊnieƒ z∏o˝onych w swojej sprawie, ujawni∏ przed organem Êcigania i przedstawi∏ istotne okolicznoÊci, nieznane dotychczas temu organowi, przest´pstwa zagro˝onego karà powy˝ej 5 lat pozbawienia wolnoÊci. Ponadto na zasadzie art. 61 k.k. sàd mo˝e odstàpiç od wymierzenia kary (w okreÊlonych przez ustaw´ przypadkach), zw∏aszcza gdy rola sprawcy w pope∏nieniu przest´pstwa by∏a podrz´dna, a przekazane informacje przyczyni∏y si´ do zapobie˝enia pope∏nieniu innego przest´pstwa. Nale˝y podkreÊliç, ˝e mo˝liwoÊç zastosowania art. 60 i 61 k.k. uzale˝niono od postawy sprawcy po pope∏nieniu przest´pstwa, w szczególnoÊci od podj´cia wspó∏pracy z organami Êcigania i wymiaru sprawiedliwoÊci. W odniesieniu do przest´pstw korupcyjnych nadzwyczajne z∏agodzenie kary lub odstàpienie od jej wymierzenia mo˝e zostaç zastosowane równie˝ w nast´pujàcych sytuacjach: • art. 250a § 4 k.k. (korupcja wyborcza – ustawodawca przewidzia∏ pod okreÊlonymi w przepisach warunkami ∏agodniejsze traktowanie przyjmujàcego korzyÊç; w powy˝szym przypadku istnieje obowiàzek nadzwyczajnego z∏agodzenia kary, a nawet mo˝liwoÊç odstàpienia od jej wymierzenia wobec przyjmujàcego korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo ˝àdajàcego takiej korzyÊci w zamian za oddanie g∏osu; nadzwyczajne z∏agodzenie kary uzale˝nione jest jednak˝e od spe∏nienia dwóch przes∏anek: • sprawca powiadomi∏ organ powo∏any do Êcigania przest´pstw o fakcie przest´pstwa i o okolicznoÊciach jego pope∏nienia; • zawiadomienie z∏o˝ono, zanim organ Êcigania dowiedzia∏ si´ o przest´pstwie i okolicznoÊciach jego pope∏nienia; dla zastosowania dobrodziejstwa z∏agodzenia kary bàdê odstàpienia od jej wymierzenia, oboj´tnà rzeczà jest cel, motywy czy pobudki, które sk∏oni∏y sprawc´ do z∏o˝enia zawiadomienia o przest´pstwie; • art. 302 § 2 i 3 k.k. (korupcja przeciwko wierzycielom) – wobec sprawcy, który dobrowolnie naprawi∏ szkod´ w ca∏oÊci, ustawodawca przewidzia∏ mo˝liwoÊç zastosowania nadzwyczajnego z∏agodzenia kary, a nawet odstàpienia od jej wymierzenia (art. 307 § 1 k.k.); natomiast naprawienie przez sprawc´ szkody w znacznej cz´Êci daje jedynie podstaw´ do nadzwyczajnego z∏agodzenia kary; • art. 307 § 2 k.k. – naprawienie szkody, o którym mowa w cytowanych przepisach, nie musi nastàpiç przed wszcz´ciem post´powania karnego; warunki te mo˝na skutecznie wype∏niç do czasu zapadni´cia prawomocnego rozstrzygni´cia; uregulowanie zawarte w art. 307 k.k. opiera si´ na instytucji czynnego ˝alu, polegajàcego na z∏agodzeniu lub wy∏àczeniu odpowiedzialnoÊci karnej na skutek skruchy wyra˝onej przez sprawc´ przest´pstwa, i zmierza do wyrównania szkody poniesionej przez wierzycieli w wyniku przest´pczych dzia∏aƒ sprawcy; z dobrodziejstwa tego przepisu mo˝e skorzystaç zarówno bioràcy, jak i dajàcy ∏apówk´. Wypadki mniejszej wagi (typy uprzywilejowane) Uprzywilejowanym typem sprzedajnoÊci jest wypadek mniejszej wagi, zagro˝ony stosunkowo ∏agodnà sankcjà w postaci grzywny, ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia wolnoÊci do lat 2 (art. 228 § 2 k.k.). 192 Nadzwyczajne z∏agodzenie kary polega na wymierzeniu kary poni˝ej dolnej granicy ustawowego zagro˝enia albo kary ∏agodniejszego rodzaju. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 87 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu Za taki wypadek mo˝na uznaç w szczególnoÊci udzielenie korzyÊci, która w niewielkim stopniu przekracza akceptowane spo∏ecznie tzw. zwyczajowe gratyfikacje, polegajàce na przyjmowaniu drobnych upominków, np. butelki koniaku w dowód wdzi´cznoÊci za mieszczàce si´ w zakresie pe∏nionych funkcji przejawy okazywanej ˝yczliwoÊci lub szczególne starania193. Nale˝y zaznaczyç, ˝e nie jest przest´pstwem wr´czenie czy przyj´cie zwyczajowego wyrazu uznania, wdzi´cznoÊci w postaci kwiatów, drobnego upominku o charakterze reklamowym, np. d∏ugopisu, kalendarza. Podarunki takie, o symbolicznej wartoÊci pieni´˝nej, mimo ˝e stanowià korzyÊç majàtkowà, nie powinny byç traktowane jako przedmiot ∏apówki, np. gdy po przeprowadzonej operacji jako wyraz wdzi´cznoÊci pacjenci wr´czajà personelowi medycznemu kwiaty czy s∏odycze. Natomiast wr´czenie takich korzyÊci przed przyj´ciem do szpitala nie wy∏àcza bezprawnoÊci czynu. OkolicznoÊci zaostrzajàce (typy kwalifikowane) Przepisy art. 228 § 3-5 k.k. okreÊlajà kwalifikowane typy sprzedajnoÊci, z którymi wià˝e si´ zaostrzona odpowiedzialnoÊç pe∏niàcego funkcj´ publicznà. Pierwszym z nich jest przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej, albo jej obietnicy, w zamian za zachowanie stanowiàce naruszenie przepisów prawa (art. 228 § 3 k.k.). Wydaje si´, ˝e przez „przepisy prawa” nale˝y rozumieç jedynie akty prawne og∏aszane w Dzienniku Ustaw (tj. ustawy oraz rozporzàdzenia), a zatem brak jest podstaw zaostrzenia odpowiedzialnoÊci w zwiàzku z naruszeniem wewn´trznych przepisów wykonawczych, np. zarzàdzeƒ, instrukcji. Tym bardziej nie mo˝na wiàzaç z naruszeniem przepisów prawa tzw. uznaniowych czynnoÊci funkcjonariusza, zale˝nych od oceny stanu faktycznego194. Drugim typem kwalifikowanym przest´pstwa sprzedajnoÊci jest uzale˝nienie czynnoÊci s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej lub osobistej, albo jej obietnicy, bàdê ˝àdanie takiej korzyÊci (art. 228 § 4 k.k.). Przez ˝àdanie nale˝y rozumieç stanowcze domaganie si´ udzielenia korzyÊci albo jej obietnicy. Natomiast uzale˝nienie czynnoÊci od uzyskania korzyÊci nie jest niczym innym jak szanta˝em, który stawia osob´ zainteresowanà w sytuacji przymusowej (cz´sto bowiem od udzielenia korzyÊci zale˝y za∏atwienie ˝yciowej sprawy). Sà to wyjàtkowo naganne przejawy sprzedajnoÊci osób pe∏niàcych funkcj´ publicznà, które powinny byç karane z ca∏à surowoÊcià ze wzgl´du na wysoki stopieƒ winy sprawcy i szkodliwoÊç spo∏ecznà czynu. Je˝eli osoba pe∏niàca funkcj´ publicznà uzale˝nia od otrzymania korzyÊci czynnoÊç s∏u˝bowà, do wykonania której jest nie tylko uprawniona, lecz tak˝e zobowiàzana przepisami prawa, to zachowanie takie uzasadnia kumulatywnà kwalifikacj´ prawnà przest´pstwa na podstawie art. 228 § 3 i 4 k. k. w zw. z art. 11 § 2 k. k.195 Zgodnie z art. 228 § 5 k. k., typem kwalifikowanym sprzedajnoÊci jest przyj´cie korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci (tj. wartoÊci okreÊlonej w art. 115 § 5 k. k.), albo jej obietnicy. Przest´pstwa okreÊlone w art. 228 § 1-6 k.k. mo˝na pope∏niç jedynie umyÊlnie, przy czym ˝àdanie udzielenia korzyÊci albo jej obietnicy oraz uzale˝nienie czynnoÊci s∏u˝bowej od takiej korzyÊci wymaga zamiaru bezpoÊredniego, natomiast przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy mo˝e byç pope∏nione tak˝e w zamiarze ewentualnym. Z zamiarem ewentualnym mamy do czynienia, gdy przyjmujàcy korzyÊç albo jej obietnic´ godzi si´ z tym, i˝ ma ona zwiàzek z pe∏nionà przez niego funkcjà196. 193 A. Marek, [w:] A. Marek, J. Satko, OkolicznoÊci wy∏àczajàce bezprawnoÊç czynu, Kraków 2000, s. 46-47. Wyrok SN z 6.11.1987 r. (V KRN 200/87, OSNPG 1988, nr 8, poz. 81). 195 Postanowienie SN z dn. 3.12. 2002 r. (II KKN 208/01, OSNKW 2003, nr 4, poz. 37). 196 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 37-39, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 194 87 etyka_srodki_128 88 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 88 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h OdpowiedzialnoÊç cywilna Poza karnymi konsekwencjami ujawnionego czynu korupcyjnego, wp∏ywajàcymi na sytuacj´ materialnà sprawcy – karà grzywny i orzeczeniem przepadku korzyÊci uzyskanych z przest´pstwa, sprawca musi liczyç si´ równie˝ z poniesieniem odpowiedzialnoÊci cywilnej. Czyn korupcyjny mo˝e bowiem spowodowaç powstanie szkód o charakterze majàtkowym zarówno w mieniu urz´du zatrudniajàcego skorumpowanego funkcjonariusza, jak i w mieniu innych osób fizycznych lub prawnych. Ustalajàc wysokoÊç szkód spowodowanych czynem korupcyjnym, bierze si´ pod uwag´ zarówno szkod´ rzeczywistà (damnum emergens), jak i utracone korzyÊci (lucrum cessans). W obecnie obowiàzujàcym stanie prawnym odpowiedzialnoÊç cywilnà za szkody wyrzàdzone dzia∏aniem lub zaniechaniem urz´dnika w zwiàzku z wykonywaniem obowiàzków s∏u˝bowych ponosi jego pracodawca (art. 120 § 1 ustawy kodeks pracy, art. 417–417(1) ustawy kodeks cywilny), a wysokoÊç regresu przys∏ugujàcego z tego tytu∏u pracodawcy wobec pracownika zosta∏a okreÊlona w ten sposób, ˝e odszkodowanie ustala si´ w wysokoÊci wyrzàdzonej szkody, jednak nie mo˝e ono przewy˝szaç kwoty trzymiesi´cznego wynagrodzenia przys∏ugujàcego pracownikowi w dniu wyrzàdzenia szkody (art. 119 ustawy Kodeks pracy). Obecnie trwajà prace legislacyjne zmierzajàce do zaostrzenia zasad odpowiedzialnoÊci cywilnej funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa197. Projekt ustawy m.in. zmienia zasady odpowiedzialnoÊci urz´dnika w zakresie wysokoÊci odszkodowania198. Zgodnie z art. 7 projektu, odszkodowanie ustala si´ w wysokoÊci szkody wyrzàdzonej, jednak nie wy˝szej ni˝ kwota 12-krotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia z poprzedniego kwarta∏u, og∏aszanego przez prezesa G∏ównego Urz´du Statystycznego199. ******** Obecne systemy odpowiedzialnoÊci urz´dników sà przedmiotem krytyki w literaturze europejskiej. Nie dlatego, i˝ nie poprawiajà skutecznoÊci antykorupcyjnego i antypatologicznego systemu prawnego oraz nie dlatego, ˝e nie gwarantujà prawnej ochrony funkcjonariuszy publicznych. Systemy odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej uwa˝ane sà dziÊ za dalekie od idea∏u, z uwagi na ich nieadekwatnoÊç200 i niew∏aÊciwe podejÊcie201. Przewidziane bowiem zosta∏y, jako systemy rozwiàzujàce problemy urz´dników niskich szczebli, pracowników administracji publicznej w uj´ciu weberowskim. Ten rodzaj odpowiedzialnoÊci, ujmowany jako „pasywny”, pasuje do urz´dników administracji publicznej wykonujàcych zadania operacyjne, w istocie jednak nie odpowiada dzisiejszym potrzebom i przeobra˝eniom administracji publicznej, która jest organizacjà twórczà. Zatem „aktywne” podejÊcie do odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej wydaje si´ w∏aÊciwsze. Funkcjonariusz publiczny, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej i podejmuje rozstrzygni´cia, musi byç poddany odpowiedzialnoÊci aktywnej. Akty i dzia∏ania, które funkcjonariusz publiczny 197 Projekt ustawy po pierwszym czytaniu zosta∏ skierowany do sejmowych komisji: Administracji i Spraw Wewn´trznych oraz SprawiedliwoÊci i Praw Cz∏owieka. 198 CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 39-40, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 . 199 K. Âcipieƒ, Za co odpowie urz´dnik?, http://finansepubliczne.bdo.pl . 200 Problematyk´ zasady adekwatnoÊci w prawie administracyjnym szeroko omawia D. R. Kijowski, Zasada adekwatnoÊci w prawie administracyjnym, PiP, Warszawa 1990, z. 4, s. 59–68. 201 Por. ciekawe rozwa˝ania, jakie w tym zakresie w odniesieniu do zjawiska korupcji prowadzi S. Rose-Ackerman. Autorka wywodzi, i˝ „...hierarchia szkody spo∏ecznej ró˝nych rodzajów korupcji mo˝e nam pomóc ustaliç priorytety w egzekwowaniu prawa. Jednak˝e kary rzeczywiÊcie na∏o˝one na skazanych nale˝y powiàzaç nie z tymi szkodami spo∏ecznymi, lecz z korzyÊciami uzyskanymi przez osob´ skorumpowanà. Przy za∏o˝eniu, ˝e spo∏eczeƒstwo nie ceni korzyÊci osiàgni´tych w drodze korupcji, cel polega na mo˝liwie najwi´kszym zmniejszeniu korupcji przy ograniczonych zasobach egzekwowania prawa”; S. Rose-Ackerman, Korupcja i rzàdy, Warszawa 2001, s. 119. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 89 II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu podejmuje, w toku realizacji zadaƒ sà bowiem konsekwencjà nie dzia∏aƒ odtwórczych, lecz cz´sto istotnych wyborów, które kreujà nowe sytuacje (prawne i faktyczne). Wybory te powinny byç sumà tak posiadanej wiedzy i doÊwiadczenia, jak te˝ wewn´trznego przekonania o ich s∏usznoÊci (uczciwoÊci wewn´trznej), a nie tylko stanowiç automatyczne reagowanie na polecenia „z góry”202. Stàd wydaje si´, ˝e wspó∏czesny funkcjonariusz publiczny potrzebuje takiego systemu dyscyplinarnego, który kontrastuje z klasycznym. Rola „mi´kkich” regulacji, w postaci kodeksów etycznych, szczególnie tych o charakterze samoregulacyjnym, wydaje si´ w tym miejscu godna podkreÊlenia. Warto w tym miejscu jednak zaznaczyç, ˝e w obliczu krytyki braku jednoznacznoÊci regu∏ stosowania odpowiedzialnoÊci pracowniczej, a w szczególnoÊci dyscyplinarnej, optymizm w zakresie skutecznoÊci rozwiàzaƒ jeszcze bardziej prawnie niejednoznacznych w polskich warunkach musi byç wyra˝any w sposób umiarkowany, z uwzgl´dnieniem mo˝liwoÊci zastosowania takich rozwiàzaƒ jedynie tam, gdzie spo∏eczeƒstwo i funkcjonariusze publiczni rozumiejà potrzeb´ ich wprowadzania. Gdy bowiem tego typu rozwiàzania majà charakter narzucanych „z góry”, z uwagi na mod´, Êwiatowe tendencje lub ich wprowadzanie jest wynikiem zaleceƒ organizacji ponadnarodowych, ich skutecznoÊç mo˝e budziç powa˝ne wàtpliwoÊci. Tak˝e istniejàce regulacje odpowiedzialnoÊci prawnej za naruszenie obowiàzków, zakazów i ograniczeƒ powinny spe∏niaç jeden podstawowy warunek. Podmiot zatrudniajàcy powinien mieç mo˝liwoÊci ró˝nicowania stosowanych sankcji w zale˝noÊci od okolicznoÊci ka˝dego indywidualnego przypadku, szczególnie ˝e te, które charakteryzujà konflikt interesów, czy post´powanie nieetyczne bywajà trudne do uchwycenia i oceny. 202 Por. D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, op. cit., s. 231. 89 etyka_srodki_128 90 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 90 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h ROZDZIA¸ III ZARZÑDZANIE STRATEGICZNE i MODEL PARTYCYPACYJNEGO PLANOWANIA STRATEGICZNEGO w BUDOWANIU ETYCZNEGO URZ¢DU W tym rozdziale: • Rola partycypacji i planowania strategicznego w budowaniu etycznego urz´du • Etapy procesu planowania strategicznego • ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie: praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta • Przyczyny wyst´powania patologii oraz analiza zysków i strat • Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji • Doktryna „bez kija i marchewki” • Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem i w urz´dzie 1. Rola partycypacji i planowania strategicznego w budowaniu etycznego urz´du Wiele wysi∏ków skoncentrowanych na przeciwdzia∏aniu korupcji koƒczy si´ niepowodzeniem. Mo˝na do nich zaliczyç ró˝ne inicjatywy: od tworzenia prawa na poziomie krajowym, na poziomie organizacji, a˝ po tzw. „szkolenia etyczne”. Przyczyn ich niepowodzeƒ zapewne jest wi´cej, jednak wskazaç warto na podstawowà: jeÊli te wysi∏ki sà podejmowane „z góry”, bez Êwiadomego zaanga˝owania osób (zarówno anga˝ujàcych, jak i anga˝owanych), których dzia∏ania antykorupcyjne majà dotyczyç, efekt b´dzie marny. Innà przyczynà pora˝ki wysi∏ków antykorupcyjnych jest poddanie si´ najcz´Êciej stosowanym wymówkom (okreÊlono je w pierwszym rozdziale jako mechanizm usprawiedliwienia albo mechanizm racjonalizowania). Przyk∏ad takich wymówek znajduje si´ tak˝e w tabeli zawartej w nast´pnym punkcie. Ró˝ne sà sposoby przeciwdzia∏ania korupcji i innym patologiom. PodejÊcie karno-administracyjne k∏adzie nacisk na napraw´ prawa i sposobu dzia∏ania administracji publicznej, w taki sposób, aby ograniczyç lub zlikwidowaç wszelkie niespójnoÊci oraz ogólnikowoÊci obowiàzujàcych uregulowaƒ prawnych. Takie dzia∏ania, wraz ze wzmocnieniem systemu wewn´trznej kontroli, powodujà znaczny wzrost prawdopodobieƒstwa wykrywania zachowaƒ korupcyjnych oraz skuteczne egzekwowanie prawa poprzez zdecydowane karanie osób, którym korupcj´ udowodniono. Kolejne podejÊcie, promowane zw∏aszcza przez ekspertów Banku Âwiatowego, dotyczy koniecznoÊci przeprowadzenia fundamentalnych reform ekonomicznych, których celem jest usuni´cie warunków dajàcych podstaw´ do istnienia korupcji. Takie reformy majà na celu doprowadzenie do powstania silnej i sprawiedliwej w∏adzy, respektujàcej interes publiczny oraz racjonalnego zarzàdzania. PodejÊcie to zak∏ada, ˝e z korupcjà walczy si´ zmieniajàc Êrodowisko, w którym ona istnieje, a nie ograniczajàc jej poszczególne przypadki. Trzecie podejÊcie, sugerowane przez ekspertów Transparency International i promowane w tym podr´czniku, polega na budowaniu tzw. systemu uczciwoÊci publicznej. System ten powinien zawieraç zestaw celów i sposobów dzia∏aƒ zapisanych Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:30 Page 91 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... w strategiach poszczególnych instytucji lub sfer aktywnoÊci. Filarem tego systemu jest walka z korupcjà jako cz´Êç walki z nieetycznym zachowaniem oraz podnoszenie poziomu rzàdzenia poprzez wzrost uczciwoÊci w ˝yciu publicznym. Oba te filary powinny wzajemnie na siebie oddzia∏ywaç oraz wzajemnie uzupe∏niaç cele. System uczciwoÊci publicznej rozwiàzuje problem korupcji w sektorze publicznym w ramach procesów rzàdowych oraz dzi´ki szerokiemu uczestnictwu spo∏eczeƒstwa obywatelskiego (model partycypacji). Dzia∏ania przeciwko korupcji sà inicjowane nie tylko przez polityków czy decydentów, ale tak˝e przez obywateli203. W odró˝nieniu od pojedynczych i wycinkowych dzia∏aƒ antykorupcyjnych zasadniczo odwo∏ujàcych si´ bàdê to do regulacji prawnych albo te˝ do moralnoÊci, proponowany w tym miejscu model sprowadza si´ do skutecznego zarzàdzania sprawami publicznymi tak, by zapewniç infrastruktur´ etycznà w urz´dzie oraz dobry w nim klimat poprzez stworzenie strategii dla prewencji patologiom i korupcji. Przy czym nie mam tu na myÊli jakiejÊ ogólnonarodowej inicjatywy, ale konkretny plan sporzàdzony, a nast´pnie wdro˝ony na poziomie konkretnego urz´du. Do realizacji zadaƒ administracji publicznej s∏u˝yç powinny przede wszystkim zasoby, którymi dana organizacja dysponuje i na które ma wp∏yw. Zasoby te sà Êrodkami do realizacji celu dzia∏ania administracji publicznej. Tymczasem nieznajomoÊç swoich zasobów, niew∏aÊciwe ich wykorzystanie lub niewykorzystanie mo˝e stanowiç êród∏o problemów skutkujàcych patologiami w organizacji. W 1935 r. Luther Gulick wskaza∏ na uj´te w praktycznej i racjonalnej kolejnoÊci funkcje, oznaczone mnemotechnicznym skrótem – POSDCORB, które powinno spe∏niaç zarzàdzanie: • Planning – planowanie, wypracowanie ogólnej koncepcji kierunku i metod zamierzonego dzia∏ania; • Organizing – organizowanie, utworzenie formalnej struktury w∏adzy, podzia∏ na jednostki organizacyjne wspó∏dzia∏ajàce dla osiàgni´cia okreÊlonego celu; • Staffing – personel, rozmieszczenie i doskonalenie personelu; • Directing – kierowanie, rozkazywanie, podejmowanie decyzji i wydawanie poleceƒ; • COordinating – koordynowanie, wiàzanie w ca∏oÊç poszczególnych cz´Êci wspólnego dzia∏ania; • Reporting – sprawozdawczoÊç, informowanie si´ i informowanie prze∏o˝onych o przebiegu wykonania planu; • Budgeting – bud˝etowanie, planowanie finansowe, ewidencja i kontrola rachunkowa204. W kolejnych latach koncepcje zarzàdzania ewoluowa∏y od prostego i bezwarunkowego przenoszenia doÊwiadczeƒ z sektora prywatnego na organizacje publiczne ze szczególnym naciskiem na sta∏e podnoszenie efektywnoÊci organizacji (odzwierciedleniem takiego podejÊcia jest np. koncepcja zarzàdzania publicznego, czy NPM – Nowe Zarzàdzanie Publiczne), do podkreÊlania ró˝nic pomi´dzy sektorem prywatnym i publicznym i szukania w specyfice s∏u˝by publicznej i jej wartoÊciach odmiennego podejÊcia do zarzàdzania w instytucjach sektora publicznego (np. koncepcja RG – Reinventing Government czy NPS – Nowa S∏u˝ba Publiczna205). 203 J. Posk∏onka, Korupcja – zagro˝enia i metody jej zwalczania. Empiryczne badania nad poziomem korupcji [w:] S∏u˝ba Cywilna Wiosna – Lato 2003, nr 6, s. 129. 204 Por. P. J. Suwaj, Poj´cie administracji publicznej, (w) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 44. 205 Szerzej o tych koncepcjach P. J. Suwaj, tam˝e, s. 50 i nast. 91 etyka_srodki_128 92 27/1/11 E t y k a 14:30 i Page 92 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Twórcy koncepcji NPS wyszli z za∏o˝enia, ˝e zarzàdzanie w sektorze publicznym winno opieraç si´ na wartoÊciach demokracji obywatelskiej (democratic citizenship), spo∏eczeƒstwa obywatelskiego (community and civil society), humanizmu organizacyjnego (organizational humanism) czy teorii dialogu (discourse theory)206. Sformu∏owali jednoczeÊnie siedem kierunkowych zasad Nowej S∏u˝by Publicznej: 1) nale˝y raczej s∏u˝yç ni˝ sterowaç; 2) interes publiczny jest celem, nie zaÊ produktem dzia∏aƒ podejmowanych przez urz´dników publicznych; 3) nale˝y myÊleç strategicznie i demokratycznie; 4) s∏u˝yç obywatelom, nie klientom; 5) wyzwaniem jest ponoszenie odpowiedzialnoÊci; 6) nale˝y ceniç ludzi, nie zaÊ tylko produktywnoÊç; 7) ceniç obywatelstwo i s∏u˝b´ publiczna wy˝ej ni˝ przedsi´biorczoÊç. Przejrzyste podejÊcie reprezentuje na przyk∏ad L.L. Byars, który uwa˝a, i˝ zarzàdzanie strategiczne polega na podejmowaniu decyzji w sprawie przysz∏ych kierunków dzia∏ania oraz na implementacji tych decyzji. Zgodnie z takim podejÊciem, w zarzàdzaniu strategicznym mo˝na wyró˝niç dwie fazy: planowania strategicznego oraz wdra˝ania strategii207. Planowanie strategiczne obejmuje nast´pujàce etapy: 1) definiowanie filozofii i misji organizacji; 2) ustalanie d∏ugo- i krótkookresowych celów, odpowiednio do przyj´tej misji; 3) wybór strategii. Wdra˝anie strategii uwzgl´dnia nast´pujàce elementy: 1) rozwój oraz adaptacj´ struktury organizacyjnej do wybranej strategii; 2) utrzymanie lub wprowadzenie niezb´dnych funkcji do dzia∏alnoÊci organizacji, aby przyj´ta strategia zosta∏a skutecznie zrealizowana; 3) monitoring skutecznoÊci poszczególnych etapów wdra˝ania strategii. Dla potrzeb niniejszego opracowania proponuj´ model zmodyfikowany, który w fazie planowania zak∏ada: •porozumienie, •diagnoza: • diagnoza wst´pna, • ustanowienie Koalicji Wiodàcej i grup roboczych, • diagnoza g∏´boka, • analiza drzew problemowych, •przygotowanie i zatwierdzenie planu strategicznego. Wdro˝enie planu strategicznego jest konsekwencjà zaplanowanych dzia∏aƒ i tej fazie powinien towarzyszyç sta∏y monitoring skutecznoÊci poszczególnych etapów wdra˝ania, jak te˝ pojedynczych zadaƒ. 206 207 Szerzej B. Plawgo, Modele zarzàdzania publicznego (w:) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), op. cit. s. 184 i nast. B. Plawgo, Strategiczne zarzàdzanie rozwojem (w:) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj, op. cit., s. 209. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 93 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... Ca∏y proces planowania strategicznego, majàcego na celu rozwiàzanie istniejàcych problemów natury etycznej oraz zapobieganie przysz∏ym patologiom w organizacji, nale˝y oprzeç na partycypacji cz∏onków organizacji i osób z zewnàtrz, które sà dla organizacji wa˝ne, które majà z nià relacje. Przenoszàc to na obszar urz´du i organów administracji publicznej, w proces planowania strategicznego usprawniajàcego dzia∏ania organów, urz´du jako ca∏oÊci i jego pracowników powinno si´ w∏àczyç nie tylko kadr´ zarzàdzajàcà urz´dem i nie tylko pracowników, ale tak˝e inne osoby, które sà kluczowymi „aktorami” w gminie, mieÊcie, etc. Mogà to byç uznane autorytety, przedstawiciele biznesu, organizacji pozarzàdowych dzia∏ajàcych w gminie, mieÊcie. Wszystkie dzia∏ania podejmowane w ramach takiego podejÊcia zak∏adajà istnienie lub te˝ sformu∏owanie misji organizacji jako pierwszego etapu, który w praktyce polskiej bywa niedoceniany, bagatelizowany, traktowany jako „moda” lub obowiàzek, który nale˝y zrealizowaç bez jego odniesienia do ca∏oÊci funkcjonowania organizacji. Tymczasem misja to odpowiedê na proste pytanie: po co nasza organizacja istnieje i czemu ma s∏u˝yç? Warto jednak w tym miejscu zaznaczyç, ˝e samo sformu∏owanie misji jeszcze nie oznacza rozwiàzania problemów organizacji, jednak precyzyjne jej okreÊlenie, zrozumienie przez pracowników i klientów, wÊród tych pierwszy pozwoli na rozpocz´cie procesu budowania organizacji i uto˝samiania si´ z nià, drugim da poczucie, kto dla urz´du jest najwa˝niejszy – cz∏owiek, obywatel, klient. Mocnà stronà podejÊcia strategicznego jest kompleksowa diagnoza urz´du jako organizacji i wskazanie takich obszarów jego aktywnoÊci, które nale˝y poprawiç, analiza przyczyn dysfunkcji i problemów, wskazanie konkretnych, mo˝liwych do zastosowania w danej, konkretnej organizacji rozwiàzaƒ, przypisanie konkretnych dzia∏aƒ naprawczych konkretnym osobom i umiejscowienie ich we wskazanym czasie wraz z odpowiedzialnoÊcià za ich realizacj´. Rys. 1 PodejÊcie strategiczne 93 etyka_srodki_128 94 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 94 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h PodkreÊlenia wymaga fakt, ˝e takie podejÊcie koncentruje si´ na przemianie ca∏ej organizacji a nie na jednostkach, które dzia∏ajà w sposób nieprawid∏owy, identyfikuje i zmierza si´ z ró˝norodnymi postaciami nieprawid∏owoÊci i pomaga organowi administracji dzia∏aç tak˝e jako efektywny menad˝er i reformator urz´du. Proces ten jednak zaczyna si´ od Êrodka, gdy˝ to lider organizacji musi mieç odwag´ nazwaç s∏aboÊci organizacji i wdro˝yç zaplanowane zmiany (element planowania strategicznego). Proces ten tak˝e anga˝uje ludzi (element partycypacji). Jak wynika z doÊwiadczeƒ aplikowania tego podejÊcia w samorzàdzie terytorialnym na Êwiecie i w Polsce, obszary, które sà szczególnie podatne na wyst´powanie patologii to te, w których istnieje wysoki poziom monopolu na podejmowanie rozstrzygni´ç (czy to w ramach danej organizacji czy w ca∏ym systemie), gdzie rozstrzygni´ciom tym towarzyszy wysoki poziom uznaniowoÊci przy jednoczesnym niskim poziomie odpowiedzialnoÊci za podejmowanie rozstrzygni´cia/dzia∏ania. Obszary te mogà obejmowaç zarówno sfer´ zewn´trznà funkcjonowania urz´du (jak np. wydawanie decyzji administracyjnych, zarzàdzanie mieniem), sfer´ wewn´trznà (zarzàdzanie zasobami ludzkimi i w ramach tego system doboru i selekcji kadr, system oceny pracowników, ich motywacji i nagradzania, czy system odpowiedzialnoÊci i sankcji), oraz mieszanà (np. obszar zamówieƒ publicznych, który ∏àczy obie sfery). Przez patologie mo˝na w tym miejscu rozumieç szerokie spektrum nieprawid∏owoÊci, które mogà towarzyszyç realizacji zadaƒ publicznych, od tych najbardziej dotkliwych dla ca∏ego paƒstwa i systemu, jak korupcja, nepotyzm, czy defraudacja publicznych pieni´dzy po te, które bezpoÊrednio dotyczà sprawy konkretnego obywatela, jak brak reakcji ze strony organu na jego potrzeb´, nieza∏atwienie jego sprawy w terminie, czy za∏atwienie jej ale w sposób przewlek∏y (o patologiach mowa by∏a w pierwszym rozdziale tego podr´cznika). Strategia, jakà przyjmuje organizacja, powinna uwzgl´dniaç konkretne dzia∏ania naprawcze (a nie tylko postulaty czy pobo˝ne ˝yczenia, jak to bywa czasem w tzw. „mi´kkich” dokumentach, jak np. kodeksach dobrych praktyk), przypisane im konkretne osoby lub zespo∏y osób, które b´dà odpowiedzialne za ich wdro˝enie oraz towarzyszàcy im system monitoringu, kontroli i oceny ich skutecznoÊci. Rozwiàzania, jakie sà wdra˝ane na poziomie organizacji (urz´du) nie wymagajà tak naprawd´ zmian systemowych. Nie ma przy tym jednego, uniwersalnego katalogu Êrodków, jakie mo˝na przyjàç w ka˝dej organizacji, klucz bowiem tkwi w tym, by wdro˝yç takie mechanizmy, które b´dà odpowiada∏y na problemy danej jednostki. Do tego zaÊ potrzeba odwa˝nego lidera i zaanga˝owanych pracowników, których b´dzie on w stanie przekonaç, ˝e zbudowanie jednego zespo∏u zamiast zespo∏u jednostek i przekazanie odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania w r´ce ka˝dego pracownika przyczyni si´ do wzmocnienia organizacji wewnàtrz, ale b´dzie tak˝e skutkowa∏o wzmocnieniem ÊwiadomoÊci odpowiedzialnoÊci ka˝dego pracownika przed obywatelem. 2. ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie: praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta Niektórzy uwa˝ajà, ˝e z korupcjà nie da si´ walczyç, poniewa˝ istnia∏a zawsze, istnieje i istnieç b´dzie. Tabela poni˝ej ukazuje najcz´stsze stosowane przez nas wymówki. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 95 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... JeÊli dochodzi do podejmowania jakichkolwiek dzia∏aƒ korupcyjnych w mojej instytucji uwa˝am, ˝e: 1 2 3 4 1. Korupcja jest wsz´dzie, istnieje w ka˝dym kraju, nawet w Skandynawii. Wobec tego nic nie mo˝emy zrobiç z tym, co ma charakter naturalny. 2. Korupcja tak jak grzech jest cz´Êcià natury ludzkiej; zawsze istnia∏a i b´dzie istnia∏a. Wobec tego, nie ma sensu podejmowanie jakichkolwiek dzia∏aƒ. 3. Korupcja jest determinowana kulturà: co jest postrzegane w naszej kulturze jako korupcja, mo˝e nie byç postrzegane jako takie w mojej w∏asnej ocenie. Nawet w Polsce jest b. trudno rozdzieliç dowód wdzi´cznoÊci od ∏apówki. 4. Uwolniç si´ od korupcji mo˝na tylko w drodze powszechnej przemianie spo∏eczeƒstwa, która wymaga wysi∏ku w postaci edukacji pokoleƒ. Ten wysi∏ek przekracza nasze mo˝liwoÊci i zasoby. 5. Korupcja nie jest tak bolesna, bo ma swój wymiar stymulujàcy zarówno w polityce, jak i w ekonomii – to po prostu droga do za∏atwienia spraw. 6. Nie musimy podejmowaç ˝àdnych wysi∏ków, poniewa˝ wolny rynek i system demokratyczny sam si´ zajmie korupcjà i spowoduje, ˝e ona stopniowo zaniknie. 7. Nie ma powodu, ˝ebyÊmy robili cokolwiek w naszym mieÊcie, jeÊli korupcja ma charakter systemowy, i ludzie u szczytu w∏adzy sà skorumpowani. Zaznacz: 1 – silnie si´ z tym nie zgadzam 2 – nie zgadzam si´ 3 – zgadzam si´ 4 – silnie si´ z tym zgadzam åwiczenie to w bardzo jasny sposób przedstawia nam w jaki sposób postrzegamy zjawisko korupcji, w jakim miejscu uplasujemy siebie samego oraz czy jesteÊmy Êwiadomi tego, ˝e korupcj´ nie tylko nale˝y, ale te˝ i mo˝na zwalczyç budujàc zdolnoÊç do motywowania siebie, swoich pracowników aby wspomagali i w∏àczyli si´ w proces obalania tych najcz´Êciej wyst´pujàcych wymówek i stanowi dogodny punkt wyjÊcia dla przeprowadzenia diagnozy organizacji. W diagnoz´ organizacji najlepiej zaanga˝owaç eksperta z zewnàtrz, (który b´dzie pe∏ni∏ rol´ trenera, moderatorafacylitatora i konsultanta) oraz wszystkich pracowników urz´du, osoby wspó∏pracujàce oraz mieszkaƒców 95 etyka_srodki_128 96 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 96 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h – klientów urz´du. Mo˝na do tego celu powo∏aç tak˝e tzw. Koalicj´ Wiodàcà, która b´dzie si´ sk∏ada∏a z liderów organizacji (czyli osób piastujàcych kierownicze stanowiska w urz´dzie), innych pracowników oraz np. zaproszonych autorytetów z zewnàtrz. Wa˝ne jest przy tym zapewnienie ze strony wszystkich uczestników tej swoistej „interwencji antykorupcyjnej”, ˝e w proces partycypacyjnego planowania strategicznego w∏àczajà si´ Êwiadomie i chcà wziàç na siebie odpowiedzialnoÊç za proces zmian. Do tego mo˝e okazaç si´ pomocna poni˝sza ankieta. Odpowiedz na cztery pytania, oceniajàc ka˝de pytanie u˝ywaj skali od 1 do 7, gdzie 1 oznacza bardzo niskà ocen´, 7 bardzo wysokà. PYTANIE 1 2 3 4 5 6 7 A. Jak bardzo wartoÊciowe doÊwiadczenie chcesz stàd wynieÊç? B. Jak bardzo chcesz byç zaanga˝owany i aktywny? C. Jakie ryzyko jesteÊ sk∏onny podjàç? D. Jaki jest twój poziom troski o grup´ jako ca∏oÊç? Diagnoz´ organizacji (czyli urz´du) nale˝y rozpoczàç od ustalenia kto jest kim w urz´dzie, przy za∏o˝eniu, ˝e mamy trzy zasadnicze grupy „aktorów”: Szefa, Agentów (urz´dników) oraz Klientów. Nast´pnie nale˝y wskazaç obszarów jego aktywnoÊci, które mo˝na pogrupowaç np. przedmiotowo (ochrona Êrodowiska, kultura, ochrona zdrowia, rekrutacja pracowników, etc.) albo funkcjonalnie (wydawanie decyzji administracyjnych, decydowanie o przyznaniu Êrodków pochodzàcych z UE, etc.). Wa˝ne jest przy tym, ˝eby mo˝liwie wyczerpujàco wskazaç na zadania urz´du realizowane przez jego pracowników i podmioty z zewnàtrz (które mogà przecie˝ realizowaç zadania na podstawie porozumienia). Nast´pnie do ka˝dego z obszarów aktywnoÊci stosujemy formu∏´ R. Klitgaarta, którego zdaniem korupcj´ mo˝na zilustrowaç za pomocà pewnego dzia∏ania matematycznego: K=M+U–O korupcja = monopol + uznaniowoÊç – odpowiedzialnoÊç Monopol dotyczy pierwszego z trzech warunków wystàpienia korupcji – istnienia relacji Szef – Agent – Klient, dotyczy w szczególnoÊci uprawnieƒ, pozostajàcych w dyspozycji Szefa lub te˝ jego urz´dników (Agentów). Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 97 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... UznaniowoÊç determinuje potencjalne zyski, korzyÊci z zachowania korupcyjnego. Bowiem dzia∏ania (decyzje, inne rozstrzygni´cia) podejmowane przez Agenta, które zale˝à od jego woli, kreujà mo˝liwoÊç negocjacji prywatnych korzyÊci dla Agenta i Klienta. OdpowiedzialnoÊç i przejrzystoÊç odnoszà si´ g∏ównie do problemu asymetrii informacji. OdpowiedzialnoÊç i przejrzystoÊç pozwalajà Szefowi na monitoring dzia∏aƒ i zachowaƒ Agentów oraz zrozumienie przez nich istoty odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania. Dobry Szef pozwala dzia∏aç samodzielnie, ale kontroluje to dzia∏anie, zaÊ Agent zdaje sobie spraw´, ˝e za podejmowane przez siebie dzia∏ania jest odpowiedzialny. W takim uk∏adzie niepo˝àdane (patologiczne) dzia∏ania i zachowanie pojawia si´, gdy: • Agenci majà monopol i w∏adz´ nad Klientem, • Agenci majà szerokie spektrum w∏adzy dyskrecjonalnej i decydowania uznaniowego oraz • odpowiedzialnoÊç Agentów przed Szefem jest s∏aba Zastosowanie formu∏y Klitgaarta do poszczególnych obszarów aktywnoÊci urz´du i jego pracowników oznacza przyporzàdkowanie konkretnych wartoÊci ka˝dej zmiennej (czyli monopolowi, uznaniowoÊci oraz odpowiedzialnoÊci) w skali od 1 do 5, gdzie: 1 – oznacza bardzo niski poziom, 2 – oznacza niski poziom, 3 – oznacza Êredni poziom, 4 – oznacza wysoki poziom, 5 – oznacza bardzo wysoki poziom. OczywiÊcie, w wyniku zastosowania tej formu∏y nie mierzymy istniejàcych patologii, czy korupcji, ale bardziej podatnoÊç organizacji w jej poszczególnych obszarach aktywnoÊci na patologie i korupcj´. Dokonanie wskazanego dzia∏ania matematycznego mo˝e daç ró˝ne wyniki: od -3 do +9. Osiàgni´cie wyniku w przedziale od - 3 do +2 wskazuje na s∏abà podatnoÊç na aktywnoÊci korupcyjne. Za podatne na korupcj´ R. Klitgaart uzna∏ natomiast te obszary, dla których wynik przeprowadzonego obliczenia wynosi przynajmniej +3 i wi´cej. Takie obliczenia powinien przeprowadziç ka˝dy uczestnik procesu z osobna, zaÊ wskazania ca∏ej grupy powinny zostaç uÊrednione. Na tej podstawie wyodr´bnia si´ obszary uznane przez zainteresowanych za najbardziej podatne na korupcj´ i inne patologie. Dalszà pog∏´bionà diagnoz´ mo˝na przeprowadzaç dla wszystkich podatnych na korupcj´ obszarów; mo˝na te˝ wybraç kilka spoÊród nich. Pog∏´biona diagnoza oznacza precyzyjne wskazanie i nazwanie przez uczestników procesu poszczególnych aktywnoÊci, dzia∏aƒ (tak urz´dników, jak i klientów urz´du), które uznajemy za nieetyczne i naruszajàce standardy prawid∏owego post´powania (np. przyÊpieszanie za∏atwienia sprawy na proÊb´ kolegi z pracy). Ka˝demu takiemu dzia∏aniu powinna towarzyszyç ocena, kto na tym zyskuje, kto traci – i jakie sà przyczyny takiego post´powania. Precyzyjne wskazanie przyczyn mo˝e pomóc w zbudowaniu tzw. drzewa przyczyn i powiàzaƒ mi´dzy nimi tak, ˝e na koƒcu analizy uczestnicy wska˝à przyczyny, które le˝à u êród∏a problemów ich organizacji. 97 etyka_srodki_128 98 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 98 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Jako przyczyny ró˝nych patologii w urz´dzie mo˝na przyk∏adowo wskazaç nast´pujàce (ale mo˝e ich byç wi´cej): 1) Niewiedza. 2) Brak jednoznacznego sposobu post´powania, b´dàcy wynikiem niekompletnoÊci, niespójnoÊci, nieszczelnoÊci oraz ogólnikowoÊci wielu obowiàzujàcych uregulowaƒ prawnych oraz (w pewnych aspektach) nadmiernej uznaniowoÊci. 3) Brak istniejàcych wewn´trznych procedur lub niestosowanie istniejàcych procedur (np. w zakresie systemu oceny i powiàzania go z systemem nagradzania i wynagradzania, brak systemu szkoleƒ). 4) Brak jawnoÊci post´powania spowodowany cz´sto brakiem kryteriów przyznawania i korzystania ze Êrodków publicznych, przejrzystoÊci procedur decyzyjnych, w tym, faktycznà nierównoÊcià dost´pu do okreÊlonych us∏ug publicznych. 5) Brak obecnoÊci szefa i brak spotkaƒ z prze∏o˝onym; brak wymiany informacji pomi´dzy pracownikami lub z∏y obieg informacji. 6) Brak skutecznego systemu kontroli wewn´trznej, w tym brak oceny rzetelnoÊci i prawdziwoÊci oÊwiadczeƒ o stanie majàtkowym osób pe∏niàcych funkcje publiczne jak równie˝ s∏aba egzekucja osobistej odpowiedzialnoÊci funkcjonariuszy publicznych za podejmowane dzia∏ania, w tym np. za decyzje dotyczàce dyspozycji Êrodkami publicznymi208. W wadliwie funkcjonujàcej instytucji mo˝liwe jest wystàpienie nast´pujàcych symptomów: • problemy finansowe zatrudnionych, ˝ycie ponad stan, ˝ycie na kredyt; • antagonizmy personalne pomi´dzy pracownikami i poziom ˝ycia niektórych osób znacznie odbiegajàcy od pozosta∏ych; • stwierdzone b∏´dy i nieprawid∏owoÊci w sk∏adanych oÊwiadczeniach majàtkowych; • sk∏onnoÊci zatrudnionych do hazardu; • bliskie osobiste relacje pomi´dzy pracownikami (ryzyko zmowy); • nawiàzywanie relacji towarzyskich z klientami administracji; • rywalizacja o lepsze stanowisko i warunki pracy umo˝liwiajàce wi´kszy dost´p do klientów; • nadu˝ywanie alkoholu, za˝ywanie narkotyków; • cz´sta praca po godzinach (nieuzasadniona), niewykorzystywanie urlopu, praca w innych godzinach ni˝ podstawowe; • brak znajomoÊci przez prze∏o˝onych regulacji prawnych zwiàzanych z wykonywaniem zadaƒ i odpowiedzialnoÊcià prawnà podejmowanych dzia∏aƒ i decyzji; • zaanga˝owanie starszych rangà urz´dników w prace b´dàce poni˝ej ich kompetencji, a dajàcych kontrol´ nad tokiem podejmowania decyzji, wchodzenie w kompetencje podw∏adnych; • nieinformowanie prze∏o˝onych o podejmowanych decyzjach, wchodzenie w ich kompetencje; • skupienie w r´ku jednej osoby zbyt du˝ej liczby kompetencji i obowiàzków; • prowadzenie przez jednà osob´ danej sprawy/zagadnienia od poczàtku do koƒca; • brak jasno podzielonych kompetencji i zakresu odpowiedzialnoÊci poszczególnych pracowników oraz prze∏o˝onych; • zaleg∏oÊci w wykonywanej pracy; 208 Por. tak˝e J. Posk∏onka, Korupcja – zagro˝enia i metody jej zwalczania. Empiryczne badania nad poziomem korupcji [w:] S∏u˝ba Cywilna Wiosna – Lato 2003, nr 6 s. 127-128. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 99 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... • niewystarczajàca kontrola i nadzór ze strony zwierzchników; • brak nadzoru nad siecià komputerowà, s∏abe zabezpieczenia sieci; • niewype∏nianie lub niedostateczne wype∏nianie obowiàzków sprawozdawczych/statystycznych/ kontrolnych, b∏´dy w prowadzonej dokumentacji; • przekazywanie na zewnàtrz niepe∏nych lub nieprawdziwych informacji; • nierozpatrywanie sk∏adanych przez klientów i osoby z zewnàtrz skarg na pracowników danej instytucji209. Urz´dnicy, oprócz znajomoÊci symptomów mogàcych wskazywaç na wystàpienie zjawisk korupcyjnych, muszà mieç równie˝ ÊwiadomoÊç obowiàzków, jakie na nich spadajà w przypadku uzyskania wiedzy o pope∏nionych przest´pstwach. Zdarza si´, ˝e w imi´ êle poj´tego dobra instytucji lub solidarnoÊci tuszuje si´ wykryte nieprawid∏owoÊci, co mo˝e skutkowaç konsekwencjami prawnymi dla pracowników, którzy wiedzàc o pope∏nionym przest´pstwie, nie poinformowali o nim organu Êcigania. Nale˝y pami´taç, ˝e przepis art. 304 § 1 k.p.k. stanowi, i˝ ka˝dy, dowiedziawszy si´ o pope∏nieniu przest´pstwa Êciganego z urz´du, ma spo∏eczny obowiàzek zawiadomiç o tym organa Êcigania. Natomiast w sytuacji, gdy pracownicy instytucji paƒstwowych lub samorzàdowych, w zwiàzku z pe∏nionà przez siebie funkcjà dowiedzieli si´ o pope∏nieniu takiego przest´pstwa, spoczywa na nich obowiàzek prawny (304 § 2 k.k.). Niepowiadomienie organów Êcigania mo˝e zostaç potraktowane jako niedope∏nienie obowiàzku, tj. czyn z art. 231 k.k. Prawid∏owa diagnoza przyczyn stanowi punkt wyjÊcia dla przygotowania pakietu rozwiàzaƒ, które powinny obejmowaç konkretne dzia∏ania i przypisane im poszczególne osoby odpowiedzialne za ich wdro˝enie, monitoring i kontrol´. Dzia∏ania te powinny koncentrowaç si´ na redukcji monopolu, ograniczeniu w∏adzy dyskrecjonalnej oraz wzmocnieniu odpowiedzialnoÊci Agentów. Zebrane w jeden dokument, dzia∏ania wskazane i wypracowane w sposób partycypacyjny, za pomocà dzia∏aƒ planowania strategicznego, b´dà stanowi∏y wskazywanà wczeÊniej strategi´ antykorupcyjnà, którà nast´pnie nale˝y wdro˝yç, stale oceniaç i ewentualnie uaktualniaç. Strategia taka powinna byç nie tylko wypracowana przez samych zainteresowanych (a nie tylko przez kadr´ kierowniczà), ale tak˝e powszechnie znana, jawna i co wi´cej stosowana w praktyce. W dalszej cz´Êci zaprezentowane zostanà mechanizmy i instrumenty zaprezentowane przez A. Bliklego, które mogà okazaç si´ pomocne menad˝erom publicznym w skutecznym zarzàdzaniu urz´dem, w którym wa˝ny jest „etyczny klimat”. 209 Opracowano na podstawie przygotowanych przez australijskie organizacje rzàdowe i pozarzàdowe podobnych do prezentowanego podr´czników antykorupcyjnych. 99 etyka_srodki_128 100 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 100 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 3. Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji i doktryna „bez kija i marchewki” 210 Zarzàdzanie kompleksowà jakoÊcià to uniwersalna metoda podnoszenia sprawnoÊci dzia∏ania w pracy zespo∏owej211. Frederick Winslow Taylor (1856-1915), amerykaƒski in˝ynier i ekonomista, twórca jednego z pierwszych systemów organizacji pracy twierdzi∏, i˝ wydajnoÊç pracownika mo˝na podnieÊç jedynie przez szkolenie, oraz ˝e przy w∏aÊciwie zorganizowanym szkoleniu czas nauki rzemios∏a mo˝na skróciç z kilku lat do kilku tygodni. Skutki taylorowskiej rewolucji produktywnoÊci przeros∏y najÊmielsze oczekiwania: w jej rezultacie wiele produktów uznawanych dotychczas za luksusowe sta∏o si´ dost´pnych szerokiej grupie nabywców (przyk∏adem by∏o wprowadzenie przez Henry Forda w roku 1907 popularnego samochodu Ford T w cenie 750 $)212. Rewolucja gospodarki wiedzy przypad∏a na okres powojenny (po II wojnie Êwiatowej), kiedy to amerykaƒski rzàd og∏osi∏, i˝ ka˝dy wracajàcy do ojczyzny ˝o∏nierz mo˝e otrzymaç bezp∏atny wst´p na uczelni´ wy˝szà w wybranym przez siebie kierunku. W kilka lat po og∏oszeniu edukacyjnego przywileju dla weteranów na rynku pracy pojawi∏a si´ nienotowana dotychczas liczba dobrze wykszta∏conych fachowców, co spowodowa∏o zwrócenie uwag menad˝erów na wiedz´ pracowników jako na jeden z najwa˝niejszych zasobów firmy. „W gospodarkach krajów rozwini´tych fotele menad˝erskie zacz´li opuszczaç wielcy posiadacze, ust´pujàc miejsca wielkim specjalistom i to nie od technologii, ale od zarzàdzania. W∏adza w organizacjach gospodarczych przechodzi∏a z ràk ludzi, którzy majà, w r´ce ludzi, którzy wiedzà” (P. Drucker)213. Spo∏eczeƒstwo, w którym wiedza decyduje o pozycji zawodowej i spo∏ecznej Drucker nazywa „spo∏eczeƒstwem wiedzy”. W takim spo∏eczeƒstwie ka˝dy pracownik wnosi do firmy powa˝ny element swojego warsztatu pracy, jakim jest jego wiedza. Jak podkreÊla A.J. Blikle, ta cz´Êç warsztatu jest nierzadko znacznie kosztowniejsza od materialnej, pochodzàcej od pracodawcy i w∏aÊnie t´ cz´Êç warsztatu pracownik zabiera ze sobà, gdy zmienia prac´. Pomi´dzy pracownikiem a pracodawcà wytwarza si´ równowaga si∏, a interesów pracownika nie muszà ju˝ chroniç zwiàzki zawodowe, bo jest chroniony przez rynek pracy214. Istotny jest fakt, i˝ wobec powszechnej i praktycznie nieograniczonej dost´pnoÊci na rynku wszystkich tradycyjnych zasobów niezb´dnych do prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej – materialnych, ludzkich, kapita∏u oraz informacji – jedynym zasobem, którego nie mo˝na kupiç w gotowej postaci jest wiedza organizacji (ang. corporate knowledge), stanowiàcà sum´ po∏àczenia wiedzy i umiej´tnoÊci wszystkich jej pracowników. Doktryna jakoÊci zosta∏a wypracowana przez Amerykanina E. Deming’a, kiedy w latach 50. zmieni∏ Japoni´ z kraju trzeciego Êwiata w kraj, którego przemys∏ szanujà dziÊ najwi´ksze pot´gi gospodarcze. Dlaczego przyk∏ad takiego zarzàdzania pojawi∏ si´ w podr´czniku dla pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego? Otó˝ doktryn´ jakoÊci nie jest trudno prze∏o˝yç z sektora prywatnego na sektor publiczny. Idea sprowadza si´ do trzech podstawowych zasad: sta∏e doskonalenie (zasada doskonalenia), myÊlenie systemowe (zasada racjonalnoÊci) oraz wspó∏praca i ˝yczliwoÊç (zasada wspó∏pracy). Zasad´ przedstawia nast´pujàcy rysunek: 210 Ta cz´Êç opracowania powsta∏a w oparciu o ksià˝k´ prof. A. Bliklego Doktryna jakoÊci, udost´pnionà w domenie publicznej 4 maja 2009, www.firmyrodzinne.pl . 211 A. J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 10. 212 A. J. Blikle, op. cit., s. 14. 213 A. J. Blikle, op. cit., s. 15. 214 A. J. Blikle, op. cit., s. 15. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 101 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... STALE DOSKONALENIE (zasada doskonalenia) MYÂLENIE SYSTEMOWE WSPÓ¸PRACA i ˚YCZLIWOÂå (zasada racjonalnoÊci) (zasada wspó∏pracy) èród∏o: A.J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 22. A. J. Blikle s∏usznie stwierdzi∏, ˝e dobra jakoÊç to brak wad. Wady sà jak zarazki – przenoszà si´ z pracownika na pracownika, z firmy na firm´. Dalej A. J. Blikle przywo∏uje przyk∏ad sali operacyjnej. W takiej sali z tradycyjnymi metodami wiesza si´ plakat „chroƒ si´ przed zarazkami” oraz powo∏uje si´ kontrolera sanitarnego, który ma za zadanie wyrywkowe sprawdzanie iloÊci zarazków na narz´dziach chirurgicznych oraz sk∏adanie do dyrekcji wniosków w sprawie kar lub nagród dla za∏ogi, w zale˝noÊci od iloÊci wykrytych w danym miesiàcu zarazków. Takie dzia∏anie A. J. Blikle nazywa bezsensownym i stawia pytanie: co nale˝y zrobiç, aby skutecznie opanowaç problem zarazków (b∏´dów czy wad) oraz daje osiem skutecznych rad: 1. Wszyscy i ciàgle – a nie jedynie kontroler, i nie wyrywkowo (sta∏e doskonalenie). 2. Nale˝y dbaç o stan sanitarny wszystkiego, co znajduje si´ w sali operacyjnej, a nie jedynie o narz´dzia chirurgiczne (doskonalenie wszystkiego). 3. Dba∏oÊç o stan sanitarny musi polegaç na przyj´ciu i przestrzeganiu takich procedur post´powania, które zagwarantujà okreÊlony poziom tego stanu. Prowadzenie pomiarów nale˝y powierzyç pracownikom, bo skoro to oni majà byç odpowiedzialni za stan sanitarny, to w∏aÊnie oni powinni mierzyç jego poziom (myÊlenie systemowe). 4. Aby pomiary by∏y prowadzone rzetelnie, pracownicy sali operacyjnej nie mogà byç oceniani i wynagradzani w zale˝noÊci od stanu sanitarnego tej sali, poniewa˝ wtedy mogliby ukrywaç z∏e wyniki. Prze∏o˝eni powinni byç odpowiedzialni za zorganizowanie odpowiednich szkoleƒ (wspó∏praca i ˝yczliwoÊç). 5. Nale˝y mieç na wzgl´dzie, ˝e jedynie minimalny stan sanitarny jest wa˝ny dla pacjenta. Tylko odpowiednio wysoki poziom minimalny gwarantuje prze˝ycie pacjenta (myÊlenie systemowe). 6. Nie wystarczy zajmowaç si´ zarazkami jedynie w sali operacyjnej, nale˝y pomyÊleç o tym, w jaki sposób zmniejszyç iloÊç zarazków w ca∏ym szpitalu, a mo˝e w ca∏ym mieÊcie albo kraju – profilaktyka (myÊlenie systemowe). 7. Za∏oga sali operacyjnej powinna byç stale szkolona w zakresie metod walki z zarazkami oraz metod pomiaru stanu sanitarnego. Konieczne sà szkolenia sta∏e, a nie jednorazowe przeszkolenie (sta∏e doskonalenie). 101 etyka_srodki_128 102 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 102 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h 8. Wszyscy pracownicy sali operacyjnej powinni zgodnie wspó∏pracowaç w zwalczaniu zarazków zarówno pomi´dzy sobà, jak i innymi zespo∏ami w szpitalu i poza szpitalem. Nie wspó∏zawodnictwo – u kogo mniej zarazków – ale wspó∏praca mo˝e zagwarantowaç w∏aÊciwy stan sanitarny (wspó∏praca i ˝yczliwoÊç)215. Je˝eli w powy˝szej liÊcie zaleceƒ zamienimy „stan sanitarny” na „jakoÊç” – otrzymamy praktycznà wyk∏adni´ trzech podstawowych zasad doktryny jakoÊci: zasady sta∏ego doskonalenia, zasady wspó∏pracy oraz zasady racjonalnoÊci. Na zasad´ doskonalenia sk∏adajà si´ trzy zalecenia: po pierwsze, aby praca nad jakoÊcià produktu koƒcowego (us∏ugi) by∏a skuteczna, nie mo˝na si´ ograniczaç jedynie do pracy nad jakoÊcià danego produktu. Nale˝y zadbaç o narz´dzia, procesy, organizacj´ pracy, warunki pracy, zasoby wiedzy. Po drugie, w proces utrzymania i doskonalenia jakoÊci powinni byç w∏àczeni wszyscy pracownicy firmy a nie jedynie specjaliÊci od zapewnienia jakoÊci. Ka˝dy musi dbaç osobiÊcie o jakoÊç swojej pracy. Po trzecie, praca nad jakoÊcià nigdy nie ustaje: nie ma takiego momenty, w którym mo˝na uznaç, ˝e jakoÊç w firmie nie wymaga dalszego doskonalenia. Doskonalenie jakoÊci powinno byç ciàg∏ym procesem. Zasada wspó∏pracy charakteryzuje si´ tym, ˝e ka˝dy pracownik jest przeszkolony i potrafi mierzyç jakoÊç swojej pracy i dzieli si´ tymi wynikami ze wspó∏pracownikami oraz z prze∏o˝onym. Istotnym jest, jak twierdzi∏ E. Deming, ˝e uzale˝nienie wynagrodzenia od jakkolwiek okreÊlanej jakoÊci i wydajnoÊci pracy jest najsilniejszym hamulcem zachodnich gospodarek. Nie mo˝na karaç pracowników za niskà jakoÊç pracy je˝eli jest od nich oczekiwane mierzenie i rzetelne analizowanie jakoÊci tej pracy. Nie mo˝na te˝ urzàdzaç pomi´dzy pracownikami rankingów, kto jest lepszy, ani te˝ oceniaç jednych na tle pozosta∏ych. Wszelkie wspó∏zawodnictwo, gdzie ktoÊ musi byç gorszy, by ktoÊ inny by∏ lepszy, nale˝y wyeliminowaç na rzecz wspó∏pracy, gdzie wszyscy z pe∏nym zaufaniem dzia∏ajà na rzecz jakoÊci firmy. „WyÊcig szczurów” ca∏kowicie przekreÊla szanse na jakoÊç. Zasada racjonalnoÊci g∏osi, ˝e je˝eli chcesz zmieniç bieg jakiegoÊ zjawiska, upewnij si´ najpierw, ˝e dobrze i ca∏oÊciowo zrozumiesz mechanizm, jaki nim powoduje. Przyk∏ad A. J. Blikle przedstawia nast´pujàcy przyk∏ad:216 Je˝eli nie zrozumiem, jak dzia∏a komputer – nie wezm´ si´ do jego naprawy za pomocà no˝yczek, i w tym przypadku jesteÊmy na drugim z trzech poziomów prowadzàcych od pe∏nej niewiedzy do pe∏nej wiedzy. 1. Nie wiem, ˝e nie wiem – nasze babcie nie wiedzia∏y, ˝e nie potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem. 2. Wiem, ˝e nie wiem – nasi rodzice wiedzieli, ˝e nie potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem. 3. Wiem, ˝e wiem – my wiemy, ˝e potrafimy si´ pos∏ugiwaç komputerem. 4. Nie wiem, ˝e wiem – nasze dzieci nie b´dà wiedzia∏y, ˝e potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem, dla nich to b´dzie naturalne jak oddychanie. 215 216 A. J. Blikle, op. cit., s. 23. A. J. Blikle, op. cit., s. 26. Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 103 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... Jak si´ okazuje, przy zarzàdzaniu zespo∏em jest wiele rzeczy, o których nie wiemy, ˝e nie wiemy (np. wielu menad˝erów nie wie, ˝e nie zna praw psychologii spo∏ecznej), a tego mo˝e si´ nauczyç, oczywiÊcie wyzbywajàc si´ pewnych mitów: ˝e od siebie i od innych nale˝y oczekiwaç perfekcji, ˝e ludêmi najlepiej si´ zarzàdza przy pomocy „kija i marchewki”, ˝e wspó∏zawodnictwo przyczynia si´ do podniesienia wydajnoÊci zespo∏u... Motywowanie zespo∏u bez „kija i marchewki” Przyj´∏o si´ powszechnie, ˝e aby ludzie dobrze wywiàzywali si´ ze swoich obowiàzków, nale˝y ich odpowiednio karaç i nagradzaç. Takie „narz´dzia” motywowania przej´∏y potocznà nazw´: „kij i marchewka”. Wed∏ug A.J. Blikle „marchewka” oznacza ka˝de mi∏e zachowanie, które jest z góry zapowiedziane i podejmowane przez kogoÊ silniejszego od nas, w celu zmiany naszego zachowania. A istotà „marchewki” jest fakt, ˝e silniejszy ma jà w r´ku i mo˝e jà daç lub nie. „Kij” natomiast – to ka˝de niemi∏e zachowanie, które jest z góry zapowiedziane i podejmowane przez kogoÊ silniejszego od nas w celu zmiany naszego zachowania, istotà kija jest fakt, ˝e silniejszy ma go w r´ku i mo˝e nam „przy∏oiç”, albo nie217. Na pewno uwag´ przyku∏ fakt, i˝ obie te definicje sà bardzo podobne do siebie. Ró˝nià si´ jednym s∏owem: mi∏e i niemi∏e, a w zasadzie s∏u˝à do wymuszania zamierzonych dzia∏aƒ. Typowe przyk∏ady „kijów” i „marchewek” to: „Marchewki” „Kije” 1. Premia 1. Pozbawienie premii 2. Pochwa∏a przed frontem 2. Nagana przed frontem 3. Nagroda na dzieƒ… 3. Pozbawienie nagrody na dzieƒ… 4. Zwolnienie z przymusowej pracy 4. Wykonanie przymusowej pracy èród∏o: A.J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 63 Nale˝y tu zauwa˝yç, ˝e z ka˝dà „marchewkà” wià˝e si´ „kij” w postaci pozbawienia „marchewki”, a z ka˝dym „kijem” – „marchewka” w postaci unikni´cia „kija”218. W tym momencie za A. J. Bliklem nale˝y wysnuç wniosek, i˝ ka˝da „marchewka” s∏u˝y jedynie do tego, aby zrobiç z niej „kij”, oraz „zarówno kary, jak i nagrody stanowià w ka˝dej sytuacji czynnik silnie demotywujàcy do podejmowania dzia∏aƒ”219. Istotà definicji metody „kija i marchewki” jest jednostronnie narzuconymi dzia∏aniami doprowadziç do zmiany zachowania. Dlatego te˝ „kijem” nie b´dzie usuni´cia pracownika za spo˝ywanie alkoholu w miejscu pracy (jest to skutek naruszenia normy prawnej), natomiast „kijem” b´dzie pozbawienie pracownika cz´Êci wynagrodzenia na skutek pope∏nienia b∏´du lub niewypracowania normy220. 217 218 219 220 A. A. A. A. J. J. J. J. Blikle, Blikle, Blikle, Blikle, op. op. op. op. cit., cit., cit., cit., s. s. s. s. 63. 63. 64. 65. 103 etyka_srodki_128 104 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 104 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Stosowanie metody „kija i marchewki” w kszta∏towaniu stosunków mi´dzyludzkich ma same wady: buduje motywacj´ zewn´trznà – pogoƒ za nagrodà, a niszczy motywacj´ wewn´trznà – pojawia si´ niech´ç do wykonywanej pracy, metoda ta jest deklaracjà braku zaufania, braku szacunku, buduje blokady komunikacyjne, w tym pomi´dzy prze∏o˝onym i podw∏adnymi, niszczà wspó∏prac´ w zespole221. Aby uniknàç metody „kija i marchewki”, wspó∏prac´ w zespole nale˝y oprzeç o relacje partnerskie oraz wspomaganie cz∏owieka w budowaniu jego wewn´trznej motywacji. Model partnerski powinien zawieraç nast´pujàce elementy: • rezygnacja z „kija i marchewki”, • ˝yczliwoÊç, • empatia, • asertywnoÊç – zgoda bez uleg∏oÊci + stanowczoÊç bez przemocy, • aktywne s∏uchanie, • asertywny dialog, • asertywna dyskusja – komunikat „ja” • inteligencja emocjonalna222. W modelu partnerskim na pewno nale˝y zrezygnowaç: • z poglàdu, ˝e ludzie sà leniwi i nieuczciwi (samosprawdzajàca si´ przepowiednia), • z dozoru i kontroli – na rzecz budowania odpowiedzialnoÊci (nie da si´ wszystkich upilnowaç), • z wszelkiego wspó∏zawodnictwa (wspó∏zawodnictwo zawsze niszczy zespó∏) – na rzecz wspó∏pracy, • z rankingów i porównywania pracowników mi´dzy sobà, • z premii uznaniowej, prowizji, trzynastek, nagród okolicznoÊciowych i wszelkich innych metod korupcji s∏abszego – na rzecz dobrego wynagrodzenia, • z pochwa∏ przed frontem – na rzecz spontanicznych wyrazów uznania223. 4. Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem i w urz´dzie – wskazówki zaprezentowane przez CBA • „Przyk∏ad z góry” – wydaje si´, ˝e najwa˝niejszym elementem skutecznej strategii walki z korupcjà jest promowanie przez kierownictwo instytucji uczciwych, przejrzystych i klarownych zasad. Pracownicy muszà mieç ÊwiadomoÊç i pewnoÊç tego, ˝e prze∏o˝eni sami post´pujà uczciwie. Wa˝ne jest równie˝ upowszechnienie wÊród urz´dników przekonania, ˝e ˝adne wykroczenia nie b´dà tolerowane i „zamiatane pod dywan”, ˝e ka˝de przest´pstwo b´dzie zg∏oszone i wyjaÊnione. Kierownictwo post´puje uczciwie i stanowczo b´dzie to egzekwowaç od podw∏adnych224. 221 A. J. Blikle, op. cit., s. 65-66. A. J. Blikle, op. cit., s. 98. 223 A. J. Blikle, op. cit., s. 92. 224 Por. Profil odpornoÊci organizacji na defraudacj´ i korupcj´, dokument opracowany przez fundacj´ Det Norske Veritas (DET). 222 Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 105 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... • Prze∏o˝eni powinni mieç ÊwiadomoÊç zadaƒ, jakie wykonujà ich podw∏adni. Wobec tego wa˝ne jest zaprojektowanie i wdro˝enie systemu sprawozdawczoÊci z wykonywanych zadaƒ. Prowadzona na bie˝àco sprawozdawczoÊç jest narz´dziem dyscyplinujàcym dla pracowników, a tak˝e wa˝nym dowodem w przypadku wykrycia nieprawid∏owoÊci. • Pracownicy zaznajomieni ze wskazanymi w poprzedniej cz´Êci symptomami powinni znaç procedur´ informowania prze∏o˝onych o swoich podejrzeniach. Powinna ona byç mo˝liwie krótka – bezpoÊrednio do kogoÊ z kierownictwa. Wa˝ne jest, aby by∏a zapewniona dyskrecja zg∏aszanych nieprawid∏owoÊci – tak, aby czyniàcy to pracownicy nie byli szykanowani. • Zakres zadaƒ i obowiàzków pracowników powinien byç ÊciÊle okreÊlony, aby nie by∏o dowolnoÊci w okreÊlaniu sposobu pracy/procedowania. • Podejmowanie wià˝àcych decyzji, praca nad jakimÊ jednostkowym zagadnieniem nie powinny byç wykonywane przez jednà osob´. Co najmniej dwie osoby powinny byç odpowiedzialne za rozpatrywanie danej kwestii. • Rotacja w ramach zespo∏ów pracowniczych. Okresowe zmiany w sk∏adzie grup zadaniowych spowodujà wi´kszà przejrzystoÊç podejmowanych decyzji i utrudnià powstanie wewn´trznych powiàzaƒ sprzyjajàcych pope∏nianiu nadu˝yç. • Wprowadzenie polityki obiegu dokumentów wewnàtrz firmy. • Opracowanie mapy, która by wskazywa∏a na „miejsca”, procedury najbardziej zagro˝one korupcjà, aby objàç je szczególnà ochronà (diagnoza organizacji). Przyk∏ad „Jak powinien zachowywaç si´ urz´dnik, wobec którego podj´to prób´ skorumpowania? Takie pytanie zadali sobie autorzy Poradnika antykorupcyjnego dla urz´dników, podajàc szczegó∏owe wskazówki (krok po kroku) w∏aÊciwego post´powania ka˝dego urz´dnika w sytuacji, w której istnieje prawdopodobieƒstwo zjawiska korupcji: W przypadku, gdy klient administracji sugeruje „za∏atwienie w inny sposób” sprawy, z którà przyszed∏ do urz´du, nale˝y zdecydowanie poinformowaç go, ˝e takie zachowanie mo˝e byç potraktowane jako przest´pstwo przekupstwa. W razie kontynuowania przez osob´ zachowania Êwiadczàcego o woli wr´czenia korzyÊci majàtkowej albo jej obietnicy, nale˝y poprosiç o dok∏adnà interpretacj´ jej zachowania, pytajàc „Co Pan/i przez to rozumie/proponuje?”. Sama sugestia, by np. „spraw´ za∏atwiç w inny sposób”, nie daje wystarczajàcych podstaw do stwierdzenia, ˝e dosz∏o do próby korupcji. Karalne jest bowiem tylko usi∏owanie (próba wr´czenia ∏apówki), sprawstwo (wr´czenie lub obietnica ∏apówki) oraz pod˝eganie (nak∏anianie do przyj´cia ∏apówki lub jej obietnicy). JednoczeÊnie wskazane jest przybranie osoby trzeciej do czynnoÊci, celem potwierdzenia przebiegu zdarzenia. Mo˝e to byç inny urz´dnik, wzgl´dnie osoba z zewnàtrz, np. inny klient. W razie jednoznacznego zachowania interesanta, wskazujàcego na zamiar wr´czenia ∏apówki, urz´dnik powinien traktowaç t´ sytuacj´ jako fakt zaistnienia przest´pstwa korupcyjnego. Je˝eli to mo˝liwe, urz´dnik dokonuje, zgodnie z art. 243 § 1 k.p.k., tzw. obywatelskiego zatrzymania sprawcy przest´pstwa, np. przy pomocy s∏u˝by ochrony, jednoczeÊnie powiadamiajàc o zdarzeniu prze∏o˝onego. 105 etyka_srodki_128 106 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 106 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Urz´dnik lub jego prze∏o˝ony niezw∏ocznie powiadamia o zdarzeniu organy Êcigania, np. CBA, policj´ (art. 304 § 2 k.p.k.). W przypadku, gdy nastàpi∏o wr´czenie, urz´dnik wst´pnie zabezpiecza miejsce przest´pstwa (np. poprzez zamkni´cie pomieszczenia) i dowody przest´pstwa w sposób uniemo˝liwiajàcy zatarcie ewentualnych Êladów, np. linii papilarnych, w miar´ mo˝liwoÊci u˝ywa r´kawiczek albo innych zabezpieczeƒ przed utratà Êladów. Urz´dnik niezw∏ocznie opisuje zdarzenie w notatce s∏u˝bowej, zawierajàcej w miar´ mo˝liwoÊci odpowiedzi na tzw. „siedem z∏otych pytaƒ” (kto? co? gdzie? kiedy? w jaki sposób? czym? dlaczego?). Wszystkie czynnoÊci powinien wykonywaç w obecnoÊci osoby trzeciej. Jest to szczególnie wa˝ne z uwagi na niebezpieczeƒstwo pomówienia przez osob´ poddawanà czynnoÊciom. W Êwietle art. 243 k.p.k., obywatel ma prawo ujàç osob´ na goràcym uczynku lub w poÊcigu podj´tym bezpoÊrednio po pope∏nieniu przest´pstwa, je˝eli zachodzi obawa ukrycia si´ tej osoby lub nie mo˝na ustaliç jej to˝samoÊci. Urz´dnik wraz z „zatrzymanym” oczekuje na przybycie funkcjonariusza wezwanego organu Êcigania. Dalsze czynnoÊci na miejscu zdarzenia wykonuje funkcjonariusz wezwanej s∏u˝by. W trakcie czynnoÊci funkcjonariusza Êledczego urz´dnik pozostaje do jego dyspozycji celem poddania si´ czynnoÊciom procesowym (np. z∏o˝enie zeznaƒ w charakterze Êwiadka, zawiadomienia o przest´pstwie). Urz´dnikowi nie wolno: – zachowywaç si´ wzgl´dem klienta w sposób dajàcy podstaw´ do uznania tego zachowania za prowokacj´, nak∏anianie lub namawianie do wr´czenia korzyÊci; – zwracaç osobie podejrzanej otrzymanych od niej banknotów lub przedmiotów, które mogà stanowiç dowody przest´pstwa; – pozostawiaç przekazanych banknotów lub przedmiotów poza swojà kontrolà lub w zasi´gu osób postronnych, ani chowaç ich w sposób mogàcy nasuwaç podejrzenie, ˝e korzyÊç majàtkowa zosta∏a przyj´ta, np. wÊród rzeczy osobistych; – opuszczaç pomieszczenia s∏u˝bowego, pozostawiajàc w nim osob´ zatrzymanà bez dozoru; – podejmowaç dyskusji, t∏umaczyç zaistnia∏ych zdarzeƒ, wyjaÊniaç swoich decyzji dotyczàcych dalszego post´powania. Post´powanie urz´dnika poddawanego presji korupcyjnej lub posiadajàcego informacje na temat korupcyjnego zachowania innego urz´dnika Urz´dnik powiadamia bezpoÊredniego prze∏o˝onego o zdarzeniu i sk∏ada notatk´ s∏u˝bowà je opisujàcà. Je˝eli okolicznoÊci to uzasadniajà, powy˝sze odbywa si´ z pomini´ciem drogi s∏u˝bowej. Urz´dnik zabezpiecza dowody. W miar´ mo˝liwoÊci samodzielnie dà˝y do uzyskania jak najwi´kszej liczby dowodów na potwierdzenie pope∏nienia przest´pstwa, np. nagrania rozmowy, zebrania dokumentów, wskazania Êwiadków. Je˝eli urz´dnik w wyniku oceny sytuacji uzna, ˝e b´dzie to dzia∏anie nieefektywne dowodowo, zwraca si´ o pomoc do organów Êcigania, np. CBA, Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 107 III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego... Policji. S∏u˝by te dysponujà wiedzà procesowà i operacyjnà oraz profesjonalnymi Êrodkami technicznymi umo˝liwiajàcymi zabezpieczenie dowodów pope∏nienia przest´pstwa. Osoba zg∏aszajàca przest´pstwo korupcji pope∏nione przez inne osoby mo˝e si´ zwróciç z proÊbà o nieujawnianie, i˝ to ona z∏o˝y∏a zawiadomienie. CzynnoÊci zostanà podj´te wówczas w formie operacyjno-rozpoznawczej. Urz´dnik wspó∏dzia∏a z organem Êcigania w zakresie koniecznym do sprawdzenia informacji o korupcji (np. szanta˝u urz´dnika, presji korupcyjnej) i ewentualnego uzyskania dowodów przy zastosowaniu metod operacyjnych, np. kontrolowanego wr´czenia/przyj´cia korzyÊci majàtkowej czy kontroli operacyjnej, tzw. pods∏uchów225. Je˝eli urz´dnik otrzyma∏ coÊ (mieszkanie, prac´, sta˝) dzi´ki „umowie korupcyjnej”226, nie powinien z tego korzystaç, bowiem uwik∏a si´ w sytuacj´ korupcyjnà 227. 225 Art. 17 i art. 19 ustawy z dn. 9.06.2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U., nr 104, poz. 708, z póên. zm.). Znalaz∏eÊ si´ w sytuacji korupcyjnej? Dowiedz si´ co robiç! Zatrzymajmy korupcj´, s. 5, www.antykorupcja.gov.pl . 227 http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010. 226 107 etyka_srodki_128 108 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 108 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Bibliografia Filek J. [red.], Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków 2004 Kudrycka B., Peters B.G., Suwaj P.J., Nauka administracji, Warszawa 2009 Rzetecka-Gil A., Ustawa o pracownikach samorzàdowych. Komentarz, Warszawa 2009 Suwaj P.J., Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009 Wierzbica A., Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010 èród∏a internetowe: www.antykorupcja.gov.pl www.antykorupcja.edu.pl Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 109 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA PREZENTACJA Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych 109 etyka_srodki_128 110 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 110 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 111 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 111 etyka_srodki_128 112 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 112 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 113 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 113 etyka_srodki_128 114 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 114 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 115 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 115 etyka_srodki_128 116 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 116 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 117 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 117 etyka_srodki_128 118 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 118 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 119 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 119 etyka_srodki_128 120 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 120 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 121 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 121 etyka_srodki_128 122 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 122 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 123 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 123 etyka_srodki_128 124 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 124 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 Etyka i 14:31 Page 125 ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA 125 etyka_srodki_128 126 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 126 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego etyka_srodki_128 27/1/11 14:31 Page 127 Informacja o projekcie Publikacja zosta∏a wydana w ramach projektu: „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”. Projekt realizowany przez Urzàd Marsza∏kowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie oraz Fundacj´ Rozwoju Demokracji Lokalnej w okresie od 1 paêdziernika 2010 r. do 30 wrzeÊnia 2012 r. Cel ogólny projektu to zwi´kszenie do wrzeÊnia 2012 r. sprawnoÊci dzia∏ania Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie w obszarze wydawania decyzji administracyjnych, przeciwdzia∏ania korupcji oraz zarzàdzania informacjà i bezpieczeƒstwa informacji. Dzia∏ania dwuletniego projektu: przeszkolenie blisko 1 000 pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie w czterech obszarach tematycznych: • Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych • Praktyczne stosowanie Kodeksu post´powania administracyjnego • Bezpieczeƒstwo Informacji • Zarzàdzanie informacjà Projekt wspó∏finansowany ze Êrodków Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego w ramach priorytetu V Dobre rzàdzenie, Poddzia∏anie 5.2.1 Modernizacja zarzàdzania w administracji samorzàdowej. Nr konkursu: 2/POKL/5.2.1/2009 Nr umowy: UDA-POKL. 05.02.01-00-241/09-00 127 etyka_srodki_128 128 27/1/11 E t y k a 14:31 i Page 128 Ê w i a d o m o Ê ç z a g r o ˝ e ƒ k o r u p c y j n y c h Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego