Etyka - Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej Centrum Mazowsze

etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 1
Etyka
i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ
korupcyjnych
Patrycja Joanna Suwaj
W A R S Z A W A
2 0 1 1
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 2
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych
Materia∏y szkoleniowe
Patrycja Joanna Suwaj
Projekt ok∏adki: Bartosz Nowak
Projekt i opracowanie graficzne: Tomasz Maniewski
Publikacja wydana w ramach projektu: „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du
Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie” w ramach Programu Operacyjnego Kapita∏
Ludzki.
Projekt jest wspó∏finansowany przez Uni´ Europejskà w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego.
Publikacja wyra˝a wy∏àcznie poglàdy autorów i nie mo˝e byç uto˝samiana z oficjalnym stanowiskiem
Wydawcy i Sponsora projektu.
ISBN: 978-83-60760-70-3
Wydawca:
Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej
Plac Inwalidów 10
01-552 Warszawa
[email protected]
www.frdl.org.pl
Druk: MWM AW
Nak∏ad 1000 egz.
Publikacja jest rozprowadzana bezp∏atnie.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 3
S p i s
t r e Ê c i
Spis treÊci
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
ROZDZIA¸ I
PODSTAWOWE POJ¢CIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1. Poj´cie etyki, moralnoÊci i wartoÊci w przestrzeni publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
2. Infrastruktura etyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3. Patologie w administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4. Konflikt interesów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
5. Korupcja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
6. Mity zwiàzane z korupcjà . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
ROZDZIA¸ II
PRAWO ANTYKORUPCYJNE W SAMORZÑDZIE TERYTORIALNYM
NA POZIOMIE REGIONU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1. Rodzaje aktów prawnych o charakterze antykorupcyjnym
– system twardych i mi´kkich regulacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2. Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
3. Prawa i obowiàzki pracowników samorzàdowych
o istotnym znaczeniu dla etyki urz´dniczej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
4. Obowiàzki i ograniczenia antykorupcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
5. Przest´pstwa korupcyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
6. OdpowiedzialnoÊç urz´dnika i problemy z nià zwiàzane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
ROZDZIA¸ III
ZARZÑDZANIE STRATEGICZNE I MODEL PARTYCYPACYJNEGO PLANOWANIA
STRATEGICZNEGO W BUDOWANIU ETYCZNEGO URZ¢DU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
1. Rola partycypacji i planowania strategicznego
w budowaniu etycznego urz´du . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
2. ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie:
praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3. Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji i doktryna „bez kija i marchewki” . . . . . . . . . . . . . 100
4. Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem
i w urz´dzie – wskazówki zaprezentowane przez CBA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
3
etyka_srodki_128
4
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 4
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych – PREZENTACJA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
Informacja o projekcie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 5
W p r o w a d z e n i e
Wprowadzenie
Korupcja towarzyszy nam od zarania dziejów, czyli mniej wi´cej od poczàtków powstawania organizacji spo∏eczeƒstwa. Zawsze by∏a cz´Êcià ludzkich aktywnoÊci. Nie ma chyba wàtpliwoÊci co do tego, ˝e korupcja cicho,
lecz niezmiernie inwazyjnie niszczy paƒstwo i jego obywateli, gospodark´, a tak˝e moralne podstawy przyj´tego porzàdku. Dlatego, zanim dojdziemy w tym podr´czniku do zagadnieƒ zwiàzanych z samà korupcjà,
wprowadzimy Czytelnika w sfer´ podstawowych poj´ç zwiàzanych z etykà, moralnoÊcià i podstawowymi
wartoÊciami paƒstwa.
Z korupcjà oraz innymi patologiami ˝ycia publicznego, jej przyczynami i skutkami b´dziemy zaznajamiaç
Czytelnika poprzez przekonanie go, ˝e bez jego zaanga˝owania nie da si´ nic z nià zrobiç. Warto tu przywo∏aç s∏owa J. Filek i S. Mazura, zawarte we wprowadzeniu poradnika o to˝samej problematyce: „JeÊli etyka
ma stanowiç trwa∏y fundament post´powania urz´dnika publicznego, musi zostaç zinternalizowana, czyli
indywidualnie przemyÊlana i wewn´trznie zaaprobowana. Podniesienie poziomu etycznego jakàkolwiek
metodà zastraszenia, kontrolowania bàdê mechanicznego stosowania kilkunastu zaleceƒ (…) przynosi nader
krótkotrwa∏e efekty”1.
1
J. Filek [red.], Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków 2004, s. 7.
5
etyka_srodki_128
6
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 6
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
ROZDZIA¸ I
PODSTAWOWE POJ¢CIA
W tym rozdziale:
• Poj´cie etyki
• Poj´cie moralnoÊci
• Poj´cie wartoÊci
• WartoÊci przestrzeni publicznej w demokratycznym paƒstwie prawa
• S∏aboÊci naszego paƒstwa i spo∏eczeƒstwa, które mogà byç przyczynami nieetycznych postaw i
zachowaƒ
• Infrastruktura etyczna
• Patologie w administracji publicznej
• Konflikt interesów
• Korupcja
Patrzeç to jedno,
Widzieç to, na co patrzysz, to drugie,
Zrozumieç to, co widzisz, to trzecie,
Nauczyç si´ tego, co zrozumia∏eÊ, to jeszcze inna rzecz.
Ale aby dzia∏aç na podstawie tego, czego si´ nauczy∏eÊ,
jest wszystkim, co si´ tak naprawd´ liczy.
Michael LeBoeuf
1. Poj´cie etyki, moralnoÊci i wartoÊci w przestrzeni publicznej
Poj´cie etyka pochodzi od greckiego s∏owa ethicos, które nawiàzuje do ethosu, czyli „charakteru”. Ethos
oznacza „zwyczaj”, „obyczaj”, a post´powanie etyczne to post´powanie z prawym charakterem. Arystoteles
twierdzi∏, i˝ osoba uzyskuje prawoÊç, kiedy nawyka do godnych czynów, czyli urabia odpowiednio swój charakter. Etyka koncentruje si´ wokó∏ pytaƒ: czym jest dobro, sumienie i odpowiedzialnoÊç oraz jaki jest wp∏yw dzia∏ania moralnie dobrego i moralnie z∏ego na natur´ cz∏owieka oraz spo∏ecznoÊç?
Etyka to zespó∏ norm i ocen moralnych charakterystycznych dla danej zbiorowoÊci spo∏ecznej lub filozoficzna
nauka o moralnoÊci, zajmujàca si´ wyjaÊnieniem i ustalaniem takich kategorii, jak dobro i z∏o, odpowiedzialnoÊç, sumienie, powinnoÊci oraz wytyczaniem zasad i norm moralnego post´powania. Dzieli si´ na aksjolologi´ (teori´ wartoÊci) i deontologi´ (nauk´ o powinnoÊciach). Inny podzia∏ wskazuje na wyodr´bnienie
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 7
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
etyki opisowej, która opisuje ludzkie post´powanie oraz etyk´ normatywnà, która zajmuje si´ tym, jak ludzie powinni post´powaç i stara si´ znaleêç dla nich optymalny w danych warunkach system norm2.
MoralnoÊç natomiast pochodzi od ∏aciƒskiego s∏owa moralis, dotyczy bardziej tego, jakie czyny sà s∏uszne,
a jakie nies∏uszne, ni˝ charakteru osoby, która je spe∏nia3. MoralnoÊç to inaczej zespó∏ przeÊwiadczeƒ o tym,
co dobre i s∏uszne oraz z∏e i nies∏uszne, pociàgajàcy za sobà akceptacj´ lub negatywnà ocen´ post´powania.
WartoÊci w ˝yciu spo∏ecznym to zbiór norm i idei post´powania uznane przez spo∏eczeƒstwo za po˝àdane
i cenne. Hierarchicznie uporzàdkowany uk∏ad tych wartoÊci tworzy system wartoÊci spo∏ecznych, który
wyznacza standardy indywidualnej drogi ˝ycia w ramach spo∏eczeƒstwa. JednoczeÊnie system ten ró˝nicuje
dà˝enia ludzi, a tak˝e jest wyznacznikiem post´powania w grupie.
WartoÊci uznane w spo∏eczeƒstwie tworzà normy spo∏eczne, czyli zbiór nakazów i zakazów uznanych
przez spo∏eczeƒstwo. WÊród norm spo∏ecznych regulujàcych stosunki pomi´dzy paƒstwem, a obywatelami
i samymi obywatelami, mo˝na wskazaç:
• Normy prawne wyznaczone i ustalone przez upowa˝nione do tego organy w∏adzy publicznej.
Obowiàzujà w równym stopniu wszystkich obywateli danego paƒstwa. Nieprzestrzeganie tych
norm grozi sankcjami o zró˝nicowanym charakterze (cywilnoprawnym, prawnokarnym, administracyjnym).
• Normy religijne obowiàzujà wyznawców danej religii. Pochodzà od Boga (dekalog) lub instytucji
religijnych. Niektóre z nich maja charakter norm moralnych, np.„nie zabijaj”. Nieprzestrzeganie tych
norm grozi sankcjami religijnymi, np. ekskomunikà.
• Normy moralne i etyczne odnoszà si´ do podstawowego podzia∏u dobro – z∏o i wskazujà co jest
dobrem, a co z∏em. Majà charakter absolutny, tzn. bezwzgl´dnego zakazu lub nakazu. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami nieformalnymi.
• Normy obyczajowe odnoszà si´ do sposobu zachowania uznanego przez danà zbiorowoÊç. Sà
zwiàzane z charakterystycznymi formami obyczajowymi panujàcymi na danym terenie. Nieprzestrzeganie tych norm grozi sankcjami nieformalnymi, jednak ulegajà one coraz wi´kszej liberalizacji.
Zarówno normy religijne, moralne, etyczne, jak i obyczajowe mogà pokrywaç si´ z normami prawnymi, ale
tak byç nie musi.
Etyka wyznawana i etyka praktykowana to podzia∏ etyki zaproponowany przez Janin´ Filek. Etyka wyznawana powstaje dzi´ki rodzinie, religii, szkole, procesowi wychowawczemu, autorytetom itp. Jest sumà tego,
co wed∏ug nas jest dobre i w∏aÊciwe, syntezà naszych przekonaƒ. Odró˝niç jà nale˝y od etyki deklarowanej,
którà g∏osimy na u˝ytek rodziny, bliskich, kolegów z pracy czy mediów. W naszym ˝yciu jednak okazuje
si´, ˝e pos∏ugujemy si´ jeszcze innà etykà – etykà praktykowanà, która nie zawsze jest realizacjà wczeÊniej
przez nas zaakceptowanych wartoÊci moralnych i etyki zadeklarowanej. Na ile wartoÊci wyznawane i deklarowane pozostajà ró˝ne od tych, które wprowadzamy w ˝ycie, na tyle te etyki ró˝nià si´ od siebie4.
2
J. Filek, (w) J. Filek (red.), Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków
2004, s. 20.
3
P. Vardy, P. Grosch, Etyka, Poznaƒ 1995, s. 11.
4
Por. J. Filek, (w) J. Filek, op. cit., s. 28.
7
etyka_srodki_128
8
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 8
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
JeÊli ró˝nica mi´dzy tymi wartoÊciami nie jest du˝a, oznacza to, ˝e nawet pokusy ze strony otaczajàcego
nas Êwiata nie sà w stanie zmieniç zakorzenionych w naszej ÊwiadomoÊci zasad moralnych i wartoÊci. JeÊli
jednak mi´dzy tym, co myÊlimy i mówimy, a tym co robimy jest du˝a rozpi´toÊç, wychodzà na jaw nasze
s∏aboÊci, tzw. „dulszczyzna” (podwójna moralnoÊç) lub, jak to nazywa J. Filek, „k∏amliwa natura”. ˚eby nie
poczuç si´ z tym êle, stosujemy podÊwiadomie dwa mechanizmy obronne, które majà zmniejszyç dystans
mi´dzy tym, co mówmy, a tym, co faktycznie robimy. Albo racjonalizujemy nasze zachowanie, albo te˝ je
usprawiedliwiamy.
Obie grupy stanowià ∏àcznie zespó∏ najcz´Êciej stosowanych wymówek, które stosujemy, by pomniejszyç
moralnà nagannoÊç w∏asnego post´powania.
Racjonalizujemy nasze zachowanie wtedy, gdy odwo∏ujemy si´ do tych wartoÊci spo∏ecznych i uznawanych
norm, które osobiÊcie cenimy, przy jednoczesnym takim ich zinterpretowaniu, aby objaÊniç swoje w∏asne
post´powanie w sposób nas „wybielajàcy”.
Zwroty stosowane przy racjonalizacji:
– inaczej si´ nie da;
– nie prze˝yj´ z marnej pensji;
– robi´ to dla moich bliskich;
– sprawa by∏a wyjàtkowa, moja rodzina nie ma pieni´dzy, a ˝ona w∏aÊnie straci∏a prac´;
– to jest konsekwencja korupcyjnego systemu, jaki panuje w naszym kraju i niskich p∏ac.
Usprawiedliwiamy si´, gdy bezkrytycznie odwo∏ujemy si´ do podobnego post´powania innych ludzi w podobnych sytuacjach i jesteÊmy przekonani o trafnoÊci porzekad∏a „jeÊli wszed∏eÊ mi´dzy wrony – musisz
krakaç jak i one”.
Zwroty stosowane jako usprawiedliwienie:
– wszyscy tak robià/ka˝dy tak rob;i
– inni te˝ tak robià, nie b´d´ si´ wyró˝niaç;
– robi´ tylko to, co moi prze∏o˝eni;
– bierzemy tylko przyk∏ad z polityków;
– w pracy panujà uk∏ady i trzeba ich przestrzegaç – tak jest wsz´dzie/takie jest ˝ycie.
Pokusa
èród∏em naszych nieetycznych zachowaƒ, które potem próbujemy usprawiedliwiaç lub racjonalizowaç, sà
ró˝ne pokusy, czyli okazje uzyskania czegoÊ, co jest po˝àdane, co jest spe∏nieniem pragnieƒ, ale co mo˝emy uzyskaç jedynie wtedy, gdy odstàpimy od wyznawanych przez siebie zasad. Pokusa i ch´ç osiàgni´cia tego co nieosiàgalne oddzia∏uje na nas tak, ˝e sami zwalniamy si´ z obowiàzku przestrzegania naszych
zasad.
Etyka urz´dnicza ma za zadanie odkrywanie typowych dla poszczególnych form dzia∏alnoÊci urz´dniczej rodzajów pokus i ich eliminowanie, a tak˝e odkrywanie mechanizmów usprawiedliwiania i raProjekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 9
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
cjonalizacji. Pozostaje ona w Êcis∏ym zwiàzku z partycypacyjnym modelem planowania strategicznego (b´dzie
o nim mowa w dalszej cz´Êci podr´cznika), który w proces odkrywania typowych pokus (nazywany diagnozà
obszarów dzia∏ania organizacji i ich podatnoÊci na korupcj´ i inne patologie) anga˝uje wszystkie zainteresowane podmioty (pracowników urz´du i osoby z zewnàtrz), zaÊ ich eliminowanie sprowadza do stworzenia,
wdro˝enia i kontroli planu strategicznego z harmonogramem konkretnych dzia∏aƒ wspierajàcych etyczne
zarzàdzanie zasobami urz´du.
Jakie wartoÊci etyczne majà determinowaç przestrzeƒ publicznà? W paƒstwie demokratycznym
wartoÊci te nie sà jakoÊ specjalnie odr´bne od wartoÊci osobistych. Wynikajà one z podstawowych wartoÊci,
jakie niesie obowiàzujàce prawo, tradycja, kultura prawna i cywilizacyjna, ukszta∏towane zwyczaje i z tego,
co mo˝na okreÊliç jako regu∏y przyzwoitoÊci i obyczajnoÊci w ˝yciu publicznym.
Poni˝ej przedstawiono zbiór mankamentów, czy te˝ s∏aboÊci, jakie charakteryzujà nasze paƒstwo, instytucje
publiczne i spo∏eczeƒstwo5. S∏aboÊci te powodujà, ˝e wartoÊci sk∏adajàce si´ na naszà etyk´ deklarowanà
i wyznawanà, takie jak: uczciwoÊç, rzetelnoÊç, profesjonalizm, równoÊç, jawnoÊç, bezstronnoÊç, odpowiedzialnoÊç, zaufanie do paƒstwa, jego prawa i instytucji publicznych, lojalnoÊç – pozostajà niestety w sferze
deklaracji i wyznawania, czyli postulatów i pobo˝nych ˝yczeƒ. Zrozumienie tych s∏aboÊci, a nast´pnie inwersja,
mo˝e stanowiç wskazówki dla etycznego administrowania i zarzàdzania sprawami publicznymi w skali makro,
a urz´dem w skali mikro. Ich przezwyci´˝enie mo˝e skutkowaç zbudowaniem systemu uczciwoÊci publicznej.
S∏aboÊç pierwsza – spo∏eczeƒstwo jest bierne
Paƒstwo, które realizuje wartoÊci demokratyczne i w tym znaczeniu odzwierciedla postulat «paƒstwa etycznego» nie zawdzi´cza tego sobie, tylko swoim obywatelom, chcàcym i zdolnym wziàç odpowiedzialnoÊç
za w∏asne paƒstwo. Warto mieç na wzgl´dzie, ˝e nikt nam nie da i nie zagwarantuje paƒstwa demokratycznego i «przyzwoitego». To nie jest „dar” jakiejÊ grupy spo∏ecznej, ugrupowania politycznego czy akt dobrodziejstwa sprawujàcych w∏adz´. Spo∏eczeƒstwo, czyli my, albo zechce mieç demokracj´ i realnie korzystaç
z mo˝liwoÊci, które ona stwarza, albo te˝ zachowywaç b´dzie postaw´ indyferentnà i pasywnà, czyli do
swojego paƒstwa odwróci si´ ty∏em.
Nie przywróci etycznego (przyzwoitego) paƒstwa nikt za spo∏eczeƒstwo: ani rzàd ani samorzàd, ani „oni”,
szeryf, wódz, czy partia. ˚adna, choçby nawet najlepsza ustawa, ˝aden kodeks etyczny albo inny zestaw
regu∏ stanowiàcy co jest dobre albo z∏e nie wdro˝y postaw etycznych.
Urz´dnik jest osobà szczególnà. Z jednej bowiem strony jest obywatelem, takim samym, jak inni, kupujàcym buraki, stojàcym w kolejkach, za∏atwiajàcym sprawy w urz´dach. Ale urz´dnik to tak˝e funkcjonariusz
publiczny, który jest reprezentantem interesu publicznego i osobà majàcà ten interes chroniç w sposób
szczególny. Dla urz´dnika interes publiczny powinien mieç zawsze przewag´ nad jego w∏asnym interesem
prywatnym. Urz´dnik, jak ka˝dy obywatel, mo˝e i powinien braç udzia∏ w decydowaniu o losach paƒstwa
i swojej spo∏ecznoÊci (np. poprzez uczestnictwo w formach demokracji bezpoÊredniej), dodatkowo jednak
urz´dnik ma w swoim r´ku moralny (wewn´trzny) obowiàzek budowania, czy te˝ przywracania etosu
urz´dniczego, podupad∏ego przecie˝ w ciàgu ostatnich dziesi´cioleci. Mówiàc o etyce urz´dniczej, dziÊ
5
Zbiór ten jest swoistà syntezà myÊli M. Safjana, które ∏adnie wpisujà si´ w cel niniejszej publikacji; M. Safjan, Paƒstwo
a wartoÊci etyczne. Prawo i polityka, „Monitor prawniczy” nr 6/2006;
êród∏o internetowe: http://www.monitorprawniczy.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid=21&id=195 .
9
etyka_srodki_128
10
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 10
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
nie wystarczy wskazaç na to, co jest dobre lub z∏e, zakazaç lub nakazaç okreÊlone zachowania. DziÊ bowiem etyka urz´dnicza przybiera postaç nie narzuconych regu∏ i ich zastosowania do pasywnego odbiorcy,
ale aktywnego i Êwiadomego w∏àczenia si´ w proces budowania etycznych postaw, w który powinni byç
zaanga˝owani wszyscy urz´dnicy.
Na urz´dnikach bardziej ni˝ na innych cià˝y obowiàzek wspó∏uczestniczenia w decydowaniu publicznym.
Poj´cie partycypacji, czyli wspó∏uczestnictwa niesie za sobà nie tylko Êwiadomy udzia∏ w decydowaniu
o sprawach publicznych, w tym tak˝e w dzia∏aniach majàcych promowaç, wspieraç i kszta∏towaç postawy
etyczne, ale tak˝e poczucie obowiàzku i wzi´cie na siebie odpowiedzialnoÊci za podejmowane przez siebie
dzia∏ania, o czym b´dzie jeszcze mowa. W procesie tym niema∏a rola spoczywa na menad˝erach publicznych,
których zadaniem jest podj´cie odwa˝nej i Êwiadomej decyzji o diagnozie w∏asnej organizacji, wskazania
obszarów potencjalnie podatnych na patologie, a nast´pnie stworzenia i wdro˝enia mechanizmów naprawczych. Odwaga w tym miejscu polega na przyznaniu, ˝e zawsze mo˝e byç lepiej, a tego „lepiej” nikt
za nas nie zrobi.
S∏aboÊç druga – przymykamy oko na patologie
Druga s∏aboÊç, zwiàzana ze wskazywanà biernoÊcià, to przyzwolenie spo∏eczne (obywatelskie) na ró˝nego
typu i kalibru patologie: zak∏amanie, korupcj´, nieprzejrzystoÊç zasad, nierówne traktowanie, niesprawiedliwoÊç i ciàg∏e kreowanie nowej kategorii „równiejszych” wÊród równych obywateli. W paƒstwie, w którym
szerzy si´ korupcja i dzia∏ajà w praktyce nieprzejrzyste regu∏y naboru na stanowiska, czy w sferze rozdzia∏u
okreÊlonych dóbr – uczestnictwo w grze pozorów jest powszechne, bowiem masowoÊç zjawiska jest konsekwencjà powszechnoÊci autentycznych postaw ludzi. To my bowiem – obywatele III RP – dajemy ∏apówki,
za∏atwiamy sobie „dojÊcia”, wykorzystujemy „chody”, korumpujemy lekarzy, policjantów i urz´dników, korzystamy jak tylko si´ da i gdzie si´ da z przywilejów zajmowanych stanowisk i pe∏nionych funkcji. Poszukiwanie
istoty z∏a w tajnikach „nieczystej w∏adzy”, której usuni´cie automatycznie przywróci publicznà moralnoÊç,
jest z za∏o˝enia diagnozà b∏´dnà. Trzeba w tym miejscu powtórzyç tez´ doÊç banalnà: walka z patologiami
wymaga innych metod i sposobów, przede wszystkim zmian w sferze postaw i nawyków spo∏ecznych, myÊlenia o paƒstwie i zale˝noÊciach istniejàcych pomi´dzy wyborami jednostkowymi a tymi, które podejmowane sà jawnie na szczeblu publicznym.
S∏aboÊç trzecia – niezrozumienie czym jest prawo, czemu ma s∏u˝yç, jak je stosowaç
Niestety, typowym przejawem podejÊcia do prawa pozostaje mocno uproszczone jego rozumienie, ograniczajàce sens poszukiwanej normy do dos∏ownego, literalnego brzmienia – bez wzgl´du na to, jak bardzo
absurdalne czy nawet szkodliwe mogà byç konsekwencje takiego podejÊcia. Dobre prawo wymaga w∏aÊciwych jego wykonawców. Z niedostrzegania tej zale˝noÊci wynikajà nieustannie nasze zasadnicze problemy z aplikacjà i rozumieniem instrumentów prawa publicznego. Potrzeba wi´c dobrej wiary i przyzwoitoÊci
stosowania prawa.
Owa „dobra wiara” przy stosowaniu regu∏ prawa odnoszàcych si´ do funkcjonowania paƒstwa i jego instytucji stanowi zaprzeczenie nadu˝ywania kompetencji, a zarazem wyraz dà˝enia do uczciwej i rzetelnej
realizacji celu normy, dostrzeganie przy wyk∏adni i stosowaniu takich norm – w pierwszym rz´dzie wartoÊci
dobra wspólnego, i wymaga nieustannej pami´ci o tym, ˝e ka˝dy instrument i Êrodek jest tylko jednym
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 11
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
z wielu komponentów regu∏ sk∏adajàcych si´ na system, który w ca∏oÊci jest podporzàdkowany wspólnym
celom i zasadom. W ten tak˝e sposób wi´c mo˝e (powinien?) realizowaç si´ postulat respektu dla wartoÊci
demokratycznych we wspó∏czesnym paƒstwie prawa.
Czwarta s∏aboÊç – winà obarczamy prawo (˝e jest niedoskona∏e czy wadliwe, albo go
nie ma, a powinno byç)
Jest naruszeniem standardu demokratycznego, kultury prawnej i politycznej nieustanne przypisywanie
problemów ˝ycia publicznego niedostatecznie szczelnej, niepe∏nej i wadliwej legislacji. Wyzwala to naiwne
oczekiwania ró˝nych grup spo∏ecznych i w konsekwencji wielkie rozczarowanie. OczywiÊcie, ustawy bywajà
ró˝ne, i cz´sto, o czym wiemy, bardzo niedoskona∏e. Twierdzenie, ˝e nowe, lepsze ustawy zmienià, jak za
dotkni´ciem czarodziejskiej ró˝d˝ki, rzeczywistoÊç i ustanowià powszechnà doskona∏oÊç i dobro, jest jednak
tyle˝ cyniczne, co groêne w∏aÊnie w swych konsekwencjach refleksji o paƒstwie. Prowadzi bowiem do tego,
˝e drogi naprawy poszukiwane sà tam, gdzie nie mo˝na ich odnaleêç, natomiast tam, gdzie mogà nas zaprowadziç do celu – sà zapomniane i porzucone. Rzecz bowiem w przyzwoitoÊci stosowania prawa i kulturze prawnej oraz politycznej, a nie w nowych instytucjach, które mogà cz´sto jedynie utrudniaç osiàganie
zamierzonego celu.
Nie trzeba zmieniaç ca∏ego systemu. Czekanie na zmiany systemowe mo˝e potrwaç latami, a i tak zapewne
nie wszyscy b´dà z nich zadowoleni. Nawet jeÊli prawo jest niedoskona∏e, dzia∏ania naprawcze mo˝na i nale˝y podjàç na poziomie ma∏ego organizmu, jakim jest pojedynczy urzàd. Wystarczy pakiet instrumentów
zarzàdzajàcych, szef-menad˝er publiczny, otwarty na zmiany i Êwiadomy zagro˝eƒ, oraz Êwiadomi, wspó∏uczestniczàcy i zmotywowani urz´dnicy.
Piàta s∏aboÊç – nie bierzemy odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania
Nasze postawy cechuje brak akceptacji i przyj´cia odpowiedzialnoÊci za w∏asne zachowania, za konsekwencje
podejmowanych decyzji w przestrzeni publicznej i w sferze jednostkowych wyborów. Wygodniej jest przecie˝ nie byç odpowiedzialnym, a zakres obowiàzków urz´dnika formu∏owaç tak enigmatycznie, ˝e nie wiadomo tak naprawd´ co nale˝y do czyich obowiàzków. W system odpowiedzialnoÊci urz´dniczej dodatkowo
wpisuje si´ system oceny, który powinien byç powiàzany z systemem motywacji, nagradzania i wynagradzania.
U nas przewa˝nie nie ma ani systemu, ani odpowiedzialnoÊci.
Nie ma demokratycznego paƒstwa prawa bez odpowiedzialnoÊci po stronie rzàdzàcych i rzàdzonych.
W p∏aszczyênie etyki odpowiedzialnoÊci po stronie rzàdzàcych mieÊci si´ zarówno myÊlenie kategoriami
dobra wspólnego, racjonalnoÊci i przewidywalnoÊci u˝ywanych Êrodków, jak i w∏aÊciwie ustalona preferencja
hierarchii wartoÊci i celów (gdzie cel bie˝àcy, dobro jednego Êrodowiska lub ugrupowania nigdy nie b´dà
realizowane kosztem dobra ca∏oÊci paƒstwa i spo∏eczeƒstwa). MieÊci si´ ponadto odwaga mówienia prawdy
spo∏eczeƒstwu, unikania ∏atwej demagogii dla osiàgni´cia partykularnych benefitów, odwaga przyznania si´
do b∏´du w przypadku wadliwych decyzji, rozwiàzaƒ i prognoz, czy nieporadnoÊci wykonania kompetencji.
Etyka odpowiedzialnoÊci w paƒstwie prawa dotyczy w niemniejszym stopniu rzàdzonych. PasywnoÊç obywatelska drà˝àca jakoÊç naszego ˝ycia publicznego jest bowiem w pierwszym rz´dzie wynikiem braku odpowiedzialnoÊci obywatelskiej. WolnoÊç, z której korzystamy i z której chcemy korzystaç w przysz∏oÊci, jest
11
etyka_srodki_128
12
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 12
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
tak˝e dzisiaj równie silnie uwarunkowana odpowiedzialnoÊcià obywatelskà, której perspektywa musi wykraczaç poza sfer´ w∏asnej rodziny, kr´gu znajomych i w∏asnej aktywnoÊci zarobkowej. Nie ma paƒstwa
prawa bez spo∏eczeƒstwa obywatelskiego, nie ma spo∏eczeƒstwa obywatelskiego bez wspólnej odpowiedzialnoÊci za wspólny los.
Wa˝ne!
Paƒstwo przyzwoite to paƒstwo, w którym czujemy si´ dobrze, w którym jednostka mo˝e nie tylko
korzystaç z praw i wolnoÊci gwarantowanych, ale w którym jest ona zarazem odpowiedzialna za
paƒstwo, czuje si´ sprawcà rzeczywistoÊci jà otaczajàcej6.
Przyk∏ad
1. Pracownik wykonuje swojà prac´ tak, aby jego dzia∏ania by∏y wzorem praworzàdnoÊci i prowadzi∏y do pog∏´bienia zaufania obywateli do Urz´du Marsza∏kowskiego.
2. Pracownik powinien byç Êwiadomy, ˝e wykonujàc swojà prac´ wspó∏tworzy wizerunek Urz´du
Marsza∏kowskiego.
3. Pracownik wykonuje swojà prac´ z poszanowaniem godnoÊci innych i poczuciem godnoÊci w∏asnej.
4. Pracownik traktuje jednakowo wszystkich klientów, niezale˝nie od ich narodowoÊci, p∏ci, rasy, koloru
skóry, pochodzenia etnicznego lub spo∏ecznego, cech genetycznych, j´zyka, religii lub wyznania,
przynale˝noÊci do mniejszoÊci narodowej, posiadanej w∏asnoÊci, wieku, orientacji seksualnych”.
Kodeks Etyki Pracy w UMWM
2. Infrastruktura etyczna
Na kompleksowoÊç systemu uczciwoÊci publicznej oddzia∏uje wiele czynników, które sà ÊciÊle powiàzane
ze sobà. Siatka tych powiàzaƒ tworzy tzw. infrastruktur´ etycznà, sk∏adajàcà si´ z wielu elementów majàcych wp∏yw na rozwój etycznego zarzàdzania sprawami publicznymi. Wed∏ug definicji opracowanej przez
OECD, na standardy etyczne tworzàce infrastruktur´ etycznà sk∏adajà si´ procesy, mechanizmy, instytucje
i uwarunkowania, motywujàce do zachowaƒ profesjonalnych i wysokich standardów post´powania lub
wprowadzajàce regulacje ograniczajàce niepo˝àdane zachowania. Wed∏ug Urz´du ds. Administracji Publicznej (PUMA), infrastruktura etyczna to skuteczne prawo –zapewniajàce respektowanie norm post´powania; polityka – politycy, którzy zobligowani sà do podkreÊlania znaczenia etyki, jak równie˝ do tego, aby
staç si´ wzorem powinnego zachowania; skuteczne mechanizmy odpowiedzialnoÊci – procedury administracyjne, audyt, mechanizmy kontroli i nadzoru oraz aktywne spo∏eczeƒstwo kontrolujàce poczynania rzàdu.
P. Borowska podkreÊla, ˝e dobrze funkcjonujàca infrastruktura etyczna wspiera i integruje istniejàce w sektorze publicznym narz´dzia promocji wysokich standardów zachowania7.
6
7
M. Safjan, op. cit.
P. A. Borowska, Zasoby infrastruktury etycznej, [w:] B. Kudrycka., B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), Nauka administracji,
Warszawa 2009, s. 516.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 13
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
Bez wàtpienia, wspó∏czesne paƒstwa zajmujà si´ kreowaniem polityki antykorupcyjnej. Co wi´cej – wydaje
si´, ˝e to w∏aÊnie rzàd jest najlepiej predestynowanym podmiotem do zorganizowania swoistej infrastruktury etycznej w administracji publicznej. Tak jest myÊleç najwygodniej, bo rzàd to „oni”. I jest to poniekàd w∏aÊciwe myÊlenie, jeÊli chodzi o wprowadzanie rozwiàzaƒ systemowych, obowiàzujàcych powszechnie. Jednak nic bardziej mylnego, jeÊli chodzi o wymiar praktyczny. Wskazywano ju˝ wczeÊniej, ˝e nawet najlepsze
prawo i jego mechanizmy nie zdzia∏ajà nic, jeÊli brakuje woli i ch´ci dzia∏ania, a zawód urz´dnika wykonuje
si´ od 7.30 do 15.30. Bycie urz´dnikiem to pe∏nienie s∏u˝by z oddaniem i honorem (doÊç wspomnieç, ˝e
administracja pochodzi od ∏aciƒskiego ministrare, czyli pos∏ugiwaç, wykonywaç cudzà wol´) oraz zaanga˝owaniem. W budowanie infrastruktury etycznej (czyli dobrego klimatu) na poziomie w∏asnego urz´du mo˝e
i powinien byç zaanga˝owany ka˝dy jego pracownik.
Poj´cie infrastruktury etycznej odnosi si´ przede wszystkim do tworzenia procedur w instytucjach publicznych zapobiegajàcych powstawaniu ró˝nych patologii, o których jeszcze b´dzie mowa, jak np. klientelizmu,
nepotyzmu czy korupcji. Procedury te obejmujà mi´dzy innymi przyjmowanie kodeksów etycznych, regulaminów pracy instytucji wraz z przepisami pozwalajàcymi egzekwowaç ich postanowienia, wprowadzanie
obiektywnych metod i narz´dzi zarzàdzania kadrami (np. przy rekrutacji pracowników), zatrudnianie tak
zwanych oficerów etycznych b´dàcych doradcami urz´dników, czy powo∏ywanie specjalnych komórek
etycznych, których pracownicy pomagajà wybrnàç z sytuacji zagro˝eƒ korupcyjnych, oraz wykorzystywanie
nowych technologii.
Nale˝y jednak pami´taç, ˝e podobnie jak w tworzeniu innych polityk publicznych, tak i w przypadku polityki antykorupcyjnej na ka˝dym szczeblu podzia∏u administracji, powinny anga˝owaç si´ (ale te˝ powinny
mieç do tego warunki) inne podmioty (ju˝ nie tylko rzàdzàcy gabinet, administracja centralna, UE i inne organizacje ponadnarodowe, ale równie˝ administracja samorzàdowa regionalna i lokalna oraz jej pracownicy. Co wi´cej, dla skutecznoÊci tak specyficznej polityki, jak polityka antykorupcyjna, która ingeruje
w kszta∏towanie etycznych postaw, muszà byç anga˝owane najrozmaitsze podmioty opiniotwórcze, jak organizacje pozarzàdowe, lokalne autorytety, przedsi´biorcy, media oraz sami obywatele8. Przywo∏aç zatem
w tym miejscu nale˝y po raz kolejny rol´ i wag´ partycypacji jako czynnika mogàcego przyczyniç si´ do
istotnych zmian na polu profilaktyki i leczenia patologii ˝ycia publicznego.
3. Patologie w administracji publicznej
Patologia przede wszystkim ma wydêwi´k stricte medyczny. Od dawien dawna starano si´ ustaliç wyraênà
granic´ mi´dzy zdrowiem a chorobà, tzn. mi´dzy zjawiskami prawid∏owymi a patologicznymi – i od zawsze
starano si´ daç odpowiedê na pytanie: jak leczyç, a zw∏aszcza jak przeciwdzia∏aç chorobom?
Zgodnie z definicjà Âwiatowej Organizacji Zdrowia (WHO), przez poj´cie „zdrowia” rozumie si´ stan pe∏nego dobrego samopoczucia fizycznego, psychicznego i socjalnego, czyli stan, w którym budowa i czynnoÊç wszystkich narzàdów nie tylko jest prawid∏owa, ale zapewnia wewn´trznà równowag´ i zdolnoÊç
przystosowywania si´ do otaczajàcych warunków, w tym spo∏ecznych. Z punktu widzenia medycyny ka˝dy
stan wykraczajàcy poza wy˝ej wymieniony jest chorobà9.
8
Por. M. R´kawek-Pachwicewicz, Public Policy Awarness, [w:] P. J. Suwaj, H. J. Rieger, Public Integrity: Theories and
Practical Instruments, NISPAceePress Bratislava 2009, s. 109.
9
W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 283.
13
etyka_srodki_128
14
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 14
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Podobnie rzecz si´ ma z administracjà publicznà: jej prawid∏owe dzia∏anie zapewnione jest przez skuteczne,
efektywne, niczym niezak∏ócone funkcjonowanie podmiotów znajdujàcych si´ w strukturze administracji,
organów administracyjnych i ich pracowników. B. Guy Peters przeprowadzi∏ proste porównanie patologii
rozumianych jako zaburzenia zdrowia z patologiami drà˝àcymi administracj´ publicznà, zaÊ jego rozwa˝ania
sta∏y si´ inspiracjà do przedstawionego poni˝ej porównania wybranych chorób z nieprawid∏owoÊciami, jakie
mo˝na wskazaç w funkcjonowaniu administracji publicznej.
Na rozwój choroby, tak jak i patologii w administracji, majà wp∏yw ró˝ne czynniki zewn´trzne. W przypadku
choroby b´dà to czynniki chemiczne, fizyczne, atmosferyczne, ale to, co ∏àczy obie patologie: i w znaczeniu
biologicznym, i w administracyjnym – to wp∏yw czynnika spo∏ecznego. Dla zachowania zdrowia i zdrowej
administracji istotne sà odpowiednie warunki spo∏eczne. Choroby spo∏eczne (choroby serca, naczyƒ, nowotworowe, psychiczne i reumatyczne) obni˝ajà odpornoÊç organizmu, stajàc si´ bardzo wa˝nym czynnikiem
patologicznym ze wzgl´du na rozprzestrzenianie si´10.
Reumatyzm/reumatoidalne zapalenie stawów
Sam termin „reumatyzm” pochodzi od greckiego s∏owa rheuma oznaczajàcego pràd. Obecnie s∏owem
reumatyzm okreÊla si´ ca∏à grup´ chorób majàcych ró˝ne przyczyny i wymagajàcych ró˝nych sposobów
post´powania leczniczego. Do grupy chorób reumatycznych sà zaliczane umownie bardzo ró˝ne nieurazowe
choroby narzàdu ruchu, objawiajàce si´ dolegliwoÊciami w jego obr´bie, przede wszystkim bólem11. Reumatoidalne zapalenie stawów (goÊciec post´pujàcy) charakteryzuje si´ nieswoistym zapaleniem stawów, zmianami
pozastawowymi i powik∏aniami uk∏adowymi.
Do tych chorób przyrównaç mo˝na nadu˝ycie funkcji publicznej i dzia∏anie w warunkach konfliktu interesów
(o czym b´dzie mowa dalej). Nadu˝ycie „w∏adzy” dotyczy wszystkich sfer ˝ycia publicznego, przenika system,
zniekszta∏cajàc go, degeneruje organizm paƒstwowy, struktury aparatu administracyjnego i uk∏ady polityczne od Êrodka, ale z czasem zniekszta∏cenia go w sposób bardzo widoczny na zewnàtrz.
Autyzm
W znaczeniu medycznym jest to objaw zaburzeƒ psychicznych, charakteryzujàcy si´ z∏o˝onà postawà wobec
Êwiata i siebie, wycofanie z czynnego wspó∏˝ycia z otoczeniem i skupieniem si´ na w∏asnych prze˝yciach, odzwierciedlajàcych zachodzàce wokó∏ wydarzenia w sposób zniekszta∏cony wskutek zaburzeƒ myÊlenia czy l´ku12.
Bywa tak, ˝e administracja publiczna postrzegana jest przez spo∏eczeƒstwo jako oddzielne indywiduum
˝yjàce w∏asnym ˝yciem i niewystarczajàco zwiàzane z pozosta∏à cz´Êcià w∏adzy wykonawczej. Cz´sto te˝
cz´Êç w∏adzy wykonawczej, biurokracja, stwarza wra˝enie odseparowanej od reszty aparatu administracyjnego. Absencja efektywnych po∏àczeƒ jest charakterystyczna dla biurokracji oraz innych cz´Êci sk∏adowych systemu politycznego. Istotà takiej cechy administracji publicznej jest ró˝ne postrzeganie „czasu”
w poszczególnych instytucjach, a tak˝e nieprawid∏owe przesuni´cie punktu ci´˝koÊci z obywatela i jego
sprawy na urz´dnika i jego sprawy.
10
11
12
Ibidem, s. 290-294.
Ibidem, s. 868.
Ibidem, s. 1058.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 15
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
W wi´kszoÊci instytucji administracji publicznej horyzont czasowy jest znacznie d∏u˝szy ni˝ w pozosta∏ych
instytucjach (np. prywatnych), stàd te˝ m.in. wynikajà skargi na bezczynnoÊç organu13. W nauce prawa administracyjnego i orzecznictwie przyjmuje si´, i˝ „bezczynnoÊç” jest to stan, w którym dany podmiot (organ) nie za∏atwia sprawy w okreÊlonym terminie, nie dokonuje konkretnej czynnoÊci, nie wykazuje swej aktywnoÊci14. Klient administracji ma wra˝enie, ˝e nikt si´ nim nie zajmuje, a je˝eli jego wniosek zaczyna byç
rozpatrywany, to okres oczekiwania na wydanie konkretnej decyzji bardzo rozciàga si´ w czasie15. BezczynnoÊç organu administracji publicznej mo˝e przejawiaç si´ w ró˝nych postaciach naruszenia urz´dowego obowiàzku dzia∏ania. Przy czym dzia∏anie to mo˝e mieÊciç si´ w ramach podejmowania czynnoÊci
procesowych obj´tych regu∏ami k.p.a. (art. 37 i 38), lub te˝ dotyczyç aktywnoÊci innych, poza ramami
prawnymi post´powania administracyjnego.
Poza tym wydaje si´, ˝e autyzm w∏aÊnie w wydaniu administracji publicznej mo˝na odnieÊç tak˝e do zbytniej
koncentracji na wykonywaniu zadaƒ, a nie na obywatelu, dla którego przecie˝ zadania te sà realizowane.
JeÊli bowiem przyjmiemy, ˝e podstawowym celem dzia∏ania administracji publicznej jest ca∏kowite zaspokojenie potrzeb spo∏ecznych, to realizacja zadaƒ b´dzie jej funkcjà, która ma s∏u˝yç realizacji celu, a nie
celem samym w sobie16. Tymczasem zbytnia koncentracja na samym wykonywaniu zadaƒ mo˝e powodowaç
wra˝enie, ˝e klient administracji przeszkadza i nie jest jej potrzebny, a administracja woli „zostaç sama”.
Zaburzenia koncentracji i uwagi
Koncentracja jest to zdolnoÊç do skupienia si´ nad konkretnà rzeczà, natomiast uwaga jest to ÊwiadomoÊç
otoczenia, a tak˝e zmian w nim zachodzàcych17. Zaburzenia koncentracji uwagi, prowadzà niejednokrotnie
do roztargnienia.
Wi´kszoÊç z patologii wyst´pujàcych w organizacji sektora publicznego wynika bezpoÊrednio z braku po∏àczenia pomi´dzy spo∏eczeƒstwem a wewn´trznà organizacjà procesu decyzyjnego. Organizacje publiczne
poprzez sam fakt bycia publicznymi ponoszà odpowiedzialnoÊç za dostosowanie si´ do spo∏eczeƒstwa
oraz za dostarczanie wysokiej jakoÊci us∏ug. B. G. Peters wskazuje tutaj na pewnà dysfunkcj´ administracji
publicznej na najni˝szym szczeblu samorzàdu terytorialnego, nazywajàc go „ulicznym poziomem administracji”. Urz´dnicy zatrudnieni na stanowiskach na szczeblu gminnym sà g∏ównymi „rozgrywajàcymi” po13
B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 24 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji,
Warszawa 2009.
14
J. J´droÊka, Milczenie administracji w post´powaniu administracyjnym [w:] Problemy prawa publicznego, „Annales
Universitatis Mariae Curie-Sk∏odowska Lublin – Polonia” vol. XL, sectio G, 1993, s. 58; podobnie okreÊla to poj´cie
A. Wiktorowska wskazujàc, ˝e milczenie oznacza takà sytuacj´, w której up∏ywa przewidziany przez ustaw´ procesowà termin za∏atwienia sprawy, a w danym post´powaniu nie zapada ˝adna decyzja, A. Wiktorowska, Dor´czenia,
wezwania, terminy, [w:] Post´powanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne, red. M. Wierzbowski,
Warszawa 2001, s. 77; oraz: wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., IV SAB 153/98 niepublikowany; podobnie: wyrok NSA
z 20 lutego 1999 r., I SAB 60/99.
15
Mo˝na w tym miejscu wskazaç na ciekawe inicjatywy podejmowane w celu zapobiegania i przeciwdzia∏ania bezczynnoÊci w administracji publicznej: „Zapobieganie bezczynnoÊci organów administracyjnych. Pozarzàdowa koncepcja rekonstrukcji prawnej” – projekt realizowany w ramach Priorytetu V Programu Operacyjnego Kapita∏ Ludzki
– Dobre rzàdzenie, Dzia∏anie 5.4 Rozwój potencja∏u trzeciego sektora, Poddzia∏anie 5.4.2 Rozwój dialogu obywatelskiego; www.anty-bezczynnosc.pl .
16
Por. rozwa˝ania poÊwi´cone celowi, funkcji i narz´dziom administracji publicznej w B. Kudrycka, B. G. Peters i P. J.
Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009.
17
http://www.logopedia.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=196&Itemid=37 .
15
etyka_srodki_128
16
27/1/11
14:30
E t y k a
i
Page 16
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
mi´dzy administracjà publicznà a spo∏eczeƒstwem. Ci urz´dnicy sà zazwyczaj najlepiej poinformowanymi
o ich Êrodowisku, o potrzebach ich klientów, w zwiàzku z czym mogà mieç pomys∏y na programy naprawcze
dotyczàce administracji. Niestety, najcz´Êciej nie sà tak wp∏ywowi, jak by chcieli ich klienci18.
Zaburzenia koncentracji i uwagi w wydaniu administracji publicznej mogà tak˝e polegaç na swoistym oderwaniu od rzeczywistoÊci, zachodzàcych zmianach, pojawianiu si´ nowych potrzeb, technologii i problemów.
Urz´dy administracji publicznej w wyniku zaburzenia koncentracji stajà si´ zamkni´tymi enklawami, do których
nie dociera to, co si´ dzieje na zewnàtrz. Stàd wynikiem mo˝e byç nierealizowanie rzeczywistych potrzeb
spo∏eczeƒstwa lub realizowanie potrzeb, które jedynie w oczach administracji sà potrzebami spo∏ecznymi.
Niepokój i fobia
Fobia jest to sta∏a tendencja do unikania pewnych sytuacji, których zaistnienie wywo∏uje bardzo silny l´k19,
sà to zazwyczaj przesadne reakcje zaniepokojenia i trwogi, pomimo ÊwiadomoÊci o irracjonalnoÊci w∏asnego l´ku oraz zapewnieƒ, ˝e obiekt strachu nie stanowi realnego zagro˝enia20.
Zarówno jednostki, jak i organizacje znajdujàce si´ w strukturze administracji publicznej cz´sto nie dzia∏ajà
efektywnie z powodu nadmiernego strachu przed niewykonaniem bàdê te˝ niemo˝noÊcià wykonania konkretnych zadaƒ – strach przed pomy∏kà oraz strach przed otwartoÊcià. Medyczny j´zyk pos∏uguje si´ poj´ciem „agorafobii” (irracjonalny l´k przed przebywaniem na otwartej przestrzeni, wyjÊciem z domu, wejÊciem do sklepu, t∏umem, miejscami publicznymi, samotnym podró˝owaniem, wywo∏any obawà przed napadem paniki i brakiem pomocy).
Strach przed pomy∏kà organów administracji, podmiotów jak równie˝ urz´dników jest to˝samy ze strachem przed podejmowaniem decyzji. W j´zyku amerykaƒskim przyj´to zwrot „passing the buck”, co potocznie oznacza „wymigiwanie si´”: je˝eli urz´dnik b´dzie mia∏ ÊwiadomoÊç poniesienia kary, a nawet utraty
stanowiska za êle podj´tà decyzj´ – pewne jest, ˝e nie b´dzie podejmowaç ˝adnych decyzji, ale odeÊlà je
szczebel wy˝ej, co nie obejdzie si´ bez biurokracji i stereotypowego spowolnienia procesu decyzyjnego21.
Wskazywane niepodejmowanie decyzji jest tak˝e wynikiem braku koncentracji odpowiedzialnoÊci za realizowane dzia∏ania oraz braku egzekwowania tej odpowiedzialnoÊci w przypadku dzia∏aƒ nieprawid∏owych.
W przypadku dzia∏aƒ podmiotów, które dzia∏ajà jako organy administracji publicznej (piastujà stanowiska
polityczne) patologia ta mo˝e odzwierciedlaç l´k przed utratà stanowiska i w zwiàzku z tym brak odwagi
w podejmowaniu rozstrzygni´ç lub niepodejmowanie rozstrzygni´ç w ogóle.
Schizofrenia
Schizofrenia (gr. schizein – rozszczepiç i phrën, phren – umys∏) to zaburzenie psychiczne, które objawia si´
upoÊledzeniem postrzegania lub wyra˝ania rzeczywistoÊci, co powoduje znaczàcà dysfunkcj´ spo∏ecznà
18
B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 25 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji,
Warszawa 2009.
19
W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 1059.
20
www.wikipedia.org.pl
21
B. G. Peters, Pathologies of Public Bureaucracy, s. 24 [w:] P. J. Suwaj, D. R. Kijowski (red.), Patologie w administracji,
Warszawa 2009.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 17
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
lub zawodowà. S∏owo „schizofrenia” dos∏ownie oznacza „rozszczepienie umys∏u”, „rozdwojenie jaêni”, zaÊ
przejawia si´ m.in. w niedostosowaniu zachowania, emocji pacjenta do sytuacji i treÊci jego wypowiedzi.
Ta patologia dotyka (w odniesieniu do dzia∏aƒ administracji publicznej) tak samych urz´dników, jak i ca∏e
spo∏eczeƒstwo. W tym aspekcie odzwierciedla prezentowane wczeÊniej rozró˝nienie pomi´dzy etykà wyznawanà a stosowanà lub s∏aboÊç spo∏eczeƒstwa – przyzwolenie na z∏o, korupcj´, zak∏amanie, nierówne
traktowanie.
Alergia
Alergia (popularnie stosowane synonimy: uczulenie, nadwra˝liwoÊç) – patologiczna, jakoÊciowo zmieniona
odpowiedê tkanek na alergen. Mo˝e si´ objawiaç ∏agodnie, jak w przypadku kataru czy ∏zawienia, a˝ po
zagra˝ajàcy ˝yciu wstrzàs anafilaktyczny i Êmierç. Ludzie z alergià reagujà objawami choroby na ró˝ne, powszechnie spotykane w Êrodowisku substancje i czynniki, które u zdrowych nie wywo∏ujà ˝adnej reakcji.
Alergi´ w administracji publicznej mo˝na odnieÊç do „chorobowej” reakcji na zdrowe czynniki, jak niech´ç
do zmian, przewaga „tajemnicy” nad jawnoÊcià, traktowanie klienta jak osoby zale˝nej od organu i urz´dnika.
Oty∏oÊç
Oty∏oÊç (∏ac. obesitas) jest to patologiczne nagromadzenie tkanki t∏uszczowej w organizmie, przekraczajàce jego fizjologiczne potrzeby22, spo˝ywanie pokarmu w iloÊci nadmiernej w stosunku do zapotrzebowania
energetycznego23.
Oty∏oÊç mo˝na odnieÊç odnieÊç do tego, co Jan Boç okreÊla jako „jedzenie na koszt publiczny” lub przyznawanie samemu sobie. Mo˝na tak˝e t´ patologi´ odnieÊç do dzia∏ania w warunkach pokusy i konfliktu
interesów, o czym b´dzie jeszcze mowa w tym podr´czniku.
Innym, powszechnym narzekaniem na administracj´ publicznà jest to, ˝e jest „za du˝a” ze wzgl´du na liczb´
zatrudnionych (rozrost administracji) i „za kosztowna” (sta∏e podnoszenie wydatków na w∏asne struktury).
Mo˝liwoÊç, ˝e struktury administracji publicznej sà zbyt ma∏e nie znajduje zrozumienia wÊród obywateli.
S∏aba koordynacja lub brak koordynacji ruchowej
Ludzie majàcy problemy z koordynacjà ruchowà mogà byç zdolni do wykonywania rutynowych zadaƒ, nie
b´dàc jednoczeÊnie w stanie wykonaç bardziej z∏o˝onego zadania fizycznego (sportowego).
S∏abà koordynacj´ mo˝na tak˝e odnieÊç do funkcjonowania administracji publicznej. Dotyczy ona ju˝ korzeni
sektora publicznego oraz licznych zmian, jakie zasz∏y na przestrzeni lat w zarzàdzaniu publicznym. Liczne
problemy z koordynowaniem w administracji wynikajà raczej z politycznych decyzji ani˝eli ze specyfiki problemu biurokracji. Wi´kszoÊç patologii administracji publicznej mo˝e wynikaç z istnienia jednej organizacji
w strukturze administracji publicznej, lecz przypadek koordynacji wynika z interakcji pomi´dzy ró˝nymi or22
23
www.wikipedia.org.pl .
W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 218.
17
etyka_srodki_128
18
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 18
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
ganizacjami a sektorem publicznym. G∏ówne problemy zwiàzane z tà patologià to z∏y przep∏yw informacji
lub jego brak, powielanie tych samych zadaƒ przez ró˝ne podmioty obecne w strukturze np. jednego urz´du.
Nowotwór
Nowotwór z∏oÊliwy (∏ac. neoplasma) – to stan, w którym dochodzi do niekontrolowanego rozwoju zmienionych
morfologicznie i czynnoÊciowo komórek, poczàtkowo w miejscu pierwotnej zmiany, potem w otaczajàcych
tkankach – i wreszcie do namna˝ania si´ w miejscach odleg∏ych. Komórki nowotworowe zachowujà cz´sto
pewne cechy tkanek, z których powsta∏y, jednak w miar´ post´pu choroby dochodzi do utraty cech tkanki
macierzystej24. Zmiany nowotworowe mo˝na porównaç do kolesiostwa, kronizmu, czy nepotyzmu. Poprzez
faworyzowanie i protegowanie bliskich, „krewnych i znajomych królika” – patologie te rozprzestrzeniajà si´
nie tylko wewnàtrz jednej organizacji, ale we wszystkich organizacjach, do których mogà dosi´gnàç „macki”
faworyzujàcego. Nawet je˝eli pierwsza z protegowanych osób oka˝e si´ kompetentna, to ju˝ kolejne, protegowane protegowanych, wcale nie muszà posiadaç wymaganych kompetencji na okreÊlone stanowisko.
ZaÊ nowotworem z∏oÊliwym dla spo∏eczeƒstwa i paƒstwa jako organizmu jest bez wàtpienia korupcja.
4. Konflikt interesów
Konflikt interesów, poj´cie stosunkowo nowe i dopiero oswajane w polskiej przestrzeni publicznej, kojarzy
si´ nam z wykorzystaniem publicznej funkcji do prywatnych celów, lub nadu˝yciem funkcji publicznej. Jest
to jednak pewne uproszczenie, bowiem sam konflikt interesów nie jest niczym z∏ym. Jako zjawisko obiektywnie istnieje, bo ka˝dy – urz´dnicy te˝ – ma swoje sprawy, rodzin´, bliskich, krewnych, znajomych, przyjació∏, którzy potrzebujà „za∏atwiç sprawy urz´dowe”. Problemem i patologià nie jest konflikt interesów jako
taki, lecz dzia∏anie w warunkach konfliktu interesów25.
O konflikcie interesów i stronniczoÊci w dzia∏alnoÊci w∏adzy publicznej mówimy w sytuacji, gdy
urz´dnik podejmujàcy rozstrzygni´cie sprawy, bàdê te˝ uczestniczàcy w przygotowaniu tego
rozstrzygni´cia, ma (faktyczny konflikt interesów) lub mo˝e mieç (realny konflikt interesów) interes w sposobie rozstrzygni´cia tej sprawy. StronniczoÊç i konflikt interesów oznacza zatem tak˝e
dzia∏anie we w∏asnym interesie, interesie osoby bliskiej lub osoby trzeciej, które co do zasady stojà w opozycji do interesu publicznego. Konflikt interesów ma miejsce tak˝e wtedy, gdy zachodzi obawa, ˝e urz´dnik
tak mo˝e dzia∏aç, gdy w gr´ wchodzi choçby teoretyczna mo˝liwoÊç, ˝e troska o osobisty interes przewa˝a
nad troskà o interes publiczny (potencjalny konflikt interesów).
Obserwujàc wspó∏czesne przeobra˝enia spo∏eczne mo˝na stwierdziç, i˝ konflikt interesów (jako mniejszy
„grzech”), zast´puje (jeÊli zmierzyç jego cz´stotliwoÊç) przest´pstwa i wielkie formy korupcyjne w tym sensie,
i˝ jest mniej widoczny, mniej spektakularny i zdecydowanie trudniejszy do wychwycenia, tym samym bardziej
„atrakcyjny” z punktu widzenia osób anga˝ujàcych si´ w konflikt i w tym konflikcie dzia∏ajàcych. Konflikt interesów mo˝e przybieraç ró˝ne postacie. Najci´˝szy „kaliber” to ∏apownictwo (czyli pope∏nienie czynu korupcyjnego).
24
25
W. S. Gumuk∏a, W. Rewerski (red.) Encyklopedia zdrowia, PWN, Warszawa 2004, s. 2004.
Por. szerokie rozwa˝ania przeprowadzone w tej materii w: P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej,
Warszawa 2009.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 19
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
Jednak wÊród zmian, jakie przechodzà wspó∏czesne demokracje punkt ci´˝koÊci przesuwa si´ nie tylko
poza ∏apownictwo, ale tak˝e poza najproÊciej rozumiany konflikt interesów, jako „bycie s´dzià we w∏asnej
sprawie” (iudex in causa sua), czy inaczej rzecz ujmujàc jako „przyznawanie samemu sobie” (dóbr, korzyÊci). Oba te przypadki sà dziÊ czytelne w odbiorze i stanowià w oczach spo∏eczeƒstwa zachowania zdecydowanie negatywne i naganne. W zamian za to troskà dzisiejszych spo∏eczeƒstw i debat publicznych
stajà si´ inne, powiàzane ze sobà sytuacje, poza ∏apownictwem, czy tzw. self-dealing lub te˝ ró˝ne hybrydy
pomi´dzy nimi.
Ró˝nice i powiàzania pomi´dzy postaciami konfliktu interesów, w∏àczajàc w to bycie s´dzià we w∏asnej sprawie
oraz pytanie „Co w∏aÊciwie jest z∏ego w konflikcie interesów?” sà przyczynà chaosu i dezorientacji w postrzeganiu i zrozumieniu istoty konfliktu interesów. Topografia konfliktu interesów jest próbà wychwycenia
tych ró˝nic i powiàzaƒ
Wykres nr 1. Topografia konfliktu interesów
stanowienie we w∏asnej sprawie
(iudex in causa sua)
∏apownictwo / „coÊ za coÊ”
(quid pro quo)
jeden funkcjonariusz publiczny
urz´dnik mo˝e dzia∏aç za zap∏atà
lub jest do niej zobowiàzany
jeden interes
bezprawne
wp∏ywanie
nadu˝ycie
stanowiska
prywatne op∏acenie
dzia∏aƒ publicznych
prywatna korzyÊç
z publicznej funkcji
dwóch funkcjonariuszy
publicznych
jeden funkcjonariusz
publiczny
urz´dnik nie dzia∏a
za zap∏atà, ale jest
do niej zobowiàzany
urz´dnik nie dzia∏a
za zap∏atà i nie jest
do niej zobowiàzany
jeden interes
dwa interesy
funkcjonariusz
publiczny mo˝e dzia∏aç
za zap∏atà, ale nie jest
do niej zobowiàzany
èród∏o: opracowanie w∏asne na podstawie A. Stark, 2000 r., s. 40
19
etyka_srodki_128
20
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 20
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Mamy zatem dwie podstawowe formy konfliktu interesów, z których pierwsza to stanowienie we w∏asnej
sprawie, druga to ∏apownictwo. Stanowienie we w∏asnej sprawie anga˝uje jednego urz´dnika, który oprócz
wynikajàcego z pe∏nionej funkcji interesu publicznego, reprezentuje tak˝e swój interes prywatny (mo˝e byç
finansowy), dzia∏anie podejmowane w warunkach takiego konfliktu interesów mo˝e polegaç np. na przyznawaniu samemu sobie dóbr, ulg, zwolnieƒ, premii, nagród.
Druga z podstawowych form to ∏apownictwo, które jest przest´pstwem (np. przyj´cie korzyÊci majàtkowej
w postaci pieni´dzy lub innej – wyjazd sponsorowany, lub jej obietnicy w zamian za dokonanie albo zaniechanie czynnoÊci urz´dowej). Formy te sà doÊç dobrze znane i rozpoznawane w polskiej przestrzeni publicznej.
Jednak obok tych podstawowych istniejà tak˝e swoiste hybrydy, które w tym miejscu zostanà przedstawione.
Pierwszà hybrydalnà formà konfliktu interesów, poza stanowieniem we w∏asnej sprawie, ale b´dàcà jednà
z postaci stanowienia we w∏asnej sprawie, jest „bezprawne (nieuprawnione) wp∏ywanie”. Bezprawne
wp∏ywanie anga˝uje dwóch urz´dników – funkcjonariuszy publicznych i jeden interes prywatny. Jeden
z funkcjonariuszy – P – ma mo˝liwoÊç dzia∏ania i prawnà legitymacj´ do podj´cia dzia∏aƒ; nie ma jednak swojego
prywatnego interesu w sposobie rozstrzygni´cia sprawy. Drugi urz´dnik – PP – ma z kolei prywatny interes
w sposobie rozstrzygni´cia sprawy, nie ma jednak uprawnienia (prawnej legitymacji) do jej rozstrzygania.
Bezprawne wp∏ywanie ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz publiczny PP, osobiÊcie zwiàzany z interesem, lecz nieuprawniony do jego realizacji, anga˝uje funkcjonariusza P do dzia∏ania w imi´ interesu, którego wprawdzie P nie posiada, lecz ma kompetencje do podejmowania rozstrzygni´cia (przyk∏adem takiego
dzia∏ania jest przyÊpieszenie za∏atwienia sprawy urz´dowej lub wp∏yni´cie na treÊç rozstrzygni´cia na proÊb´
kolegi z innego wydzia∏u).
Druga z przedstawionych na wykresie form konfliktu interesów dotyczàca stanowienia we w∏asnej sprawie
dotyczy „nadu˝ywania funkcji publicznej”. Podczas gdy bezprawne wp∏ywanie dotyczy sytuacji dwóch
funkcjonariuszy publicznych i jednego interesu prywatnego, nadu˝ycie funkcji publicznej zasadniczo anga˝uje jednego funkcjonariusza i dwa prywatne interesy. W tym przypadku urz´dnik P ma uprawnienie do
podj´cia rozstrzygni´cia w czyimÊ prywatnym interesie, ale nie jest to interes, który dotyczy urz´dnika.
Z kolei prywatny interes P nie mo˝e byç przez P zrealizowany, gdy˝ P nie ma legitymacji do dzia∏ania. Nadu˝ycie funkcji pojawia si´ w momencie, w którym interes, na który ma wp∏yw urz´dnik, lecz go nie reprezentuje, wchodzi w relacje biznesowe z interesem urz´dnika (interesem, który on posiada, lecz nie ma
uprawnieƒ i mo˝liwoÊci do jego realizacji). Przypadki tego typu powiàzaƒ mo˝na zilustrowaç na przyk∏adzie
sprawy sekretarza do spraw wewn´trznych prezydenta USA Nixona, Waltera Hickela, którego prywatna firma
Hickel Investment Company otrzyma∏a kontrakt na milion dolarów od firmy Atlantic Richfield (ARCO) w czasie,
kiedy Hickel pe∏ni∏ funkcj´ i mia∏ uprawnienia do rozstrzygania w sprawach ARCO.
Nadu˝ycie funkcji, podobnie jak nieuprawnione wp∏ywanie, stanowi niejako rozciàgni´cie przypadków rozstrzygania we w∏asnej sprawie. Ale choç nieuprawnione wp∏ywanie uszczegó∏awia stanowienie we w∏asnym interesie poprzez dodanie drugiego podmiotu – funkcjonariusza publicznego, to nadu˝ycie funkcji
komplikuje jeszcze bardziej takà form´ konfliktu interesów poprzez dodanie drugiego interesu prywatnego.
Mo˝na w tym miejscu pokusiç si´ o wskazanie ró˝niç pomi´dzy nadu˝yciem funkcji, ∏apownictwem ale tak˝e
relacjà quid pro quo („coÊ za coÊ”) w szerokim uj´ciu.
Konflikt interesów w formie quid pro quo pojawia si´, gdy funkcjonariusz publiczny 1) ma uprawnienie do
rozstrzygania w interesie prywatnym (na korzyÊç) osoby trzeciej oraz 2) któremu ta osoba trzecia oferuje
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 21
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
w zamian za rozstrzygni´cie, nieb´dàcà ekwiwalentem prywatnà korzyÊç (wynagrodzenie). W takiej sytuacji funkcjonariusz publiczny mo˝e staç si´ zale˝ny i zobowiàzany wobec osoby trzeciej, by podejmowaç
publiczne dzia∏ania w zamian za rekompensat´. W takim wymiarze ∏apownictwo jest prostà postacià quid
pro quo i przest´pstwem kwalifikowanym prawnie26. Zarówno ∏apownictwo, jak i quid pro quo wymagajà do
zaistnienia rekompensaty za podejmowane dzia∏ania publiczne. Nadu˝ycie funkcji w tym kontekÊcie koncentruje si´ na sytuacjach, w których funkcjonariusz publiczny podobnie ma uprawnienia do podejmowania rozstrzygni´ç wp∏ywajàcych na interesy (korzyÊci) osoby trzeciej, ale któremu z powodu przekazania
prywatnej korzyÊci w zamian nie jest on zobowiàzany (nie jest od osoby trzeciej zale˝ny).
Taka forma konfliktu interesów stanowi dogodny punkt do wprowadzenia kolejnej formy konfliktu interesów,
poza ∏apownictwem, quid pro quo i stanowieniem we w∏asnej sprawie – mianowicie „prywatnego op∏acania dzia∏aƒ publicznych”.
Prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych inwertuj, struktur´ nadu˝ywania funkcji publicznej. Prowadzi bowiem do sytuacji (jak wskazano wy˝ej), w której funkcjonariusz publiczny ma uprawnionà mo˝liwoÊç podejmowania rozstrzygni´ç wp∏ywajàcych na interesy osoby trzeciej, której z powodu przekazania korzyÊci
w rekompensacie nie jest jednak zobowiàzany i od której nie jest zale˝ny. W sferze prywatnego op∏acania
dzia∏aƒ publicznych funkcjonariusz otrzymuje nierekompensowalnà korzyÊç z interesu prywatnego i staje
si´ wobec niego zobowiàzany, ale nie ma jednak uprawnieƒ do wp∏ywania na ten interes.
26
Por. art. 228 Kodeksu karnego (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553, z póên. zm.):
§ 1. Kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ lub
takiej korzyÊci ˝àda, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8.
§ 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2.
§ 3. Je˝eli czyn okreÊlony w § 1 zosta∏ pope∏niony w zwiàzku z naruszeniem przepisów prawa, sprawca podlega karze
pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10.
§ 4. Karze okreÊlonej w § 3 podlega tak˝e ten, kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, uzale˝nia wykonanie
czynnoÊci s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej.
§ 5. Kto, w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà znacznej wartoÊci lub jej obietnic´,
podlega karze pozbawienia wolnoÊci od lat 2 do 12.
§ 6. Karom okreÊlonym w § 1-5 podlega odpowiednio tak˝e ten, kto w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej w paƒstwie
obcym lub w organizacji mi´dzynarodowej, przyjmuje korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ lub takiej korzyÊci
˝àda, albo uzale˝nia wykonanie czynnoÊci s∏u˝bowej od jej otrzymania.
Art. 229 Kodeksu karnego:
§ 1. Kto udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà, podlega
karze pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5.
§ 2. W wypadku mniejszej wagi, sprawca podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci
do roku.
§ 3. Kto udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà, aby sk∏oniç
jà do naruszenia obowiàzku s∏u˝bowego, albo udziela korzyÊci takiej osobie za naruszenia obowiàzku s∏u˝bowego,
podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8.
§ 4. Karze okreÊlonej w § 3 podlega, kto osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci.
§ 5. Karom okreÊlonym w § 1-4 podlega odpowiednio tak˝e ten, kto udziela albo obiecuje udzieliç korzyÊci majàtkowej
lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà w paƒstwie obcym lub w organizacji mi´dzynarodowej, w zwiàzku
z pe∏nieniem tej funkcji.
21
etyka_srodki_128
22
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 22
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Analizujàc rozwiàzania prawne amerykaƒskie w tej dziedzinie, B. Nolan zauwa˝a, i˝ § 209 Tytu∏u 18 U.S.C.27
(regulujàcy prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych) „nie wymaga ˝adnych powiàzaƒ pomi´dzy p∏acàcym
a agencjà rzàdowà, w której pracuje otrzymujàcy zap∏at´ lub zadaniem publicznym wykonywanym przez
otrzymujàcego zap∏at´”28. Jednak, jak wskazuje A. Stark, ustanawiajàc zakaz prywatnych p∏atnoÊci za dzia∏ania publiczne, bez wzgl´du na to, czy funkcjonariusz publiczny mo˝e wp∏ywaç na interesy osoby dokonujàcej zap∏aty, intencjà tego przepisu nie jest zakazanie relacji quid pro quo w ogóle (czynià to inne szczegó∏owe uregulowania), raczej ma on zapobiegaç temu, by podejmowanie publicznych rozstrzygni´ç by∏o
kontrolowane przez osoby trzecie, nawet jeÊli ich interesy nie sà aktualnie przedmiotem rozstrzygni´ç29.
Nadu˝ycie funkcji publicznej z jednej strony i prywatne op∏acanie publicznych dzia∏aƒ z drugiej reprezentujà cz´Êç ∏apownictwa i relacji quid pro quo. Podobnie jest w regulacji polskiego prawa karnego i cytowanego ju˝ przest´pstwa ∏apownictwa z art. 228 i 229 k.k. ¸apownictwo bowiem, jak te˝ relacja quid pro
quo, majà miejsce – jak ju˝ wskazywano wy˝ej – gdy 1) osoba trzecia, na której interesy ma wp∏yw funkcjonariusz publiczny 2) udziela korzyÊci temu funkcjonariuszowi w zamian za publiczne dzia∏anie (legitymowane prawnie) funkcjonariusza w jej interesie, stawiajàc jednoczeÊnie funkcjonariusza publicznego
w pozycji zale˝noÊci. W nadu˝yciu funkcji z kolei chodzi o przysporzenie korzyÊci funkcjonariuszowi publicznemu w zwiàzku z dzia∏aniem nieumocowanym prawnie. ZaÊ prywatne op∏acanie dzia∏aƒ publicznych ma
miejsce, gdy funkcjonariusz publiczny nie ma uprawnienia do wp∏ywania na interesy osoby trzeciej w ogóle.
Ostatnià formà konfliktu interesów, poza ∏apownictwem, relacjà quid pro quo i stanowieniem we w∏asnej
sprawie, jest odnoszenie „prywatnej korzyÊci z publicznej funkcji”. Jest to najbardziej ogólna forma konfliktu interesów, odnoszàca si´ do sytuacji, w której funkcjonariusz publiczny wykorzystuje wiedz´, umiej´tnoÊci, doÊwiadczenie, pozycj´ lub presti˝ wynikajàce z funkcji publicznej do osiàgni´cia prywatnych korzyÊci, takich jak cz∏onkostwo w presti˝owych organizacjach, radach nadzorczych, honorarium za wystàpienie, zaproszenie na presti˝owe imprezy, darmowe bilety na imprezy. Istotà prywatnej korzyÊci z publicznej
funkcji jest niezale˝noÊç od wymienionych wy˝ej form relacji quid pro quo. Owa prywatna korzyÊç mo˝e si´
pojawiç nawet wtedy, gdy funkcjonariusz publiczny 1) nie ma ˝adnych mo˝liwoÊci wp∏ywania na prywatne
interesy osób, od których otrzymuje korzyÊç, oraz 2) nie ma ˝adnej zale˝noÊci pomi´dzy tymi osobami i ich
interesami, a korzyÊç nie jest rekompensatà za dzia∏ania publiczne.
Prywatna korzyÊç z funkcji publicznej stoi zatem niejako poza rozstrzyganiem we w∏asnej sprawie, ale tak˝e
poza relacjà quid pro quo, co oznacza, ˝e zaanga˝owanie funkcjonariusza publicznego w rozstrzyganie spraw
publicznych nie jest wynikiem uzgodnieƒ, s∏aboÊci czy innych przeszkód.
Choç istniejà liczne instrumenty prawne rozstrzygajàce konflikt interesów, to w przeciwieƒstwie do poj´cia
korupcji, konflikt interesów nie jest w polskim systemie prawa zdefiniowany, podobnie jest zresztà i w nowych
27
U.S.C., czyli Kodeks Stanów Zjednoczonych (The United States Code) jest kompilacjà i jednoczeÊnie kodyfikacjà prawa
federalnego USA. Obejmuje 50 Tytu∏ów. Tytu∏ 18 to Kodeks karny i Kodeks post´powania karnego (Penal Code and
Criminal Procedure);
êród∏o internetowe: http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/lrfs_files/statutes/18usc209.txt .
28
B. Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on Outside Income of Governmental Officials,
„Northwestern University Law Review”, 87, Evanston 1992, s. 57-147.
29
por. A. Stark, op. cit., s. 38.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 23
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
krajach cz∏onkowskich UE30, i w starych31. Na gruncie rozwiàzaƒ Êwiatowych tak˝e dominujàcà praktykà
okazuje si´ byç definiowanie zjawisk korupcyjnych.
Uregulowania prawne w zakresie konfliktu interesów w wi´kszoÊci majà charakter tzw. soft law, czyli przepisów niewià˝àcych, a jedynie majàcych wymiar wytycznych, postulatów, po˝àdanych kierunków rozwiàzaƒ krajowych, choç na gruncie prawa mi´dzynarodowego obecne sà tak˝e akty o charakterze wià˝àcym.
Wskazuje si´ przy tym zgodnie, ˝e zarzàdzanie konfliktem interesów jest obecnie kluczowà determinantà
hamujàcà korupcj´ jako takà32. Dlatego te˝, majàc na wzgl´dzie powszechne, w miar´ jednolite rozumienie
zjawiska korupcji, uwypukla si´ potrzeb´ rozwoju organizacyjnych i prawnych uwarunkowaƒ w aspekcie
dobrych mi´dzynarodowych praktyk. Konflikt interesów w Êwietle rozwiàzaƒ mi´dzynarodowych traktuje
si´ jako wskaênik, prekursor oraz rezultat niepowstrzymanej na czas korupcji.
Ch´ç przeciwstawienia si´ zjawisku konfliktu interesów w dzia∏aniach administracji publicznej wymaga zarówno od urz´dników, jak równie˝ od elity politycznej kierowania si´ bezstronnoÊcià, która w przypadku
urz´dników stanowi w wi´kszoÊci krajów UE komponent katalogu urz´dniczych obowiàzków, oraz dzia∏aniem w imieniu dobra publicznego – zw∏aszcza w przypadkach decyzji podejmowanych w sferach uznawanych za wra˝liwe na korupcj´. Wymaga tak˝e od ustawodawcy stworzenia pakietu zabezpieczeƒ przed
konfliktem interesów, obejmujàcego rozwiàzania o charakterze systemowym (zabezpieczania przed konfliktami interesów o charakterze politycznym, majàtkowym czy osobistym), zaÊ w przypadku stwierdzonych naruszeƒ – uporzàdkowania regulacji dotyczàcych odpowiedzialnoÊci za dzia∏ania podj´te w warunkach konfliktu interesów.
W∏aÊciwie wszystkie regulacje prawne dotyczàce konfliktu interesów bezpoÊrednio lub poÊrednio (jak np.
te dotyczàce przeciwdzia∏ania korupcji) kreujà swego rodzaju katalog zasad i regu∏ oraz wskazówek dotyczàcych „radzenia sobie” z konfliktem interesów, czyli innymi s∏owy rozstrzygania konfliktów interesów. Sà
jednak i takie regulacje, szczególnie te o charakterze wewn´trznym, czyli np. kodeksy etyczne, które
stwierdzajà jedynie, ˝e najlepszà formà rozwiàzywania konfliktu interesów jest jego unikanie.
Takie podejÊcie cechuje b∏´dne przeÊwiadczenie, i˝ da si´ uniknàç praktycznie wszystkich konfliktów interesów. Drugim b∏´dem, kreujàcym np. ca∏kowity zakaz konfliktu interesów, jest przekonanie, ˝e ka˝dy konflikt interesów jest z∏em. Nie ma prostego prze∏o˝enia, pozwalajàcego wysnuç porównanie, ˝e bycie w konflikcie interesów jest tym samym, co bycie z∏odziejem. Konflikt interesów powoduje raczej problemy natury
etycznej i moralnej, gdy˝ to, co etycznie b´dzie uznane za dobre lub z∏e, zale˝y od reakcji na problem, nie
zaÊ od samego problemu.
30
Por. B. Kudrycka (red.), Combating Conflict of Interest in Local Governments in the CEE Countries, Open Society Institute,
Budapest 2004.
31
Wyjàtek w tej kwestii stanowià W∏ochy, gdzie tzw. ustawa Frattiniego z dnia 20 lipca 2004 r., n. 215 Norme in materia
di risoluzione dei conflitti di interessi, Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 193 z 18 sierpnia 2004 zawiera
definicj´ konfliktu interesów.
32
Por. wprowadzenie do rozdzia∏u Defining conflict of interest: General, legal, and institutional frameworks and good international practices, w: Managing Conflict of Interest. Frameworks, Tools and Instruments for Preventing, Detecting and
Managing Conflict of Interest, Proceedings of the 5th Regional Seminar on making international anti-corruption standards
operational, ADB, OECD 2007, s. 3.
23
etyka_srodki_128
24
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 24
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
5. Korupcja
Pierwotnie ∏aciƒskie corruptio oznacza∏o psucie si´, gnicie, rozk∏ad moralny, ale tak˝e uwiedzenie, przekupstwo, przewrotnoÊç33. Prawdopodobnie w obr´bie ˝ywego j´zyka potocznego nikt nie by∏by w stanie
utworzyç zamkni´tego katalogu poj´ç zwiàzanych z korupcjà. Okazuje si´, ˝e w tej dziedzinie j´zyk polski
jest odkrywczy, plastyczny – i jak˝e barwny. M. Âroda podzieli∏a symbolik´ znaczenia poj´cia „korupcja”
na cztery grupy nazw:
1. Nazwy codzienne: „wyrazy wdzi´cznoÊci”, „Êwiadczenia szczególne”, „dodatkowe gratyfikacje”,
„górka”, „bractwo”, „wziàtek”, „napiwek”, „korzyÊci niezale˝ne”, „dary losu”, „silne argumenty”, „smerfy”,
„prezenty”, „kanapki”, „hamburgery”, „dowody wspó∏pracy”, „przyÊpieszacze”, „przekonywacze”,
„smarowacze”, „pobrania”, „suweniry”, „pchacze”, „chabory”, „kubany”, „zaliczki”, „us∏ugi”, „przys∏ugi”.
2. Nazwy historyczne: „faworyzowanie”, „mecenat”, „∏apownictwo”, „nepotyzm”, „nadu˝ycia w∏adzy”,
„kumoterstwo”, „sitwy”, „plecy”, „dojÊcia”, „lobbing”, „lojalnoÊç polityczna”.
3. OkreÊlenia czynnoÊci korupcyjnych: „przemawianie do r´ki”, „smarowanie”, „pobieranie”,
„przekonywanie”, „argumentowanie”, „cukrowanie”, „pchanie”, „zawieranie umów domyÊlnych”,
„zwolnienia podatkowe”, „zbieranie pocztu królów polskich – brakuje mi, prosz´ Pana, Jagie∏∏y”,
„smerfowanie”, „˝eby drogo nie by∏o…”, „˝eby nie by∏o k∏opotów…”, „a nie mo˝na by tak z ˝y∏y?”.
4. OkreÊlenia przedmiotów symbolicznych: „piwko”, „flaszka”, „kawa”, „poczet królów polskich”, „Zygmunt
Stary”, „Smerf”, „kanapka”, „ko∏a (cztery plus zapasowe)”, „koperta”, „poker (wiadomo-kto-wygrywa),
„cegie∏ka”, „speed money” etc.34
Poprzez pryzmat iloÊci definicji „korupcji” mo˝na zauwa˝yç z∏o˝onoÊç i wielorodzajowoÊç tego poj´cia. Powszechnie przyj´to, i˝ poj´cie korupcji jest to˝same z ∏apownictwem. Jednak w rzeczywistoÊci jest to bardziej z∏o˝ony proceder. Przyk∏ady mo˝na mno˝yç: zaw∏aszczenie majàtku publicznego, powieszenie na
Êcianie prywatnego domu drogocennego obrazu z publicznego muzeum, je˝d˝enie s∏u˝bowym samochodem
na wakacje. Korupcjà jest tak˝e obietnica takich korzyÊci (zarówno jej z∏o˝enie, jak i przyj´cie). Pope∏nia czyn
korupcyjny urz´dnik, który czeka na prezent w zamian za szybsze rozpatrzenie sprawy, kierowca starego
samochodu, który proponuje w stacji diagnostycznej dodatkowà zap∏at´ za pozytywny przeglàd samochodu,
choç ten jest niesprawny, pose∏, który domaga si´ zmiany przepisów ustawy, tak by by∏y one korzystne dla
firmy, w której jest pracownikiem albo cz∏onkiem rady nadzorczej, dyrektor przedsi´biorstwa, który zatrudnia
swoich krewnych poza przyj´tymi procedurami, czy te˝ pose∏, który „wstawia” si´ za swoimi przyjació∏mi35...
Przeciwnie do konfliktu interesów, korupcja ma w naszym prawie swojà definicj´ legalnà.
W rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym36, korupcjà
jest obiecywanie, proponowanie, wr´czanie, ˝àdanie, przyjmowanie przez jakàkolwiek osob´, bezpoÊrednio
lub poÊrednio, jakiejkolwiek nienale˝nej korzyÊci majàtkowej, osobistej lub innej, dla niej samej lub jakiejkolwiek innej osoby, lub przyjmowanie propozycji lub obietnicy takich korzyÊci w zamian za dzia∏anie lub
zaniechanie dzia∏ania w wykonywaniu funkcji publicznej lub w toku dzia∏alnoÊci gospodarczej. Taka definicja
funkcjonuje tak˝e na poziomie uregulowaƒ prawa mi´dzynarodowego.
33
34
35
36
Por. K. Kumaniecki (red.) S∏ownik ∏aciƒsko-polski, PWN, Warszawa 1976, str. 130.
S. Rose-Ackerman, Korupcja i rzàdy, Warszawa 2001, s. 7.
Zob.: http://www.antykorupcja.gov.pl/portal/ak/47/63/ .
Dz.U. z 2006 r., nr 104, poz. 708.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 25
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
W rozumieniu art. 2 cywilnoprawnej konwencji o korupcji37, korupcjà jest ˝àdanie, proponowanie, wr´czanie
lub przyjmowanie, bezpoÊrednio lub poÊrednio, ∏apówki lub jakiejkolwiek innej nienale˝nej korzyÊci lub jej
obietnicy, które wypacza prawid∏owe wykonywanie jakiegokolwiek obowiàzku lub zachowanie wymagane
od osoby otrzymujàcej ∏apówk´, nienale˝nà korzyÊç lub jej obietnic´.
Transparency International opisuje to zjawisko bardzo szeroko, jako nadu˝ycie powierzonej w∏adzy dla uzyskania prywatnej korzyÊci38. Korupcja w sensie spo∏eczno-ekonomicznym (ogólnym)39 okreÊlana jest jako:
• wykorzystywanie w∏adzy publicznej dla celów prywatnych;
• zachowanie w∏adz publicznych, polityków i urz´dników, w wyniku którego wzbogacajà si´ oni w
sposób bezprawny i nieuzasadniony lub przyczyniajà si´ do wzbogacenia osób sobie bliskich,
poprzez niew∏aÊciwe wykorzystanie powierzonej im w∏adzy;
• czyn, który pope∏nia ka˝dy, kto powodowany swoimi bezpoÊrednimi lub poÊrednimi interesami
narusza system regu∏, za realizacj´ których sam jest odpowiedzialny;
• sprzeniewierzenie si´ zasadzie oddzielenia ˝ycia prywatnego od ˝ycia zawodowego.
Jeszcze w latach 90. ubieg∏ego wieku zjawisko korupcji w Polsce nie mia∏o charakteru zorganizowanego.
W wi´kszoÊci przypadków wyst´powa∏y tylko dwa podmioty: osoba wr´czajàca i przyjmujàca ∏apówk´. Obecnie
zjawisko to coraz cz´Êciej ma charakter zorganizowany, wyst´puje wyraêny podzia∏ ról osób uczestniczàcych w przest´pczej transakcji korupcyjnej, tj. tzw. poÊredników – naganiaczy, p∏atnych protektorów, osób
pe∏niàcych funkcje publiczne, czy nawet kurierów z pieni´dzmi. Zorganizowane grupy przest´pcze cz´sto
stosujà korupcj´ jako metod´ ochrony w∏asnej organizacji i unikania odpowiedzialnoÊci karnej, a co wi´cej
– sposób dalszej ekspansji i ochrony interesów finansowych oraz Êrodek u∏atwiajàcy pope∏nianie innych
przest´pstw. W systemie zorganizowanej przest´pczoÊci korupcyjnej bardzo istotnà rol´ odgrywajà poÊrednicy – tzw. naganiacze. Mi´dzy sprzedajnoÊcià, przekupstwem a p∏atnà protekcjà istniejà Êcis∏e zale˝noÊci:
• ∏apownictwo przyczynia si´ do powstania kategorii osób poÊredniczàcych w za∏atwianiu spraw
za korzyÊci majàtkowe, a ich dzia∏alnoÊç z kolei u∏atwia przyjmowanie nielegalnych korzyÊci
przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne; ujawnione przest´pstwa (∏apownictwa, przekupstwa,
p∏atnej protekcji czy nadu˝ycia funkcji) rzadko wyst´pujà samodzielnie; na ogó∏ ujawniane sà
w zwiàzku ze sprawami o charakterze gospodarczym, administracyjnym i politycznym;
• p∏atna protekcja staje si´ swoistà formà kamufla˝u ∏apownictwa majàcà na celu uniemo˝liwienie
wykrycia skorumpowanych funkcjonariuszy – w∏aÊciwych adresatów ∏apówek; bardzo cz´sto
w procesie ma miejsce sytuacja, ˝e Êlad drogi ∏apówki urywa si´ na etapie któregoÊ z poÊredników;
dobrym przyk∏adem takiego mechanizmu jest korupcja zwiàzana z wydawaniem prawa jazdy,
mo˝liwa m. in. z powodu z∏o˝onej formu∏y egzaminacyjnej;
• w odniesieniu do funkcjonariuszy publicznych ró˝nego szczebla, poczàwszy od celników, urz´dników
skarbowych, samorzàdowców, a˝ do prokuratorów, s´dziów czy ministrów – trudno jednoznacznie
ustaliç sposób dzia∏ania, albowiem cz´sto ma on indywidualny charakter.
Od d∏u˝szego czasu mo˝na zaobserwowaç, ˝e coraz wi´ksza cz´Êç Êrodków finansowych znajdujàca si´
w dyspozycji zorganizowanych grup przest´pczych przeznaczana jest na korupcj´. Dzia∏ania korupcyjne
37
Sporzàdzonej w Strasburgu dnia 4 listopada 1999 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 244, poz. 2443).
èród∏o internetowe: http://www.transparency.pl/ti/definicje_korupcji/definicja_korupcji_wedle_ti .
39
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292
38
25
etyka_srodki_128
26
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 26
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
zorganizowanych grup cz´sto sà kamuflowane przez przeznaczanie Êrodków finansowych na dzia∏alnoÊç
spo∏ecznà lub charytatywnà, co ma na celu uzasadniç spodziewanà przychylnoÊç lokalnych w∏adz i Êrodowisk oraz stworzyç pozytywny wizerunek przest´pcy. Cz∏onkowie zorganizowanych grup przest´pczych
przenikajà do organów administracji rzàdowej i samorzàdowej.40 Korupcja mo˝e dotykaç ka˝dego sektora
w równym stopniu. Obejmuje w∏aÊciwie wszystkie sfery ˝ycia politycznego, gospodarczego czy spo∏ecznego41:
• administracj´ na poziomie centralnym i terenowym;
• s∏u˝b´ zdrowia i farmacj´;
• oÊwiat´ i szkolnictwo wy˝sze;
• instytucje wdra˝ajàce programy unijne;
• organy Êcigania i wymiar sprawiedliwoÊci;
• sektor gospodarczy.
Wymienione sfery nie stanowià pe∏nego katalogu obszarów zagro˝onych patologiami korupcyjnymi, nie sà
te˝ uszeregowane wed∏ug kryterium istotnoÊci bàdê skali zjawiska.
Nale˝y stwierdziç, i˝ rozwój zjawiska korupcji w administracji dotyczy w najwi´kszej mierze osób majàcych
wp∏yw na wydawanie decyzji administracyjnych (np. wÊród osób zatrudnionych w wydzia∏ach urbanistyki
i architektury, zasobów mieszkaniowych, rozwoju i polityki gospodarczej, komunikacji, handlu i us∏ug oraz
ochrony Êrodowiska). Zagro˝one korupcjà jest równie˝ udzielanie zamówieƒ publicznych i organizacja
przetargów; warunki przetargu mogà byç przygotowane ÊciÊle pod okreÊlone firmy, aby z tzw. przyczyn
formalnych mo˝na by∏o odrzuciç oferty innych konkurentów; cz´sto specyfikacja techniczna przetargu jest
tak okreÊlona, ˝e jego warunki „z góry” spe∏niç mo˝e tylko jeden podmiot, który przygotowa∏ si´ dzi´ki
wczeÊniej otrzymanym informacjom; zdarza si´ te˝, ˝e wybierane sà oferty przetargowe podmiotów powiàzanych z zamawiajàcym, który organizuje przetarg. Podobnie jak gospodarowanie mieniem publicznym,
np. zbywanie sk∏adników majàtku po zani˝onych cenach. Kolejny obszar korupcjogennych czynnoÊci to dzia∏anie organów nadzoru, np. zbyt d∏ugi czas trwania post´powania, wydawanie nieprawid∏owych decyzji, nieefektywne procedury egzekucyjne42.
Jednà z instytucji prowadzàcych monitoring postrzegania zjawiska korupcji w Polsce jest Centrum Badania Opinii Spo∏ecznej (CBOS). Pierwszy pomiar mia∏ miejsce w roku 1991, kiedy to skierowano do respondentów pytanie o opini´, czy korupcja w Polsce jest problemem du˝ym czy ma∏ym. W ostatniej edycji badania – w kwietniu 2010 r.43 – a˝ 87% ankietowanych uzna∏o korupcj´ za du˝y problem, zaÊ jedynie 8% –
za ma∏y (patrz wykres nr 26). Zbli˝one wyniki mo˝na zaobserwowaç w badaniach innej instytucji badawczej
– OÊrodka Badania Opinii Publicznej (TNS OBOP), która od 1999 r. pyta o opinie na temat wyst´powania
korupcji w Polsce. Sonda˝ przeprowadzony w kwietniu 2010 r.44 wykaza∏, ˝e 72% respondentów uzna∏o wy40
CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy
paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 10,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 .
41
Ibidem, s. 11.
42
CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy
paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 11-12,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 .
43
Badanie CBOS zrealizowane w dniach 8-19 kwietnia 2010 r. na reprezentatywnej próbie losowej doros∏ych mieszkaƒców
Polski (N=1056).
44
Badanie TNS OBOP zrealizowane w dniach 8-14 kwietnia 2010 r. na reprezentatywnej próbie mieszkaƒców Polski (N=1000).
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 27
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
st´powanie korupcji za cz´ste, a 16% – za rzadkie. Zamieszczony poni˝ej wykres ilustruje zmiany zachodzàce w opinii spo∏eczeƒstwa w tej kwestii.
Wykres nr 2. Jak Pan(i) sàdzi, czy korupcja w Polsce jest problemem du˝ym czy ma∏ym?
Wykres nr 3. Prosz´ pomyÊleç o sytuacjach, kiedy osoba na kierowniczym stanowisku w instytucji paƒstwowej lub publicznej zatrudnia kogoÊ z rodziny. Czy Pana(i) zdaniem:
èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2009 r., N = 1094
27
etyka_srodki_128
28
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 28
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Wykres nr 4. Prosz´ pomyÊleç o sytuacji, kiedy osoba na kierowniczym stanowisku w instytucji paƒstwowej
lub publicznej zatrudnia kogoÊ z rodziny. Czy Pana(i) zdaniem:
èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2009 r., N = 1094
Wykres nr 5. Co jakiÊ czas mówi si´ o korupcji w ró˝nych dziedzinach naszego ˝ycia spo∏ecznego. W których
z wymienionych dziedzin korupcja wyst´puje najcz´Êciej?
èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2010 r., N = 1056
W sonda˝u zrealizowanym przez TNS OBOP w kwietniu 2010 r. respondentom zadano pytanie o mo˝liwoÊç „za∏atwienia sobie za pieniàdze” ró˝nych spraw w zakresie dzia∏alnoÊci trzech podstawowych w∏adz
w Polsce – ustawodawczej, wykonawczej i sàdowniczej. Ponad po∏owa badanych (55%) wyra˝a∏a przekonanie, ˝e ∏atwo lub nawet bardzo ∏atwo jest kupiç sobie przyj´cie do pracy, blisko po∏owa respondentów
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 29
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
(46%) by∏a zdania, i˝ podobnie mo˝na uzyskaç korzystnà decyzj´ w urz´dzie gminy, a wed∏ug 45% badanych mo˝na kupiç sobie przychylnoÊç gazet. Z kolei 40% ankietowanych wskaza∏o, ˝e za pieniàdze mo˝na uzyskaç korzystnà decyzj´ w wysokim urz´dzie paƒstwowym, 36% – ˝e ∏atwo jest za∏atwiç korzystny
dla siebie zapis ustawy sejmowej, a 35% wskaza∏o na „zakup” korzystnego wyroku sàdu45.
JednoczeÊnie w omawianym sonda˝u zapytano o postrzeganà intensywnoÊç zjawisk korupcyjnych w zawodach, których reprezentanci cz´sto sà postrzegani jako skorumpowani. I tak – ponad 2/3 respondentów
wskazywa∏o lekarzy (69%), ponad po∏owa s´dziów sportowych (57%), blisko po∏owa policjantów i urz´dników
gminnych (po 48%), pos∏ów (46%), urz´dników powiatowych (45%), radnych i urz´dników wojewódzkich
(po 43%). Oko∏o 1/3 wskazaƒ dotyczy∏a urz´dników ministerstw lub urz´dów centralnych (39%), prokuratorów (38%), s´dziów (36%) oraz pracowników urz´dów skarbowych (33%). Symptomatyczne jest, jak wielu
badanych wskazuje na wyst´powanie zjawiska korupcji wÊród przedstawicieli organów odpowiedzialnych
za jej zwalczanie. Generalnie jednak, w porównaniu do dwóch wczeÊniejszych edycji ww. badania w roku
2005 i 2007, zmniejszy∏ si´ odsetek obywateli wyra˝ajàcych przekonanie, ˝e za pieniàdze mo˝na za∏atwiç
co si´ chce, a tak˝e nastàpi∏ dalszy wyraêny spadek postrzeganej korupcji w ka˝dym ze wskazanych zawodów46.
Na podstawie badaƒ CBOS mo˝na zaobserwowaç doÊç stabilne opinie w kwestii porównywania cz´stoÊci
wyst´powania korupcji na szczeblu centralnym i lokalnym. Wed∏ug sonda˝u CBOS z kwietnia 2010 r., 1/4 badanych uzna∏a, ˝e cz´Êciej korupcja wyst´puje na poziomie centralnym (25%), a tylko 11% – ˝e na szczeblu
lokalnym47.
Wykres nr 6. Gdzie Pana(i) zdaniem, cz´Êciej zdarzajà si´ przypadki wykorzystywania wysokich funkcji publicznych dla czerpania nieuzasadnionych korzyÊci – na szczeblu lokalnym (gminnym, powiatowym) czy
te˝ na szczeblu centralnym (sejmu, rzàdu)?
èród∏o: CBOS, badanie przeprowadzone w dniach 2-8 kwietnia 2010 r., N = 1056
45
CBA, Mapa Korupcji. Stan Korupcji w Polsce na podstawie danych statystycznych przekazanych przez s∏u˝by i organy
paƒstwowe za lata 2004-2009, Warszawa 2010, s. 78,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10048 .
46
Ibidem, s. 79
47
Ibidem, s. 80.
29
etyka_srodki_128
30
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 30
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Poza badaniami nad zjawiskiem korupcji, prowadzone sà tak˝e badania o charakterze mi´dzynarodowym,
pozwalajàce na obserwowanie sytuacji naszego kraju na tle innych paƒstw. Poni˝ej zaprezentowano wyniki
uzyskane przez Polsk´ w dwóch najwa˝niejszych rankingach Êwiatowych, tj. w Indeksie Percepcji Korupcji
oraz Globalnym Barometrze Korupcji.
Pierwszy z nich – Indeks Percepcji Korupcji (IPK, z ang. CPI – Corruption Perceptions Index), realizowany jest przez organizacj´ Transparency International (TI) corocznie od 1995 r. (Polska uwzgl´dniana jest
od 1996 r.). W 2010 r. TI opublikowa∏a najnowsze wyniki IPK. Badanie obj´∏o 178 krajów Êwiata, Polska
znalaz∏a si´ na 41 miejscu z wynikiem 5,3). Rezultat ten jest lepszy w stosunku do Indeksu z roku 2009
o 0,3 pkt. Indeks porzàdkuje kraje wed∏ug stopnia percepcji korupcji wÊród urz´dników publicznych oraz
polityków. Opiera si´ na szeregu sonda˝y i badaƒ, przeprowadzanych przez niezale˝ne instytucje (m. in.
Gallup International World Bank, PricewaterhouseCoopers oraz The World Economic Forum). Pytania zadawane sà zarówno przedsi´biorcom i krajowym ekspertom, jak i obywatelom poszczególnych paƒstw
i obcokrajowcom. Istotne jest przy tym, ˝e wskaênik ten nie odzwierciedla faktycznego stopnia skorumpowania
badanych krajów, lecz oddaje jedynie subiektywne postrzeganie zjawiska korupcji przez respondentów.
Tym samym jego wiarygodnoÊç ró˝ni si´ w odniesieniu do poszczególnych paƒstw. IPK klasyfikuje paƒstwa ze wzgl´du na skal´ postrzeganej korupcji, mierzonej na dziesi´ciopunktowej skali. Im wskaênik jest
bli˝szy 10, tym wi´ksza przejrzystoÊç i mniejsza korupcja. W najnowszym badaniu w czo∏ówce rankingu –
z wynikiem 9,3 pkt – znalaz∏y si´ Nowa Zelandia, Dania, Singapur oraz Szwecja. Najni˝ej natomiast uplasowa∏y si´ Somalia (1,1), Afganistan, Birma oraz Irak (1,3). Dostrzegalna jest tu wyraêna korelacja pomi´dzy
poziomem korupcji w danym kraju a jego stabilizacjà politycznà i sprawnoÊcià struktur paƒstwa48.
èród∏o: Transparency International, Corruption Perceptions Index 2010 Results
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results
48
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 85-86,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 31
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
Innym badaniem o zasi´gu mi´dzynarodowym jest Globalny Barometr Korupcji (Global Corruption Report),
majàcy za cel ocen´ osobistego doÊwiadczenia korupcji przez spo∏eczeƒstwo. W 2009 r. zosta∏ on sporzàdzony na podstawie opinii ponad 73 tysi´cy respondentów w 69 krajach i terytoriach. W 50 krajach badanie
dla Transparency International zosta∏o przeprowadzone przez Gallup International jako cz´Êç Voice of the
People Survey, natomiast w 19 krajach nie uwzgl´dnionych przez Gallupa, TI zleci∏a przeprowadzenie badaƒ
innym organizacjom. Polska uczestniczy w sonda˝ach Globalnego Barometru Korupcji od 2003 r., od jego
pierwszej edycji. Wed∏ug aktualnych badaƒ, 4% Polaków przyzna∏o si´ do wr´czenia ∏apówki bàdê posiadania wiedzy o udziale w takim procederze innej osoby z kr´gu rodziny w ciàgu ostatnich 12 miesi´cy. Poniewa˝ pytanie tego rodzaju stanowi kwesti´ dra˝liwà, liczba ta prawdopodobnie jest zani˝ona. Dla porównania Êrednia paƒstw unijnych by∏a nieznacznie wy˝sza i wynios∏a 5%, zaÊ w skali globalnej wskaênik ten
pozostawa∏ na poziomie 13%. W badaniu poproszono równie˝ obywateli o ocen´ zaanga˝owania rzàdu
w walk´ z korupcjà. Wyniki polskie nie odbiegajà tu znaczàco od wyników europejskich czy Êwiatowych.
43% polskich respondentów uzna∏o dzia∏ania rzàdu za nieskuteczne (w skali UE oraz globalnie wskaênik ten
wyniós∏ 56%), zaÊ 21% postrzega∏o je jako skuteczne (dla porównania w UE wskaênik ten by∏ nieznacznie
wy˝szy – 24%, natomiast w skali Êwiatowej pozostawa∏ na poziomie 31%). Barometr dostarcza równie˝ informacji o stopniu korupcji w ró˝nych sektorach ˝ycia publicznego. Ocenie poddawano m. in. partie polityczne, parlament, biznes (sektor prywatny), media, funkcjonariuszy publicznych czy sàdownictwo.
W przypadku naszego kraju na pierwszym miejscu uplasowali si´ funkcjonariusze publiczni (3,8 pkt. w skali
od 1 do 5, gdzie 1 oznacza „zupe∏nie nieskorumpowani”, zaÊ 5 – „bardzo skorumpowani”), a nast´pnie
biznes (3,6) oraz partie polityczne (3,5). Âredni wynik wyniós∏ 3,5 i tylko nieznacznie ró˝ni∏ si´ od wskaênika
dla UE (3,4) oraz od wyniku w skali globalnej, wynoszàcego 3,6 pkt. Warto nadmieniç, i˝ w porównaniu ze
Êrednimi wynikami dla Unii Europejskiej, a tak˝e Êrednimi globalnymi, Polacy w nieco mniejszym stopniu
uznajà partie polityczne za najbardziej dotkni´te korupcjà (23%, przy 32% dla UE oraz 29% w skali Êwiatowej), natomiast cz´Êciej uznajà grup´ funkcjonariuszy publicznych za sektor ska˝ony tym zjawiskiem
(31%, przy 18% dla UE i 26% globalnie). Interpretujàc wyniki badaƒ opinii publicznej, nale˝y pami´taç, i˝
ka˝dorazowo stanowià one jedynie odzwierciedlenie przekonaƒ spo∏ecznych, nie zaÊ rzeczywistego stanu
zjawiska korupcji. Wyniki przywo∏ywanych badaƒ wskazujà na doÊç niski poziom zaufania obywateli do instytucji publicznych49.
W sierpniu 2001 roku z inicjatywy Zgromadzenia Generalnego Narodów Zjednoczonych odby∏o si´ Otwarte
Mi´dzyrzàdowe Spotkanie Ekspertów, w czasie którego powsta∏y rekomendacje, majàce na celu skuteczniejsze zwalczanie korupcji.
W 2002 roku stworzono zarys porozumienia, które, dzi´ki wsparciu ze strony Mi´dzynarodowej Konferencji
Finansowania Rozwoju, doprowadzi∏o do stworzenia g∏ównego instrumentu prawnego w „antykorupcyjnej
krucjacie”. Konwencja, b´dàca bezprecedensowà zgodà co do skutków korupcji, mia∏a wejÊç w ˝ycie po
ratyfikowaniu jej przez co najmniej 30 krajów. Na 58 sesji Zgromadzenia Ogólnego ONZ Komitet przedstawi∏
ostateczny raport wraz ze szkicem konwencji. Przedstawiciele ponad 120 rzàdów na ca∏ym Êwiecie zapowiedzieli udzia∏ w konferencji, której g∏ównym punktem by∏o podpisanie pierwszego mi´dzynarodowego –
i co wa˝ne – wià˝àcego porozumienia, nak∏adajàcego na paƒstwa-strony obowiàzek zwalczania korupcji.
Zgodnie z zapisami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, kraje ratyfikujàce Konwencj´ Przeciw
Korupcji zobowiàzane sà do:
• penalizowania zachowaƒ korupcyjnych,
49
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 89,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
31
etyka_srodki_128
32
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 32
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
• powo∏ywania krajowych organów zapobiegajàcych korupcji oraz Êcigania jej sprawców,
• wspó∏pracy z rzàdami innych krajów w celu odzyskiwania sprzeniewierzonych aktywów,
• wzajemnej pomocy, w tym technicznej i finansowej, w celu zwalczania i zapobiegania korupcji oraz
poprawy praworzàdnoÊci.
W celu uczczenia tego najbardziej donios∏ego wydarzenia w or´˝u przeciw korupcji, 9 grudnia obchodzony
jest Mi´dzynarodowy Dzieƒ Przeciwdzia∏ania Korupcji. Ustanowiony zosta∏ na mocy rezolucji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych nr 58/4 z dnia 31 paêdziernika i upami´tnia ratyfikacj´ przez
paƒstwa-strony Konwencji Narodów Zjednoczonych Przeciw Korupcji, która odbywa∏a si´ w dniach 9-11
grudnia 2003 roku w Meridzie, w pó∏nocnym Meksyku.
W preambule dokumentu uznano korupcj´ za czynnik godzàcy w stabilnoÊç i bezpieczeƒstwo spo∏eczeƒstw,
przynoszàcy szkod´ instytucjom i wartoÊciom demokratycznym, wartoÊciom etycznym oraz sprawiedliwoÊci.
Decyzja o ustanowieniu dnia 9 grudnia Mi´dzynarodowym Dniem Przeciwdzia∏ania Korupcji mia∏a na celu
zwi´kszenie wiedzy na temat tego zjawiska, jak i roli, jakà Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciw
Korupcji odgrywa w zapobieganiu i zwalczaniu wszelkich jego form. Pierwszy Mi´dzynarodowy Dzieƒ
Przeciwdzia∏ania Korupcji by∏ obchodzony 9 grudnia 2004 roku w Meridzie, gdzie rokrocznie odbywa si´
konferencja antykorupcyjna50.
6. Mity zwiàzane z korupcjà
51
Korupcja mo˝e byç korzystna – „oliwi” niesprawnà machin´ urz´dniczà i przyczynia si´ do bardziej
dynamicznego rozwoju ekonomicznego.
• NIEPRAWDA! Koszty spo∏eczne poniesione w wyniku decyzji podj´tej z przyczyn innych ni˝ merytoryczne sà wielokrotnie wy˝sze ni˝ ewentualne korzyÊci wynikajàce ze sprawnoÊci dzia∏ania.
Drobna korupcja nikomu nie szkodzi – nie ma nic z∏ego w tym, ˝e dam kanarowi w ∏ap´.
• NIEPRAWDA! System, w którym nie p∏acimy za bilety i od czasu do czasu wr´czamy ∏apówk´
kanarowi – ni˝szà od przepisowej kary za jazd´ na gap´ – jest szkodliwy dla ca∏ego spo∏eczeƒstwa,
bowiem nara˝ajàc na szkod´ przedsi´biorstwa komunikacyjne (brak dochodów z biletów i z kar)
zmuszamy je do podnoszenia cen biletów, uniemo˝liwiamy modernizacj´ taboru i podwy˝szenie
pensji kierowcom (i kontrolerom). Ten sam mechanizm dzia∏a w przypadku ka˝dej korupcji np.
nieuczciwie wygranych przetargów – tracimy na tym wszyscy.
Ludzie dajà si´ korumpowaç, bo za ma∏o zarabiajà.
• NIEPRAWDA! Decyzja o tym, czy daç/wziàç ∏apówk´ odwo∏uje si´ do naszego systemu wartoÊci
– jest wyborem moralnym, a nie finansowym (najlepszy dowód, ˝e w afery finansowe bywajà wplàtani
urz´dnicy wszystkich szczebli, zarówno o stosunkowo niskich, jak i bardzo wysokich dochodach).
Grzeszy tylko ten, kto bierze.
• NIEPRAWDA! Prawo mówi o korupcji czynnej (dawanie) i biernej (branie) – obie sà karalne.
50
51
èród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&id=2747, 9.12.2010.
èród∏o internetowe: http://www.batory.org.pl/korupcja/mity.htm .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 33
I .
P o d s t a w o w e
p o j ´ c i a
Korupcja jest wsz´dzie taka sama.
• NIEPRAWDA! Istniejà paƒstwa (choçby Dania), w których korupcja zauwa˝ana jest na minimalnym
poziomie, a wÊród obywateli nie ma praktycznie najmniejszego przyzwolenia na takie praktyki.
W innych – np. w Hong Kongu – uda∏o si´ jà zdecydowanie ograniczyç (zobacz oddzielnà informacj´).
Przeci´tny obywatel jest wobec korupcji ca∏kowicie bezradny.
• NIEPRAWDA! Masz wiele mo˝liwoÊci dzia∏ania – nie musisz si´ zgadzaç na korupcj´. Mo˝esz
w∏àczyç si´ w dzia∏ania organizacji zwalczajàcych to szkodliwe zjawisko, a przede wszystkim nie
musisz dawaç ani braç ∏apówek!
Korupcji nie da si´ zwalczyç, bo wynika ze z∏ego prawodawstwa.
• ALE: Wi´kszoÊç podejmowanych przez nas decyzji jest kwestià indywidualnego wyboru – nasz
system wartoÊci, a nie wadliwe prawo, sà tà ostatnià instancjà, od której zale˝y decyzja, czy daç
lub wziàç ∏apówk´.
Korupcja jest uwarunkowana kulturowo.
• ALE: Kultur´ ˝ycia spo∏ecznego nale˝y kszta∏towaç – jest to zadanie d∏ugofalowe, ale mo˝liwe
do wykonania.
Korupcji nie da si´ udowodniç, gdy˝ obu stronom (dajàcej i bioràcej) zale˝y, by rzecz si´ nie wyda∏a.
• ALE: Mo˝na i trzeba dà˝yç do tego, aby ludzie przerywali „zmow´ milczenia”. W koƒcu osoba, która
po raz dziesiàty zmuszana jest do wr´czenia ∏apówki, pr´dzej czy póêniej zechce ca∏à rzecz ujawniç.
Nie da si´ przekonaç ludzi, ˝eby nie dawali ∏apówek.
• NIEPRAWDA: Muszà tylko zrozumieç, ˝e mimo doraênej korzyÊci, w ogólnym rozrachunku tylko
na tym tracà – sà po prostu okradani.
33
etyka_srodki_128
34
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 34
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
ROZDZIA¸ II
PRAWO ANTYKORUPCYJNE W SAMORZÑDZIE
TERYTORIALNYM NA POZIOMIE REGIONU
W tym rozdziale:
• Funkcjonariusz publiczny – poj´cie
• Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu
• Podstawowe prawa i obowiàzki urz´dnika
• Nakazy, zakazy i ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym
1. Rodzaje aktów prawnych o charakterze antykorupcyjnym
– system twardych i mi´kkich regulacji
Przyczyny s∏aboÊci polskiej demokracji le˝à wewnàtrz niej, a nie poza nià. Zwiàzane sà ze sferà praktyki,
a nie ze sferà formalnych instrumentów oferowanych przez system prawa. Prawo nie jest oczywiÊcie doskona∏e i nigdy, a tak˝e nigdzie takim nie bywa∏o, chyba ˝e w utopijnych i dlatego nierealizowalnych wizjach
paƒstwa. Niedoskona∏oÊç prawa nie jest g∏ównà przyczynà naszych problemów, nie oznacza to jednak, ˝e
nie warto podejmowaç dyskusji nad tym, jak je zmieniç, jak osiàgnàç lepiej i skutecznie ustalone cele52.
Na system tzw. zabezpieczeƒ antykorupcyjnych sk∏adajà si´ ró˝ne akty prawne. Te z nich, które sà êród∏ami
prawa powszechnie obowiàzujàcego (Konstytucja RP, umowy mi´dzynarodowe, prawo europejskie, ustawy,
rozporzàdzenia wykonawcze oraz akty prawa miejscowego) mo˝emy okreÊliç jako twarde prawo. Te zaÊ,
które sà prawem wewn´trznym (a zatem obowiàzujà jedynie wewnàtrz struktur administracji publicznej ich
pracowników) oraz te akty, które tworzone sà na poziomie ponadnarodowym, ale nie majà waloru prawnie
wià˝àcego – uznamy za mi´kkie prawo.
2. Podmioty poddane prawu antykorupcyjnemu
Funkcjonariusz publiczny
Do lepszego zrozumienia istoty korupcji i zakresu jej penalizacji niezb´dnym jest wyjaÊnienie definicji funkcjonariusza publicznego i osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà53. Poj´cia te dotyczà osób, które z racji pe∏nionych funkcji lub profesji mogà byç podmiotem ∏apownictwa biernego, tzw. urz´dniczego. W przypadkach
stanowisk prezesa spó∏dzielni mieszkaniowej, dyrektora przedsi´biorstwa paƒstwowego wypowiedzia∏ si´
52
53
tak M. Safjan, op. cit.
Sporzàdzona w Strasburgu dnia 4.11.1999 r. (Dz.U. z dnia 16.11.2004 r.),
êród∏o internetowe: http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20042442443 .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 35
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Sàd Najwy˝szy54. Ustawodawca enumeratywnie wymieni∏ osoby b´dàce funkcjonariuszami publicznymi
w artykule 115 § 13 k.k. Zgodnie z normà wyra˝onà w tym artykule, funkcjonariuszem publicznym jest:
1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej;
2) pose∏, senator, radny;
3) pose∏ do Parlamentu Europejskiego;
4) s´dzia, ∏awnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu post´powania przygotowawczego
lub organu nadrz´dnego nad finansowym organem post´powania przygotowawczego, notariusz,
komornik, kurator sàdowy, syndyk, nadzorca sàdowy i zarzàdca, osoba orzekajàca w organach
dyscyplinarnych dzia∏ajàcych na podstawie ustawy;
5) osoba b´dàca pracownikiem administracji rzàdowej innego organu paƒstwowego lub samorzàdu terytorialnego55, chyba ˝e pe∏ni wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, a tak˝e inna osoba
w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych;
6) osoba b´dàca pracownikiem organu kontroli paƒstwowej lub organu kontroli samorzàdu terytorialnego, chyba ˝e pe∏ni wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, np. pracownicy sekretariatu, goƒcy,
kierowcy, konserwatorzy urzàdzeƒ elektrycznych;
7) osoba zajmujàca kierownicze stanowisko w innej instytucji paƒstwowej;
8) funkcjonariusz organu powo∏anego do ochrony bezpieczeƒstwa publicznego albo funkcjonariusz
S∏u˝by Wi´ziennej;
9) osoba pe∏niàca czynnà s∏u˝b´ wojskowà. Wed∏ug aktualnej doktryny i orzecznictwa, funkcjonariuszem publicznym jest tak˝e leÊniczy, który zajmuje kierownicze stanowisko w instytucji paƒstwowej (art. 115 § 13 pkt 6 k.k.). Nie jest natomiast funkcjonariuszem publicznym leÊniczy Lasów
Paƒstwowych. Sàd Najwy˝szy stwierdzi∏56, ˝e chocia˝ na mocy ustawy z 28 wrzeÊnia 1991 r. o lasach57
leÊniczy jako pracownik organu S∏u˝by LeÊnej mo˝e korzystaç z ochrony prawnej przewidzianej
w przepisach prawa karnego dla funkcjonariusza publicznego, to organ ten nie jest powo∏any do
ochrony bezpieczeƒstwa publicznego. Równie˝ asesor komorniczy nie nale˝y do grupy funkcjonariuszy publicznych, chyba ˝e pe∏ni obowiàzki zast´pcy komornika na podstawie art. 26 ustawy z 29
sierpnia 1997 r. o komornikach sàdowych i egzekucji, bàdê prowadzi czynnoÊci zlecone mu przez
komornika w trybie art. 33 tej ustawy58. Natomiast lekarz, aby zostaç uznanym za funkcjonariusza
publicznego, musia∏by ∏àczyç wykonywanie zawodu lekarza z pe∏nieniem innej funkcji. I tak funkcjonariuszem publicznym b´dzie lekarz, który jest pracownikiem administracji rzàdowej lub samorzàdowej, chyba ˝e pe∏ni funkcje wy∏àcznie us∏ugowe59. Za funkcjonariuszy publicznych nale˝y równie˝ uznaç lekarzy pe∏niàcych funkcje kierownicze w publicznych zak∏adach opieki zdrowotnej lub
b´dàcych pracownikami Narodowego Funduszu Zdrowia oraz lekarzy wchodzàcych w sk∏ad zarzàdu oddzia∏ów wojewódzkich NFZ. Funkcjonariuszem publicznym jest równie˝ osoba orzekajàca
w organach dyscyplinarnych dzia∏ajàcych na podstawie ustawy, a wi´c za funkcjonariusza publicznego
nale˝y uznaç cz∏onka sàdu lekarskiego dzia∏ajàcego przy danej izbie lekarskiej. Podobnie przedstawia
si´ sytuacja cz∏onków okr´gowej rady lekarskiej w zakresie, w jakim sà oni uprawnieni do wydawania
54
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 10,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
55
Postanowienie SN z dn. 21.09.2005 r. (I KZP 28/05, OSNKW 2005, nr 10, poz. 94).
56
Postanowienie z 8 grudnia 2004 r. (IV KK 126/04, OSNKW 2005, nr 1, poz. 9).
57
Dz.U. 1991, nr 101, poz. 444, ttp://isap. sejm. gov. pl/DetailsServlet? id=WDU19911010444 .
58
Uchwa∏a SN z 30 kwietnia 2003 r. (I KZP 12/03, KZS 2003 r., nr 5, poz. 2).
59
Wyrok Sàdu Najwy˝szego z dn. 27 listopada 2000 r. (WKN 27/00, OSNKW 2001, nr 3-4, poz. 21).
35
etyka_srodki_128
36
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 36
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
decyzji administracyjnych (np. przyznajàc prawo wykonywania zawodu), bowiem w Êwietle pkt. 4 § 13
powo∏anego wy˝ej artyku∏u, osoby te w zakresie, w jakim wydajà decyzje administracyjne, sà funkcjonariuszami publicznymi60. Do kr´gu takich osób móg∏by zatem zostaç zaliczony np. dyrektor szpitala,
lekarz zatrudniony w urz´dzie wojewody. Wymienieni sà wi´c funkcjonariuszami publicznymi z tego
powodu, ˝e b´dàc lekarzami, równolegle pe∏nià okreÊlone funkcje administracyjne61.
Znacznie szerszy charakter znaczeniowy ma poj´cie osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà. Zgodnie z art. 115
§ 19 k.k.62 osobà pe∏niàcà funkcj´ publicznà jest:
1) funkcjonariusz publiczny – art. 115 § 13 k.k.;
2) cz∏onek organu samorzàdowego, np. samorzàdu lekarskiego, gospodarczego, adwokackiego;
3) osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponujàcej Êrodkami publicznymi63 (z wyjàtkiem osób wykonujàcych wy∏àcznie czynnoÊci us∏ugowe, np. kierowców, goƒców);
4) osoba, której uprawnienia i obowiàzki w zakresie dzia∏alnoÊci publicznej sà okreÊlone lub uznane przez wià˝àcà Rzeczpospolità Polskà umow´ mi´dzynarodowà;
5) osoba, której uprawnienia i obowiàzki w zakresie dzia∏alnoÊci publicznej sà okreÊlone lub uznane przez ustaw´, tj.:
• diagnosta uprawniony do wpisywania w dowodzie rejestracyjnym pojazdu terminu kolejnego
badania technicznego64;
• dyrektor przedsi´biorstwa paƒstwowego w zakresie zarzàdzania i reprezentowania przedsi´biorstwa na zewnàtrz65;
• prezes Zarzàdu Spó∏dzielni Mieszkaniowej w zakresie tylko takich czynnoÊci, które wià˝à si´
z dysponowaniem Êrodkami publicznymi66;
• osoba dokonujàca z upowa˝nienia przewoênika kontroli dokumentów przewozu osób lub baga˝u w Êrodkach komunikacji publicznej67;
• nauczyciel akademicki68.
Funkcj´ publicznà pe∏ni […] ten, kto na mocy okreÊlonych uregulowaƒ ustawowych w∏adztwo to realizuje,
choç nie musi on równoczeÊnie byç funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 §13 k.k. W∏adztwo realizuje bowiem ka˝dy, […] od którego woli zale˝y wykreowanie okreÊlonego rozstrzygni´cia rodzàcego skutki publicznoprawne, do którego to wykreowania dana osoba posiada okreÊlone umocowanie
ustawowe69.
60
B. Niemiec, Lekarz a funkcjonariusz publiczny, www.nil.org.pl .
Ibidem.
62
Zosta∏a wprowadzona do kodeksu karnego ustawà z 13.06.2003 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. nr 111, poz. 1061).
63
Wyrok Sàdu Apelacyjnego we Wroc∏awiu z dn. 6.10.2005 r. (II Aka 195/05, OSA 2006, nr 1, poz. 12).
64
Wyrok SN z 22 listopada 1999 r. (II KKN 346/97, OSNKW 2000, nr 1-2, poz. 10).
65
Uchwa∏a sk∏adu siedmiu s´dziów SN z 18 paêdziernika 2001 r. (I KZP 9/01, OSNKW 2001, nr 11-12, poz. 87).
66
Uchwa∏a sk∏adu siedmiu s´dziów SN z 28 marca 2002 r. (I KZP 35/01, OSNKW 2002, nr 5-6, poz. 29), oraz wyrok
Sàdu Najwy˝szego z 19 czerwca 2002 r. (V KKN 195/00).
67
Postanowienie SN z 23 paêdziernika 2003 r. (IV KK 265/02, OSNKW 2004, nr 2, poz. 17).
68
Postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r. (V KK 74/04, OSNKW 2004, nr 7-8, poz. 79).
69
M. Filar „Palestra” 2003/ 7-8, s. 57.
61
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 37
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Funkcj´ publicznà pe∏ni wi´c ka˝dy ten, kto na mocy okreÊlonych regulacji ustawowych jest uprawniony
do realizowania okreÊlonych przejawów w∏adztwa publicznego, tj. od którego woli, zgodnie z przepisami prawa,
zale˝y wykreowanie okreÊlonego rozstrzygni´cia rodzàcego skutki w sferze publiczno-prawnej. To osoba,
która nie musi byç funkcjonariuszem publicznym, a jednoczeÊnie nie pe∏ni czynnoÊci wy∏àcznie
us∏ugowej, tzn. ma wynikajàcy z jego publicznoprawnego umocowania w strukturze danej organizacji (a nie przypadkowy) wp∏yw na podejmowane tam decyzje (niekoniecznie w znaczeniu decyzji administracyjnych), a ten wp∏yw ma lub mo˝e mieç odbicie w sferze publicznej. Przy takim
podejÊciu mo˝liwe b´dzie np. obj´cie odpowiedzialnoÊcià karnà za ∏apownictwo pracownika
sekretariatu (sàdowego, czy te˝ innego organu), który w zamian za otrzymanà korzyÊç majàtkowà,
wykorzystuje swojà funkcj´, bezpodstawnie przyspiesza lub opóênia podejmowanie decyzji przez
w∏aÊciwe do tego osoby.
Pracownik samorzàdowy
Ustawa z dnia 12 listopada 2008 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458) nie zawiera
definicji legalnej poj´cia „pracownik samorzàdowy”. Jednak w art. 2 ustawodawca wskazuje na katalog
pracowników samorzàdowych, zaliczajàc do nich pracowników pozostajàcych w stosunku pracy z jednà,
wymienionà w tym przepisie jednostek. WÊród nich sà: urz´dy marsza∏kowskie oraz wojewódzkie samorzàdowe jednostki organizacyjne (art. 2 pkt 1) oraz biura (ich odpowiedniki) jednostek administracyjnych
jednostek samorzàdu terytorialnego (art. 2 pkt 5).
Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, pracownikiem samorzàdowym nie jest si´ ze wzgl´du na zajmowanie okreÊlonego stanowiska, pe∏nienie okreÊlonej funkcji, rodzaj wykonywanej czynnoÊci czy sposób nawiàzania stosunku pracy, lecz wy∏àcznie ze wzgl´du na zatrudnienie w okreÊlonych instytucjach samorzàdowych.
A contrario, nie jest pracownikiem samorzàdowym osoba zwiàzana stosunkiem pracy z innà – ni˝ wskazana w art. 2 ustawy – jednostkà, jak równie˝ osoby wprawdzie zatrudnione w wymienionych jednostkach,
ale na podstawie umów cywilnoprawnych albo pe∏niàce swoje funkcje honorowo (np. radni)70.
W art. 4 ustawy wprowadzono dwa kryteria podzia∏u pracowników samorzàdowych: w zale˝noÊci od podstawy
zatrudnienia oraz rodzaju stanowisk, na jakich sà ci pracownicy zatrudnieni. I tak podstawami zatrudnienia
sà wybór, powo∏anie i umowa o prac´.
W województwie zatrudnienie na podstawie wyboru obejmuje wszystkich cz∏onków organu wykonawczego
(zarzàdu), pod warunkiem ˝e statut danej jednostki samorzàdowej tak stanowi (gdy˝ tylko do wójta zatrudnienie na podstawie wyboru nast´puje ex lege). Podzia∏ stanowisk pracowników samorzàdowych uwzgl´dnia
trzy grupy: stanowiska urz´dnicze (w tym kierownicze), stanowiska doradców i asystentów oraz stanowiska
pomocnicze i obs∏ugi.
Pracownicy samorzàdowi zatrudnieni na stanowiskach urz´dniczych to pracownicy, którzy wykonujà zadania
publiczne i cz´sto biorà udzia∏ w sposób poÊredni lub bezpoÊredni w wykonywaniu w∏adzy publicznej, zatem
ich status stanowi pewnego rodzaju lex specialis w stosunku do innych grup pracowników samorzàdowych,
zatrudnianych na stanowiskach asystentów lub doradców oraz na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi.
70
Por. A. Rzetecka-Gil, Ustawa o pracownikach samorzàdowych. Komentarz, Warszawa 2009, s. 14.
37
etyka_srodki_128
38
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 38
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Ograniczenia antykorupcyjne dotyczà ró˝nych grup funkcjonariuszy publicznych samorzàdu terytorialnego.
Poddani sà im zarówno pracownicy, jak i funkcjonariusze pe∏niàcy swojà s∏u˝b´ honorowo.
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzàdzie województwa wskazuje na ró˝ne osoby poddane regulacjom
antykorupcyjnym71. Sà nimi:
– radni i ich ma∏˝onkowie
– cz∏onkowie zarzàdu województwa i ich ma∏˝onkowie
– skarbnicy województwa i ich ma∏˝onkowie
– sekretarze województwa i ich ma∏˝onkowie
– kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych i ich ma∏˝onkowie
– osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi i ich
ma∏˝onkowie
– osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa.
Na podstawie ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje
publiczne w województwie ograniczeniom antykorupcyjnym poddani sà: cz∏onkowie zarzàdu województwa,
skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce
i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydajàce decyzje
administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa.
Zatrudnianie pracowników samorzàdowych
Jak wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy o pracownikach samorzàdowych, za∏o˝eniem ustawodawcy by∏o dà˝enie do ukszta∏towania sprawnej, s∏u˝àcej spo∏eczeƒstwu lokalnemu, administracji, w której
praca ma byç nie mniej atrakcyjna od pracy w sferze pozabud˝etowej.
Pierwsze uregulowanie antykorupcyjne zosta∏o zawarte ju˝ w art. 1 ustawy o pracownikach samorzàdowych:
w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadaƒ publicznych przez samorzàd terytorialny ustanawia si´ przepisy prawa pracy okreÊlajàce status prawny pracowników samorzàdowych.
ZawodowoÊç, czyli profesjonalizm – oznacza koniecznoÊç zatrudniania osób, które traktujà wykonywanie
tych zadaƒ jako zawód, sta∏e êród∏o utrzymania oraz miejsce pracy, zapewniajàce osobom kompetentnym
mo˝liwoÊç realizacji kariery zawodowej nie jak przejÊciowe zaj´cie72.
PowinnoÊç rzetelnego wykonywania zadaƒ odnieÊç mo˝na i nale˝y do nale˝ytego wype∏niania swoich
obowiàzków. To przychodzenie do pracy na czas i terminowe za∏atwianie spraw, to dzia∏anie w pracy i poza
nià w sposób uczciwy, s∏owny, solidny i godny zaufania.
BezstronnoÊç jako zasada dzia∏ania administracji mo˝e mieç dwa oblicza73. W znaczeniu szerszym bezstronnoÊç administracji publicznej zak∏ada takie szczególne dzia∏anie jej organów i pracowników, które po71
Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.
por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 10.
73
Szerzej o bezstronnoÊci w: P. J. Suwaj, Gwarancje bezstronnoÊci organów administracji publicznej w post´powaniu
administracyjnym, Wroc∏aw 2004.
72
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 39
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
lega na anga˝owaniu si´ w poznanie prawdy obiektywnej i jej uwzgl´dnieniu w treÊci rozstrzygni´cia, a tak˝e oparciu si´ na zró˝nicowanych, s∏usznych argumentach, rzeczowoÊci, istotnych dla sprawy zwiàzków
i zagadnieniach merytorycznych. Wyra˝a si´ ona tak˝e w uznaniu niezale˝noÊci dzia∏ania administracyjnego
od podmiotu go podejmujàcego.
Jednak podkreÊlenia wymaga fakt, ˝e samo anga˝owanie si´ organów w poznanie prawdy obiektywnej,
argumentów merytorycznych i sprawiedliwoÊci nie musi jeszcze oznaczaç dzia∏ania bezstronnego. Organ
bowiem mo˝e znaç argumenty merytoryczne i prawd´ obiektywnà, a dzia∏aç stronniczo, w czyimÊ lub jakimÊ interesie, niekwantyfikowanym prawnie. Trzeba zatem do takiej definicji w∏àczyç takie elementy, które
pozwolà stwierdziç, ˝e bezstronnoÊç oznacza szczególny sposób dzia∏ania, w którym dochodzi do:
- poznania, uwzgl´dnienia, oparcia si´ na prawdzie obiektywnej, argumentach merytorycznych we
wszystkich dzia∏aniach administracji (czyli ustalenia prawdy w sposób wolny od uprzedzeƒ i oceny
rzeczywistoÊci niezale˝nie od osobistych upodobaƒ i emocji);
- ostatecznym wyznacznikiem tych dzia∏aƒ jest prawnie zidentyfikowany i uzasadniony interes publiczny, nies∏uszny interes strony, a w szczególnoÊci interes osób podejmujàcych to dzia∏anie);
- uznanie niezale˝noÊci treÊci aktu administracyjnego od podmiotu go wydajàcego.
Zazwyczaj poj´cie bezstronnoÊci w sensie proceduralnym ∏àczy si´ z instytucjà wy∏àczenia pracownika lub
organu – i w takim przypadku mamy do czynienia z bezstronnoÊcià w znaczeniu w´˝szym74.
Jak wskazuje B. Kudrycka, powinnoÊcià ka˝dego urz´dnika powinno byç bezstronne i uczciwe post´powanie zawodowe, wymagajàce rozwiàzywania wszelkiego rodzaju konfliktów interesów, a przede wszystkim
rozstrzygania konfliktu interesu prywatnego i publicznego zawsze na korzyÊç publicznego75.
Wprawdzie ustawa o pracownikach samorzàdowych nie wprowadza, na wzór ustawy o s∏u˝bie cywilnej,
obowiàzku zachowania neutralnoÊci politycznej, to jednak, jak podkreÊlono w uzasadnieniu do projektu
ustawy, wprowadzenie wymogu bezstronnoÊci oznacza niezale˝noÊç od wszelkich wp∏ywów, tak˝e politycznych. Zachowanie neutralnoÊci politycznej dotyczy jedynie sekretarza, który oprócz odpowiednich
kwalifikacji wyliczonych w art. 5 ust. 1 wskazywanej ustawy, nie ma prawa tworzenia partii politycznych ani
przynale˝noÊci do nich (art. 5 ust. 5). Jak wskazuje B. Kudrycka, neutralnoÊç polityczna jest kolejnà powinnoÊcià urz´dnika, która oznacza zakaz kierowania si´ w∏asnymi poglàdami politycznymi lub zakaz ulegania nieformalnym wp∏ywom partyjnym przy wykonywaniu obowiàzków s∏u˝bowych76.
Trybuna∏ Konstytucyjny na tle art. 153 ust. 1 Konstytucji RP wskaza∏, ˝e wszystkie wymienione w tym przepisie
cele (zawodowe, rzetelne i bezstronne wykonywanie zadaƒ) powinny byç realizowane ∏àcznie. Jednak ich
realizacja jest mo˝liwa przez stworzenie odpowiedniego mechanizmu ustawowego, który pozwoli zapewniç
wykonywanie takich zadaƒ przez odpowiednio do tego przygotowanà kadr´ urz´dniczà77. Tak˝e Sàd Najwy˝szy
odniós∏ si´ do wskazywanych przez TK mechanizmów ustawowych, które pozwolà na prawid∏owe wykonywanie zadaƒ publicznych. Sàd podniós∏, i˝ tymi mechanizmami powinny byç przejrzyste regu∏y naboru
i weryfikacji zdobywanej wiedzy i doÊwiadczeƒ, eliminujàcych ze s∏u˝by te osoby, które nie spe∏niajà wymagaƒ wskazanych w ustawie, osobom zaÊ kompetentnym zapewniç mo˝liwoÊç realizacji kariery zawodowej78.
74
75
76
77
78
por. P. J. Suwaj, Gwarancje… op. cit., s.19.
B. Kudrycka, NeutralnoÊç polityczna urz´dników, Warszawa 1998, s. 14-15.
B. Kudrycka, op. cit. s. 14-15.
Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2002 r., K 9/02, OTK-A 2002, nr 7, poz. 94.
Por. teza wyroku SN z dnia 19 lutego 2008 r., II PK 256/2007, LexPolonica nr 1833531.
39
etyka_srodki_128
40
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 40
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Zgodnie z art. 6, pracownikiem samorzàdowym zatrudnionym na podstawie wyboru lub powo∏ania mo˝e
byç osoba, która 1) jest obywatelem polskim, z zastrze˝eniem art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pe∏nà zdolnoÊç do
czynnoÊci prawnych oraz korzysta z pe∏ni praw publicznych; 3) posiada kwalifikacje zawodowe wymagane
do wykonywania pracy na okreÊlonym stanowisku oraz, co najwa˝niejsze w tym przypadku, nie by∏a skazana prawomocnym wyrokiem sàdu za umyÊlne przest´pstwo Êcigane z oskar˝enia publicznego
lub umyÊlne przest´pstwo skarbowe. Pracownikiem samorzàdowym zatrudnionym na podstawie umowy
o prac´ na stanowisku urz´dniczym mo˝e byç osoba, która 1) jest obywatelem polskim, z zastrze˝eniem
art. 11 ust. 2 i 3; 2) ma pe∏nà zdolnoÊç do czynnoÊci prawnych oraz korzysta z pe∏ni praw publicznych; 3)
posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na okreÊlonym stanowisku oraz dodatkowo: 1) posiada co najmniej wykszta∏cenie Êrednie; 2) nie by∏a skazana prawomocnym wyrokiem
sàdu za umyÊlne przest´pstwo Êcigane z oskar˝enia publicznego lub umyÊlne przest´pstwo skarbowe; 3) cieszy si´ nieposzlakowanà opinià.
Jak podnosi si´ w literaturze, zbiór tych warunków jest wyczerpujàcy i wià˝àcy, co oznacza, ˝e od kandydata na pracownika samorzàdowego nie mo˝na wymagaç spe∏nienia innych ni˝ wymienione we wskazanych przepisach wymagaƒ; jednoczeÊnie osoba niespe∏niajàca tych warunków nie mo˝e byç zatrudniona
jako pracownik samorzàdowy79.
Z zabronionà karalnoÊcià b´dziemy mieli do czynienia, gdy dojdzie do spe∏nienia ∏àcznie czterech warunków:
- skazania;
- prawomocnoÊci wyroku;
- pope∏nienia przest´pstwa (a nie wykroczenia), w tym przest´pstwa skarbowego; przest´pstwem
jest czyn zawiniony, spo∏ecznie szkodliwy, zabroniony pod groêbà kary przez ustaw´ obowiàzujàcà w czasie pope∏nienia tego czynu, zgodnie z art. 1 k.k.;
- umyÊlnoÊci przest´pstwa (czyli nie wchodzi w rachub´ przest´pstwo pope∏nione z winy nieumyÊlnej; przest´pstwo jest umyÊlne, zgodnie z art. 9 §1 k.k., gdy sprawca chce je pope∏niç lub
przewidujàc mo˝liwoÊç pope∏nienia przest´pstwa, godzi si´ na to; odpowiednio: dolus directus
– zamiar bezpoÊredni i dolus eventualis – zamiar ewentualny); o kwalifikacji przest´pstwa pope∏nionego z winy umyÊlnej przesàdza treÊç wyroku sàdowego, zgodnie z treÊcià art. 424 § 1 pkt 2 k.p.k.;
dzi´ki temu nie mo˝e byç wàtpliwoÊci, czy dane przest´pstwo zosta∏o pope∏nione z winy umyÊlnej.
OkolicznoÊç, ˝e osoba by∏a wprawdzie skazana za przest´pstwo pope∏nione z winy umyÊlnej, ale kara uleg∏a
zatarciu, nie stanowi przeszkody w zatrudnieniu pracownika samorzàdowego. Bez znaczenia jest tak˝e,
czy pope∏nione przest´pstwo ma charakter Êciganego z oskar˝enia publicznego, czy prywatnego.
Przes∏anka nieposzlakowanej opinii nale˝y do katalogu poj´ç nieostrych, niedookreÊlonych, trudnych do
interpretacji – i w konsekwencji do stosowania w praktyce. Wprowadzenie jej, jak wskazuje J. Jagielski, ma
na celu podkreÊlenie szczególnej rangi zawodu wykonywanego przez pracowników samorzàdowych (s∏u˝by
samorzàdowej), a dodatkowo ma zapewniç wykonywanie tego zawodu przez osoby odpowiadajàce tej wysokiej randze zarówno przez kwalifikacje profesjonalne, jak i cechy osobowoÊciowe oraz poziom etyczny80.
Poszukujàc obiektywnych mierników nieposzlakowanej opinii, piÊmiennictwo wskazuje na dwa aspekty tego
poj´cia. Po pierwsze nieposzlakowana opinia mo˝e byç postrzegana w p∏aszczyênie oceny kandydata jako
79
80
A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 64.
J. Jagielski, komentarz do art. 4, (w:) J. Jagielski, K. Ràczka, Komentarz do ustawy o s∏u˝bie cywilnej, wyd. II Warszawa 2001.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 41
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
osoby kierujàcej si´ w swoim post´powaniu powszechnymi wartoÊciami: uczciwoÊç, rzetelnoÊç, odpowiedzialnoÊç za czyny i s∏owa, otwartoÊç w stosunku do innych ludzi, skromnoÊç i umiarkowanie w ˝yciu codziennym, umiej´tnoÊç godnego zachowania si´ w ró˝nych sytuacjach (w tym tak˝e po pracy), uczciwoÊç
w ˝yciu zawodowym i prywatnym. Po drugie, nieposzlakowana opinia wià˝e si´ z postawà w wykonywaniu
zawodu urz´dnika: lojalnoÊç, umiej´tnoÊç przedk∏adania interesu publicznego nad prywatnym, wspó∏praca
z innymi ludêmi (w pracy i spo∏ecznoÊci), ˝yczliwoÊç, powÊciàgliwoÊç w korzystaniu z funkcji publicznej
i uprawnieƒ, etc.
Ustawodawca nie wskaza∏ konsekwencji prawnych zatrudnienia pracownika niespe∏niajàcego któregokolwiek z warunków selekcyjnych. Mimo ˝e taki stosunek zosta∏ zawarty wadliwie, to ta okolicznoÊç nie powoduje sankcji bezwzgl´dnej niewa˝noÊci stosunku pracy, istnieje jednak podstawa jego rozwiàzania81.
W myÊl art. 11 ust.1 nabór kandydatów na wolne stanowiska urz´dnicze, w tym na kierownicze stanowiska
urz´dnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Dodatkowo, naborem kandydatów na stanowiska urz´dnicze
w samorzàdzie terytorialnym powinny rzàdziç cztery zasady:
• otwartoÊci
• konkurencyjnoÊci
• jawnoÊci
• równego dost´pu do s∏u˝by publicznej.
Zasady te wzajemnie ze sobà korespondujà i wyp∏ywajà jedna z drugiej. Otwarty i konkurencyjny nabór
wraz z zasadà jawnoÊci korelujà z prawem równego dost´pu do s∏u˝by publicznej. Zatrudnienie w s∏u˝bie
znajdà kandydaci najzdolniejsi, najlepiej przygotowani, którzy w konfrontacji z innymi kandydatami w wi´kszym
stopniu b´dà odpowiadaç stawianym warunkom. Osoby zatrudnione winny wykazywaç si´, w za∏o˝eniu
ustawodawcy, najwy˝szym poziomem kwalifikacji, fachowoÊci i doÊwiadczeniem zawodowym – z pomini´ciem
„kryteriów” zwiàzanych z powiàzaniami rodzinnymi, biznesowymi, towarzyskimi czy politycznymi. Gwarancje
zachowania zasady konkurencyjnoÊci:
– Brak wprowadzenia przez ustawodawc´ jakiegokolwiek limitu osób, które mogà zg∏osiç swój
udzia∏ w naborze (formalnym wyrazem spe∏nienia tej zasady jest protokó∏ z naboru). Organizator
naboru zobowiàzany jest bowiem w tym protokole swoiÊcie wyt∏umaczyç si´ z dokonanego wyboru, wskazaç najlepszych kandydatów, dodatkowo szeregujàc ich wed∏ug spe∏niania przez nich
wymagaƒ okreÊlonych w og∏oszeniu o naborze. Protokó∏ stanowi informacj´ publicznà, jawnà,
a wi´c na ˝àdanie zainteresowanej osoby winien byç udost´pniony.
– Prawnà gwarancj´ realizacji zasady konkurencyjnoÊci stanowi równie˝ obowiàzek upowszechnienia
informacji o wyniku naboru w Biuletynie Informacji Publicznej oraz przez minimum 3 miesiàce na
tablicy informacyjnej jednostki organizujàcej nabór.
Zasada równego dost´pu do s∏u˝by zawarta jest w ustawie zasadniczej. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP,
obywatele polscy korzystajàcy z pe∏ni praw publicznych majà prawo dost´pu do s∏u˝by publicznej na jednakowych zasadach. TreÊç tej zasady oznacza jednak tylko mo˝liwoÊç ubiegania si´ przez obywateli polskich korzystajàcych z pe∏ni praw publicznych o zatrudnienie wed∏ug jednakowych prawide∏, bez ró˝nicowania regu∏ i wymagaƒ dla jakichkolwiek osób lub grup – natomiast nie oznacza, ˝e ka˝da osoba spe∏niajàca warunki ma prawnà podstaw´ do roszczenia o zatrudnienie. Przepis art. 60 Konstytucji RP nie oznacza wi´c, ˝e ka˝da osoba musi na swój wniosek zostaç przyj´ta do s∏u˝by publicznej, natomiast wed∏ug
81
Por. Z. Sypniewski, Komentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych, Poznaƒ 1994 r., s. 23.
41
etyka_srodki_128
42
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 42
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
tego przepisu to do paƒstwa nale˝y okreÊlenie liczby stanowisk w s∏u˝bie publicznej oraz warunków wymaganych do ich uzyskania. Ustawa musi okreÊlaç obiektywne kryteria doboru kandydatów do tej s∏u˝by
oraz regulowaç zasady i procedur´ rekrutacji w taki sposób, aby zapewniç przestrzeganie zasady równoÊci
szans wszystkich kandydatów, bez jakiejkolwiek dyskryminacji i nieuzasadnionych ograniczeƒ. Nie odbiera
to w∏adzy publicznej mo˝liwoÊci ustalenia szczegó∏owych warunków dost´pu do konkretnej s∏u˝by ze wzgl´du
na jej rodzaj i istot´ (wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK 1998, nr 4, poz. 50, Lex nr 33151).
Zasada jawnoÊci naboru zosta∏a zawarta w art. 13 ust. 1 ustawy o pracownikach samorzàdowych, zgodnie
z którym og∏oszenie o wolnym stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym stanowisku urz´dniczym,
oraz o naborze kandydatów na to stanowisko umieszcza si´ w Biuletynie Informacji Publicznej. JawnoÊç
naboru realizowana jest poprzez stworzenie mo˝liwoÊci dotarcia informacji o naborze – równie˝ o jego
przebiegu i „skutkach” – do szerokiego kr´gu zainteresowanych i upublicznienie jej.
Jak wskaza∏ Wojewódzki Sàd Administracyjny w Lublinie, zatrudnienie pracownika samorzàdowego z pomini´ciem procedury otwartego i konkurencyjnego naboru skutkuje niewa˝noÊcià czynnoÊci prawnej nawiàzania stosunku pracy82. Jednak zdaniem A. Rzeteckiej-Gil, sama czynnoÊç nawiàzujàca stosunek pracy
nie jest sprzeczna z prawem, nie zmierza tak˝e do obejÊcia prawa; natomiast sprzeczne z prawem jest wy∏onienie kandydata z pomini´ciem otwartego i konkurencyjnego naboru lub z naruszeniem przepisów dotyczàcych naboru. Dlatego sprzeczny z prawem sposób przeprowadzenia naboru tylko wtedy skutkowa∏by
niewa˝noÊcià umowy, gdyby istnia∏ jakikolwiek przepis wià˝àcy taki skutek ze sposobem przeprowadzenia
naboru, a takiego przepisu brak83.
3. Prawa i obowiàzki pracowników samorzàdowych
o istotnym znaczeniu dla etyki urz´dniczej
Na skutecznà infrastruktur´ etycznà, o czym si´ raczej zapomina, sk∏adajà si´ nie tylko zakazy, nakazy i inne
ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym oraz sankcje za ich naruszenie, ale tak˝e, a mo˝e przede wszystkim instrumenty tworzàce „dobry klimat” w urz´dzie, b´dàce rozwini´ciem i konsekwencjà praw urz´dniczych.
Tak naprawd´ prewencji patologiom s∏u˝y zbudowanie organizacji, której ch´tnie jest si´ cz´Êcià; „pracy”,
do której ch´tnie si´ przychodzi; miejsca, gdzie panujà jasne i jawne regu∏y, gdzie czujemy si´ dobrze i bezpiecznie, gdzie jesteÊmy sprawiedliwie traktowani, oceniani, nagradzani i wynagradzani. Miejsca, gdzie nie
dominuje prawo „kija” i „marchewki” lecz regu∏y wspó∏pracy, partycypacji, dzielenia obowiàzków i odpowiedzialnoÊci za ich realizacj´84. Warto jednak podkreÊliç, ˝e prawo w tym zakresie ma jedynie walor wspomagajàcy dobrego i skutecznego menad˝era publicznego, od którego ów „klimat organizacji” zale˝y.
Do podstawowych uprawnieƒ pracownika samorzàdowego nale˝y wynagrodzenie stosowne do zajmowanego stanowiska oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych. Pracownikowi samorzàdowemu przys∏uguje
wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnià prac´, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa
82
Wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 czerwca 2006 r., III SA/Lu 154/06, niepublikowane.
Por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 132.
84
Doktryna „bez kija i marchewki” autorstwa A. Bliklego zosta∏a opisana w ksià˝ce in statu nascendi udost´pnionej
w domenie publicznej 4 maja 2009, Doktryna jakoÊci.
èród∏o: http://firmyrodzinne.pl/doktryna-jakosci/ksiazka-doktryna-jakosci .
83
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 43
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
w zwiàzku z przejÊciem na emerytur´ lub rent´ z tytu∏u niezdolnoÊci do pracy. Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroÊcie oraz marsza∏kowi województwa przys∏uguje dodatek specjalny. Pracownikowi
samorzàdowemu mo˝e zostaç przyznany dodatek funkcyjny równie˝ z powodu okresowego zwi´kszenia
obowiàzków s∏u˝bowych lub powierzenia dodatkowych zadaƒ, a za szczególne osiàgni´cia w pracy zawodowej mo˝na przyznaç nagrod´.
Warto w tym miejscu podkreÊliç wag´ wykorzystania w mo˝liwie najskuteczniejszy sposób instrumentów,
które daje prawo (tak obowiàzków, jak i uprawnieƒ) i powiàzanie ich w spójny dla danej jednostki system:
podnoszenia umiej´tnoÊci i kwalifikacji zawodowych oraz oceny (obowiàzki), a tak˝e motywacji, nagradzania
i wynagradzania pracowników (prawa). Tak si´ sk∏ada, ˝e instrumenty te sà obecne w pragmatyce samorzàdowej, ale zazwyczaj funkcjonujà osobno i rzadko kiedy tworzà ca∏oÊç i kszta∏tujà wspomniany „dobry
klimat”. Problematyce etycznego zarzàdzania organizacjà bez kar i nagród, czyli „bez kija i marchewki”, które
buduje etycznà infrastruktur´ i dobry klimat w urz´dzie b´dzie poÊwi´cony ostatni rozdzia∏ tego podr´cznika.
Ka˝dy pracownik posiada okreÊlone obowiàzki. W pragmatyce samorzàdowej obowiàzki pracowników samorzàdowych sformu∏owano w wi´kszoÊci bardzo ogólnie, bez normatywnego zwiàzania z treÊcià zadaƒ
administracyjnych i wskazania odpowiedzialnoÊci za ich realizacj´. Stàd mi´dzy innymi wynika koniecznoÊç ich rozwini´cia, zarówno w aktach normatywnych o charakterze ogólnym – k.p.a., jak i w ustawach
dzia∏owych wraz z aktami wykonawczymi oraz indywidualnych czy wewn´trznych, ogólnych85. Cechà charakterystycznà obowiàzków pracowników administracji publicznej jest to, i˝ wykraczajà poza ramy katalogu
zawartego w Kodeksie pracy. Obowiàzki te majà na wzgl´dzie ochron´ praw obywateli i interesów paƒstwa, poza tym dotyczà bezpoÊrednio postawy pracownika: mamy tu do czynienia ze swoistym „up∏ynnieniem” granicy mi´dzy obowiàzkami natury prawnej a tymi natury etycznej (np. obowiàzek „godnego zachowania si´ w pracy i poza nià” czy cecha „nieskazitelnego charakteru”, „nieposzlakowanej opinii“). Ustawodawca zadeklarowa∏ równie˝ koniecznoÊç „samodoskonalenia si´” urz´dnika, nak∏adajàc na niego
obowiàzek „rozwijania w∏asnej wiedzy zawodowej”86.
El˝bieta Ura obowiàzki urz´dników dzieli na cztery podstawowe grupy:
1. obowiàzki ogólne, okreÊlone przepisami Kodeksu pracy,
2. obowiàzki szczególne, wynikajàce z przepisów ustaw okreÊlajàcych status prawny pracowników,
3. obowiàzki indywidualne, zwiàzane ze stanowiskiem s∏u˝bowym, wynikajàce z przepisów organizacyjnych urz´du oraz przepisów ustalajàcych podzia∏ pracy w urz´dach administracji,
4. obowiàzki wynikajàce z przepisów o post´powaniu przed organami administracji87.
W zasadzie ka˝da z obowiàzujàcych w Polsce pragmatyk urz´dniczych przewiduje obowiàzek przestrzegania Konstytucji RP i innych przepisów prawa88, wi´kszoÊç przewiduje obowiàzek wykonywania zadaƒ
85
P. J. Suwaj, Prawo administracyjne. åwiczenia, Warszawa 2009, s. 274-276.
P. J. Suwaj, op. cit.
87
E. Ura, Prawo urz´dnicze, Warszawa 2007, s. 196-197.
88
Np. art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dn. 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. 2008 r., nr 223, poz. 1458 ze zm.);
art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt
1 ustawy z dn. 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 6 pkt
1 ustawy z dn. 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125); art. 58 ust. 1 w zw. z art.
27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (tekst jedn. Dz.U. 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.); art. 122 pkt 1 w zw. z art. 83
ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm.).
86
43
etyka_srodki_128
44
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 44
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
w sposób rzetelny89, sumienny90, sprawny91 i terminowy92. Co mo˝e jednak dziwiç, obowiàzek terminowego wykonywania powierzonych zadaƒ nie zosta∏ zawarty wÊród katalogu obowiàzków pracowników samorzàdowych
(w tym osób pe∏niàcych funkcj´ organu administracji publicznej), którzy sà najbli˝ej obywatela i za∏atwiajà najwi´cej spraw w trybie k.p.a. Poni˝ej przedstawiono porównanie podstawowych obowiàzków urz´dniczych wÊród
urz´dników samorzàdowych, cz∏onków korpusu s∏u˝by cywilnej oraz pracowników urz´dów paƒstwowych.
Tabela nr 1. Wybrane obowiàzki polskich urz´dników
OBOWIÑZEK URZ¢DNIKA
chroniç interesy paƒstwa
oraz prawa i s∏uszne
interesy obywateli
S¸U˚BA CYWILNA
X
(oraz prawa cz∏owieka
i obywatela)
URZ¢DNICY PA¡STWOWI
URZ¢DNICY SAMORZÑDOWI
X
X
(dbaç o wykonywanie
zdaƒ publicznych
z uwzgl´dnieniem interesu
publicznego
oraz indywidualnych
interesów obywateli)
X
przestrzegaç Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej
i innych przepisów prawa
X
X
X
X
strzec autorytetu Rzeczypospolitej Polskiej oraz
dà˝yç do pog∏´biania
zaufania obywateli
do organów paƒstwa
racjonalnie gospodarowaç
Êrodkami publicznymi
X
X
X
(dba∏oÊç o Êrodki publiczne)
rzetelnie i bezstronnie,
sprawnie i terminowo
wykonywaç powierzone
zadania
X
X
X
(wykonywanie zadaƒ sumiennie, sprawnie i bezstronnie)
dochowywaç tajemnicy
paƒstwowej i s∏u˝bowej
X
(dochowywaç tajemnicy
ustawowo chronionej)
X
X
(dochowywaç tajemnicy
ustawowo chronionej)
89
Tak˝e np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.);
art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009, nr 168, poz. 1323 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art.
6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125).
90
Art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz. U. 2008 r., nr 223, poz.
1458 ze zm.).
91
Np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.);
art. art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. 2008 r., nr 223, poz.
1458 ze zm.); art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst
jedn. Dz.U. 2001 r. nr 86, poz. 953); art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125).
92
Np. art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. 2008 r., nr 227, poz. 1505 ze zm.);
art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 wrzeÊnia 1982 r. o pracownikach urz´dów paƒstwowych (tekst jedn. Dz.U. 2001 r.
nr 86, poz. 953); art. 122 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o S∏u˝bie Celnej (Dz.U. 2009 r., nr 168, poz. 1323 ze zm.);
art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sàdów i prokuratury (Dz.U. 1998 r., nr 162, poz. 1125).
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 45
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
rozwijaç w∏asnà wiedz´
zawodowà
X
X
X
(sta∏e podnoszenie umiej´tnoÊci i kwalifikacji zawodowych)
godnie zachowywaç si´
w pracy oraz poza nià
X
X
X
z∏o˝yç oÊwiadczenie
o swoim stanie majàtkowym przy nawiàzaniu stosunku pracy oraz na ˝àdanie
kierownika urz´du –
oÊwiadczenie jest utajnione
X
(co roku)
X
X
(co roku, oÊwiadczenie
jest jawne)
na ˝àdanie – dotyczy prac.
nieupowa˝nionych do wydawania dec. adm.)
sumiennie wype∏niaç polecenia s∏u˝bowe prze∏o˝onych
X
X
X
(sumienne i staranne
wype∏nianie poleceƒ)
zakaz podejmowania dodatkowego zatrudnienia
bez uzyskania uprzedniej
zgody kierownika urz´du,
w którym funkcjonariusz
jest zatrudniony
X
(cz∏onek korpusu SC nie
mo˝e tak˝e wykonywaç
czynnoÊci lub zaj´ç
sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy
lub podwa˝ajàcych zaufanie do s∏u˝by cywilnej)
X
X
(pracownik samorzàdowy
zatrudniony na stanowisku
urz´dniczym, w tym kierowniczym, nie mo˝e wykonywaç zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub
zwiàzanych z zaj´ciami,
które wykonuje w ramach
obowiàzków s∏u˝bowych,
wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç
oraz zaj´ç sprzecznych
z obowiàzkami wynikajàcymi
z ustawy; zgoda pracodawcy nie jest wymagana)
informowanie organów,
instytucji i osób fizycznych
oraz udost´pnianie dokumentów znajdujàcych si´
w posiadaniu jednostki,
w której pracownik jest
zatrudniony, je˝eli prawo
tego nie zabrania
X
zachowanie uprzejmoÊci
i ˝yczliwoÊci w kontaktach
z obywatelami, zwierzchnikami, podw∏adnymi oraz
wspó∏pracownikami
X
èród∏o: oprac. uaktualnione, na podst. P. J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009, s.165-166
45
etyka_srodki_128
46
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 46
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
4. Obowiàzki i ograniczenia antykorupcyjne
Zakazy ∏àczenia stanowisk i dodatkowego zatrudnienia
Niepo∏àczalnoÊç stanowisk, jest kategorià bliskà dodatkowemu zatrudnieniu, które wprost odnosi si´ do
„zatrudnienia”, a wi´c zwiàzku pomi´dzy pracodawcà a pracownikiem o charakterze formalnym93. W literaturze prawa pracy przyjmuje si´ w tej kwestii dwa stanowiska, zgodnie z którymi dodatkowe zatrudnienie
to zatrudnienie wy∏àcznie na podstawie stosunku pracy94, lub te˝ ka˝da dodatkowa praca, niezale˝nie od
tego, czy wykonywana jest ona w ramach stosunku pracy, czy w ramach zatrudnienia niepracowniczego,
np. na podstawie umów cywilnoprawnych95.
O niepo∏àczalnoÊci stanowisk w prawie polskim stanowi zarówno Konstytucja RP w art. 103, ustawy ustrojowe 96, ustawy szczegó∏owe prawa administracyjnego97, jak te˝ pragmatyki s∏u˝bowe98. Ograniczenia te
jednak nie majà charakteru bezwzgl´dnego i dopuszczajà pewne wyjàtki 99. Jako ograniczenia dodatkowego
zatrudnienia w szerokim znaczeniu mo˝na tak˝e wskazaç tak˝e na obecne w polskich regulacjach zakazy
i ograniczenia w zakresie podejmowania (prowadzenia) dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce
funkcje publiczne 100.
93
Na problemy dodatkowego zatrudnienia w administracji publicznej zwraca∏am uwag´ w pracy Konflikt interesów
w administracji publicznej, Warszawa 2009.
94
Np. H. Szewczyk, Zatrudnienie w s∏u˝bie cywilnej, Bydgoszcz-Katowice, 2006 r., s. 146 i przytaczana tam literatura
przedmiotu: Z. Sypniewski, Stosunek pracy pracowników administracji paƒstwowej, w: J. ¸´towski (red.), Pracownicy
administracji w PRL, Ossolineum, 1984 r., s. 329, A. Âwiàtkowski, Komentarz do pragmatyki urz´dniczej, Warszawa
1988 r., s. 78, A. Dubowik, Dodatkowe zatrudnienie i inne zaj´cia pracowników sfery publicznej, „Praca i Zabezpieczenie Spo∏eczne” 2005 r., nr 10, s. 18. Takie wàskie uj´cie dodatkowego zatrudnienia np. w ustawie o s∏u˝bie cywilnej
proponuje tak˝e B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Wolters Kluwer, Warszawa, 2007 r., s. 49.
95
Np. E. Âwist, Dodatkowe zatrudnienie pracowników, „Praca i Zabezpieczenie Spo∏eczne”, 1979 r., nr 1, s. 48, A. Kijowski,
Dodatkowe zatrudnienie pracownika a funkcje prawa pracy, w: W. Piotrowski (red.), Prawo pracy a reforma gospodarcza,
Poznaƒ, 1989 r., s. 216, K. Ràczka, w: Z. CieÊlak, J. Jagielski, K. Ràczka, Komentarz do ustawy o s∏u˝bie cywilnej,
Warszawa, 1998 r., s. 172.
96
Np. art. 24a ust. 1 i 2, art. 24b ust. 1, 24d, 24e, 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzàdzie gminnym,
(tekst jedn. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590, ze zm.); podobne uregulowania znajdujà si´ w ustawie o samorzàdzie
powiatowym (tekst jedn. Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1592, ze zm.); ustawie o samorzàdzie województwa (tekst jedn.
Dz.U. 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.).
97
Np. art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r,. nr 106, poz. 679 ze zm.). Jednak w tym przypadku mo˝na wskazaç na wàtpliwoÊci,
czy wskazana ustawa reguluje jakàÊ dziedzin´ administracji publicznej, czy raczej status funkcjonariuszy publicznych.
Wydaje si´ bowiem,˝e jest ona bli˝sza prawu pracy ni˝ prawu administracyjnemu (wszak reguluje stosunki pracy niezale˝nie od ich prawnego charakteru).
98
Np. art. 49 ust 4, art. 51 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., o s∏u˝bie cywilnej (Dz.U. nr 170, poz. 1218 ze zm.).
99
Np. prezydenci miast w Polsce mogà pracowaç w szko∏ach prywatnych.
100
Np norma zawarta w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 1997 r. nr 106, poz. 679 ze zm.) zakazuje funkcjonariuszom
publicznym wskazanym w ustawie prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczà na w∏asny rachunek lub wspólnie z innymi
osobami, a tak˝e zarzàdzaç takà dzia∏alnoÊcià lub byç przedstawicielem czy pe∏nomocnikiem w prowadzeniu takiej
dzia∏alnoÊci. Wyjàtkiem w tym zakresie jest prowadzenie dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji
roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 47
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Ratio legis wprowadzania do systemów prawnych ograniczeƒ i zakazów prowadzenia dodatkowych aktywnoÊci, ∏àczenia funkcji, dzia∏alnoÊci zarobkowej i niezarobkowej jest zapewnienie sprzyjajàcych warunków do „nieulegania pokusom”. Zatem uzasadnione wydaje si´ byç minimalizowanie sytuacji, w których
urz´dnik stanie w obliczu owej pokusy, a wprowadzanie ustawowych zakazów ustawodawca uzna∏ za w∏aÊciwy sposób zapobiegania potencjalnym konfliktom interesów. Wprowadzanie ograniczeƒ i zakazów
w tym zakresie s∏u˝yç ma te˝ stworzeniu jak najlepszych warunków do bezstronnego i obiektywnego administrowania sprawami publicznymi, w tym podejmowania rozstrzygni´ç administracyjnych, bowiem ju˝
w Konstytucji RP wskazano podstawowy obowiàzek funkcjonariuszy korpusu s∏u˝by cywilnej, jakim jest zapewnienie m. in. bezstronnego wykonywania zadaƒ paƒstwa101.
Zakazy podejmowania dodatkowego zatrudnienia i innych zaj´ç ubocznych w s∏u˝bie cywilnej znane by∏y
ju˝ ustawie z dnia 17 lutego 1922 r. o paƒstwowej s∏u˝bie cywilnej102. Jak wskazuje B. Cudowski, tak˝e doktryna prawa pracy lat szeÊçdziesiàtych ubieg∏ego stulecia akceptowa∏a zakazy i ograniczenia w tym zakresie103.
Twierdzono bowiem, i˝ wykonywanie zaj´ç ubocznych mog∏oby przeszkodziç w nale˝ytym pe∏nieniu obowiàzków, gdy˝ mog∏oby utrudniç pracownikowi stawienie si´ na ka˝de wezwanie do s∏u˝by, wymaga∏oby
poÊwi´cenia energii z uszczerbkiem dla s∏u˝by, bàdê os∏abia∏oby zaufanie do bezstronnoÊci oraz mog∏oby
uchybiç godnoÊci, jakiej wymaga sprawowany urzàd104.
Warto podkreÊliç w tym miejscu, na co ju˝ zwracano uwag´, ˝e ustawie o pracownikach samorzàdowych
i wskazanym w niej obowiàzkom cz´Êciej nie towarzyszà ni˝ towarzyszà skutki ich naruszenia. Natomiast
ustawa ustrojowa – ustawa o samorzàdzie województwa na takie skutki wskazuje bezpoÊrednio, bàdê te˝
odsy∏a do regulacji zawartych np. w ustawie ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików
województw, czy w Kodeksie karnym.
Zakazy ∏àczenia stanowisk w szczególnoÊci dotyczà radnych. Na poziomie województwa samorzàdowego
ustawodawca wskazuje w art. 25 ustawy o samorzàdzie województwa: radny nie mo˝e pe∏niç funkcji kierownika wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Nie ma przy tym znaczenia rodzaj umowy lub innego aktu, na
podstawie którego taki stosunek pracy powsta∏. Nawiàzanie stosunku pracy na stanowisku kierownika jednostki organizacyjnej jest równoznaczne ze zrzeczeniem si´ mandatu.
Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o samorzàdzie województwa, cz∏onkostwa w zarzàdzie województwa nie mo˝na ∏àczyç z cz∏onkostwem w organie innej jednostki samorzàdu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rzàdowej, a tak˝e z mandatem pos∏a i senatora. JeÊli cz∏onek zarzàdu pochodzi
z rady, bàdê z sejmiku – zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad, sankcjà jest wygaÊni´cie
mandatu. Niestety, brakuje regulacji dotyczàcych cz∏onków zarzàdu nie b´dàcych jednoczeÊnie radnymi
– w stosunku do nich nie przewiduje si´ sankcji.
Art. 25 ust 1 ustawy o samorzàdzie województwa przewiduje zakaz zatrudniania radnego w urz´dzie marsza∏kowskim, w którym radny uzyska∏ mandat. Zakaz nie dotyczy sytuacji, gdy radny stara si´ o zatrudnienie
w urz´dzie innej jednostki ni˝ ta, w której sprawuje mandat. Przepis ten ma zapobiec ∏àczeniu zatrudnienia
101
Obowiàzek ten sprecyzowany zosta∏ w art. 153 Konstytucji RP, a nast´pnie powielony w art. 1 ustawy z dnia 24
sierpnia 2006 r. o s∏u˝bie cywilnej.
102
Dz. U. 1922 r., Nr 21, poz. 164, ze zm.
103
B. Cudowski, op. cit. s. 45.
104
Zob. W. JaÊkiewicz, Studia nad sytuacjà prawnà pracowników paƒstwowych, Poznaƒ 1966 r., s. 118 oraz Stosunki
s∏u˝bowe w administracji, Warszawa-Poznaƒ, 1969 r., s. 91-92, cyt. za B. Cudowski, op. cit., s. 45.
47
etyka_srodki_128
48
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 48
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
w administracji samorzàdowej z dzia∏alnoÊcià radnego, poniewa˝ w sposób oczywisty wyst´puje tu kolizja
mi´dzy obowiàzkami radnego jako cz∏onka organu stanowiàcego i kontrolnego a jego obowiàzkiem jako
pracownika podleg∏ego tym organom. Przepis ten nie dotyczy radnych wybranych do zarzàdu województwa, z którymi stosunek pracy jest nawiàzywany na podstawie wyboru – ustawodawca w ustawie o samorzàdzie województwa stwierdza o tym wprost, podczas gdy w ustawie o pracownikach samorzàdowych
zatrudnienie na podstawie wyboru cz∏onków zarzàdu uzale˝nione jest od statutu województwa. Jest to zatem
uregulowanie rozbie˝ne i nieprecyzyjne.
Podobny zakaz zawarty w art. 26 ustawy o samorzàdzie województwa wprowadza zakaz ∏àczenia zatrudnienia
w województwie ze sprawowaniem mandatu radnego. Dotyczy on pracowników urz´dów marsza∏kowskich
bàdê pe∏niàcych funkcje kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, którzy zostali wybrani radnymi. W takiej sytuacji radny otrzymuje na swój wniosek urlop bezp∏atny. Niez∏o˝enie przez radnego
wniosku o urlop skutkuje zrzeczeniem si´ mandatu. Analogiczne przepisy dotyczà radnych gminy i powiatu.
W wyniku kolejnego zakazu zawartego w ustawie o samorzàdzie województwa, marsza∏ek województwa
lub zarzàd nie mogà powierzyç radnemu jednostki, w której radny ten uzyska∏ mandat wykonywania pracy
na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy o dzie∏o, umowy-zlecenia).
Z kolei ustawa o pracownikach samorzàdowych wprowadzi∏a zakaz skierowany do pracowników samorzàdowych zatrudnionych na stanowisku urz´dniczym, w tym kierowniczym stanowisku urz´dniczym, wykonywania zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które wykonujà w ramach
obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç oraz
zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy. Dzia∏aniem tego przepisu nie obj´to pracowników
zatrudnionych na stanowiskach doradców i asystentów oraz pomocniczych i obs∏ugi, co niewàtpliwie nale˝y oceniç krytycznie105.
Zaj´cia te to wszelkie formy aktywnoÊci, niezale˝nie od ich podstawy prawnej (umowa o prac´, umowa cywilnoprawna, prowadzona dzia∏alnoÊç gospodarcza) oraz odp∏atnoÊci, a nawet takie, które nie sà zwiàzane z istnieniem jakiegokolwiek stosunku prawnego. Z punktu widzenia formy wykonywanych zaj´ç zakaz ten
obejmuje wszelkiego rodzaju dzia∏alnoÊç zawodowà, politycznà, spo∏ecznà i innà podejmowanà poza zatrudnieniem u pracodawcy samorzàdowego106.
Regulacja zawarta w tej normie stanowi wyjàtek od zagwarantowanego w Konstytucji RP oraz Kodeksie
pracy prawa do swobodnego wyboru pracy oraz wykonywania zawodu. Ograniczenia te uzasadnia tak potrzeba ochrony interesów pracodawcy, który ma prawo oczekiwaç od swojego pracownika bezstronnego
podejmowania rozstrzygni´ç, jak i ochrona interesu publicznego, którego reprezentantem ma byç urz´dnik.
Sama sprzecznoÊç zaj´ç lub ich zwiàzanie z zaj´ciami wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych
ju˝ uruchamiajà obaw´ naruszenia przepisu. Jednak stwierdzenie wystàpienia uzasadnionego podejrzenia
o stronniczoÊç lub interesownoÊç powoduje naruszenie tego przepisu.
Zaj´cia „sprzeczne” z zaj´ciami wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych to zaj´cia powodujàce kolizj´ np. czasowà albo celowoÊciowà mi´dzy rezultatami tych zaj´ç107. Zaj´cia zwiàzane z zaj´ciami
105
Por. tak˝e T. Mordel, Co zmienia nowa ustawa o pracownikach samorzàdowych, „Samorzàd Terytorialny” 2009 nr 1-2, s. 58.
Por. wyrok SN z dnia 15 lutego 2006 r., II PK 134/05, OSNP 2007, nr 1-2, poz. 6.
107
S. P∏a˝ek, Ocena funkcjonowania tzw. przepisów antykorupcyjnych w samorzàdzie terytorialnym – wybrane zagadnienia,
w: M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorzàdowych, Warszawa 2008 r., s. 200.
106
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 49
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
wykonywanymi w ramach obowiàzków s∏u˝bowych to takie, które ∏àczy okreÊlona relacja. Poniewa˝ ustawa
nie precyzuje o jaki rodzaj relacji chodzi, mo˝e tu chodziç o ka˝dy rodzaj zwiàzku, wobec którego istnieje
uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç (np. pracodawca samorzàdowy staje si´ klientem
swego pracownika jako przedsi´biorcy)108.
Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, w zasadzie oba zakresy poj´ç „sprzeczne” i „zwiàzane” sà tak szerokie, ˝e
prawie ka˝dy rodzaj zaj´ç mo˝na przyporzàdkowaç do któregoÊ z tych okreÊleƒ. Czy zatem dosz∏o do naruszenia normy wyra˝onej w art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych nale˝y oceniaç po zbadaniu
czy dosz∏o do zaistnienia drugiej przes∏anki – czyli czy dane zaj´cie wywo∏a∏o uzasadnione podejrzenie
o stronniczoÊç lub interesownoÊç109.
Ustawodawca w obecnym kszta∏cie ustawy chce, by zabronione zaj´cia wywo∏a∏y uzasadnione podejrzenie,
co oznacza, ˝e musi zaistnieç stan uzasadnionego podejrzenia o stronniczoÊç lub interesownoÊç; podejrzenia opartego na obiektywnych racjach, s∏usznego i usprawiedliwionego110.
Wykonywaniem zaj´ç sprzecznych z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy b´dà te zaj´cia, które b´dà skutkowa∏y niemo˝noÊcià wykonywania zadaƒ w sposób sumienny, bezstronny i rzetelny, które b´dà uniemo˝liwia∏y
zachowanie tajemnicy ustawowo chronionej, czy zachowanie si´ z godnoÊcià w miejscu pracy i poza nim.
Pracownik nie ma obowiàzku uzyskania zgody pracodawcy na wykonywanie dodatkowych zaj´ç. A nawet
gdyby o takà zgod´ wystàpi∏, a pracodawca mu jej nie udzieli∏ – nie ma to praktycznie ˝adnego znaczenia
z punktu widzenia oceny naruszenia art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych. Z drugiej strony pracodawca nie ma podstaw prawnych, by udzieliç pracownikowi zgody na prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej czy jakiejkolwiek innej formy aktywnoÊci, oraz ˝aden pracodawca samorzàdowy nie ma uprawnienia do zabronienia pracownikowi prowadzenia jakiejkolwiek dzia∏alnoÊci gospodarczej (czy innej).
Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, „pracodawca, do którego pracownik zwróci si´ o udzielenie takiej zgody,
powinien poinformowaç pracownika o tym, ˝e nie jest on uprawniony do udzielenia zgody bàdê odmowy
udzielenia zgody na wykonywanie okreÊlonych zaj´ç, oraz ˝e brak jest wymogu wyst´powania przez pracownika o takà zgod´”111. Pracownik nie ma te˝ obowiàzku informowaç pracodawcy o fakcie podj´cia dodatkowych zaj´ç – wyjàtkiem jest obowiàzek z∏o˝enia oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej
na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy, o którym b´dzie jeszcze mowa.
Zatem to na pracowniku spoczywa ci´˝ar oceny, czy dzia∏alnoÊç, którà podejmuje oraz wykonuje, nie stanowi naruszenia zakazów z art. 30 ustawy o pracownikach samorzàdowych.
Gdy˝ to w∏aÊnie pracownik poniesie konsekwencje odmiennej oceny jego zachowania
przez pracodawc´, gdy ten wbrew przeÊwiadczeniu pracownika stwierdzi, ˝e dosz∏o do
naruszenia zakazów dodatkowej aktywnoÊci.
108
109
110
111
S. P∏a˝ek, ibidem.
A. Rzetecka_Gil, op. cit., s. 180.
A. Rzetecka-Gil, op. cit. s. 182.
A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 185.
49
etyka_srodki_128
50
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 50
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Przyk∏ady zabronionych zaj´ç
Przyk∏adami takimi sà: zatrudnienie w administracji rzàdowej, szczególnie w komórkach sprawujàcych
nadzór nad samorzàdem, zatrudnienie w RIO, zatrudnienie pracownika urz´du marsza∏kowskiego w wojewódzkiej samorzàdowej jednostce organizacyjnej, zatrudnienie w firmach doradczych, prawniczych Êwiadczàcych us∏ugi na rzecz danej jednostki samorzàdu.
Za z∏amanie zakazu wykonywania zaj´ç, które pozostajà w sprzecznoÊci z obowiàzkami pracownika samorzàdowego uznano wykonywanie prywatnej dzia∏alnoÊci gospodarczej przez pracownika samorzàdowego w czasie i miejscu jego zatrudnienia (do pracownika przychodzili w sprawach zwiàzanych z prowadzonà dzia∏alnoÊcià gospodarczà interesanci). Sàd wskaza∏, ˝e w czasie i miejscu pracy ka˝dy pracownik
powinien wykonywaç prac´ na rzecz i w interesie pracodawcy (art. 22 §1 i art. 100 k.p.), a zatem tak˝e pracownik samorzàdowy nie mo˝e prowadziç prywatnej dzia∏alnoÊci gospodarczej w czasie i miejscu wykonywania pracy w ramach stosunku pracy na rzecz pracodawcy samorzàdowego w zakresie zadaƒ tego
podmiotu samorzàdowego112.
Konsekwencje naruszenia tego zakazu – w cz´Êci poÊwi´conej problemom odpowiedzialnoÊci pracowników samorzàdowych.
Z kolei osoby b´dàce adresatami ustawy antykorupcyjnej (czyli cz∏onkowie zarzàdu województwa, skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie
organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz inne osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa), nie mogà w ogóle prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczej. Wynika
to jednoznacznie z treÊci art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez
osoby pe∏niàce funkcje publiczne. Zgodnie z tym przepisem, w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia
funkcji wskazane osoby nie mogà prowadziç dzia∏alnoÊci gospodarczej na w∏asny rachunek lub wspólnie
z innymi osobami, a tak˝e zarzàdzaç takà dzia∏alnoÊcià lub byç przedstawicielem lub pe∏nomocnikiem
w prowadzeniu takiej dzia∏alnoÊci; nie dotyczy to dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji
roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego. Prowadzenie dzia∏alnoÊci we wskazanym zakresie jest zatem dopuszczalne, co potwierdzi∏ NSA w wyroku z dnia 3 lipca 2008 r.113
Prowadzenie dzia∏alnoÊci ubocznej, na co wskazuje A. Wierzbica, polegajàcej na sprzeda˝y wytworzonych
w gospodarstwie rolnym produktów rolnych, nie stanowi dzia∏alnoÊci zakazanej normà art. 4 pkt 6 ustawy
antykorupcyjnej114. Jako dopuszczalny rodzaj dzia∏alnoÊci gospodarczej uznano prowadzenie dzia∏alnoÊci
w zakresie sprzeda˝y detalicznej ˝ywnoÊci i produktów spo˝ywczych na straganach i targowiskach oraz
sprzeda˝y detalicznej prowadzonej poza siecià sklepowà115.
Za dzia∏alnoÊç gospodarczà uznano jednak w rozumieniu art. 4 prywatnà praktyk´ weterynaryjnà116.
112
Wyrok SN z dnia 15 lutego 2006 r., II PK 134/05, OSNP 2007, nr 1-2, poz. 6.
Wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., II OSK 557/08 (Lex 490090).
114
A. Wierzbica, Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010, s. 225.
115
Zob. Zarzàdzenie Wojewody Warmiƒsko-Mazurskiego z dnia 24 sierpnia 2007 r., NK. 0911-303/07 „Nowe Zeszyty
Samorzàdowe” 2008, nr 1, poz. 11, cyt. za A. Wierzbica, op. cit., s. 225.
116
Por. wyrok WSA we Wroc∏awiu z dnia 22 stycznia 2007 r., III SA/Wr 568/06, Orzecznictwo w sprawach samorzàdowych
2007, nr 2, poz. 32.
113
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 51
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Ustawa antykorupcyjna zakazuje prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej niezale˝nie od tego, czy jest ona
prowadzona z wykorzystaniem mienia samorzàdowego, czy bez. A. Wierzbica podkreÊla, ˝e zarzàdzanie
dzia∏alnoÊcià gospodarczà oznacza pe∏nienie funkcji, z którà zwiàzane jest podejmowanie wià˝àcych decyzji w tej dzia∏alnoÊci. „Mo˝e to byç funkcja w organie jednoosobowym, np. dyrektora czy prezesa, albo
w organie wieloosobowym, np. w zarzàdzie”117. Praktycznie takie sformu∏owanie oznacza, ˝e np. osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka nie mo˝e pe∏niç funkcji prezesa stowarzyszenia prowadzàcego dzia∏alnoÊç gospodarczà na terenie województwa, nawet jeÊli dochody z tej dzia∏alnoÊci sà
przeznaczone na cele statutowe, a funkcja prezesa wykonywana jest spo∏ecznie118.
Wskazaç tak˝e nale˝y, i˝ o fakcie prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej nie musi przesàdzaç wpis do
w∏aÊciwego rejestru czy ewidencji, bowiem rzeczywisty zakres prowadzonej dzia∏alnoÊci przesàdza, czy
podlega ona wy∏àczeniu przewidzianemu w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. „Pozostawanie wpisanym
do ewidencji dzia∏alnoÊci gospodarczej stwarza co najwy˝ej domniemanie faktyczne prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, które to domniemanie mo˝e zostaç obalone przy ocenie ca∏okszta∏tu zgromadzonych
dowodów na gruncie konkretnego przypadku”119.
Wype∏nienie dyspozycji normy wskazywanego artyku∏u b´dzie mia∏o miejsce, gdy urz´dnik samorzàdowy
faktycznie zaprzestanie prowadzenia tej dzia∏alnoÊci bez jej ca∏kowitego likwidowania. Bowiem s∏usznie
wskazuje A. Wierzbica, ˝e sytuacj´ t´ trzeba oceniaç z punktu widzenia celu regulacji, a jest nim zapobie˝enie niekorzystnemu dla interesu publicznego zbiegowi aktywnoÊci, np. cz∏onka zarzàdu województwa
i pozosta∏ych urz´dników przeszkadzajàcych im w skupieniu si´ na obowiàzkach urz´dowych i rodzàcych
obaw´ ewentualnego wykorzystywania stanowiska samorzàdowego do zwi´kszenia profitów w∏asnej dzia∏alnoÊci gospodarczej. Takie obawy nie istniejà, jeÊli owa dzia∏alnoÊç zostanie wstrzymana120.
Dodatkowo, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy antykorupcyjnej, wymienione w niej osoby w okresie zajmowania
stanowisk lub pe∏nienia funkcji nie mogà byç zatrudnione lub wykonywaç zaj´ç w spó∏kach prawa handlowego, które mog∏yby wywo∏aç podejrzenie o ich stronniczoÊç lub interesownoÊç121.
Obowiàzek z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ i informacji
Obowiàzek z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ oraz informacji, czyli tzw. nakazowe ograniczenia o charakterze antykorupcyjnym zosta∏y uregulowane w trzech ustawach: w ustawie o pracownikach samorzàdowych,
ustawie o samorzàdzie województwa oraz w ustawie antykorupcyjnej.
Istniejà dwa rodzaje obowiàzku urz´dnika w zakresie z∏o˝enia stosownych oÊwiadczeƒ. Pierwsze dotyczy
oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej (dzia∏alnoÊci prowadzonej jedynie przez urz´dnika,
od którego takie oÊwiadczenie jest wymagane), drugie to oÊwiadczenie o stanie majàtkowym.
117
A. Wierzbica, op. cit., s. 227.
Poglàd ten podzieli∏ NSA w wyroku z dnia 12 stycznia 2006 r., OSK 787/05 (ONSAiWSA, 2006, nr 3, poz. 86, s. 163)
stwierdzajàc, ˝e stowarzyszenie podejmujàc dzia∏alnoÊç prowadzi jà na ogólnych zasadach regulujàcych prowadzenie dzia∏alnoÊci gospodarczej i nie zmienia tego fakt, ˝e dochód z tej dzia∏alnoÊci jest przeznaczony na realizacj´
celów statutowych stowarzyszenia i nie mo˝e byç przeznaczony do podzia∏u mi´dzy jego cz∏onków.
119
¸. Goêdziaszek, Obj´cie funkcji publicznej przez osob´ uprzednio wpisanà do ewidencji dzia∏alnoÊci gospodarczej,
„Przeglàd Prawa Publicznego” 2009, nr 5, s. 56.
120
A. Wierzbica, op. cit., s. 228.
121
A. Wierzbica, op. cit. s., 247.
118
51
etyka_srodki_128
52
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 52
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej
Zakresem podmiotowym art. 31 ustawy o pracownikach samorzàdowych (czyli obowiàzkiem z∏o˝enia
oÊwiadczenia o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej), obj´ci sà pracownicy samorzàdowi zatrudnieni
na stanowiskach urz´dniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje si´ odpowiednio (art. 33). Przepisu tego nie stosuje si´ do pracowników zatrudnionych na podstawie
wyboru i powo∏ania oraz sekretarzy oraz pracowników samorzàdowi zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi (art. 34 ust. 1 i 2). OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej
ma na celu kontrol´ przestrzegania przez pracownika samorzàdowego zakazów wynikajàcych
z omawianego ju˝ art. 30: pracownik samorzàdowy zatrudniony na stanowisku urz´dniczym, w tym
kierowniczym stanowisku urz´dniczym, nie mo˝e wykonywaç zaj´ç pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które wykonuje w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie o stronniczoÊç lub interesownoÊç oraz zaj´ç sprzecznych
z obowiàzkami wynikajàcymi z ustawy o pracownikach samorzàdowych.
Takie oÊwiadczenie dotyczy prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, czyli „zarobkowej dzia∏alnoÊci
wytwórczej, budowlanej, handlowej, us∏ugowej oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze z∏ó˝, a tak˝e dzia∏alnoÊci zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany
i ciàg∏y” (legalna definicja dzia∏alnoÊci gospodarczej zawarta w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie
dzia∏alnoÊci gospodarczej122) oraz zmiany charakteru dzia∏alnoÊci gospodarczej.
OÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej sk∏ada si´ kierownikowi jednostki, w której pracownik jest zatrudniony. Natomiast w przepisie nie zawarto formy, w jakiej takie oÊwiadczenie mo˝na z∏o˝yç,
czyli oprócz formy pisemnej, oÊwiadczenie o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej mo˝na z∏o˝yç w formie
ustnej. Sk∏ada si´ je w terminie 30 dni od dnia podj´cia dzia∏alnoÊci gospodarczej lub zmiany jej charakteru. Natomiast z∏o˝enie oÊwiadczenia po up∏ywie 30-dniowego terminu oznacza, ˝e oÊwiadczenie nie zosta∏o z∏o˝one.
„Niez∏o˝eniem oÊwiadczenia” b´dzie zachowanie polegajàce na niez∏o˝eniu takiego oÊwiadczenia w ogóle,
jak równie˝ z∏o˝enie go po terminie (oczywiÊcie dotyczy to sytuacji, gdy dzia∏alnoÊç gospodarcza jest prowadzona). Sankcjà za niez∏o˝enie oÊwiadczenia jest na∏o˝enie na pracownika kary upomnienia albo nagany. Na∏o˝enie którejÊ z tych dwu kar jest obligatoryjne. Art. 233 § 1 k.k. stanowi: kto sk∏adajàc zeznanie
majàce s∏u˝yç za dowód w post´powaniu sàdowym lub w innym post´powaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawd´ lub zataja prawd´, podlega karze pozbawienia wolnoÊci do lat 3.
W piÊmiennictwie zwraca si´ uwag´, ˝e sk∏adanie przez pracowników samorzàdowych wy∏àcznie oÊwiadczeƒ o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, z pomini´ciem np. posiadania udzia∏ów w spó∏kach kapita∏owych, wykonywania czynnoÊci na podstawie umów cywilnoprawnych – nie s∏u˝y dostatecznie eliminowaniu sytuacji niosàcych ze sobà ryzyko korupcji123. Ponadto, okolicznoÊç nieprzewidzenia przez ustawodawc´ sankcji dla podmiotu, na którym cià˝y obowiàzek analizowania oÊwiadczeƒ – za niewykonanie lub
niew∏aÊciwe wykonanie swego obowiàzku – czyni instytucj´ sk∏adania oÊwiadczeƒ zwyk∏à formalnoÊcià124.
122
Dz.U. z 2007 r., nr 155, poz. 1095.
A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 195; M. Jachimowicz, OdpowiedzialnoÊç karna za naruszenie przepisów ustawy o pracownikach samorzàdowych, „Samorzàd Terytorialny” 2008, nr 6, s. 65; R. Suwaj, Analiza stanu prawnego w zakresie
problematyki antykorupcyjnej na poziomie gminy, „Samorzàd Terytorialny” 2000, nr 4, s. 27.
124
R. Suwaj, tam˝e.
123
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 53
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
OÊwiadczenie majàtkowe
Zakresem podmiotowym art. 32 ustawy o pracownikach samorzàdowych (czyli obowiàzkiem z∏o˝enia
oÊwiadczenia o stanie majàtkowym) obj´ci sà pracownicy samorzàdowi zatrudnieni na stanowiskach
urz´dniczych (w tym kierowniczych) oraz doradcy i asystenci, do których przepis ten stosuje si´ odpowiednio
(art. 33). Przepisu tego nie stosuje si´ do pracowników zatrudnionych na podstawie wyboru i powo∏ania,
sekretarzy oraz pracowników samorzàdowi zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych i obs∏ugi (art.
34 ust. 1 i 2).
Z kolei obowiàzkiem z∏o˝enia oÊwiadczenia majàtkowego (zgodnie z art. 27c ust 1 ustawy o samorzàdzie
województwa) w województwie samorzàdowym sà obj´ci: radni, cz∏onkowie zarzàdu województwa, sekretarz, skarbnik województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa. Jak wskazuje A. Rzetecka-Gil, „wzajemna relacja ustawy o
pracownikach samorzàdowych i ustaw ustrojowych w aspekcie dotyczàcym oÊwiadczeƒ majàtkowych nie
jest okreÊlona. Natomiast ze wzgl´du na ich zakresy podmiotowe nale˝y uznaç, ˝e ustawa o pracownikach
samorzàdowych stoi wobec ustaw ustrojowych w pozycji lex generalis, a zatem pozosta∏e (ustawa o samorzàdzie województwa, ustawa antykorupcyjna) tworzà lex specialis, tym samym uchylajà dzia∏anie
ustawy o pracownikach samorzàdowych wobec osób, których dotyczà)125.
Warto jednak zgodziç si´ z poglàdem wyra˝onym przez A. Rzeteckà-Gil, ˝e ze wzgl´du na wy∏àczenie (zawarte w art. 34 ust. 1 i 2 u. prac. sam.) spod dzia∏ania tego przepisu pracowników zatrudnionych na podstawie powo∏ania i wyboru oraz sekretarzy mo˝na przyjàç, ˝e pozostali pracownicy, zatrudnieni na podstawie umowy o prac´ (kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka, podlegajà kognicji tego przepisu i mo˝na od nich ˝àdaç z∏o˝enia
oÊwiadczenia majàtkowego, niezale˝nie od obowiàzku wynikajàcego z ustawy ustrojowej126.
Celem sk∏adania oÊwiadczeƒ majàtkowych jest zapobieganie nadu˝yciu w∏adzy dla osiàgni´cia korzyÊci
materialnych przez poddanie kontroli stanu majàtku pracowników samorzàdowych.
OÊwiadczenie majàtkowe na mocy ustawy o pracownikach samorzàdowych sk∏ada si´ na ˝àdanie osobie
upowa˝nionej do dokonywania czynnoÊci w sprawach z zakresu prawa pracy. ˚àdanie z∏o˝enia oÊwiadczenia uzasadnione b´dzie wówczas, gdy status majàtkowy pracownika samorzàdowego b´dzie uzasadnia∏ podejrzenie co do legalnoÊci osiàgni´tych przez niego dochodów. JednoczeÊnie wskazuje si´, ˝e zbyt
cz´ste ˝àdanie sk∏adania oÊwiadczenia majàtkowego, zw∏aszcza nie poparte racjonalnymi wzgl´dami, mo˝e byç poczytane za przejaw n´kania pracownika. Stan majàtkowy nale˝y przedstawiç wed∏ug stanu
z chwili otrzymania polecenia sporzàdzenia oÊwiadczenia127.
W przeciwieƒstwie do oÊwiadczeƒ o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej, przepis okreÊla zarówno form´,
jak i treÊç sk∏adanego oÊwiadczenia – oÊwiadczenie sk∏ada si´ na piÊmie. Analizy danych zawartych
w oÊwiadczeniu majàtkowym dokonuje kierownik jednostki, w której pracownik samorzàdowy jest zatrudniony.
125
126
127
A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 197; S. P∏a˝ek, op. cit., s. 191 i nast.
Por. A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 198.
Por. A. Rzetecka-Gil i cytowana tam literatura.
53
etyka_srodki_128
54
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 54
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Co do zakresu przedmiotowego obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ, art. 27c ustawy o samorzàdzie
województwa w pierwszej kolejnoÊci przesàdza o tym, ˝e dotyczà one zarówno majàtku osobistego,
jak i majàtku obj´tego ma∏˝eƒskà wspólnoÊcià majàtkowà. WspólnoÊç ta obejmuje – zgodnie
z art. 31 Kodeksu rodzinnego i opiekuƒczego – w zasadzie wszystko, co zosta∏o przez którekolwiek
z ma∏˝onków nabyte w czasie trwania ma∏˝eƒstwa, a w szczególnoÊci pobrane wynagrodzenie
za prac´ oraz za inne us∏ugi Êwiadczone osobiÊcie przez którekolwiek z nich, a tak˝e dochody
z majàtku wspólnego i majàtków osobistych128.
Natomiast nale˝y mieç na uwadze, i˝ przedmiotem oÊwiadczenia nie jest obj´ty osobisty majàtek ma∏˝onka
osoby zobowiàzanej do z∏o˝enia oÊwiadczenia, jak równie˝ majàtek innych cz∏onków jego rodziny (dzieci,
rodzeƒstwa), ani majàtek jej konkubenta129.
Przyk∏ad
Formularz oÊwiadczenia majàtkowego okreÊlony zosta∏ w Rozporzàdzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 kwietnia 2009 r. w sprawie okreÊlenia wzorów formularzy oÊwiadczeƒ majàtkowych
radnego województwa, cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje
administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa.
Dz.U. z dnia 15 kwietnia 2009 r.
WZÓR
OÂWIADCZENIE MAJÑTKOWE130
cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa,
kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej,
osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà
osobà prawnà oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne
w imieniu marsza∏ka województwa1) 2)
............................................., dnia ................... r.
(miejscowoÊç)
Uwaga:
1.
Osoba sk∏adajàca oÊwiadczenie obowiàzana jest do zgodnego z prawdà, starannego i zupe∏nego wype∏nienia ka˝dej z rubryk.
128
Por. komentarz do art. 27c ustawy o samorzàdzie województwa: P. Chmielnicki (red.), D. Dàbek, W. Kisiel, S. P∏a˝ek,
P. Dobosz, M. Kotulski, I. Skrzyd∏o-Ni˝nik, P. Kryczko, K. Bandarzewski, Komentarz do ustawy o samorzàdzie województwa, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, êród∏o: LexPolonica.
129
A. Rzetecka-Gil, op. cit., s. 200.
130
èród∏o internetowe: http://lex.pl/serwis/du/2009/0490.htm .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 55
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
2.
Je˝eli poszczególne rubryki nie znajdujà w konkretnym przypadku zastosowania, nale˝y wpisaç
„nie dotyczy”.
3.
Osoba sk∏adajàca oÊwiadczenie obowiàzana jest okreÊliç przynale˝noÊç poszczególnych
sk∏adników majàtkowych, dochodów i zobowiàzaƒ do majàtku odr´bnego i majàtku obj´tego
ma∏˝eƒskà wspólnoÊcià majàtkowà.
4.
OÊwiadczenie majàtkowe dotyczy majàtku w kraju i za granicà.
5.
OÊwiadczenie majàtkowe obejmuje równie˝ wierzytelnoÊci pieni´˝ne.
6.
W cz´Êci A oÊwiadczenia zawarte sà informacje jawne, w cz´Êci B zaÊ informacje niejawne
dotyczàce adresu zamieszkania sk∏adajàcego oÊwiadczenie oraz miejsca po∏o˝enia nieruchomoÊci.
CZ¢Âå A
Ja, ni˝ej podpisany(a),
...................................................................................................................................................................,
(imiona i nazwisko oraz nazwisko rodowe)
urodzony(a) .....................................................................
w...........................................................................................
...................................................................................................................................................................
(miejsce zatrudnienia, stanowisko lub funkcja)
po zapoznaniu si´ z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 oraz
z 2008 r. nr 223, poz. 1458) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzàdzie województwa (Dz. U.
z 2001 r. nr 142, poz. 1590, z 2002 r. nr 23, poz. 220, nr 62, poz. 558, nr 153, poz. 1271 i nr 214, poz.
1806, z 2003 r. nr 162, poz. 1568, z 2004 r. nr 102, poz. 1055, nr 116, poz. 1206 i nr 167, poz. 1759,
z 2006 r. nr 126, poz. 875 i nr 227, poz. 1658, z 2007 r. nr 173, poz. 1218 oraz z 2008 r. nr 180, poz.
1111, nr 216, poz. 1370 i nr 223, poz. 1458), zgodnie z art. 27c tej ustawy oÊwiadczam, ˝e posiadam
wchodzàce w sk∏ad ma∏˝eƒskiej wspólnoÊci majàtkowej lub stanowiàce mój majàtek odr´bny:
I.
Zasoby pieni´˝ne:
– Êrodki pieni´˝ne zgromadzone w walucie polskiej:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
– Êrodki pieni´˝ne zgromadzone w walucie obcej:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
55
etyka_srodki_128
56
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 56
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
– papiery wartoÊciowe:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
na kwot´:
...................................................................................................................................................................
II.
1. Dom o powierzchni: ....................... m2, o wartoÊci:
...................................................................................................
tytu∏ prawny:
....................................................................................................................................................................
2. Mieszkanie o powierzchni: .................. m2, o wartoÊci:
.............................................................................................
tytu∏ prawny:
....................................................................................................................................................................
3. Gospodarstwo rolne:
rodzaj gospodarstwa: ................................, powierzchnia:
.............................................................................................
o wartoÊci:
...................................................................................................................................................................
rodzaj zabudowy:
............................................................................................................................................................
tytu∏ prawny:
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym przychód i dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
4. Inne nieruchomoÊci:
powierzchnia:
..................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
o wartoÊci:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
tytu∏ prawny:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
III.
Posiadam udzia∏y w spó∏kach handlowych – nale˝y podaç liczb´ i emitenta udzia∏ów:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
....................................................................................................................................................................
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 57
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Udzia∏y te stanowià pakiet wi´kszy ni˝ 10% udzia∏ów w spó∏ce:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
IV.
Posiadam akcje w spó∏kach handlowych – nale˝y podaç liczb´ i emitenta akcji:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
Akcje te stanowià pakiet wi´kszy ni˝ 10 % akcji w spó∏ce:
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
V.
Naby∏em(am) (naby∏ mój ma∏˝onek, z wy∏àczeniem mienia przynale˝nego do jego majàtku odr´bnego) od Skarbu Paƒstwa, innej paƒstwowej osoby prawnej, jednostek samorzàdu terytorialnego,
ich zwiàzków lub od komunalnej osoby prawnej nast´pujàce mienie, które podlega∏o zbyciu w drodze
przetargu – nale˝y podaç opis mienia i dat´ nabycia, od kogo:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
VI.
1. Prowadz´ dzia∏alnoÊç gospodarczà3) (nale˝y podaç form´ prawnà i przedmiot dzia∏alnoÊci):
...................................................................................................................................................................
– osobiÊcie
...................................................................................................................................................................
– wspólnie z innymi osobami
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym przychód i dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
2. Zarzàdzam dzia∏alnoÊcià gospodarczà lub jestem przedstawicielem, pe∏nomocnikiem takiej
dzia∏alnoÊci (nale˝y podaç form´ prawnà i przedmiot dzia∏alnoÊci):
...................................................................................................................................................................
– osobiÊcie
...................................................................................................................................................................
– wspólnie z innymi osobami
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
57
etyka_srodki_128
58
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 58
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
VII.
1. W spó∏kach handlowych (nazwa, siedziba spó∏ki):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem rady nadzorczej (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
2. W spó∏dzielniach:
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem rady nadzorczej4) (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
3. W fundacjach prowadzàcych dzia∏alnoÊç gospodarczà:
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem zarzàdu (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem rady nadzorczej (od kiedy):
...................................................................................................................................................................
– jestem cz∏onkiem komisji rewizyjnej (od kiedy):
.........................................................................................................
Z tego tytu∏u osiàgnà∏em(-´∏am) w roku ubieg∏ym dochód w wysokoÊci:
...................................................................................................................................................................
VIII.
Inne dochody osiàgane z tytu∏u zatrudnienia lub innej dzia∏alnoÊci zarobkowej lub zaj´ç, z podaniem
kwot uzyskiwanych z ka˝dego tytu∏u:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 59
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
IX.
Sk∏adniki mienia ruchomego o wartoÊci powy˝ej 10.000 z∏otych
(w przypadku pojazdów mechanicznych nale˝y podaç mark´, model i rok produkcji):
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
X.
Zobowiàzania pieni´˝ne o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏otych, w tym zaciàgni´te kredyty i po˝yczki,
oraz warunki, na jakich zosta∏y udzielone (wobec kogo, w zwiàzku z jakim zdarzeniem, w jakiej wysokoÊci):
...................................................................................................................................................................
CZ¢Âå B
Adres zamieszkania osoby sk∏adajàcej oÊwiadczenie:
...................................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................
Miejsce po∏o˝enia nieruchomoÊci wymienionych w punkcie II cz´Êci A (adres):
1. ..............................................................................................................................................................
2. ..............................................................................................................................................................
3. ..............................................................................................................................................................
4. ..............................................................................................................................................................
Powy˝sze oÊwiadczenie sk∏adam Êwiadomy(a), i˝ na podstawie art. 233 § 1 Kodeksu karnego za
podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy grozi kara pozbawienia wolnoÊci.
........................................................
(miejscowoÊç, data)
...........................................................
(podpis)
______
1) Niew∏aÊciwe skreÊliç.
2) Zakres stosowania wzoru do oÊwiadczeƒ majàtkowych sekretarza województwa okreÊla art. 56 ustawy z dnia
21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzàdowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458).
3) Nie dotyczy dzia∏alnoÊci wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roÊlinnej i zwierz´cej, w formie i zakresie
gospodarstwa rodzinnego.
4) Nie dotyczy rad nadzorczych spó∏dzielni mieszkaniowych.
59
etyka_srodki_128
60
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 60
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Z regulacji zawartych w art. 27c ust. 1 ustawy o samorzàdzie województwa oraz z analizy wzoru formularza
oÊwiadczenia majàtkowego wynika, ˝e sk∏adajàcy oÊwiadczenie majàtkowe podaje informacje:
1) o zasobach pieni´˝nych (pkt I wzoru oÊwiadczenia),
2) o nieruchomoÊciach (dom, mieszkanie, gospodarstwo rolne, inne nieruchomoÊci (pkt II wzoru
oÊwiadczenia),
3) o udzia∏ach i akcjach w spó∏kach handlowych (pkt III i IV wzoru oÊwiadczenia),
4) o nabyciu od Skarbu Paƒstwa, innej paƒstwowej osoby prawnej, jednostek samorzàdu terytorialnego, ich zwiàzków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlega∏o zbyciu w drodze
przetargu (pkt V wzoru oÊwiadczenia),
5) o prowadzeniu dzia∏alnoÊci gospodarczej oraz zarzàdzaniu dzia∏alnoÊcià gospodarczà lub byciu
przedstawicielem, pe∏nomocnikiem takiej dzia∏alnoÊci (pkt VI wzoru oÊwiadczenia),
6) o tym, ˝e jest cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej w spó∏kach handlowych;
cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej, komisji rewizyjnej spó∏dzielni; cz∏onkiem zarzàdu, rady nadzorczej,
komisji rewizyjnej fundacji prowadzàcej dzia∏alnoÊç gospodarczà (pkt VII wzoru oÊwiadczenia),
7) o innych dochodach osiàganych z tytu∏u zatrudnienia lub innej dzia∏alnoÊci zarobkowej lub zaj´ç
(pkt VIII wzoru oÊwiadczenia),
8) o sk∏adnikach mienia ruchomego o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏ (pkt IX wzoru oÊwiadczenia),
9) o zobowiàzaniach pieni´˝nych o wartoÊci powy˝ej 10 000 z∏, w tym zaciàgni´tych kredytach
i po˝yczkach oraz warunkach, na jakich zosta∏y udzielone (pkt X wzoru oÊwiadczenia)131.
Przyk∏ad
Raport z monitoringu realizacji obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ majàtkowych
przez funkcjonariuszy samorzàdowych szczebla województwa samorzàdowego w Polsce132
Prawnym obowiàzkiem jest podanie wartoÊci PLN posiadanej na dzieƒ 31 grudnia roku poprzedzajàcego. W woj. mazowieckim wydajàcy decyzje deklarowali 31475 tys. z∏, kierownicy jednostek
organizacyjnych 48 185 tys. z∏. Ârednia deklarowanych Êrodków we wszystkich grupach (radni,
zarzàd, wydajàcy decyzje, kierownicy jednostek organizacyjnych) w ca∏ej Polsce wynios∏a 61 138
tys. z∏., najni˝szà Êrednià Êrodków deklarowa∏y osoby wydajàce decyzje w imieniu marsza∏ka. Je˝eli
chodzi o posiadanie papierów wartoÊciowych, to w województwie mazowieckim deklarowa∏o
14,29% wydajàcych decyzje (13333 z∏), 16,30 % kierowników jednostek organizacyjnych (135 796 z∏),
gdy Êrednia w Polsce wynios∏a 21,66% (181 274 z∏). Natomiast 33,33% wydajàcych decyzje deklarowa∏o posiadanie domu, 76,19% mieszkania, 60,22% kierowników jednostek organizacyjnych
deklarowa∏o posiadanie domu i 50% posiadanie mieszkania. Ârednia w Polsce posiadania domu
wynios∏a 64,20%, posiadania mieszkania 78,33%. Mienie ruchome powy˝ej 10000 z∏ zadeklarowa∏o
80,95% wydajàcych decyzje oraz 77,42% kierowników jednostek organizacyjnych przy Êredniej 76,66%.
131
Por. J. Ruszewski, P. Sitniewski, JawnoÊç i kompetencja, Raport z monitoringu realizacji obowiàzku sk∏adania oÊwiadczeƒ
majàtkowych przez funkcjonariuszy samorzàdowych szczebla województwa samorzàdowego w Polsce, Suwa∏ki 2010,
s. 27-28.
132
J. Ruszewski, P. Sitniewski, op. cit., s. 70-173.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 61
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Oto co funkcjonariusze szczebla wojewódzkiego deklarowali. Oprócz samochodów, ksià˝ek, sprz´tu
lotniczego, znalaz∏y si´ mi´dzy innymi: agregaty pràdotwórcze, ∏ódê ˝aglowa „Sportina”, szybowiec
„Mucha”, nak∏ady na ogródku dzia∏kowym, samolot MS Morane 880 B, zbiór zabytkowych mebli
oraz kort tenisowy.
Adresatami oÊwiadczenia, zgodnie z art. 27c ust 3 ustawy o samorzàdzie województwa, sà:
• w przypadku marsza∏ka województwa, przewodniczàcego sejmiku województwa – wojewoda;
• w przypadku wicemarsza∏ka województwa, cz∏onka zarzàdu województwa, sekretarza województwa, skarbnika województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà
oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – marsza∏ek
województwa.
Wraz z oÊwiadczeniem nale˝y sk∏adaç równie˝ kopi´ PIT za rok poprzedni wraz z ewentualnà korektà.
OczywiÊcie wtedy, gdy na skutek ró˝nych zdarzeƒ takie oÊwiadczenie b´dzie musia∏o byç z∏o˝one wi´cej
ni˝ raz w danym roku, ponowne do∏àczanie ubieg∏orocznego zeznania podatkowego b´dzie zb´dne133.
Termin sk∏adania oÊwiadczenia cyklicznego (bo na ˝àdanie nie ma terminu – zgodnie z regulacjà ustawy
o pracownikach samorzàdowych) uregulowany zosta∏ w art. 27c ust. 5 ustawy o samorzàdzie województwa:
cz∏onek zarzàdu województwa, skarbnik województwa, sekretarz województwa, kierownik wojewódzkiej
samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà
osobà prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – sk∏adajà
pierwsze oÊwiadczenie majàtkowe w terminie 30 dni od dnia wyboru lub powo∏ania na stanowisko albo
od dnia zatrudnienia na podstawie umowy o prac´. Do pierwszego oÊwiadczenia majàtkowego cz∏onek
zarzàdu województwa, skarbnik województwa, sekretarz województwa, kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà
prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa sà obowiàzani
do∏àczyç informacj´ o sposobie i terminie zaprzestania prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, je˝eli prowadzili jà przed dniem wyboru, powo∏ania lub zatrudnienia. Natomiast kolejne oÊwiadczenia majàtkowe sà
sk∏adane przez nich co roku do dnia 30 kwietnia, wed∏ug stanu na dzieƒ 31 grudnia roku poprzedniego,
oraz w dniu odwo∏ania ze stanowiska lub rozwiàzania umowy o prac´.
Zgodnie z ust. 5a wskazywanej ustawy, je˝eli terminy okreÊlone w ust. 5 nie zostanà dotrzymane, przewodniczàcy sejmiku województwa, wojewoda lub marsza∏ek województwa w terminie 14 dni od dnia stwierdzenia
niedotrzymania terminu wzywa osob´, która nie z∏o˝y∏a do jego niezw∏ocznego z∏o˝enia wyznaczajàc dodatkowy czternastodniowy termin. Termin ten liczy si´ od dnia skutecznego dostarczenia wezwania.
Marsza∏ek województwa i inne wymienione w art. 27c ust. 1 osoby majà obowiàzek, zgodnie z ust. 5,
przedstawiç informacj´ o zaprzestaniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej – przez co nawiàzuje bezpoÊrednio do zakazu zawartego w art. 4 pkt 6 ustawy antykorupcyjnej. Przepis ten zakazuje m.in. wszystkim osobom wymienionym w ust. 1 (z wyjàtkiem radnych) prowadzenia w okresie zajmowania stanowiska
lub pe∏nienia funkcji jakiejkolwiek dzia∏alnoÊci gospodarczej na w∏asny rachunek lub wspólnie z innymi
133
P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica.
61
etyka_srodki_128
62
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 62
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
osobami, a tak˝e zarzàdzania takà dzia∏alnoÊcià lub bycia przedstawicielem bàdê pe∏nomocnikiem w prowadzeniu takiej dzia∏alnoÊci, wyjàwszy jedynie dzia∏alnoÊç wytwórczà roÊlinnà lub zwierz´cà w rolnictwie
w zakresie gospodarstwa rodzinnego.
Problem: czy marsza∏ek, który w zwiàzku z obj´ciem mandatu przestaje ca∏kowicie faktycznie
prowadziç dzia∏alnoÊç gospodarczà (zawiesza wykonywanie wszelkich us∏ug, zg∏asza zaprzestanie
wykonywania dzia∏alnoÊci na czas kadencji do urz´du skarbowego i do ZUS, zwalnia lub wysy∏a na
urlopy bezp∏atne wszystkich pracowników), czy te˝ dodatkowo powinien wykreÊliç si´ z ewidencji przedsi´biorców?
Wskazywano na jego rozwiàzanie ju˝ wczeÊniej. Tak˝e w piÊmiennictwie wskazuje si´, ˝e marsza∏ek nie
musi wykreÊlaç si´ z ewidencji. Poniewa˝ celem przepisu jest zapobie˝enie niekorzystnemu dla interesu
publicznego zbiegowi dwóch aktywnoÊci marsza∏ka, przeszkadzajàcemu w skupieniu si´ na jego
obowiàzkach urz´dowych i rodzàcemu obaw´ ewentualnego wykorzystywania stanowiska dla
zwi´kszenia zysków w∏asnej dzia∏alnoÊci gospodarczej. Je˝eli taka dzia∏alnoÊç w czasie pe∏nienia
publicznej funkcji jest ca∏kowicie wstrzymana, te obawy nie istniejà. Zauwa˝yç nale˝y, ˝e funkcja
np. marsza∏ka ma charakter czasowy. Po jej ustaniu ka˝dy ma prawo podjàç z powrotem swà dotychczasowà dzia∏alnoÊç zarobkowà. Dalej, by∏oby niczym nieuzasadnione, gdyby musia∏ on ponosiç wówczas na nowo koszty i trud ponownej rejestracji134.
Nale˝y równie˝ zauwa˝yç, ˝e co do urz´dników samorzàdowych wymienionych w art. 27c ust. 1 brak wyraênego sformu∏owania dotyczàcego oÊwiadczeƒ majàtkowych w razie ustania funkcji nie na skutek odwo∏ania, ale np. na skutek samodzielnej rezygnacji. Nale˝y przyjàç, ˝e w takich sytuacjach obowiàzek z∏o˝enia oÊwiadczenia majàtkowego nie istnieje135.
Ka˝dy z podmiotów, którym oÊwiadczenia sà sk∏adane, bada oÊwiadczenie samodzielnie pod kàtem prawdziwoÊci i kompletnoÊci zawartych w nim danych. Natomiast dopiero w razie stwierdzenia nieprawid∏owoÊci
w wype∏nieniu obowiàzku z∏o˝enia oÊwiadczeƒ powstaje mo˝liwoÊç udzia∏u w sprawie jeszcze innych podmiotów: w przypadku podejrzenia podania w oÊwiadczeniach nieprawdy lub zatajenia prawdy istnieje mo˝liwoÊç w∏àczenia do udzia∏u w sprawie organów kontroli skarbowej (art. 27c ust. 9-11). W razie uchybienia
zaÊ terminom do z∏o˝enia oÊwiadczeƒ lub stwierdzenia w nich nieprawid∏owoÊci, informacje w tej mierze
nale˝y przed∏o˝yç sejmikowi wraz z opisem tych nieprawid∏owoÊci i podj´tych w zwiàzku z nimi dzia∏aƒ
(art. 27c ust. 12). Nale˝y za∏o˝yç, ˝e zarówno urzàd skarbowy, jak i ewentualnie uczestniczàcy w sprawie urzàd
kontroli skarbowej b´dà dokonywa∏y analizy oÊwiadczeƒ wy∏àcznie pod kàtem podatkowym136. Podmiot
dokonujàcy analizy oÊwiadczeƒ majàtkowych w terminie do dnia 30 paêdziernika ka˝dego roku przedstawia
sejmikowi województwa informacj´ o osobach, które nie z∏o˝y∏y oÊwiadczenia majàtkowego lub z∏o˝y∏y je po
terminie, o nieprawid∏owoÊciach stwierdzonych w analizowanych oÊwiadczeniach majàtkowych wraz z ich
opisem i wskazaniem osób, które z∏o˝y∏y nieprawid∏owe oÊwiadczenia oraz o dzia∏aniach podj´tych w zwiàzku
z nieprawid∏owoÊciami stwierdzonymi w analizowanych oÊwiadczeniach majàtkowych.
Sankcje za niez∏o˝enie w terminie oÊwiadczeƒ majàtkowych okreÊla art. 27f. Sankcje sà jednolite, a ró˝nià si´
jedynie w zale˝noÊci od podmiotu zobowiàzanego do ich sk∏adania. W przypadku cz∏onka zarzàdu województwa, skarbnika województwa, sekretarza województwa, kierownika wojewódzkiej samorzàdowej jed134
135
136
P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica.
P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica.
P. Chmielnicki (red.), op. cit., LexPolonica.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 63
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
nostki organizacyjnej, osoby zarzàdzajàcej i cz∏onka organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà
oraz osoby wydajàcej decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa – sankcjà jest utrata wynagrodzenia za okres do dnia z∏o˝enia oÊwiadczenia lub informacji. Dodatkowo, je˝eli sekretarz województwa,
kierownik wojewódzkiej samorzàdowej jednostki organizacyjnej, osoba zarzàdzajàca i cz∏onek organu zarzàdzajàcego wojewódzkà osobà prawnà oraz osoba wydajàca decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa nie z∏o˝à w terminie oÊwiadczenia majàtkowego, w∏aÊciwy organ odwo∏uje ich albo
rozwiàzuje z nimi umow´ o prac´, najpóêniej po up∏ywie 30 dni od dnia, w którym up∏ynà∏ termin do z∏o˝enia
oÊwiadczenia.
Inne zakazy o charakterze ekonomicznym
Intencjà twórców zakazów i ograniczeƒ o charakterze majàtkowym, jakie sà nak∏adane na funkcjonariuszy
publicznych, jest próba wprowadzenia czytelnych barier uniemo˝liwiajàcych wykorzystywanie ich osobistej
pozycji do czerpania nieuzasadnionych korzyÊci z majàtku publicznego137, a tak˝e poddanie regulacji prawnej
cz´Êci wzajemnych relacji, jakie zachodzà mi´dzy sektorem publicznym a prywatnym.
W tym celu ustawodawca wprowadza system zakazów i nakazów ograniczajàcych wolnoÊç gospodarczà
funkcjonariuszy publicznych tak, aby ograniczy∏y one szereg pokus i okolicznoÊci sprzyjajàcych zaspokajaniu w∏asnych potrzeb kosztem mienia publicznego. Zasadne wydaje si´ byç zatem twierdzenie, i˝ tego
typu regulacje, obecne tak˝e w polskim systemie prawnym, chronià (a przynajmniej w za∏o˝eniu majà chroniç) uczciwoÊç i post´powanie fair w systemie w∏adzy i administracji publicznej z jednej strony, z drugiej zaÊ
majà chroniç majàtek publiczny przed zakusami jego nadu˝ywania.
Konsekwencjà wprowadzania restrykcji o charakterze majàtkowym dla funkcjonariuszy publicznych jest
traktowanie s∏u˝by publicznej jako jedynego êród∏a utrzymania osób do niej powo∏anych. W zgodnoÊci z tà
tezà pozostaje tak˝e uchwa∏a TK z 1994 r., zgodnie z którà „obywatele pe∏niàcy dzia∏alnoÊç publicznà muszà
si´ liczyç z dalej idàcymi ograniczeniami swych praw i wolnoÊci, ni˝ pozostali obywatele (...). A poniewa˝
w sposób Êwiadomy i dobrowolny si´ im poddajà, o ograniczeniu ich wolnoÊci, co do ka˝dej z konstytucyjnych wolnoÊci obywatelskich, nie mo˝e byç mowy. Celem takich ograniczeƒ jest bowiem zapobieganie
anga˝owaniu si´ osób publicznych w sytuacje i uwik∏ania, mogàce nie tylko poddawaç w wàtpliwoÊç ich
osobistà bezstronnoÊç czy uczciwoÊç, ale tak˝e podwa˝aç autorytet konstytucyjnych organów paƒstwa oraz
os∏abiaç zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawid∏owego funkcjonowania”138.
Normy w zakresie reglamentacji swobody uczestniczenia w spó∏kach prawa handlowego okreÊlajà ustawa
o samorzàdzie województwa (art. 27b ust. 3 i 5 w odniesieniu do radnych) oraz ustawa antykorupcyjna
(w stosunku do osób w niej wskazanych).
Istotnym instrumentem majàtkowym, zabezpieczajàcym przed konfliktem interesów, sà ograniczenia nak∏adane na urz´dników w zakresie cz∏onkostwa we w∏adzach spó∏ek handlowych oraz posiadania udzia∏ów
i akcji w przedsi´biorstwach. Ustawa antykorupcyjna w sposób rygorystyczny zakazuje adresatom tego aktu
prawnego w okresie zajmowania stanowisk lub pe∏nienia funkcji bycia cz∏onkami zarzàdów, rad nadzorczych
lub komisji rewizyjnych spó∏ek prawa handlowego, przy czym bez znaczenia jest, czy dana funkcja pe∏niona
137
Por. B. Kudrycka, P. J. Suwaj, Komentarz do ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez
osoby pe∏niàce funkcje publiczne, Biuetyn S∏u˝by Cywilnej, nr 7-8.
138
Uchwa∏a z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994 r., nr 1.
63
etyka_srodki_128
64
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 64
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
jest odp∏atnie, czy spo∏ecznie – honorowo, czy spó∏ka dzia∏a na terenie danej JST oraz czy w swojej dzia∏alnoÊci wykorzystuje mienie jakiegokolwiek podmiotu publicznego139. Enumeratywne wymienienie organów, w których cz∏onkostwo jest zakazane sugeruje, ˝e jeÊli w spó∏ce funkcjonujà jakieÊ inne organy, to
uczestnictwo w nich nie jest zakazane, jeÊli nie wywo∏uje podejrzenia o stronniczoÊç lub interesownoÊç.
Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 tej ustawy, wymienione w niej osoby w okresie zajmowania stanowisk lub
pe∏nienia funkcji nie mogà byç zatrudnione lub wykonywaç zaj´ç w spó∏kach prawa handlowego, które
mog∏yby wywo∏aç podejrzenie o ich stronniczoÊç lub interesownoÊç140. Wybór lub powo∏anie do w∏adz spó∏ki
z naruszeniem zakazów okreÊlonych w art. 4 i 7 ustawy antykorupcyjnej jest z mocy prawa niewa˝ny i nie
podlega wpisaniu do w∏aÊciwego rejestru. Jednak zakaz zajmowania stanowisk w spó∏kach prawa handlowego nie dotyczy wskazywanych osób (cz∏onków zarzàdu województwa, skarbników, kierowników wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osób zarzàdzajàcych i cz∏onków organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz innych osób wydajàcych decyzje administracyjne
w imieniu marsza∏ka województwa), je˝eli zosta∏y one zg∏oszone do obj´cia takich stanowisk w spó∏ce prawa
handlowego przez Skarb Paƒstwa, inne paƒstwowe osoby prawne, spó∏ki, w których udzia∏ Skarbu Paƒstwa
przekracza 50% kapita∏u zak∏adowego lub 50% liczby akcji, JST, ich zwiàzki lub inne osoby prawne JST
(jednak osoby te nie mogà byç zg∏oszone do wi´cej ni˝ dwóch spó∏ek).
Na podstawie art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej przez osoby pe∏niàce funkcje publiczne, osoby wymienione w art. 1 i 2 tej ustawy (czyli wskazywani ju˝ wczeÊniej cz∏onkowie zarzàdu województwa, skarbnicy, kierownicy wojewódzkich samorzàdowych jednostek organizacyjnych, osoby zarzàdzajàce i cz∏onkowie organów zarzàdzajàcych wojewódzkimi osobami prawnymi oraz
inne osoby wydajàce decyzje administracyjne w imieniu marsza∏ka województwa), w okresie zajmowania
stanowisk lub pe∏nienia funkcji, o których mowa w przepisach tej ustawy, nie mogà posiadaç w spó∏kach
prawa handlowego wi´cej ni˝ 10% akcji lub udzia∏y przedstawiajàce wi´cej ni˝ 10% kapita∏u zak∏adowego
– w ka˝dej z tych spó∏ek.
Zakazy o charakterze niemajàtkowym
Obejmujà one przyk∏adowo zakaz podleg∏oÊci s∏u˝bowej osób spokrewnionych, zawarty w art. 26 ustawy
o pracownikach samorzàdowych, w myÊl tego artyku∏u ma∏˝onkowie oraz osoby pozostajàce ze sobà
w stosunku pokrewieƒstwa do drugiego stopnia w∏àcznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz
w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogà byç zatrudnieni w jednostkach, o których mowa
w art. 2, je˝eli powsta∏by mi´dzy tymi osobami stosunek bezpoÊredniej podleg∏oÊci s∏u˝bowej.
De facto zakaz ten ma charakter iluzoryczny z dwóch powodów. Po pierwsze – brak sankcji za jego naruszenie, po drugie – „bezpoÊrednià” podleg∏oÊç mo˝na z ∏atwoÊcià ominàç, zatrudniajàc krewnego na stanowisku podleg∏ym w sposób niebezpoÊredni, co nie zmienia faktu, ˝e dzia∏anie takie mo˝e budziç podejrzenia o stronniczoÊç i nepotyzm.
139
140
Por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2004 r., OSK 1186/04, LexPolonica nr 2127505.
A. Wierzbica, op. cit. s. 247.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 65
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
5. Przest´pstwa korupcyjne
SprzedajnoÊç urz´dnicza i przekupstwo
Najcz´Êciej spotykanà formà korupcji jest ∏apownictwo. W prawie karnym spotyka si´ dwie jego odmiany:
biernà, tzw. „sprzedajnoÊç urz´dniczà” (dotyczàcà bioràcych), i czynnà, tzw. „przekupstwo” (dotyczàcà
wr´czajàcych)141. Bardziej adekwatne dla ∏apownictwa biernego wydaje si´ okreÊlenie „sprzedajnoÊç”,
gdy˝ tak naprawd´ ∏apownictwo bierne cz´sto wcale nie jest takie bierne, szczególnie wtedy, gdy osoba
pe∏niàca funkcj´ publicznà ˝àda korzyÊci. Nazwa „∏apownictwo czynne” jest równie˝ mylàca. Raczej trudno
by∏oby mówiç o aktywnoÊci i zaanga˝owaniu tej osoby w sytuacji, kiedy inicjatywa przyj´cia korzyÊci pochodzi od osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà142. Kary za przest´pstwa korupcyjne zosta∏y okreÊlone w art.
228-231 oraz art. 250a i art. 296a-b Kodeksu karnego. Poni˝ej znajduje si´ tabela przedstawiajàca podstawowe przest´pstwa korupcyjne.
Tabela nr 2. Przest´pstwa korupcyjne
141
142
L.p
Nazwa
przest´pstwa
Artyku∏
w kodeksie
karnym
Opis
1.
sprzedajnoÊç
Art. 228 k.k.
¸apownictwo bierne polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej
lub osobistej albo jej obietnicy w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej.
2.
przekupstwo
Art. 229 k.k.
¸apownictwo czynne polega na udzieleniu albo sk∏adaniu obietnicy
udzielenia korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´
publicznà w zwiàzku z pe∏nieniem tej funkcji.
3.
p∏atna protekcja
Art. 230 k.k.
Art. 230a k.k.
Polega na powo∏ywaniu si´ na wp∏ywy w instytucjach lub urz´dach
i podejmowaniu si´ poÊrednictwa w za∏atwieniu sprawy w zamian
za korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo za jej obietnic´.
4.
nadu˝ycie
s∏u˝bowe
Art. 231 k.k.
Polega na przekraczaniu uprawnieƒ lub niedope∏nieniu obowiàzków
przez funkcjonariusza publicznego i dzia∏aniu na szkod´ interesu
publicznego lub prywatnego, w celu uzyskania korzyÊci majàtkowej.
5.
korupcja wyborcza
Art.. 250a k.k.
Obok dania ∏apówki za g∏osowanie w okreÊlony sposób, polega tak˝e
na daniu obietnicy korzystnego za∏atwienia sprawy, przychylnego
traktowania, dbania o interesy w razie uzyskania mandatu.
6.
poÊwiadczenie
nieprawdy
Art.. 271 k.k.
Polega na poÊwiadczeniu przez funkcjonariusza publicznego
uprawnionego do wystawienia dokumentu, nieprawdy w tym
dokumencie, co do okolicznoÊci majàcej znaczenie prawne.
7.
nadu˝ycie zaufania
Art.. 296 k.k.
Polega na wyrzàdzeniu znacznej szkody majàtkowej podmiotom
prowadzàcym dzia∏alnoÊç gospodarczà, poprzez nadu˝ycie
udzielonych danej osobie uprawnieƒ lub niedope∏nienie cià˝àcych
na niej obowiàzków – w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej.
Znalaz∏eÊ si´ w sytuacji korupcyjnej? Dowiedz si´, co robiç! Zatrzymajmy korupcj´, s. 5, www.antykorupcja.gov.pl .
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 17,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
65
etyka_srodki_128
66
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 66
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
8
nadu˝ycie zaufania
Art. 296a k.k.
Polega na przyj´ciu korzyÊci majàtkowej lub osobistej przez osob´
pe∏niàcà kierowniczà funkcj´ w podmiocie prowadzàcym dzia∏alnoÊç
gospodarczà w zamian za zachowanie mogàce wyrzàdziç temu
podmiotowi szkod´ majàtkowà albo za czyn nieuczciwej konkurencji
lub za niedopuszczalnà czynnoÊç preferencyjnà na rzecz nabywcy
lub odbiorcy towaru, us∏ug lub Êwiadczenia; np. udzielenie kredytu
lub po˝yczki pieni´˝nej niewyp∏acalnemu d∏u˝nikowi (czynnoÊç
mogàca wyrzàdziç szkod´ majàtkowà), ujawnienie tajemnicy handlowej przedsi´biorstwa (czyn nieuczciwej konkurencji).
9.
korupcja w sporcie
Art. 296b k.k.
Polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej lub osobistej lub jej
obietnicy, w zamian za nieuczciwe zachowanie, mogàce mieç
wp∏yw na wynik profesjonalnych zawodów sportowych.
10.
udaremnianie
lub utrudnianie
przetargu
publicznego
Art. 305 k.k.
Polega na udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego,
wchodzeniu w porozumienie z innà osobà dzia∏ajàc w ten sposób
na szkod´ w∏aÊciciela mienia albo osoby lub instytucji, na rzecz
której przetarg jest dokonywany.
SprzedajnoÊç urz´dnicza (art. 228 k.k.) jest przest´pstwem polegajàcym na przyj´ciu korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy w zwiàzku z pe∏nieniem funkcji publicznej. Nie ma znaczenia fakt, czy
korzyÊç zosta∏a przyj´ta przed, czy po dokonaniu czynnoÊci s∏u˝bowej143, natomiast w wypadku uzale˝nienia
wykonania czynnoÊci od wr´czenia korzyÊci majàtkowej, przyj´cie korzyÊci jest warunkiem podj´cia czynnoÊci. Sprawcà tego przest´pstwa (podmiotem) mo˝e byç osoba pe∏niàca funkcj´ publicznà oraz tzw. zagraniczny funkcjonariusz publiczny. Ustawodawca przewidzia∏ szeÊç podstawowych postaci (typów) ∏apownictwa biernego.
§ 1 – typ podstawowy – sprawca czynu podlega karze pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8;
§ 2 – typ uprzywilejowany (wypadek mniejszej wagi) – okolicznoÊci pope∏nienia przest´pstwa i cechy
sprawcy powodujà, ˝e czyn zas∏uguje na ∏agodniejszà kar´144, czyn zagro˝ony jest grzywnà, karà ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2;
w tym kwalifikowane145:
§ 3 – przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej w zwiàzku z naruszeniem przepisów prawa, czyn
zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 1 roku do lat 10;
§ 4 – uzale˝nienie wykonania czynnoÊci s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej146, czyn zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 1 roku do lat 10;
§ 5 – przyj´cie korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci lub jej obietnicy, czyn zagro˝ony jest karà
pozbawienia wolnoÊci od 2 do 12 lat;
§ 6 – przyj´cie korzyÊci przez zagranicznego funkcjonariusza publicznego, czyn zagro˝ony jest karà
okreÊlonà odpowiednio w § 1-5.
143
Wyrok Sàdu Najwy˝szego z dn. 8.11.1974 r. (Rw 522/74, OSNPG 1975, nr 2, poz. 20).
Wyrok Sàdu Apelacyjnego w Krakowie z dn. 3.12.1998 r. (II Aka 196/98, KZS 1998, nr 12, poz. 31).
145
Obok cech podstawowych czyn zawiera jeszcze cechy, które wp∏ywajà na zwi´kszenie stopnia spo∏ecznej szkodliwoÊci
i zaostrzenie kary.
146
Postanowienie SN z dn. 3.12.2002 r. (II KKN 208/01, OSNKW 2003, nr 3-4, poz. 37).
144
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 67
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Przekupstwo (art. 229 k.k.) polega na umyÊlnym udzieleniu korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej
obietnicy osobie pe∏niàcej funkcj´ publicznà147. Udzielenie korzyÊci polega na bezpoÊrednim lub poÊrednim
wr´czeniu korzyÊci. Zachowanie przekupujàcego stanowi drugà stron´ sprzedajnoÊci, okreÊlonej w art.
228 k.k. Wr´czajàcy korzyÊç lub jej obietnic´ odpowiada tak samo jak ten, który korzyÊç takà przyjmuje.
Ustawodawca przewiduje pi´ç typów ∏apownictwa czynnego:
§ 1 – podstawowy – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej lub osobistej osobie pe∏niàcej funkcj´
publicznà; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8;
§ 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest grzywnà, karà ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia
wolnoÊci do lat 2;
w tym kwalifikowane:
§ 3 – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej w zamian za naruszenie obowiàzku s∏u˝bowego,
czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10;
§ 4 – udzielenie lub obietnic´ korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci, czyn zagro˝ony karà pozbawienia
wolnoÊci od 2 do 12 lat;
§ 5 – udzielenie lub obietnic´ udzielenia korzyÊci majàtkowej lub osobistej zagranicznemu funkcjonariuszowi publicznemu w zwiàzku z pe∏nieniem tej funkcji;
§ 6 – klauzul´ bezkarnoÊci.
P∏atna protekcja (art. 230 k.k.) – to podj´cie si´ poÊrednictwa w za∏atwieniu sprawy w instytucji paƒstwowej
lub samorzàdu terytorialnego, organizacji mi´dzynarodowej albo te˝ krajowej lub zagranicznej organizacji
dysponujàcej Êrodkami publicznymi w zamian za korzyÊç majàtkowà lub osobistà, bàdê jej obietnic´. Dzia∏anie
sprawcy mo˝e polegaç jedynie na powo∏ywaniu si´ na wp∏ywy lub na wywo∏aniu u osoby zainteresowanej
przekonania o istnieniu takich wp∏ywów, albo na utwierdzeniu jej w takim przekonaniu148, poniewa˝ aby mo˝na
by∏o mówiç o przest´pstwie nieistotne jest, czy osoba powo∏ujàca si´ na wp∏ywy takie posiada i czy rzeczywiÊcie
zostanà podj´te dzia∏ania poÊrednictwa149. Inicjatywa pope∏nienia przest´pstwa mo˝e pochodziç zarówno
od osoby, która podejmuje si´ za∏atwienia sprawy, jak i osoby, której zale˝y na korzystnym dla siebie rozwiàzaniu. W przeciwieƒstwie do przest´pstwa sprzedajnoÊci, p∏atna protekcja jest przest´pstwem, którego
sprawcà mo˝e byç ka˝dy.
Ustawodawca przewiduje dwa typy p∏atnej protekcji:
§ 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8;
§ 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest karà grzywny, ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia
wolnoÊci do lat 2.
Czynna p∏atna protekcja, handel wp∏ywami (art. 230a k.k.) – przest´pstwo to polega na udzieleniu
lub obietnicy udzielenia poÊrednikowi korzyÊci majàtkowej lub osobistej w zamian za poÊrednictwo w za∏atwieniu sprawy w instytucji paƒstwowej, samorzàdowej, organizacji mi´dzynarodowej albo krajowej lub
w zagranicznej jednostce organizacyjnej dysponujàcej Êrodkami publicznymi. Dzia∏anie sprawcy ma sk∏oniç
poÊrednika do bezprawnego wywarcia wp∏ywu na decyzj´ osoby pe∏niàcej funkcj´ publicznà. Dzia∏anie
147
Wyrok SN z dn. 7.11.1994 r. (WR 186/94, OSNKW 1995, nr 3-4, poz. 20).
Wyrok SN z dn. 2.03.1972 r. (II KR 4/71, OSNPG 1972, nr 2, poz. 156).
149
Postanowienie SN z 20.10.2005 r. (II KK 184/05, OSNKW 2005, nr 12, poz. 120), oraz wyrok z 29.02.1984 r. (Rw 53/84,
OSNKW 1984, nr 9-10, poz. 94).
148
67
etyka_srodki_128
68
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 68
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
polega na tym samym, co przekupstwo (art. 229 k.k.), z tym wyjàtkiem, ˝e w przypadku art. 230a k.k. celem
dzia∏ania sprawcy jest op∏acenie poÊrednictwa, a nie koniecznie osoby podejmujàcej decyzj´. Sprawcà tego
przest´pstwa mo˝e byç ka˝dy. Ustawodawca przewiduje dwa typy czynnej p∏atnej protekcji:
§ 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do 8 lat;
§ 2 – uprzywilejowany, czyn zagro˝ony jest karà grzywny, ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia
wolnoÊci do lat 2;
§ 3 – klauzula bezkarnoÊci.
Przekroczenie uprawnieƒ, niedope∏nienie obowiàzków (art. 231 k.k) – przest´pstwo to mo˝e pope∏niç jedynie funkcjonariusz publiczny, który przekraczajàc swoje uprawnienia lub nie wype∏niajàc obowiàzków, dzia∏a na szkod´ interesu publicznego lub prywatnego. Wynika stàd, ˝e zakres podmiotowy uleg∏
tutaj – w porównaniu z przest´pstwem ∏apownictwa – istotnemu ograniczeniu. Je˝eli motywem dzia∏ania
sprawcy jest osiàgni´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej, przepis przewiduje surowszà odpowiedzialnoÊç
karnà. W tym przypadku nie jest wymagane, aby szkoda zaistnia∏a. Sprawca wype∏nia znamiona poprzez
dzia∏anie lub zaniechanie, stwarzajàc stan zagro˝enia dla dobra prawnego. Dla w∏aÊciwego przypisania odpowiedzialnoÊci za to przest´pstwo niezb´dne jest ustalenie podstawy i zakresu uprawnieƒ funkcjonariusza150.
Ustawodawca przewiduje trzy typy tego przest´pstwa:
§ 1 – podstawowy, czyn zagro˝ony karà pobawienia wolnoÊci do lat 3;
§ 2 – kwalifikowany, sprawca dopuszcza si´ czynu w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej lub
osobistej, podlega karze pozbawienia wolnoÊci od roku do lat 10;
§ 3 – uprzywilejowany, nieumyÊlne wyrzàdzenie istotnej szkody, za którà ustawodawca przewidzia∏
grzywn´, kar´ ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia wolnoÊci do lat 2.
Korupcja przejawia si´ tak˝e w ∏apownictwie wyborczym (art. 250a k.k.), ∏apownictwie w obrocie gospodarczym (art. 296a k.k.), ∏apownictwie w sporcie (art. 296b k.k.), poÊwiadczaniu nieprawdy (art. 271 § 3 k.k.),
nadu˝yciu zaufania (art. 296 § 2 k.k.), przekupstwie wierzycieli (art. 302 § 2 i 3 k.k.) oraz w udaremnianiu
lub utrudnianiu przetargu publicznego (art. 305 § 1 k.k.). W rozdziale XXI kodeksu karnego spenalizowano
korupcj´ wyborczà.
Korupcja wyborcza (art. 250a k.k) dotyczy g∏osowania w wyborach do parlamentów: krajowego, europejskiego, organów wybieralnych samorzàdów, ale równie˝ w referendach krajowych i lokalnych. Nie odnosi
si´ do g∏osowaƒ w organach spó∏ek, spó∏dzielni czy organizacji spo∏ecznych. Przest´pstwo ∏apownictwa
wyborczego biernego (§ 1) jest przest´pstwem indywidualnym. Sprawcà mo˝e byç tylko osoba posiadajàca
czynne prawo wyborcze. W przepisie tym ustawodawca nie przewidzia∏ odpowiedzialnoÊci karnej za udzielenie i przyj´cie obietnicy korzyÊci majàtkowej lub osobistej. Z kolei przest´pstwo ∏apownictwa wyborczego
czynnego (§ 2) jest przest´pstwem powszechnym, jego sprawcà mo˝e byç ka˝dy.
Ustawodawca wprowadzi∏ w art. 250a k.k. nast´pujàce typy korupcji wyborczej:
§ 1 – podstawowy, sprzedajnoÊç wyborcza (∏apownictwo bierne), czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5;
§ 2 – podstawowy, przekupstwo wyborcze, podlega tej samej karze j.w.;
150
Wyrok SN z dn. 23.04.1977 r. (VI KRN 70/77, OSNKW 1977, nr 6, poz. 63).
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 69
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
§ 3 – uprzywilejowane – zarówno sprzedajnoÊci, jak i przekupstwa, czyn zagro˝ony jest karà grzywny,
ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2;
§ 4 – nadzwyczajne z∏agodzenie kary lub odstàpienie od jej wymierzenia.
Nadu˝ycie zaufania (art. 296 k.k.)
§ 2 – typ kwalifikowany, polega na wyrzàdzeniu przez zobowiàzanego na podstawie ustawy, decyzji w∏aÊciwego organu lub umowy do prowadzenia spraw majàtkowych lub dzia∏alnoÊci innego
podmiotu znacznej szkody majàtkowej151 w majàtku tego podmiotu na skutek nadu˝ycia udzielonych
uprawnieƒ lub niedope∏nienia cià˝àcego na nim obowiàzku, podmiotem tego przest´pstwa mo˝e byç
tylko osoba zobowiàzana na podstawie przepisu ustawy, decyzji w∏aÊciwego organu lub umowy
do zajmowania si´ sprawami majàtkowymi lub dzia∏alnoÊcià gospodarczà innego podmiotu; czyn
zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8.
Korupcja gospodarcza, korupcja mened˝erów (art. 296a k.k.)
§ 1 – sprzedajnoÊç, typ podstawowy, sprawcà ∏apownictwa gospodarczego w dzia∏alnoÊci gospodarczej mo˝e byç osoba, która w jednostce organizacyjnej152 pe∏ni funkcj´ kierowniczà (np. dyrektor firmy) bàdê funkcj´ majàcà istotny wp∏yw na decyzje zwiàzane z dzia∏alnoÊcià tej jednostki (np.
ksi´gowy), a tak˝e ka˝da osoba pozostajàca z nià w stosunku pracy, umowy zlecenia lub umowy
o dzie∏o; zabronione zachowanie sprawcy polega na przyjmowaniu korzyÊci majàtkowej bàdê osobistej albo obietnicy w zamian za dzia∏anie lub zaniechanie, które mo˝e wyrzàdziç szkod´ majàtkowà jednostce organizacyjnej; korzyÊç ta mo˝e byç równie˝ udzielona za czyn nieuczciwej konkurencji lub za niedopuszczalnà czynnoÊç preferencyjnà153 na rzecz któregoÊ z uczestników obrotu
gospodarczego; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci od 3 miesi´cy do lat 5;
§ 2 – przekupstwo, typ podstawowy – dotyczy osoby, która udziela lub obiecuje udzieliç korzyÊci
majàtkowej lub osobistej w zamian za zachowania okreÊlone w § 1, sprawcà tego przest´pstwa
mo˝e byç ka˝dy; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci jak w § 1;
§ 3 – typ uprzywilejowany dla sprzedajnoÊci i przekupstwa gospodarczego, sprawca podlega
grzywnie, karze ograniczenia wolnoÊci albo pozbawienia wolnoÊci do lat 2;
§ 4 – typ kwalifikowany ∏apownictwa biernego, sprawca swoim zachowaniem wyrzàdzi∏ jednostce,
która go zatrudnia lub którà reprezentuje, znacznà szkod´ majàtkowà154; czyn zagro˝ony jest karà
pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8;
§ 5 – klauzula bezkarnoÊci.
151
Uchwa∏a Sàdu Najwy˝szego z dn. 21.06.1995 r. (I KZP 22/95, OSNKW 1995, nr 9-10, poz. 58).
Jednostka organizacyjna – osoba fizyczna, osoba prawna lub inna jednostka nie posiadajàca osobowoÊci prawnej,
prowadzàca dzia∏alnoÊç gospodarczà w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie dzia∏alnoÊci
gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807). Czynem nieuczciwej konkurencji, zgodnie z artyku∏em 3 ustawy z dnia 16
kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. nr 153 poz. 1503), jest dzia∏anie sprzeczne z prawem
lub dobrymi obyczajami, je˝eli zagra˝a lub narusza interes innego przedsi´biorcy lub klienta.
153
Niedopuszczalna czynnoÊç preferencyjna – bezprawne, nieuczciwe lub nierzetelne zachowanie przynoszàce korzyÊç
innemu podmiotowi kosztem przedsi´biorstwa reprezentowanego przez mened˝era. Przyk∏adami takiego zachowania
mogà byç: zbycie mienia lub w∏asnoÊci przedsi´biorstwa (spó∏ki) po ra˝àco niskiej cenie oraz bezprawne uprzywilejowanie oferenta w zwiàzku z realizacjà zamówieƒ publicznych.
154
Szkoda majàtkowa dotyczy zarówno straty, jakà poszkodowany poniós∏, jak i korzyÊci, które móg∏by osiàgnàç, gdyby
nie wyrzàdzono mu szkody. W tym przypadku mamy do czynienia ze szkodà majàtkowà w znaczeniu cywilnoprawnym.
152
69
etyka_srodki_128
70
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 70
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Korupcja wierzycieli (art. 302 § 2 i 3 k.k.)
§ 2 – przekupstwo wierzyciela lub wierzycieli, polega na udzieleniu wierzycielowi przez d∏u˝nika lub
innà osob´ dzia∏ajàcà na jego rzecz – korzyÊci majàtkowej lub jej obietnicy w zamian za dzia∏anie na szkod´
innych wierzycieli; przekupstwa wierzyciela mo˝e si´ dopuÊciç zarówno d∏u˝nik, jak i ka˝da inna osoba,
dzia∏ajàca na jego proÊb´; przedmiotem ∏apówki udzielanej lub obiecywanej wierzycielowi za dzia∏anie
opisane w § 2 jest korzyÊç majàtkowa; czyn zagro˝ony jest karà pozbawienia wolnoÊci do lat 3;
§ 3 – sprzedajnoÊç wierzyciela, polega na przyj´ciu od d∏u˝nika lub innej dzia∏ajàcej na jego rzecz osoby
korzyÊci albo na ˝àdaniu takiej korzyÊci w zamian za dzia∏anie na szkod´ innych wierzycieli; sprawcà
sprzedajnoÊci mo˝e byç jedynie wierzyciel, natomiast przedmiotem ∏apówki przyjmowanej przez wierzyciela jest korzyÊç w ka˝dej postaci; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci do lat 3.
Udaremnianie lub utrudnianie przetargu publicznego (art. 305 § 1 k.k.)
§ 1 – przest´pstwo to polega na udaremnianiu lub utrudnianiu przetargu publicznego albo wchodzeniu w porozumienie z innà osobà, przez co sprawca dzia∏a na szkod´ w∏aÊciciela mienia albo
osoby bàdê instytucji, na rzecz której przetarg jest organizowany; do dokonania przest´pstwa nie
jest potrzebne osiàgni´cie przez sprawc´ zamierzonego celu w postaci osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej; czyn dokonany jest ju˝ z chwilà udaremnienia bàdê utrudnienia przetargu; mo˝e byç dokonany zarówno przez dzia∏anie, jak i przez zaniechanie; podmiotem przest´pstwa stypizowanego w § 1
mo˝e byç ka˝dy; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od miesiàca do lat 3.
PoÊwiadczenie nieprawdy (art. 271 § 3 k.k)
§ 3 – typ kwalifikowany – przest´pstwo poÊwiadczenia nieprawdy w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej lub osobistej; warunkiem karalnoÊci sprawcy na podstawie tego przepisu nie jest uzyskanie
okreÊlonej tam korzyÊci, ale dzia∏anie w celu jej osiàgni´cia155; podmiotem przest´pstwa poÊwiadczenia nieprawdy mo˝e byç tylko osoba, która jest upowa˝niona do wystawienia konkretnego dokumentu w cudzej sprawie156; czyn jest zagro˝ony karà pozbawienia wolnoÊci od 6 miesi´cy do lat 8.157
Aby zrozumieç istot´ i szkodliwoÊç zjawiska korupcji, nale˝y przybli˝yç definicj´ poj´cia korzyÊci majàtkowej,
osobistej, jak równie˝ obietnicy takiej korzyÊci.
KorzyÊç majàtkowa – (art. 115 § 4 k. k.) to ka˝de dobro, które jest w stanie zaspokoiç okreÊlonà potrzeb´, a jego wartoÊç da si´ wyraziç w pieniàdzu. KorzyÊcià tà mo˝e byç nie tylko przyrost majàtku, ale
i wszystkie korzystne umowy, np. po˝yczka udzielona na korzystnych warunkach, darowizna, zwolnienie
z d∏ugu, wygranie przetargu.
KorzyÊç osobista – to Êwiadczenie o charakterze niemajàtkowym, polepszajàce sytuacj´ osoby, która je
uzyskuje (np. obietnica awansu, odznaczenie orderem, wyuczenie zawodu, ograniczenie obowiàzków zawodowych, przyj´cie na praktyk´, na sta˝, wys∏anie na zagraniczne stypendium, wykreowanie korzystnego
wizerunku w mediach).
Przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej oznacza zaw∏adni´cie nià przez sprawc´, np. przyj´cie
pieni´dzy, drogiego prezentu, obietnicy awansu.
155
Sàd Najwy˝szy w wyroku z dn. 13.08.1976 r. (IV KR 148/76, OSNPG 1976, nr 11, poz. 104).
Wyrok SA w Katowicach z 26.03.1998 r. (OSP 1998, nr 12, poz. 225).
157
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 17-26,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
156
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 71
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Przyj´cie obietnicy korzyÊci majàtkowej lub osobistej polega na zaakceptowaniu przez sprawc´
przyrzeczenia udzielenia którejkolwiek z tych korzyÊci dla siebie, ewentualnie osoby wskazanej. Niewa˝ne
jest wi´c, czy proceder ten realizowany jest osobiÊcie, czy z pomocà poÊredników – w ka˝dym przypadku
jest to przest´pstwo. Natomiast udzielenie obietnicy oznacza, ˝e sprawca dzia∏a równie˝ np. u˝ywajàc powszechnie zrozumia∏ych gestów158.
Mienie znacznej wartoÊci159 – (art. 115 § 5 k.k.) to mienie, którego wartoÊç w czasie pope∏nienia czynu
zabronionego przekracza 200 tys. z∏. Zgodnie z definicjà obowiàzujàcà do 8.06.2010 r., by∏o to mienie, którego wartoÊç w chwili pope∏nienia czynu zabronionego przekracza∏a dwustukrotnà wysokoÊç najni˝szego
miesi´cznego wynagrodzenia160.
Mienie wielkiej wartoÊci161 – (art. 115 § 6 k.k.) to mienie, którego wartoÊç w czasie pope∏nienia czynu zabronionego przekracza 1 milion z∏. Zgodnie z definicjà obowiàzujàcà do 8.06.2010 r., by∏o to mienie, którego wartoÊç w chwili pope∏nienia czynu zabronionego przekracza∏a tysiàckrotnà wysokoÊç najni˝szego
miesi´cznego wynagrodzenia.
W rozdziale XXIX kodeksu karnego162 wyró˝niono pi´ç podstawowych form korupcji: sprzedajnoÊç urz´dnicza,
przekupstwo, p∏atna protekcja, handel wp∏ywami, przekroczenie uprawnieƒ lub niedope∏nienie obowiàzków163.
Wykres nr 7: Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w Krajowym Centrum Informacji
Kryminalnych przez Policj´, Prokuratur´, Stra˝ Granicznà, ˚andarmeri´ Wojskowà oraz CBA
14 000
11 145
12 000
11 726
8 824
8 000
6 000
4 507
4 000
2 813
2 250
2 000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych
158
Wyrok SN z dn. 5.11.1997 r. (V KKN 105/97, OSNKW 1998, nr 1-2, poz. 7).
Art. 115 § 5 k. k. w brzmieniu ustalonym ustawà: Dz.U. z 2009 r., nr 206, poz. 1589, wszed∏ w ˝ycie w dn. 8.06.2010 r.
160
Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dn. 24.07.2009 r. w sprawie wysokoÊci minimalnego wynagrodzenia za
prac´ w 2010 r. (M. P. z dn. 31.07.2009 r.). Minimalne wynagrodzenie za prac´ od dn. 1.01.2010 r. wynosi 1317 z∏.
161
Art. 115 § 6 k. k. w brzmieniu ustalonym ustawà: Dz.U. z 2009 r. nr 206, poz. 1589, wszed∏ w ˝ycie w dn. 8.06.2010 r.
162
Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553.
163
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 15-16,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
159
71
etyka_srodki_128
72
27/1/11
14:30
E t y k a
i
Page 72
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Tabela nr 3. Liczba przest´pstw zarejestrowanych przez poszczególne organy w latach 2004-2009 wg kwalifikacji prawnej czynu
ROK
REJESTRACJI
ORGAN
REJESTRUJÑCY
228
k.k.
229
k.k.
230
k.k.
230a
k.k.
231
§ 2 k.k.
250a
k.k.
296a
k.k.
296b
k.k.
2004
POLICJA
473
895
196
0
111
0
0
0
PROKURATURA
266
118
60
0
67
0
0
0
SG
2
40
0
0
2
0
0
0
˚W
5
1
1
0
13
0
0
0
ogó∏em
746
1054
257
0
193
0
0
0
POLICJA
688
1
0
15
262
3
17
9
PROKURATURA
210
122
29
4
100
0
0
0
SG
0
87
0
0
1
0
0
0
˚W
5
1
2
0
29
0
0
0
903
1225
245
19
392
3
17
9
1155
1393
214
23
684
20
31
6
484
152
49
17
121
0
1
1
SG
5
91
1
0
2
0
0
0
˚W
2
5
0
0
50
0
0
0
1646
1641
264
40
857
20
32
7
5
11
17
2
5
0
0
0
852
1621
247
21
2233
37
90
104
1681
2684
599
232
339
60
77
19
SG
4
141
0
0
1
0
0
0
˚W
0
5
0
0
58
0
0
0
2542
4462
863
255
2636
97
167
123
73
36
15
2
16
0
45
220
POLICJA
1456
1608
221
62
329
8
53
2
PROKURATURA
1765
2080
335
74
217
19
65
13
SG
4
52
0
1
0
0
0
0
˚W
1
3
0
0
49
0
0
0
3299
3299
139
139
611
27
163
235
2005
ogó∏em
2006
POLICJA
PROKURATURA
ogó∏em
2007
CBA
POLICJA
PROKURATURA
ogó∏em
2008
CBA
ogó∏em
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 73
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
2008
CBA
73
20
9
9
11
0
8
402
POLICJA
2444
1656
235
235
756
4
97
121
PROKURATURA
1619
2198
105
105
778
6
25
5
SG
0
151
0
0
2
0
0
0
˚W
14
16
0
0
36
0
0
0
4150
4041
349
349
1583
10
130
528
ogó∏em
èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych
Wykres nr 8. Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w KCIK w latach 2004 – 2009
wg kwalifikacji prawnej czynu
228 k.k.
4 500
4 150
4 000
3 500
3 299
3 000
2 542
2 500
2 000
1 646
1 500
1 000
903
746
500
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
229 k.k.
4 462
4 500
4 041
4 000
3 779
3 500
3 000
2 500
2 000
1 641
1 500
1 000
1 054
1 225
500
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
73
etyka_srodki_128
74
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 74
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
230 k.k.
1 000
935
900
863
800
700
571
600
500
400
300
257
245
264
2004
2005
2006
200
100
0
2007
2008
2009
230a k.k.
500
450
400
349
350
300
255
250
200
150
139
100
40
50
0
0
2004
19
2005
2006
2007
2008
2009
231 § 2 k.k.
3 000
2 636
2 500
2 000
1 583
1 500
1 000
500
857
193
392
2004
2005
611
0
2006
2007
2008
2009
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 75
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
250a k.k.
120
97
100
80
60
40
27
20
20
3
10
0
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
296a k.k.
200
180
167
163
160
140
130
120
100
80
60
40
17
20
32
0
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych
75
etyka_srodki_128
76
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 76
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Wykres nr 9. Liczba rejestracji przest´pstw korupcyjnych zarejestrowanych w KCIK w podziale na poszczególne kwalifikacje prawne w latach 2004-2009
20 000
18 000
16 202
16 000
14 000
13 286
12 000
10 000
8 000
6 272
6 000
4 000
3 135
2 000
802
157
509
250a k.k.
296a k.k.
0
228 k.k.
229 k.k.
230 k.k.
230a k.k.
231 §2 k.k.
èród∏o: dane Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych
Przyk∏ady
art. 228 k.k.
„Pracownicy jednego z przedsi´biorstw paƒstwowych do jubileuszu 30 lat pracy brakowa∏o zaledwie kilku tygodni. Nieoczekiwanie jednak znalaz∏a si´ na liÊcie przewidzianych do grupowego
zwolnienia. WyjÊcie z sytuacji znalaz∏ prezes firmy, który obieca∏ kobiecie, ˝e nie zwolni jej pod
warunkiem, ˝e odda mu ca∏à kwot´ 2845,81 z∏, nale˝nà jej z tytu∏u jubileuszu. Kobieta zgodzi∏a
si´ na stawiane warunki. Kiedy otrzyma∏a wyp∏at´, „uzbrojona” w dyktafon posz∏a do szefa wr´czyç
mu obiecanà kwot´. Zasta∏a jedynie jego zast´pc´, który stwierdzi∏, ˝e o wszystkim wie i ch´tnie
odbierze pieniàdze. Kobieta, nagrywajàc rozmow´, poprosi∏a o przeliczenie na g∏os otrzymanej
gotówki. Zapyta∏a równie˝, czy mo˝e sobie zachowaç na pamiàtk´ 30 lat pracy koƒcówk´ jubileuszu, tj. 81 groszy. Wiceprezes odmówi∏, twierdzàc, ˝e przecie˝ umowa opiewa∏a na ca∏à, co do
grosza kwot´. Prokuratura Rejonowa w K. przedstawi∏a prezesowi przedsi´biorstwa zarzut przyjmowania korzyÊci majàtkowej w zwiàzku z zajmowaniem funkcji publicznej. Wiceprezesowi zarzucono pomocnictwo”164.
164
D. Palacz, D. Woênicki, A. Wojtkowski, Korupcja i mechanizmy jej zwalczania, Warszawa 2001 r., s. 4,
http://www.batory.org.pl/korupcja/pub.htm .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 77
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
art. 228 k.k., 231 k.k.
„Jeden z wysokich urz´dników, wykorzystujàc swojà pozycj´ zawodowà, uzale˝nia∏ powo∏ywanie
na stanowiska s∏u˝bowe w resorcie, którym kierowa∏, od otrzymania korzyÊci majàtkowych. Urz´dnik
mia∏ mi´dzy innymi uzale˝niç powo∏anie na stanowisko dyrektora w jednym z oÊrodków rekreacyjnych od otrzymania korzyÊci majàtkowych wartoÊci kilkuset tysi´cy z∏, które mia∏y pochodziç
z inwestycji realizowanych przez ten oÊrodek. Urz´dnik mia∏ tak˝e wymusiç ∏apówk´ od jednego
z przedsi´biorców, który rozpoczà∏ prace przy rozbudowie stadionu. Urz´dnik, majàc wp∏yw na
obsad´ stanowisk w oÊrodku rekreacyjnym, poleci∏ jednemu z dyrektorów fikcyjnie zatrudniç swojego
znajomego, a tak˝e poleci∏ wyp∏acanie mu comiesi´cznej pensji, która znacznie przekracza∏a kwot´
przewidzianà na tym stanowisku. W identyczny sposób zosta∏a sporzàdzona umowa-zlecenie z innym
znajomym urz´dnika, który wykonywa∏ prywatne us∏ugi na jego potrzeby”.
art. 230 k.k.
„Dwóch m´˝czyzn, powo∏ujàc si´ na wp∏ywy w jednym z urz´dów, ˝àda∏o wielomilionowych ∏apówek za za∏atwienie przekwalifikowania ziemi rolnej na dzia∏ki budowlane. Sprawa dotyczy
atrakcyjnej kilkudziesi´ciohektarowej dzia∏ki nad jeziorem”.
art. 231 k.k., 228 k.k., 230 k.k.
„W urz´dzie skarbowym ujawniono proceder przyjmowania korzyÊci majàtkowych przez jednego
z zatrudnionych tam urz´dników (oskar˝yciela publicznego) od biznesmena. Urz´dnik zosta∏ skazany
za przekroczenie uprawnieƒ i przyj´cie w zwiàzku z tym korzyÊci majàtkowej. Biznesmenowi zarzucono powo∏ywanie si´ na wp∏ywy w instytucji paƒstwowej oraz wr´czanie ∏apówek. Ustalono,
˝e biznesmen podejmowa∏ si´ korzystnego za∏atwienia spraw karno-skarbowych osobom, przeciwko którym by∏y prowadzone post´powania. Pracownik urz´du skarbowego przyjà∏ mi´dzy innymi korzyÊç majàtkowà w wysokoÊci kilkudziesi´ciu tysi´cy z∏ w zamian za niezgodne z prawem
zmniejszenie wymiaru grzywny. Biznesmen natomiast w zamian za poÊrednictwo przyjà∏ od zainteresowanego mieszkanie”.
art. 228 k. k., 229 k. k., 271 § 3 k. k., 286 k. k.
„W jednym z oddzia∏ów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dosz∏o do przyj´cia
korzyÊci majàtkowej przez pracownika w zamian za wykonanie dokumentacji i podj´cie pozytywnej decyzji o wsparciu z unijnego programu SAPARD trzech inwestycji na terenie jednej
z gmin. Dwaj m´˝czyêni wyst´pujàcy jako „s∏upy” wystawiali na rzecz gminy fikcyjne rachunki
za wykonanie specyfikacji i dokumentacji przetargowej. W zmowie z nimi dzia∏a∏ wójt, który te
rachunki akceptowa∏. Przedmiotowà dokumentacj´ wykonywa∏a faktycznie kierownik biura SAPARD
w tamtejszym oddziale ARiMR, uzyskawszy w ten sposób korzyÊci w wysokoÊci oko∏o 25 tys. z∏.
Prokuratura przedstawi∏a kierownikowi biura zarzuty kierowania procederem oraz przyj´cia ∏apówki
i oszustwa. Wójtowi zarzucono przekroczenie uprawnieƒ, poÊwiadczenie nieprawdy i udzielenie
korzyÊci majàtkowej.”
art. 230 k.k., 229 k.k.
„Na terenie kilku miast w Polsce dzia∏a∏a grupa przest´pcza, w sk∏ad której wchodzi∏o kilku biznesmenów oraz ich adwokaci. Korupcyjny mechanizm polega∏ na powo∏ywaniu si´ przez ww. prawników na wp∏ywy w wymiarze sprawiedliwoÊci. Za∏atwiali w ten sposób ro˝nym przest´pcom przerwy
77
etyka_srodki_128
78
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 78
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
w odbywaniu kar i przedterminowe zwolnienia z wi´zienia. Kilkudziesi´ciotysi´czne ∏apówki trafia∏y do adwokatów m.in. za poÊrednictwem ww. „przedsi´biorców”. Na podstawie zebranych
materia∏ów przedstawiono zarzuty korupcyjne: adwokatom za p∏atnà protekcj´, a kilku biznesmenom za pomocnictwo do wr´czania ∏apówek osobom pe∏niàcym funkcj´ publicznà.”
art. 230 k.k.
„Jeden z biznesmenów, powo∏ujàc si´ na wp∏ywy w S∏u˝bie Wi´ziennej, podejmowa∏ si´ poÊrednictwa w za∏atwianiu zwolnieƒ z zak∏adów karnych. Za te „us∏ugi” ˝àda∏ kilkutysi´cznych ∏apówek. Biznesmenowi przedstawiono zarzuty p∏atnej protekcji, dyrektorom dwóch jednostek organizacyjnych S∏u˝by Wi´ziennej – przyjmowanie korzyÊci majàtkowych, m.in. w zwiàzku z wystawianiem wi´êniom przepustek oraz pod˝egania do pope∏nienia przest´pstwa.”
art. 231 § 2 k.k.
„Dyrektor jednej z izb skarbowych w celu osiàgni´cia korzyÊci majàtkowej opracowywa∏ i sporzàdza∏ odwo∏ania, skargi i inne pisma procesowe od decyzji organów skarbowych adresowanych
do niego samego, a nast´pnie do WSA bàdê NSA w imieniu podmiotów gospodarczych, których
interesy reprezentowa∏ jako radca prawny. Odwo∏ania by∏y tak formu∏owane, ˝e uwypukla∏y wszelkie
b∏´dy pope∏nione przez organy skarbowe, na co jako dyrektor izby skarbowej nie reagowa∏, a jedynie
utrzymywa∏ w mocy decyzje organów pierwszej instancji, sprzyjajàc rozstrzygni´ciom podatkowym
korzystnym dla podmiotów”165.
Wykres nr 10. WartoÊç korzyÊci majàtkowych osiàgni´tych z pope∏nienia przest´pstw korupcyjnych ujawnionych przez Policj´ w latach 2004-2009 w tysiàcach z∏otych
20 000
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
èród∏o: dane Policyjnego Systemu Statystyki Przest´pczoÊci TEMIDA
165
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 44-47,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 79
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Ze zgromadzonego materia∏u przez KCIK wynika, ˝e w zdecydowanej wi´kszoÊci przest´pstwa korupcyjne
pope∏niajà m´˝czyêni. Jednà z przyczyn, która mo˝e t∏umaczyç ten fakt jest zdecydowana nadreprezentacja
m´˝czyzn na stanowiskach wià˝àcych si´ m.in. z podejmowaniem decyzji. Nale˝y te˝ zwróciç uwag´ na
powszechnà zasad´, i˝ to m´˝czyêni pope∏niajà ogólnie wi´cej przest´pstw. Dok∏adna odpowiedê na pytanie
dlaczego m´˝czyêni majà wi´kszà sk∏onnoÊç do korupcji wymaga szczegó∏owych badaƒ psychologiczno-socjologicznych166.
P∏eç
Podejrzani
Kobieta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
M´˝czyzna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
Ogó∏em . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
èród∏o: dane Centralnego Biura Antykorupcyjnego
Przest´pstwa korupcyjne pope∏niane sà w wi´kszoÊci przez osoby aktywne zawodowo. Nie dziwi wi´c fakt,
˝e wi´kszoÊç podejrzanych i oskar˝onych znajduje si´ w przedziale 31-60 lat (dane ABW, CBA i ˚W). Interesujàce zale˝noÊci mo˝na zaobserwowaç w przypadku skorelowania informacji dotyczàcych wieku podejrzanego z konkretnym artyku∏em kodeksu karnego. Dane Centralnego Biura Antykorupcyjnego pozwalajà na wyciàgni´cie nast´pujàcych wniosków. Wi´kszoÊç (79%) osób podejrzanych o sprzedajnoÊç
urz´dniczà (art. 288 k.k.) mieÊci si´ w przedziale wieku powy˝ej 41 lat. Z kolei w przypadku przekupstwa
(art. 229 k.k.) wi´kszoÊç podejrzanych – 68% ma od 31 do 51 lat. Takie badania mo˝na t∏umaczyç tym, i˝
dopiero z osiàgni´ciem pewnego wieku urz´dnicy zajmujà stanowiska dajàce mo˝liwoÊç podejmowania
uznaniowych decyzji. Z kolei odpowiedê na pytanie o sk∏onnoÊç osób pomi´dzy 31 a 50 rokiem ˝ycia do
korumpowania osób pe∏niàcych funkcje publiczne wymaga podj´cia dodatkowych badan. Tak˝e badaƒ
wymaga wyjaÊnienie zale˝noÊci, dlaczego ponad 33 % osób podejrzewanych o p∏atnà protekcj´ (art. 230 k.k.)
i czynnà p∏atnà protekcj´ (art. 230a k.k.) mieÊci si´ w wàskim przedziale pomi´dzy 31 a 40 rokiem ˝ycia.
Wykszta∏cenie osób pope∏niajàcych przest´pstwa korupcyjne zdecydowanie odbiega od Êrednich wartoÊci
poziomu wykszta∏cenia w Polsce, które w chwili obecnej kszta∏tuje si´ nast´pujàco: wykszta∏cenie wy˝sze
– 17,4%, Êrednie – 33,6%, zawodowe – 22,3%, podstawowe i gimnazjalne – 24,9%19. Wed∏ug danych Agencji
Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego, ponad 2/3 podejrzanych i oskar˝onych posiada∏o wy˝sze wykszta∏cenie167.
Liczba podejrzanych i oskar˝onych w post´powaniach prowadzonych przez ABW w roku
2009 wed∏ug zajmowanego stanowiska/funkcji:
• funkcjonariusz celny, agent celny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 667
• pracownik firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3211
• w∏aÊciciel, wspó∏w∏aÊciciel firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2613
• dyrektor, wicedyrektor szpitala, ZOZ-u, instytutu medycznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2417
166
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 61,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
167
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 62-64,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
79
etyka_srodki_128
80
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 80
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
• kierownik laboratorium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
• prezes, wiceprezes, prokurent, cz∏onek zarzàdu firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
• kierownictwo spó∏ek Skarbu Paƒstwa, agencji celowych Skarbu Paƒstwa . . . . . . . . . . . 127
• dyrektor, wicedyrektor firmy prywatnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
• kierownik jednostki organizacyjnej szpitala, ZOZ-u, instytutu medycznego . . . . . . . . . . . . 63
• kierownictwo i wy˝sza kadra regionalnych oddzia∏ów
urz´dów centralnych agencji i funduszy celowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
• pracownik urz´du ni˝szego/regionalnego szczebla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
• dyrektor, wicedyrektor regionalnego oddzia∏u NFZ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
• dyrektor, wicedyrektor ZUS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2
• wysoki urz´dnik ministerialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
• dyrektor Izby Skarbowej, naczelnik Urz´du Skarbowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
• zast´pca szefa jednego z centralnych organów administracji paƒstwowej . . . . . . . . . . . . . 1
• funkcjonariusz Policji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
• pose∏ na Sejm RP; przewodniczàcy sejmowej komisji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
• inne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Ogó∏em . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234 83
èród∏o: zagregowane dane uzyskane od Agencji Bezpieczeƒstwa Wewn´trznego
6. OdpowiedzialnoÊç urz´dnika i problemy z nià zwiàzane
OdpowiedzialnoÊç pracownicza168
Za niewykonanie lub nienale˝yte wykonanie obowiàzków i zadaƒ s∏u˝bowych lub zaniechanie dzia∏ania
powodujàce niezawinionà szkod´ urz´dnicy zasadniczo nie ponoszà odpowiedzialnoÊci karnej i cywilnej
(majàtkowej), lecz odpowiedzialnoÊç administracyjnà. Ta odpowiedzialnoÊç oparta jest na zró˝nicowanych
podstawach prawnych i ma charakter represyjny, lecz zawsze zwiàzany z zatrudnieniem na okreÊlonym
stanowisku169. OdpowiedzialnoÊç administracyjnoprawna, jak wskazuje M. Wincenciak, powstaje z chwilà
zaistnienia zdarzenia prawnie donios∏ego z chwilà nawiàzania stosunku administracyjnoprawnego, a ustaje
z chwilà ustania tego stosunku170.
Zasadniczo tak˝e w Êwietle uregulowaƒ polskich pragmatyk s∏u˝bowych nie przypisuje si´ konkretnej sankcji
za naruszenie poszczególnych obowiàzków pracowniczych. Jak wskazywano wy˝ej, podstawowe obowiàzki
urz´dnika, które powinien wype∏niaç w sformu∏owane sà doÊç ogólnie. Podstawà wszcz´cia post´powania
168
Rozwa˝ania zawarte w tej cz´Êci podr´cznika zaczerpni´te sà w znacznej mierze z ksià˝ki P. J. Suwaj, Konflikt interesów
w administracji publicznej, Warszawa 2009.
169
Por. J. Boç, Organizacja prawna administracji (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boç, Wroc∏aw 1994, s. 82.
170
Por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 91.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 81
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
porzàdkowego i dyscyplinarnego lub tylko dyscyplinarnego w wi´kszoÊci pragmatyk171 jest naruszenie
obowiàzków pracownika172, przy czym ustawy nie precyzujà znamion tego naruszenia, jedynie ró˝nicuje
si´ naruszenia, stosujàc nieostre kryterium „przewinienia mniejszej wagi”. OdpowiedzialnoÊç, jaka mo˝e
mieç zatem zastosowanie w przypadku naruszenia ustawowych obowiàzków, zasadniczo przybiera postaç
odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej, za przewinienia mniejszej wagi ustawodawca (np. w ustawie o pracownikach urz´dów paƒstwowych – art. 34) przewidzia∏ mo˝liwoÊç zastosowania odpowiedzialnoÊci porzàdkowej (w postaci upomnienia, od której urz´dnik mo˝e wnieÊç sprzeciw lub odwo∏anie). Warto jednak
w tym miejscu podkreÊliç, ˝e podstawy zatrudnienia poszczególnych urz´dników, tak˝e implikujà zastosowanie przepisów o odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej, czy szerzej s∏u˝bowej. Bowiem w przypadku pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o prac´ (u pracowników samorzàdowych), nie majà zastosowania przepisy o tego rodzaju odpowiedzialnoÊci; w zamian stosuje si´ przepisy kodeksu pracy173.
Ma ono dla omawianej problematyki znaczenie istotne w tym aspekcie, ˝e ustalenie podstawy nawiàzania
stosunku pracy mo˝e przesàdzaç o rodzaju odpowiedzialnoÊci. Ustalenia doktryny prawa pracy w tym obszarze sà nast´pujàce: osoby pochodzàce z wyboru mogà pe∏niç swe funkcje honorowo (np. radni) lub
w charakterze pracownika, na podstawie wyboru (np. marsza∏ek). Natomiast na pewnych stanowiskach
samorzàdowych podstawà zatrudnienia pracowniczego mo˝e byç mianowanie lub umowa o prac´174,
a wykluczone jest Êwiadczenie pracy na innej podstawie. W rezultacie, jak wskazuje B. Cudowski, w przypadkach okreÊlonych w ustawie (statucie) pracownicy samorzàdowi sà zatrudniani na podstawie wyboru,
powo∏ania i mianowania, a w pozosta∏ych przypadkach na podstawie umowy o prac´175. W przypadku pracowników samorzàdowych, zatrudnionych na podstawie umowy o prac´ nie majà zastosowania przepisy
o odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej. Naruszenie obowiàzków pracowniczych, w tym wynikajàcych z zakazów i ograniczeƒ o charakterze antykorupcyjnym, zapobiegajàcym konfliktom interesów, etc. (np. w postaci zakazu wykonywania zaj´ç, pozostajàcych w sprzecznoÊci lub zwiàzanych z zaj´ciami, które pracownik
samorzàdowy wykonuje w ramach obowiàzków s∏u˝bowych, wywo∏ujàcych uzasadnione podejrzenie
o stronniczoÊç lub interesownoÊç176), w przypadku tej kategorii pracowników samorzàdowych (a ta grupa
jest najliczniejsza w polskim samorzàdzie), implikuje rozstrzyganie w kwestiach odpowiedzialnoÊci porzàdkowej i rozwiàzania stosunku pracy. Kary porzàdkowe, zgodnie z regulacjà art. 108 § 1 k.p.177 (nagana, upomnienie, kara pieni´˝na), mogà byç stosowane za nieprzestrzeganie przez pracownika ustalonej organizacji i porzàdku w procesie pracy, przepisów bezpieczeƒstwa i higieny pracy, przepisów przeciwpo˝arowych, przyj´tego sposobu potwierdzania przybycia i obecnoÊci w pracy oraz usprawiedliwiania nieobecnoÊci w pracy, które powinny byç obj´te regulaminem pracy.
Stàd wynika jednoznacznie, ˝e nie b´dà one mia∏y zastosowania do zakazów i ograniczeƒ wp∏ywajàcych na etyk´ urz´dniczà, które nie mieszczà si´ w ramach „organizacji i porzàdku”.
171
Nie dotyczy to bowiem ustawy o pracownikach samorzàdowych.
Np. art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada o s∏u˝bie cywilnej.
173
por. B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007, s. 228.
174
Do momentu wejÊcia w ˝ycie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r., która nie przewiduje ju˝ mianowania jako podstawy zatrudnienia. Na podstawie art. 54 ust. tej ustawy Stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach okreÊlonych w ustawie uchylanej w art. 60 przekszta∏ca si´ z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunek
pracy na podstawie umowy o prac´ na czas nieokreÊlony.
175
B. Cudowski, op. cit., s. 227.
176
Z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych; w nowej ustawie z dnia 21 listopada 2008 r.
o pracownikach samorzàdowych jest to art. 30.
177
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z póên. zm.).
172
81
etyka_srodki_128
82
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 82
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Przes∏ankami zastosowania odpowiedzialnoÊci (dyscyplinarnej i porzàdkowej) jest wina oraz bezprawnoÊç,
która polega na naruszeniu obowiàzku pracowniczego. Decydujàcym kryterium przesàdzajàcym o zastosowaniu danego rodzaju odpowiedzialnoÊci jest stopieƒ winy, bowiem jak wskazuje B. Cudowski, „gdyby
w danym przypadku naruszenie obowiàzku zosta∏o pope∏nione z winy nieumyÊlnej, to mo˝liwe by∏oby zakwalifikowanie go jako przewinienia mniejszej wagi”, chocia˝ „wina nieumyÊlna nie przesàdza jednoznacznie
o mniejszej wadze przewinienia”178. Rozró˝nienie przypadków mniejszej wagi jest niezwykle istotne ze
wzgl´du na rodzaj kar. W przewidzianej przez polskie prawo postaci odpowiedzialnoÊç porzàdkowa sprowadza si´ do wymierzenia pracownikowi na piÊmie kary upomnienia179. Stàd wszelkie „upomnienia” czy
„zwrócenie uwagi” przez bezpoÊredniego kierownika w formie ustnej nie sà przez prawo zaliczane do kar.
DolegliwoÊç upomnienia jako kary jest stosunkowo niewielka w porównaniu z karami dyscyplinarnymi, które
przewidujà inne ni˝ samorzàdowe pragmatyki (przy czym nale˝y zaznaczyç, ˝e poszczególne pragmatyki
tak˝e ró˝nià si´ pod wzgl´dem rodzajów przewidzianych kar dyscyplinarnych: naganà, naganà z ostrze˝eniem, pozbawieniem mo˝liwoÊci awansowania przez okres dwóch lat na wy˝szy stopieƒ s∏u˝bowy, obni˝eniem wynagrodzenia zasadniczego, obni˝eniem stopnia s∏u˝bowego, przeniesieniem na ni˝sze stanowisko i wreszcie wydaleniem z pracy w urz´dzie180).
Przypadki naruszeƒ zakazów i ograniczeƒ o charakterze incompatibilitas (zakaz ∏àczenia funkcji i dodatkowego zatrudnienia) mogà mieç w∏aÊnie charakter ci´˝kiego naruszenia. Ratio legis przepisów ograniczajàcych dodatkowe aktywnoÊci funkcjonariuszy publicznych jest zaw´˝enie granic swobody przy podejmowaniu dodatkowych zaj´ç i aktywnoÊci, w tym o charakterze zarobkowym. Decyzja funkcjonariusza publicznego co do jej podj´cia musi byç poprzedzona rozwa˝eniem, czy nie pozostaje ona w sprzecznoÊci
z jego obowiàzkami, czy nie podwa˝a zaufania do s∏u˝by publicznej oraz czy nie b´dzie godzi∏a w powag´
i godnoÊç funkcjonariusza publicznego. Jest to niewàtpliwie konieczne ze wzgl´du na ochron´ pracodawcy181,
interesu publicznego, a w szczególnoÊci stwarzania warunków bezstronnego i bezinteresownego wykonywania zadaƒ. Zresztà wskazywano wczeÊniej, ˝e funkcjonariusze publiczni nie sà poddani ograniczeniom
w wykonywaniu dodatkowych aktywnoÊci w sposób bezwarunkowy (dotyczy to w szczególnoÊci podejmowania ubocznej dzia∏alnoÊci zarobkowej) i zasadniczo mogà prowadziç takà dzia∏alnoÊç, pod warunkiem
jednak, ˝e nie pozostaje ona w sprzecznoÊci z ich obowiàzkami. Stàd mo˝na wyprowadziç wniosek, ˝e
szczególnie ci´˝kim przypadkiem naruszenia obowiàzków w zakresie konfliktu interesów b´dzie Êwiadome
podj´cie si´ zabronionej przez przepisy prawa aktywnoÊci, które w sposób niebudzàcy wàtpliwoÊci w ocenie
pracodawcy b´dzie zagra˝aç bezstronnoÊci wykonywania przez niego zadaƒ publicznych i tym samym godziç
w interes publiczny182.
178
Ibidem, s. 234.
Ustawa o s∏u˝bie cywilnej w art. 114 ust. 1 pkt 1 zalicza upomnienie do kar dyscyplinarnych.
180
Przedmiotem porównania uczyni∏am tu poprzednià z 2006 r. i nowà, obowiàzujàcà ustaw´ z dnia 21 listopada 2008 r.
o s∏u˝bie cywilnej i ustaw´ z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych.
181
Por. M. Skàpski, Pracowniczy obowiàzek dba∏oÊci o dobro zak∏adu pracy (art. 100 § 2 pkt 1 k. p.), PiZS 2001, nr 2,
s. 9–22; cyt. za: H. Szewczyk, op. cit., s. 148.
182
Por. rozwa˝ania B. Cudowskiego, jakie prowadzi w zakresie problematyki ci´˝kiego naruszenia obowiàzków pracowniczych na gruncie Kodeksu pracy: „Przyjmujàc za∏o˝enie, i˝ ocena ci´˝koÊci naruszenia obowiàzku musi obejmowaç ∏àcznie ocen´ stopnia winy pracownika oraz stopieƒ obiektywnego naruszenia lub zagro˝enia interesów
pracodawcy, mo˝na stwierdziç, ˝e je˝eli naruszenie nie stanowi jakiegokolwiek zagro˝enia interesów pracodawcy,
to wykluczone jest rozwiàzanie umowy na podstawie art. 52 § 1 pkt 1 k. p. Poniewa˝ omawiane naruszenie mo˝e
byç pope∏nione z winy umyÊlnej lub ra˝àcego niedbalstwa, to wystarczajàce b´dzie nawet niewielkie zagro˝enie
interesów pracodawcy”.
179
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 83
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
OdpowiedzialnoÊç w sensie sankcji, jakie mogà skutkowaç naruszeniem ograniczeƒ i zakazów dodatkowej aktywnoÊci nie jest jednak ani uregulowana w sposób jednolity, ani te˝ nie powoduje jednolitego rodzaju kary, jakie ustawodawca przewidzia∏, a pracodawca mo˝e (lub musi) zastosowaç w zwiàzku z ich naruszeniem. Zró˝nicowanie przy tym ma miejsce nie tylko w stosunku do poszczególnych grup funkcjonariuszy publicznych (np. korpusu s∏u˝by cywilnej, pracowników samorzàdowych etc.), ale tak˝e w stosunku
do poszczególnych kategorii pracowników w danej grupie, których odr´bne potraktowanie wynika nie ze
stopnia zawinienia, lecz tak˝e, jak wskazywano wy˝ej, z tytu∏u ró˝nej podstawy zatrudnienia.
Niewàtpliwie, ka˝dy przypadek naruszenia podstawowych obowiàzków pracowniczych musi byç oceniany
indywidualnie. Problem praktyczny, który pojawia si´ w zwiàzku z naruszeniami obowiàzków funkcjonariuszy
publicznych, naruszeƒ istotnych z punktu widzenia etyki urz´dniczej, le˝y jednak nie tyle w ocenie, czy dane
naruszenie ma charakter „ci´˝ki” w sensie obiektywnym, bo takim w∏aÊnie wydaje si´ byç podejmowanie
dodatkowej aktywnoÊci zabronionej przez przepisy prawa (w takiej sytuacji interes prywatny mo˝e utrudniaç
lub wr´cz uniemo˝liwiaç realizacj´ i ochron´ interesu publicznego), ile w z∏o˝onoÊci regulowania sankcji
za takie naruszenia.
Ustawa o pracownikach samorzàdowych, która w art. 30 ust. 1 przewiduje zakaz wykonywania zaj´ç dodatkowych skierowany do pracowników samorzàdowych183, a w ust. 2 okreÊla sankcje za naruszenie tego
zakazu, stanowiàc, i˝: „W przypadku stwierdzenia naruszenia przez pracownika samorzàdowego któregokolwiek z zakazów, o których mowa w ust. 1, niezw∏ocznie rozwiàzuje si´ z nim, bez wypowiedzenia, stosunek pracy w trybie art. 52 § 2 i 3 Kodeksu pracy lub odwo∏uje go ze stanowiska”, w rzeczywistoÊci nie
obejmuje tak wyznaczonà sankcjà wszystkich pracowników samorzàdowych, a jedynie tych,
dla których podstawà nawiàzania stosunku pracy jest umowa o prac´ i powo∏anie184.
Najsurowsza sankcja za naruszenie zakazu podejmowania dodatkowych zaj´ç dotyczy samorzàdowych
pracowników umownych i jest to niezw∏oczne rozwiàzanie stosunku pracy, nieco ∏agodniejsza – odwo∏anie
(równoznaczne z wypowiedzeniem lub rozwiàzaniem natychmiastowym) pracowników z powo∏ania, zdecydowanie wi´ksze mo˝liwoÊci wymierzenia mniej dolegliwych kar dotyczà pracowników mianowanych,
a praktycznie ˝adna odpowiedzialnoÊç nie grozi pracownikom i funkcjonariuszom pochodzàcym z wyboru
(zw∏aszcza bezpoÊredniego)185.
OdpowiedzialnoÊç karna
Przyj´te przez ustawodawc´ uregulowania majà na celu skuteczne zwalczanie korupcji poprzez zastosowanie sankcji karnej oraz pozbawienie sprawców takich dzia∏aƒ owoców przest´pstw. Uregulowania te majà
spe∏niaç równie˝ funkcj´ profilaktycznà. Korupcja w sensie prawnym jest przest´pstwem Êciganym z urz´du
i podlega karze. Kary dotyczà zarówno osoby oferujàcej, jak i przyjmujàcej korzyÊç. Do sankcji nale˝y zaliczyç:
• kar´ pozbawienia wolnoÊci,
• kar´ ograniczenia wolnoÊci,
• kar´ grzywny – art. 33 § 2 k.k.
183
W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzàdowych jest to art. 18.
Por. B. Cudowski, op. it., s. 230.
185
Szczegó∏owe rozwa˝ania w zakresie odpowiedzialnoÊci z tytu∏u naruszenia zakazów dodatkowego zatrudnienia m. in.
u pracowników samorzàdowych przeprowadza B. Cudowski, op. cit., s. 206–242.
184
83
etyka_srodki_128
84
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 84
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
oraz Êrodki karne w postaci:
• zakazu zajmowania okreÊlonego stanowiska (np. kontrolera ruchu, diagnosty samochodowego),
• wykonywania zawodu (np. lekarza, nauczyciela),
• prowadzenia okreÊlonej dzia∏alnoÊci gospodarczej – art. 41 k.k. (np. dzia∏alnoÊci budowlanej czy
organizowania zawodów sportowych, gdy sprawca dopuszcza∏ si´ przekupstw np. s´dziów),
• przepadku przedmiotów – art. 44 k.k.,
• przepadku korzyÊci – art. 45 k.k.,
• podania wyroku do publicznej wiadomoÊci,
• Êwiadczenia pieni´˝nego na okreÊlony cel spo∏eczny.
Sàdy w przypadku wydawania wyroków za przest´pstwa korupcyjne orzekajà zwykle kar´ pozbawienia
wolnoÊci, ewentualnie z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, oraz kar´ grzywny. Grzywna orzekana
niezale˝nie od kary pozbawienia wolnoÊci stanowi dodatkowà dolegliwoÊç o charakterze materialnym. Nak∏adana jest, gdy sprawca osiàgnà∏ z przest´pstwa korzyÊç majàtkowà. Ârodek karny w postaci przepadku
przedmiotów pochodzàcych z przest´pstwa oraz korzyÊci (lub ich równowartoÊci), np. przepadek
samochodu otrzymanego jako ∏apówka, a tak˝e przedmiotów b´dàcych „produktem” przest´pstwa, np.
Êrodek karny w postaci przepadku samochodu zakupionego za ∏apówk´, ma na celu przede wszystkim
pozbawienie sprawcy tzw. owoców przest´pstwa. S∏u˝y temu przewidziany przez ustawodawc´ obowiàzek orzeczenia przez sàd takiego przepadku w sytuacji wydania za przest´pstwo korupcji wyroku skazujàcego. Za przest´pstwa korupcyjne okreÊlone w przepisach: art. 228 k.k., art. 230 k.k., art. 296a k.k.,
art. 296b k.k., art. 302 § 2 i 3 k.k., na zasadzie przepisów ustawy z dnia 28 paêdziernika 2002 r. o odpowiedzialnoÊci podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groêbà kary (Dz.U. nr 197, poz.
1661, z póên. zm.), odpowiedzialnoÊç ponosi równie˝ podmiot zbiorowy186 za czyn, którym jest zachowanie
osoby fizycznej dzia∏ajàcej w interesie tego podmiotu gospodarczego, je˝eli zachowanie to przynios∏o lub
mog∏o przynieÊç podmiotowi zbiorowemu korzyÊç187. Wobec podmiotu zbiorowego, oprócz kary grzywny,
sàd orzeka przepadek188:
• przedmiotów, które pochodzà chocia˝by poÊrednio z czynu zabronionego lub które s∏u˝y∏y lub
by∏y przeznaczone do pope∏nienia czynu zabronionego;
• korzyÊci majàtkowej pochodzàcej chocia˝by poÊrednio z czynu zabronionego;
• równowartoÊci przedmiotów lub korzyÊci majàtkowej pochodzàcych chocia˝by poÊrednio z czynu
zabronionego, jak równie˝ wy∏àczenie prawa do korzystania ze Êwiadczeƒ publicznych lub pomocy
publicznej.
Sàd równie˝ mo˝e orzec zakaz:
• promocji lub reklamy prowadzonej dzia∏alnoÊci, wytwarzanych lub sprzedawanych wyrobów, Êwiadczonych us∏ug lub udzielanych Êwiadczeƒ;
186
Podmiotem zbiorowym jest osoba prawna (np. spó∏ka akcyjna) oraz jednostka organizacyjna nie majàca osobowoÊci
prawnej (np. spó∏ka partnerska, komandytowa), z wy∏àczeniem Skarbu Paƒstwa, jednostek samorzàdu terytorialnego
i ich zwiàzków oraz organów paƒstwowych i samorzàdu terytorialnego. Podmiotem zbiorowym jest równie˝ spó∏ka handlowa z udzia∏em Skarbu Paƒstwa, jednostki samorzàdu terytorialnego lub zwiàzku takich jednostek, przedsi´biorca nie
b´dàcy osobà fizycznà, a tak˝e zagraniczna jednostka organizacyjna.
187
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 31,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
188
Art. 8, ustawy z dnia 28 paêdziernika 2002 r. o odpowiedzialnoÊci podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod
groêbà kary (Dz. U. nr 197, poz. 1661, z póên. zm.).
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 85
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
• korzystania z dotacji, subwencji lub innych form wsparcia finansowego Êrodkami publicznymi;
• korzystania z pomocy organizacji mi´dzynarodowych, których Rzeczpospolita Polska jest cz∏onkiem;
• ubiegania si´ o zamówienia publiczne;
• prowadzenia okreÊlonej dzia∏alnoÊci podstawowej lub ubocznej, a tak˝e podanie wyroku do publicznej wiadomoÊci, a tak˝e czasowy lub sta∏y zakaz prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej, przekazanie pod nadzór sàdowy, wzgl´dnie sàdowy nakaz likwidacji.
OkolicznoÊci wy∏àczajàce odpowiedzialnoÊç karnà (klauzule bezkarnoÊci)
Przepisy przewidujà mo˝liwoÊç unikni´cia kary przez osob´, która wr´czy∏a ∏apówk´. Sprawca tego przest´pstwa nie podlega karze, je˝eli zostanà spe∏nione ni˝ej wymienione warunki:
• sprawca oka˝e tzw. „czynny ˝al” – tzn. dajàcy ∏apówk´ ujawni organom Êcigania wszystkie istotne
okolicznoÊci przest´pstwa, zanim te organy same je wykryjà; niewystarczajàce jest przekazanie przez sprawc´ tylko niektórych okolicznoÊci bàdê fragmentów zdarzeƒ, a zatajenie innych189;
w sytuacji, gdy sprawca wielokrotnie udziela∏ korzyÊci majàtkowej lub osobistej tej samej osobie,
to mo˝liwe jest skorzystanie z instytucji bezkarnoÊci tylko wtedy, gdy ujawni∏ wszystkie okolicznoÊci sk∏adajàce si´ na czyn ciàg∏y190; zg∏oszenia takiego nale˝y dokonaç osobiÊcie na policji, w
prokuraturze, Centralnym Biurze Antykorupcyjnym bàdê innym organie Êcigania; ustawa nie przesàdza formy zawiadomienia o fakcie wr´czenia ∏apówki, co oznacza, ˝e mo˝e byç dokonane w
dowolnej formie, a wi´c pisemnie lub ustnie do protoko∏u; doniesienie anonimowe nie spe∏nia
warunków stawianych tego rodzaju czynnoÊci; zgodnie z art. 119 § 1 pkt 4 k.p.k. pismo procesowe
musi zawieraç podpis sk∏adajàcego191;
• korzyÊç majàtkowa lub osobista albo jej obietnica zostanà przyj´te; przyj´cie korzyÊci lub
jej obietnicy mo˝e mieç charakter dorozumiany, np. gestem; je˝eli ∏apówka nie zosta∏a przyj´ta,
osoba odpowiada za ∏apownictwo czynne, a je˝eli do przyj´cia dosz∏o, a sprawca dzia∏a∏ w celu
skierowania przeciwko tej osobie post´powania karnego, to na podstawie art. 24 k.k. pozostaje
odpowiedzialnoÊç za prowokacj´, jednak przepis ten nie wy∏àcza bezkarnoÊci dajàcego ∏apówk´
okreÊlonej w art. 229 § 6 k.k. Ocen´, czy wszystkie przedstawione wy˝ej warunki zosta∏y spe∏nione, ustawodawca pozostawia organowi powo∏anemu do Êcigania przest´pstw, który zosta∏
poinformowany przez sprawc´ o pope∏nieniu przest´pstwa, np. CBA, jeÊli to ono przyj´∏o zawiadomienie. Celem wprowadzenia tego rozwiàzania jest rozbicie powsta∏ej na gruncie przest´pstwa tzw. solidarnoÊci sprawców korupcji, tj. zmowy milczenia pomi´dzy przyjmujàcym korzyÊç
majàtkowà lub osobistà albo jej obietnic´ oraz udzielajàcym jej.
OkolicznoÊci ∏agodzàce
Jak ju˝ wczeÊniej stwierdzono, klauzula bezkarnoÊci nie obejmuje osób przyjmujàcych ∏apówki, jednak˝e
ustawodawca oferuje równie˝ tej grupie sprawców mo˝liwoÊç znaczàcego obni˝enia kary lub nawet odstàpienia od jej wykonania. Wobec sprawców przest´pstw korupcyjnych zastosowanie mo˝e mieç art. 60
189
Wyrok SA w Poznaniu (II AKa 16/02, OSA 2002/9/69).
Wyrok SN z dn. 8 marca 1985 r. (IV KR 41/85, OSNKW 1985, nr 11–12, poz. 88), wraz z glosà M. Surkonta, „Nowe
Prawo” 1986, nr 11–12, s. 138–139.
191
R. A. Stefaƒski, Zawiadomienie o niepope∏nionym przest´pstwie w Êwietle prawa karnego, „Prokuratura i Prawo”
2005, nr 10, s. 35.
190
85
etyka_srodki_128
86
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 86
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
§ 3 i § 4 k.k. Sàd stosuje nadzwyczajne z∏agodzenie kary192, a nawet mo˝e warunkowo zawiesiç jej wykonanie w stosunku do sprawcy wspó∏dzia∏ajàcego z innymi osobami w pope∏nieniu przest´pstwa, je˝eli
ujawni on organowi Êcigania informacje dotyczàce osób uczestniczàcych w pope∏nieniu przest´pstwa oraz
istotne okolicznoÊci jego pope∏nienia. Odstàpienie od wymierzenia kary jest zawsze fakultatywne. Równie˝
na wniosek prokuratora sàd mo˝e zastosowaç nadzwyczajne z∏agodzenie kary, a nawet warunkowo zawiesiç jej wykonanie, tak˝e w stosunku do sprawcy przest´pstwa, który, niezale˝nie od wyjaÊnieƒ z∏o˝onych w swojej sprawie, ujawni∏ przed organem Êcigania i przedstawi∏ istotne okolicznoÊci, nieznane dotychczas temu organowi, przest´pstwa zagro˝onego karà powy˝ej 5 lat pozbawienia wolnoÊci. Ponadto
na zasadzie art. 61 k.k. sàd mo˝e odstàpiç od wymierzenia kary (w okreÊlonych przez ustaw´ przypadkach), zw∏aszcza gdy rola sprawcy w pope∏nieniu przest´pstwa by∏a podrz´dna, a przekazane informacje
przyczyni∏y si´ do zapobie˝enia pope∏nieniu innego przest´pstwa. Nale˝y podkreÊliç, ˝e mo˝liwoÊç zastosowania art. 60 i 61 k.k. uzale˝niono od postawy sprawcy po pope∏nieniu przest´pstwa, w szczególnoÊci
od podj´cia wspó∏pracy z organami Êcigania i wymiaru sprawiedliwoÊci. W odniesieniu do przest´pstw korupcyjnych nadzwyczajne z∏agodzenie kary lub odstàpienie od jej wymierzenia mo˝e zostaç zastosowane
równie˝ w nast´pujàcych sytuacjach:
• art. 250a § 4 k.k. (korupcja wyborcza – ustawodawca przewidzia∏ pod okreÊlonymi w przepisach
warunkami ∏agodniejsze traktowanie przyjmujàcego korzyÊç; w powy˝szym przypadku istnieje
obowiàzek nadzwyczajnego z∏agodzenia kary, a nawet mo˝liwoÊç odstàpienia od jej wymierzenia
wobec przyjmujàcego korzyÊç majàtkowà lub osobistà albo ˝àdajàcego takiej korzyÊci w zamian za
oddanie g∏osu; nadzwyczajne z∏agodzenie kary uzale˝nione jest jednak˝e od spe∏nienia dwóch przes∏anek:
• sprawca powiadomi∏ organ powo∏any do Êcigania przest´pstw o fakcie przest´pstwa i o okolicznoÊciach jego pope∏nienia;
• zawiadomienie z∏o˝ono, zanim organ Êcigania dowiedzia∏ si´ o przest´pstwie i okolicznoÊciach
jego pope∏nienia; dla zastosowania dobrodziejstwa z∏agodzenia kary bàdê odstàpienia od jej
wymierzenia, oboj´tnà rzeczà jest cel, motywy czy pobudki, które sk∏oni∏y sprawc´ do z∏o˝enia
zawiadomienia o przest´pstwie;
• art. 302 § 2 i 3 k.k. (korupcja przeciwko wierzycielom) – wobec sprawcy, który dobrowolnie naprawi∏
szkod´ w ca∏oÊci, ustawodawca przewidzia∏ mo˝liwoÊç zastosowania nadzwyczajnego z∏agodzenia
kary, a nawet odstàpienia od jej wymierzenia (art. 307 § 1 k.k.); natomiast naprawienie przez
sprawc´ szkody w znacznej cz´Êci daje jedynie podstaw´ do nadzwyczajnego z∏agodzenia kary;
• art. 307 § 2 k.k. – naprawienie szkody, o którym mowa w cytowanych przepisach, nie musi nastàpiç przed wszcz´ciem post´powania karnego; warunki te mo˝na skutecznie wype∏niç do czasu
zapadni´cia prawomocnego rozstrzygni´cia; uregulowanie zawarte w art. 307 k.k. opiera si´ na
instytucji czynnego ˝alu, polegajàcego na z∏agodzeniu lub wy∏àczeniu odpowiedzialnoÊci karnej
na skutek skruchy wyra˝onej przez sprawc´ przest´pstwa, i zmierza do wyrównania szkody poniesionej przez wierzycieli w wyniku przest´pczych dzia∏aƒ sprawcy; z dobrodziejstwa tego przepisu
mo˝e skorzystaç zarówno bioràcy, jak i dajàcy ∏apówk´.
Wypadki mniejszej wagi (typy uprzywilejowane)
Uprzywilejowanym typem sprzedajnoÊci jest wypadek mniejszej wagi, zagro˝ony stosunkowo ∏agodnà
sankcjà w postaci grzywny, ograniczenia wolnoÊci lub pozbawienia wolnoÊci do lat 2 (art. 228 § 2 k.k.).
192
Nadzwyczajne z∏agodzenie kary polega na wymierzeniu kary poni˝ej dolnej granicy ustawowego zagro˝enia albo
kary ∏agodniejszego rodzaju.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 87
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
Za taki wypadek mo˝na uznaç w szczególnoÊci udzielenie korzyÊci, która w niewielkim stopniu przekracza
akceptowane spo∏ecznie tzw. zwyczajowe gratyfikacje, polegajàce na przyjmowaniu drobnych upominków,
np. butelki koniaku w dowód wdzi´cznoÊci za mieszczàce si´ w zakresie pe∏nionych funkcji przejawy okazywanej ˝yczliwoÊci lub szczególne starania193. Nale˝y zaznaczyç, ˝e nie jest przest´pstwem wr´czenie czy
przyj´cie zwyczajowego wyrazu uznania, wdzi´cznoÊci w postaci kwiatów, drobnego upominku o charakterze reklamowym, np. d∏ugopisu, kalendarza. Podarunki takie, o symbolicznej wartoÊci pieni´˝nej, mimo
˝e stanowià korzyÊç majàtkowà, nie powinny byç traktowane jako przedmiot ∏apówki, np. gdy po przeprowadzonej operacji jako wyraz wdzi´cznoÊci pacjenci wr´czajà personelowi medycznemu kwiaty czy s∏odycze.
Natomiast wr´czenie takich korzyÊci przed przyj´ciem do szpitala nie wy∏àcza bezprawnoÊci czynu.
OkolicznoÊci zaostrzajàce (typy kwalifikowane)
Przepisy art. 228 § 3-5 k.k. okreÊlajà kwalifikowane typy sprzedajnoÊci, z którymi wià˝e si´ zaostrzona
odpowiedzialnoÊç pe∏niàcego funkcj´ publicznà. Pierwszym z nich jest przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub
osobistej, albo jej obietnicy, w zamian za zachowanie stanowiàce naruszenie przepisów prawa (art. 228
§ 3 k.k.). Wydaje si´, ˝e przez „przepisy prawa” nale˝y rozumieç jedynie akty prawne og∏aszane w Dzienniku
Ustaw (tj. ustawy oraz rozporzàdzenia), a zatem brak jest podstaw zaostrzenia odpowiedzialnoÊci w zwiàzku
z naruszeniem wewn´trznych przepisów wykonawczych, np. zarzàdzeƒ, instrukcji. Tym bardziej nie mo˝na
wiàzaç z naruszeniem przepisów prawa tzw. uznaniowych czynnoÊci funkcjonariusza, zale˝nych od oceny
stanu faktycznego194. Drugim typem kwalifikowanym przest´pstwa sprzedajnoÊci jest uzale˝nienie czynnoÊci
s∏u˝bowej od otrzymania korzyÊci majàtkowej lub osobistej, albo jej obietnicy, bàdê ˝àdanie takiej korzyÊci
(art. 228 § 4 k.k.). Przez ˝àdanie nale˝y rozumieç stanowcze domaganie si´ udzielenia korzyÊci albo jej
obietnicy. Natomiast uzale˝nienie czynnoÊci od uzyskania korzyÊci nie jest niczym innym jak szanta˝em,
który stawia osob´ zainteresowanà w sytuacji przymusowej (cz´sto bowiem od udzielenia korzyÊci zale˝y
za∏atwienie ˝yciowej sprawy). Sà to wyjàtkowo naganne przejawy sprzedajnoÊci osób pe∏niàcych funkcj´
publicznà, które powinny byç karane z ca∏à surowoÊcià ze wzgl´du na wysoki stopieƒ winy sprawcy i szkodliwoÊç spo∏ecznà czynu. Je˝eli osoba pe∏niàca funkcj´ publicznà uzale˝nia od otrzymania korzyÊci czynnoÊç s∏u˝bowà, do wykonania której jest nie tylko uprawniona, lecz tak˝e zobowiàzana przepisami prawa,
to zachowanie takie uzasadnia kumulatywnà kwalifikacj´ prawnà przest´pstwa na podstawie art. 228 §
3 i 4 k. k. w zw. z art. 11 § 2 k. k.195 Zgodnie z art. 228 § 5 k. k., typem kwalifikowanym sprzedajnoÊci jest
przyj´cie korzyÊci majàtkowej znacznej wartoÊci (tj. wartoÊci okreÊlonej w art. 115 § 5 k. k.), albo jej obietnicy. Przest´pstwa okreÊlone w art. 228 § 1-6 k.k. mo˝na pope∏niç jedynie umyÊlnie, przy czym ˝àdanie
udzielenia korzyÊci albo jej obietnicy oraz uzale˝nienie czynnoÊci s∏u˝bowej od takiej korzyÊci wymaga zamiaru bezpoÊredniego, natomiast przyj´cie korzyÊci majàtkowej lub osobistej albo jej obietnicy mo˝e byç
pope∏nione tak˝e w zamiarze ewentualnym. Z zamiarem ewentualnym mamy do czynienia, gdy przyjmujàcy korzyÊç albo jej obietnic´ godzi si´ z tym, i˝ ma ona zwiàzek z pe∏nionà przez niego funkcjà196.
193
A. Marek, [w:] A. Marek, J. Satko, OkolicznoÊci wy∏àczajàce bezprawnoÊç czynu, Kraków 2000, s. 46-47.
Wyrok SN z 6.11.1987 r. (V KRN 200/87, OSNPG 1988, nr 8, poz. 81).
195
Postanowienie SN z dn. 3.12. 2002 r. (II KKN 208/01, OSNKW 2003, nr 4, poz. 37).
196
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010,
s. 37-39, êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
194
87
etyka_srodki_128
88
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 88
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
OdpowiedzialnoÊç cywilna
Poza karnymi konsekwencjami ujawnionego czynu korupcyjnego, wp∏ywajàcymi na sytuacj´ materialnà
sprawcy – karà grzywny i orzeczeniem przepadku korzyÊci uzyskanych z przest´pstwa, sprawca musi liczyç si´ równie˝ z poniesieniem odpowiedzialnoÊci cywilnej. Czyn korupcyjny mo˝e bowiem spowodowaç
powstanie szkód o charakterze majàtkowym zarówno w mieniu urz´du zatrudniajàcego skorumpowanego funkcjonariusza, jak i w mieniu innych osób fizycznych lub prawnych. Ustalajàc wysokoÊç szkód spowodowanych czynem korupcyjnym, bierze si´ pod uwag´ zarówno szkod´ rzeczywistà (damnum emergens), jak i utracone korzyÊci (lucrum cessans). W obecnie obowiàzujàcym stanie prawnym odpowiedzialnoÊç cywilnà za szkody wyrzàdzone dzia∏aniem lub zaniechaniem urz´dnika w zwiàzku z wykonywaniem obowiàzków s∏u˝bowych ponosi jego pracodawca (art. 120 § 1 ustawy kodeks pracy, art. 417–417(1)
ustawy kodeks cywilny), a wysokoÊç regresu przys∏ugujàcego z tego tytu∏u pracodawcy wobec pracownika
zosta∏a okreÊlona w ten sposób, ˝e odszkodowanie ustala si´ w wysokoÊci wyrzàdzonej szkody, jednak
nie mo˝e ono przewy˝szaç kwoty trzymiesi´cznego wynagrodzenia przys∏ugujàcego pracownikowi w dniu
wyrzàdzenia szkody (art. 119 ustawy Kodeks pracy). Obecnie trwajà prace legislacyjne zmierzajàce do zaostrzenia zasad odpowiedzialnoÊci cywilnej funkcjonariuszy publicznych za naruszenie prawa197. Projekt
ustawy m.in. zmienia zasady odpowiedzialnoÊci urz´dnika w zakresie wysokoÊci odszkodowania198. Zgodnie
z art. 7 projektu, odszkodowanie ustala si´ w wysokoÊci szkody wyrzàdzonej, jednak nie wy˝szej ni˝ kwota
12-krotnoÊci przeci´tnego miesi´cznego wynagrodzenia z poprzedniego kwarta∏u, og∏aszanego przez prezesa
G∏ównego Urz´du Statystycznego199.
********
Obecne systemy odpowiedzialnoÊci urz´dników sà przedmiotem krytyki w literaturze europejskiej. Nie dlatego, i˝ nie poprawiajà skutecznoÊci antykorupcyjnego i antypatologicznego systemu prawnego oraz nie
dlatego, ˝e nie gwarantujà prawnej ochrony funkcjonariuszy publicznych. Systemy odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej uwa˝ane sà dziÊ za dalekie od idea∏u, z uwagi na ich nieadekwatnoÊç200 i niew∏aÊciwe podejÊcie201.
Przewidziane bowiem zosta∏y, jako systemy rozwiàzujàce problemy urz´dników niskich szczebli, pracowników administracji publicznej w uj´ciu weberowskim. Ten rodzaj odpowiedzialnoÊci, ujmowany jako „pasywny”, pasuje do urz´dników administracji publicznej wykonujàcych zadania operacyjne, w istocie jednak
nie odpowiada dzisiejszym potrzebom i przeobra˝eniom administracji publicznej, która jest organizacjà twórczà.
Zatem „aktywne” podejÊcie do odpowiedzialnoÊci dyscyplinarnej wydaje si´ w∏aÊciwsze. Funkcjonariusz
publiczny, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej i podejmuje rozstrzygni´cia,
musi byç poddany odpowiedzialnoÊci aktywnej. Akty i dzia∏ania, które funkcjonariusz publiczny
197
Projekt ustawy po pierwszym czytaniu zosta∏ skierowany do sejmowych komisji: Administracji i Spraw Wewn´trznych
oraz SprawiedliwoÊci i Praw Cz∏owieka.
198
CBA, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010, s. 39-40,
êród∏o internetowe: http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292 .
199
K. Âcipieƒ, Za co odpowie urz´dnik?, http://finansepubliczne.bdo.pl .
200
Problematyk´ zasady adekwatnoÊci w prawie administracyjnym szeroko omawia D. R. Kijowski, Zasada adekwatnoÊci
w prawie administracyjnym, PiP, Warszawa 1990, z. 4, s. 59–68.
201
Por. ciekawe rozwa˝ania, jakie w tym zakresie w odniesieniu do zjawiska korupcji prowadzi S. Rose-Ackerman. Autorka wywodzi, i˝ „...hierarchia szkody spo∏ecznej ró˝nych rodzajów korupcji mo˝e nam pomóc ustaliç priorytety
w egzekwowaniu prawa. Jednak˝e kary rzeczywiÊcie na∏o˝one na skazanych nale˝y powiàzaç nie z tymi szkodami
spo∏ecznymi, lecz z korzyÊciami uzyskanymi przez osob´ skorumpowanà. Przy za∏o˝eniu, ˝e spo∏eczeƒstwo nie
ceni korzyÊci osiàgni´tych w drodze korupcji, cel polega na mo˝liwie najwi´kszym zmniejszeniu korupcji przy ograniczonych zasobach egzekwowania prawa”; S. Rose-Ackerman, Korupcja i rzàdy, Warszawa 2001, s. 119.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 89
II. Prawo antykorupcyjne w samorzàdzie terytorialnym na poziomie regionu
podejmuje, w toku realizacji zadaƒ sà bowiem konsekwencjà nie dzia∏aƒ odtwórczych, lecz cz´sto
istotnych wyborów, które kreujà nowe sytuacje (prawne i faktyczne). Wybory te powinny byç sumà
tak posiadanej wiedzy i doÊwiadczenia, jak te˝ wewn´trznego przekonania o ich s∏usznoÊci (uczciwoÊci wewn´trznej), a nie tylko stanowiç automatyczne reagowanie na polecenia „z góry”202. Stàd
wydaje si´, ˝e wspó∏czesny funkcjonariusz publiczny potrzebuje takiego systemu dyscyplinarnego, który kontrastuje z klasycznym. Rola „mi´kkich” regulacji, w postaci kodeksów etycznych, szczególnie tych o charakterze samoregulacyjnym, wydaje si´ w tym miejscu godna podkreÊlenia. Warto w tym miejscu jednak zaznaczyç,
˝e w obliczu krytyki braku jednoznacznoÊci regu∏ stosowania odpowiedzialnoÊci pracowniczej, a w szczególnoÊci dyscyplinarnej, optymizm w zakresie skutecznoÊci rozwiàzaƒ jeszcze bardziej prawnie niejednoznacznych w polskich warunkach musi byç wyra˝any w sposób umiarkowany, z uwzgl´dnieniem mo˝liwoÊci
zastosowania takich rozwiàzaƒ jedynie tam, gdzie spo∏eczeƒstwo i funkcjonariusze publiczni rozumiejà potrzeb´ ich wprowadzania. Gdy bowiem tego typu rozwiàzania majà charakter narzucanych „z góry”, z uwagi
na mod´, Êwiatowe tendencje lub ich wprowadzanie jest wynikiem zaleceƒ organizacji ponadnarodowych, ich skutecznoÊç mo˝e budziç powa˝ne wàtpliwoÊci.
Tak˝e istniejàce regulacje odpowiedzialnoÊci prawnej za naruszenie obowiàzków, zakazów i ograniczeƒ
powinny spe∏niaç jeden podstawowy warunek. Podmiot zatrudniajàcy powinien mieç mo˝liwoÊci ró˝nicowania stosowanych sankcji w zale˝noÊci od okolicznoÊci ka˝dego indywidualnego przypadku, szczególnie ˝e te,
które charakteryzujà konflikt interesów, czy post´powanie nieetyczne bywajà trudne do uchwycenia i oceny.
202
Por. D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, op. cit., s. 231.
89
etyka_srodki_128
90
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 90
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
ROZDZIA¸ III
ZARZÑDZANIE STRATEGICZNE i MODEL
PARTYCYPACYJNEGO PLANOWANIA STRATEGICZNEGO
w BUDOWANIU ETYCZNEGO URZ¢DU
W tym rozdziale:
• Rola partycypacji i planowania strategicznego w budowaniu etycznego urz´du
• Etapy procesu planowania strategicznego
• ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie: praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta
• Przyczyny wyst´powania patologii oraz analiza zysków i strat
• Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji
• Doktryna „bez kija i marchewki”
• Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem i w urz´dzie
1. Rola partycypacji i planowania strategicznego
w budowaniu etycznego urz´du
Wiele wysi∏ków skoncentrowanych na przeciwdzia∏aniu korupcji koƒczy si´ niepowodzeniem.
Mo˝na do nich zaliczyç ró˝ne inicjatywy: od tworzenia prawa na poziomie krajowym, na poziomie organizacji,
a˝ po tzw. „szkolenia etyczne”. Przyczyn ich niepowodzeƒ zapewne jest wi´cej, jednak wskazaç warto na
podstawowà: jeÊli te wysi∏ki sà podejmowane „z góry”, bez Êwiadomego zaanga˝owania osób (zarówno
anga˝ujàcych, jak i anga˝owanych), których dzia∏ania antykorupcyjne majà dotyczyç, efekt b´dzie marny.
Innà przyczynà pora˝ki wysi∏ków antykorupcyjnych jest poddanie si´ najcz´Êciej stosowanym wymówkom
(okreÊlono je w pierwszym rozdziale jako mechanizm usprawiedliwienia albo mechanizm racjonalizowania).
Przyk∏ad takich wymówek znajduje si´ tak˝e w tabeli zawartej w nast´pnym punkcie.
Ró˝ne sà sposoby przeciwdzia∏ania korupcji i innym patologiom. PodejÊcie karno-administracyjne
k∏adzie nacisk na napraw´ prawa i sposobu dzia∏ania administracji publicznej, w taki sposób, aby ograniczyç lub zlikwidowaç wszelkie niespójnoÊci oraz ogólnikowoÊci obowiàzujàcych uregulowaƒ prawnych.
Takie dzia∏ania, wraz ze wzmocnieniem systemu wewn´trznej kontroli, powodujà znaczny wzrost prawdopodobieƒstwa wykrywania zachowaƒ korupcyjnych oraz skuteczne egzekwowanie prawa poprzez zdecydowane karanie osób, którym korupcj´ udowodniono. Kolejne podejÊcie, promowane zw∏aszcza przez
ekspertów Banku Âwiatowego, dotyczy koniecznoÊci przeprowadzenia fundamentalnych reform ekonomicznych, których celem jest usuni´cie warunków dajàcych podstaw´ do istnienia korupcji. Takie reformy
majà na celu doprowadzenie do powstania silnej i sprawiedliwej w∏adzy, respektujàcej interes publiczny
oraz racjonalnego zarzàdzania. PodejÊcie to zak∏ada, ˝e z korupcjà walczy si´ zmieniajàc Êrodowisko,
w którym ona istnieje, a nie ograniczajàc jej poszczególne przypadki. Trzecie podejÊcie, sugerowane przez
ekspertów Transparency International i promowane w tym podr´czniku, polega na budowaniu tzw. systemu
uczciwoÊci publicznej. System ten powinien zawieraç zestaw celów i sposobów dzia∏aƒ zapisanych
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:30
Page 91
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
w strategiach poszczególnych instytucji lub sfer aktywnoÊci. Filarem tego systemu jest walka z korupcjà jako
cz´Êç walki z nieetycznym zachowaniem oraz podnoszenie poziomu rzàdzenia poprzez wzrost uczciwoÊci
w ˝yciu publicznym. Oba te filary powinny wzajemnie na siebie oddzia∏ywaç oraz wzajemnie uzupe∏niaç cele.
System uczciwoÊci publicznej rozwiàzuje problem korupcji w sektorze publicznym w ramach procesów rzàdowych oraz dzi´ki szerokiemu uczestnictwu spo∏eczeƒstwa obywatelskiego (model
partycypacji). Dzia∏ania przeciwko korupcji sà inicjowane nie tylko przez polityków czy decydentów, ale tak˝e
przez obywateli203.
W odró˝nieniu od pojedynczych i wycinkowych dzia∏aƒ antykorupcyjnych zasadniczo odwo∏ujàcych si´ bàdê to do regulacji prawnych albo te˝ do moralnoÊci, proponowany w tym miejscu
model sprowadza si´ do skutecznego zarzàdzania sprawami publicznymi tak, by zapewniç infrastruktur´ etycznà w urz´dzie oraz dobry w nim klimat poprzez stworzenie strategii dla prewencji patologiom i korupcji. Przy czym nie mam tu na myÊli jakiejÊ ogólnonarodowej inicjatywy,
ale konkretny plan sporzàdzony, a nast´pnie wdro˝ony na poziomie konkretnego urz´du.
Do realizacji zadaƒ administracji publicznej s∏u˝yç powinny przede wszystkim zasoby, którymi dana organizacja dysponuje i na które ma wp∏yw. Zasoby te sà Êrodkami do realizacji celu dzia∏ania administracji publicznej. Tymczasem nieznajomoÊç swoich zasobów, niew∏aÊciwe ich wykorzystanie lub niewykorzystanie
mo˝e stanowiç êród∏o problemów skutkujàcych patologiami w organizacji.
W 1935 r. Luther Gulick wskaza∏ na uj´te w praktycznej i racjonalnej kolejnoÊci funkcje, oznaczone mnemotechnicznym skrótem – POSDCORB, które powinno spe∏niaç zarzàdzanie:
• Planning – planowanie, wypracowanie ogólnej koncepcji kierunku i metod zamierzonego dzia∏ania;
• Organizing – organizowanie, utworzenie formalnej struktury w∏adzy, podzia∏ na jednostki organizacyjne wspó∏dzia∏ajàce dla osiàgni´cia okreÊlonego celu;
• Staffing – personel, rozmieszczenie i doskonalenie personelu;
• Directing – kierowanie, rozkazywanie, podejmowanie decyzji i wydawanie poleceƒ;
• COordinating – koordynowanie, wiàzanie w ca∏oÊç poszczególnych cz´Êci wspólnego dzia∏ania;
• Reporting – sprawozdawczoÊç, informowanie si´ i informowanie prze∏o˝onych o przebiegu wykonania planu;
• Budgeting – bud˝etowanie, planowanie finansowe, ewidencja i kontrola rachunkowa204.
W kolejnych latach koncepcje zarzàdzania ewoluowa∏y od prostego i bezwarunkowego przenoszenia doÊwiadczeƒ z sektora prywatnego na organizacje publiczne ze szczególnym naciskiem na sta∏e podnoszenie
efektywnoÊci organizacji (odzwierciedleniem takiego podejÊcia jest np. koncepcja zarzàdzania publicznego,
czy NPM – Nowe Zarzàdzanie Publiczne), do podkreÊlania ró˝nic pomi´dzy sektorem prywatnym i publicznym i szukania w specyfice s∏u˝by publicznej i jej wartoÊciach odmiennego podejÊcia do zarzàdzania w instytucjach sektora publicznego (np. koncepcja RG – Reinventing Government czy NPS – Nowa S∏u˝ba
Publiczna205).
203
J. Posk∏onka, Korupcja – zagro˝enia i metody jej zwalczania. Empiryczne badania nad poziomem korupcji [w:] S∏u˝ba
Cywilna Wiosna – Lato 2003, nr 6, s. 129.
204
Por. P. J. Suwaj, Poj´cie administracji publicznej, (w) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), Nauka administracji,
Wolters Kluwer, Warszawa 2009, s. 44.
205
Szerzej o tych koncepcjach P. J. Suwaj, tam˝e, s. 50 i nast.
91
etyka_srodki_128
92
27/1/11
E t y k a
14:30
i
Page 92
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Twórcy koncepcji NPS wyszli z za∏o˝enia, ˝e zarzàdzanie w sektorze publicznym winno opieraç si´ na wartoÊciach demokracji obywatelskiej (democratic citizenship), spo∏eczeƒstwa obywatelskiego (community
and civil society), humanizmu organizacyjnego (organizational humanism) czy teorii dialogu (discourse
theory)206. Sformu∏owali jednoczeÊnie siedem kierunkowych zasad Nowej S∏u˝by Publicznej:
1) nale˝y raczej s∏u˝yç ni˝ sterowaç;
2) interes publiczny jest celem, nie zaÊ produktem dzia∏aƒ podejmowanych przez urz´dników publicznych;
3) nale˝y myÊleç strategicznie i demokratycznie;
4) s∏u˝yç obywatelom, nie klientom;
5) wyzwaniem jest ponoszenie odpowiedzialnoÊci;
6) nale˝y ceniç ludzi, nie zaÊ tylko produktywnoÊç;
7) ceniç obywatelstwo i s∏u˝b´ publiczna wy˝ej ni˝ przedsi´biorczoÊç.
Przejrzyste podejÊcie reprezentuje na przyk∏ad L.L. Byars, który uwa˝a, i˝ zarzàdzanie strategiczne polega
na podejmowaniu decyzji w sprawie przysz∏ych kierunków dzia∏ania oraz na implementacji tych decyzji.
Zgodnie z takim podejÊciem, w zarzàdzaniu strategicznym mo˝na wyró˝niç dwie fazy: planowania strategicznego oraz wdra˝ania strategii207.
Planowanie strategiczne obejmuje nast´pujàce etapy:
1) definiowanie filozofii i misji organizacji;
2) ustalanie d∏ugo- i krótkookresowych celów, odpowiednio do przyj´tej misji;
3) wybór strategii.
Wdra˝anie strategii uwzgl´dnia nast´pujàce elementy:
1) rozwój oraz adaptacj´ struktury organizacyjnej do wybranej strategii;
2) utrzymanie lub wprowadzenie niezb´dnych funkcji do dzia∏alnoÊci organizacji, aby przyj´ta strategia zosta∏a skutecznie zrealizowana;
3) monitoring skutecznoÊci poszczególnych etapów wdra˝ania strategii.
Dla potrzeb niniejszego opracowania proponuj´ model zmodyfikowany, który w fazie planowania zak∏ada:
•porozumienie,
•diagnoza:
• diagnoza wst´pna,
• ustanowienie Koalicji Wiodàcej i grup roboczych,
• diagnoza g∏´boka,
• analiza drzew problemowych,
•przygotowanie i zatwierdzenie planu strategicznego.
Wdro˝enie planu strategicznego jest konsekwencjà zaplanowanych dzia∏aƒ i tej fazie powinien towarzyszyç
sta∏y monitoring skutecznoÊci poszczególnych etapów wdra˝ania, jak te˝ pojedynczych zadaƒ.
206
207
Szerzej B. Plawgo, Modele zarzàdzania publicznego (w:) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj (red.), op. cit. s. 184 i nast.
B. Plawgo, Strategiczne zarzàdzanie rozwojem (w:) B. Kudrycka, B. G. Peters, P. J. Suwaj, op. cit., s. 209.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 93
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
Ca∏y proces planowania strategicznego, majàcego na celu rozwiàzanie istniejàcych problemów natury etycznej
oraz zapobieganie przysz∏ym patologiom w organizacji, nale˝y oprzeç na partycypacji cz∏onków organizacji
i osób z zewnàtrz, które sà dla organizacji wa˝ne, które majà z nià relacje. Przenoszàc to na obszar urz´du
i organów administracji publicznej, w proces planowania strategicznego usprawniajàcego dzia∏ania organów,
urz´du jako ca∏oÊci i jego pracowników powinno si´ w∏àczyç nie tylko kadr´ zarzàdzajàcà urz´dem i nie tylko
pracowników, ale tak˝e inne osoby, które sà kluczowymi „aktorami” w gminie, mieÊcie, etc. Mogà to byç
uznane autorytety, przedstawiciele biznesu, organizacji pozarzàdowych dzia∏ajàcych w gminie, mieÊcie.
Wszystkie dzia∏ania podejmowane w ramach takiego podejÊcia zak∏adajà istnienie lub te˝ sformu∏owanie misji
organizacji jako pierwszego etapu, który w praktyce polskiej bywa niedoceniany, bagatelizowany, traktowany jako „moda” lub obowiàzek, który nale˝y zrealizowaç bez jego odniesienia do ca∏oÊci funkcjonowania
organizacji. Tymczasem misja to odpowiedê na proste pytanie: po co nasza organizacja istnieje i czemu
ma s∏u˝yç? Warto jednak w tym miejscu zaznaczyç, ˝e samo sformu∏owanie misji jeszcze nie oznacza rozwiàzania problemów organizacji, jednak precyzyjne jej okreÊlenie, zrozumienie przez pracowników i klientów,
wÊród tych pierwszy pozwoli na rozpocz´cie procesu budowania organizacji i uto˝samiania si´ z nià, drugim
da poczucie, kto dla urz´du jest najwa˝niejszy – cz∏owiek, obywatel, klient.
Mocnà stronà podejÊcia strategicznego jest kompleksowa diagnoza urz´du jako organizacji i wskazanie
takich obszarów jego aktywnoÊci, które nale˝y poprawiç, analiza przyczyn dysfunkcji i problemów, wskazanie konkretnych, mo˝liwych do zastosowania w danej, konkretnej organizacji rozwiàzaƒ, przypisanie
konkretnych dzia∏aƒ naprawczych konkretnym osobom i umiejscowienie ich we wskazanym czasie wraz z
odpowiedzialnoÊcià za ich realizacj´.
Rys. 1 PodejÊcie strategiczne
93
etyka_srodki_128
94
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 94
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
PodkreÊlenia wymaga fakt, ˝e takie podejÊcie koncentruje si´ na przemianie ca∏ej organizacji a nie na jednostkach, które dzia∏ajà w sposób nieprawid∏owy, identyfikuje i zmierza si´ z ró˝norodnymi postaciami nieprawid∏owoÊci i pomaga organowi administracji dzia∏aç tak˝e jako efektywny menad˝er i reformator urz´du. Proces ten jednak zaczyna si´ od Êrodka, gdy˝ to lider organizacji musi mieç odwag´ nazwaç s∏aboÊci organizacji i wdro˝yç zaplanowane zmiany (element planowania strategicznego). Proces ten tak˝e anga˝uje ludzi (element partycypacji).
Jak wynika z doÊwiadczeƒ aplikowania tego podejÊcia w samorzàdzie terytorialnym na Êwiecie i w Polsce,
obszary, które sà szczególnie podatne na wyst´powanie patologii to te, w których istnieje wysoki poziom
monopolu na podejmowanie rozstrzygni´ç (czy to w ramach danej organizacji czy w ca∏ym systemie),
gdzie rozstrzygni´ciom tym towarzyszy wysoki poziom uznaniowoÊci przy jednoczesnym niskim poziomie
odpowiedzialnoÊci za podejmowanie rozstrzygni´cia/dzia∏ania. Obszary te mogà obejmowaç zarówno sfer´ zewn´trznà funkcjonowania urz´du (jak np. wydawanie decyzji administracyjnych, zarzàdzanie mieniem), sfer´ wewn´trznà (zarzàdzanie zasobami ludzkimi i w ramach tego system doboru i selekcji kadr,
system oceny pracowników, ich motywacji i nagradzania, czy system odpowiedzialnoÊci i sankcji), oraz
mieszanà (np. obszar zamówieƒ publicznych, który ∏àczy obie sfery).
Przez patologie mo˝na w tym miejscu rozumieç szerokie spektrum nieprawid∏owoÊci, które mogà towarzyszyç
realizacji zadaƒ publicznych, od tych najbardziej dotkliwych dla ca∏ego paƒstwa i systemu, jak korupcja,
nepotyzm, czy defraudacja publicznych pieni´dzy po te, które bezpoÊrednio dotyczà sprawy konkretnego
obywatela, jak brak reakcji ze strony organu na jego potrzeb´, nieza∏atwienie jego sprawy w terminie, czy
za∏atwienie jej ale w sposób przewlek∏y (o patologiach mowa by∏a w pierwszym rozdziale tego podr´cznika).
Strategia, jakà przyjmuje organizacja, powinna uwzgl´dniaç konkretne dzia∏ania naprawcze (a nie tylko postulaty czy pobo˝ne ˝yczenia, jak to bywa czasem w tzw. „mi´kkich” dokumentach, jak np. kodeksach dobrych praktyk), przypisane im konkretne osoby lub zespo∏y osób, które b´dà odpowiedzialne za ich wdro˝enie oraz towarzyszàcy im system monitoringu, kontroli i oceny ich skutecznoÊci.
Rozwiàzania, jakie sà wdra˝ane na poziomie organizacji (urz´du) nie wymagajà tak naprawd´ zmian systemowych. Nie ma przy tym jednego, uniwersalnego katalogu Êrodków, jakie mo˝na przyjàç w ka˝dej organizacji, klucz bowiem tkwi w tym, by wdro˝yç takie mechanizmy, które b´dà odpowiada∏y na problemy
danej jednostki. Do tego zaÊ potrzeba odwa˝nego lidera i zaanga˝owanych pracowników, których b´dzie
on w stanie przekonaç, ˝e zbudowanie jednego zespo∏u zamiast zespo∏u jednostek i przekazanie odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania w r´ce ka˝dego pracownika przyczyni si´ do wzmocnienia organizacji wewnàtrz, ale b´dzie tak˝e skutkowa∏o wzmocnieniem ÊwiadomoÊci odpowiedzialnoÊci ka˝dego
pracownika przed obywatelem.
2. ÂwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych w urz´dzie:
praktyczne zastosowanie modelu Klitgaarta
Niektórzy uwa˝ajà, ˝e z korupcjà nie da si´ walczyç, poniewa˝ istnia∏a zawsze, istnieje i istnieç b´dzie. Tabela
poni˝ej ukazuje najcz´stsze stosowane przez nas wymówki.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 95
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
JeÊli dochodzi do podejmowania jakichkolwiek dzia∏aƒ
korupcyjnych w mojej instytucji uwa˝am, ˝e:
1
2
3
4
1. Korupcja jest wsz´dzie, istnieje w ka˝dym kraju, nawet
w Skandynawii. Wobec tego nic nie mo˝emy zrobiç z tym,
co ma charakter naturalny.
2. Korupcja tak jak grzech jest cz´Êcià natury ludzkiej; zawsze
istnia∏a i b´dzie istnia∏a. Wobec tego, nie ma sensu podejmowanie jakichkolwiek dzia∏aƒ.
3. Korupcja jest determinowana kulturà: co jest postrzegane
w naszej kulturze jako korupcja, mo˝e nie byç postrzegane
jako takie w mojej w∏asnej ocenie. Nawet w Polsce jest
b. trudno rozdzieliç dowód wdzi´cznoÊci od ∏apówki.
4. Uwolniç si´ od korupcji mo˝na tylko w drodze powszechnej
przemianie spo∏eczeƒstwa, która wymaga wysi∏ku w postaci
edukacji pokoleƒ. Ten wysi∏ek przekracza nasze mo˝liwoÊci
i zasoby.
5. Korupcja nie jest tak bolesna, bo ma swój wymiar stymulujàcy
zarówno w polityce, jak i w ekonomii – to po prostu droga do za∏atwienia spraw.
6. Nie musimy podejmowaç ˝àdnych wysi∏ków, poniewa˝ wolny
rynek i system demokratyczny sam si´ zajmie korupcjà i spowoduje, ˝e ona stopniowo zaniknie.
7. Nie ma powodu, ˝ebyÊmy robili cokolwiek w naszym mieÊcie,
jeÊli korupcja ma charakter systemowy, i ludzie u szczytu
w∏adzy sà skorumpowani.
Zaznacz:
1 – silnie si´ z tym nie zgadzam
2 – nie zgadzam si´
3 – zgadzam si´
4 – silnie si´ z tym zgadzam
åwiczenie to w bardzo jasny sposób przedstawia nam w jaki sposób postrzegamy zjawisko korupcji, w jakim
miejscu uplasujemy siebie samego oraz czy jesteÊmy Êwiadomi tego, ˝e korupcj´ nie tylko nale˝y, ale te˝
i mo˝na zwalczyç budujàc zdolnoÊç do motywowania siebie, swoich pracowników aby wspomagali i w∏àczyli
si´ w proces obalania tych najcz´Êciej wyst´pujàcych wymówek i stanowi dogodny punkt wyjÊcia dla przeprowadzenia diagnozy organizacji.
W diagnoz´ organizacji najlepiej zaanga˝owaç eksperta z zewnàtrz, (który b´dzie pe∏ni∏ rol´ trenera, moderatorafacylitatora i konsultanta) oraz wszystkich pracowników urz´du, osoby wspó∏pracujàce oraz mieszkaƒców
95
etyka_srodki_128
96
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 96
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
– klientów urz´du. Mo˝na do tego celu powo∏aç tak˝e tzw. Koalicj´ Wiodàcà, która b´dzie si´ sk∏ada∏a z liderów organizacji (czyli osób piastujàcych kierownicze stanowiska w urz´dzie), innych pracowników oraz
np. zaproszonych autorytetów z zewnàtrz.
Wa˝ne jest przy tym zapewnienie ze strony wszystkich uczestników tej swoistej „interwencji antykorupcyjnej”,
˝e w proces partycypacyjnego planowania strategicznego w∏àczajà si´ Êwiadomie i chcà wziàç na siebie
odpowiedzialnoÊç za proces zmian. Do tego mo˝e okazaç si´ pomocna poni˝sza ankieta.
Odpowiedz na cztery pytania, oceniajàc ka˝de pytanie u˝ywaj skali od 1 do 7,
gdzie 1 oznacza bardzo niskà ocen´, 7 bardzo wysokà.
PYTANIE
1
2
3
4
5
6
7
A. Jak bardzo wartoÊciowe doÊwiadczenie
chcesz stàd wynieÊç?
B. Jak bardzo chcesz byç zaanga˝owany
i aktywny?
C. Jakie ryzyko jesteÊ sk∏onny podjàç?
D. Jaki jest twój poziom troski o grup´
jako ca∏oÊç?
Diagnoz´ organizacji (czyli urz´du) nale˝y rozpoczàç od ustalenia kto jest kim w urz´dzie, przy za∏o˝eniu,
˝e mamy trzy zasadnicze grupy „aktorów”: Szefa, Agentów (urz´dników) oraz Klientów.
Nast´pnie nale˝y wskazaç obszarów jego aktywnoÊci, które mo˝na pogrupowaç np. przedmiotowo
(ochrona Êrodowiska, kultura, ochrona zdrowia, rekrutacja pracowników, etc.) albo funkcjonalnie (wydawanie decyzji administracyjnych, decydowanie o przyznaniu Êrodków pochodzàcych z UE, etc.). Wa˝ne jest
przy tym, ˝eby mo˝liwie wyczerpujàco wskazaç na zadania urz´du realizowane przez jego pracowników
i podmioty z zewnàtrz (które mogà przecie˝ realizowaç zadania na podstawie porozumienia).
Nast´pnie do ka˝dego z obszarów aktywnoÊci stosujemy formu∏´ R. Klitgaarta, którego zdaniem korupcj´
mo˝na zilustrowaç za pomocà pewnego dzia∏ania matematycznego:
K=M+U–O
korupcja = monopol + uznaniowoÊç – odpowiedzialnoÊç
Monopol dotyczy pierwszego z trzech warunków wystàpienia korupcji – istnienia relacji Szef – Agent – Klient,
dotyczy w szczególnoÊci uprawnieƒ, pozostajàcych w dyspozycji Szefa lub te˝ jego urz´dników (Agentów).
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 97
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
UznaniowoÊç determinuje potencjalne zyski, korzyÊci z zachowania korupcyjnego. Bowiem dzia∏ania (decyzje,
inne rozstrzygni´cia) podejmowane przez Agenta, które zale˝à od jego woli, kreujà mo˝liwoÊç negocjacji
prywatnych korzyÊci dla Agenta i Klienta.
OdpowiedzialnoÊç i przejrzystoÊç odnoszà si´ g∏ównie do problemu asymetrii informacji. OdpowiedzialnoÊç
i przejrzystoÊç pozwalajà Szefowi na monitoring dzia∏aƒ i zachowaƒ Agentów oraz zrozumienie przez nich
istoty odpowiedzialnoÊci za podejmowane dzia∏ania. Dobry Szef pozwala dzia∏aç samodzielnie, ale kontroluje
to dzia∏anie, zaÊ Agent zdaje sobie spraw´, ˝e za podejmowane przez siebie dzia∏ania jest odpowiedzialny.
W takim uk∏adzie niepo˝àdane (patologiczne) dzia∏ania i zachowanie pojawia si´, gdy:
• Agenci majà monopol i w∏adz´ nad Klientem,
• Agenci majà szerokie spektrum w∏adzy dyskrecjonalnej i decydowania uznaniowego oraz
• odpowiedzialnoÊç Agentów przed Szefem jest s∏aba
Zastosowanie formu∏y Klitgaarta do poszczególnych obszarów aktywnoÊci urz´du i jego pracowników
oznacza przyporzàdkowanie konkretnych wartoÊci ka˝dej zmiennej (czyli monopolowi, uznaniowoÊci oraz
odpowiedzialnoÊci) w skali od 1 do 5, gdzie:
1 – oznacza bardzo niski poziom,
2 – oznacza niski poziom,
3 – oznacza Êredni poziom,
4 – oznacza wysoki poziom,
5 – oznacza bardzo wysoki poziom.
OczywiÊcie, w wyniku zastosowania tej formu∏y nie mierzymy istniejàcych patologii, czy korupcji, ale bardziej
podatnoÊç organizacji w jej poszczególnych obszarach aktywnoÊci na patologie i korupcj´. Dokonanie
wskazanego dzia∏ania matematycznego mo˝e daç ró˝ne wyniki: od -3 do +9. Osiàgni´cie wyniku w przedziale od - 3 do +2 wskazuje na s∏abà podatnoÊç na aktywnoÊci korupcyjne.
Za podatne na korupcj´ R. Klitgaart uzna∏ natomiast te obszary, dla których wynik przeprowadzonego obliczenia wynosi przynajmniej +3 i wi´cej.
Takie obliczenia powinien przeprowadziç ka˝dy uczestnik procesu z osobna, zaÊ wskazania ca∏ej grupy
powinny zostaç uÊrednione. Na tej podstawie wyodr´bnia si´ obszary uznane przez zainteresowanych za
najbardziej podatne na korupcj´ i inne patologie.
Dalszà pog∏´bionà diagnoz´ mo˝na przeprowadzaç dla wszystkich podatnych na korupcj´ obszarów; mo˝na
te˝ wybraç kilka spoÊród nich. Pog∏´biona diagnoza oznacza precyzyjne wskazanie i nazwanie przez uczestników procesu poszczególnych aktywnoÊci, dzia∏aƒ (tak urz´dników, jak i klientów urz´du), które uznajemy
za nieetyczne i naruszajàce standardy prawid∏owego post´powania (np. przyÊpieszanie za∏atwienia sprawy
na proÊb´ kolegi z pracy). Ka˝demu takiemu dzia∏aniu powinna towarzyszyç ocena, kto na tym zyskuje, kto
traci – i jakie sà przyczyny takiego post´powania.
Precyzyjne wskazanie przyczyn mo˝e pomóc w zbudowaniu tzw. drzewa przyczyn i powiàzaƒ mi´dzy nimi tak,
˝e na koƒcu analizy uczestnicy wska˝à przyczyny, które le˝à u êród∏a problemów ich organizacji.
97
etyka_srodki_128
98
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 98
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Jako przyczyny ró˝nych patologii w urz´dzie mo˝na przyk∏adowo wskazaç nast´pujàce (ale mo˝e ich byç wi´cej):
1) Niewiedza.
2) Brak jednoznacznego sposobu post´powania, b´dàcy wynikiem niekompletnoÊci, niespójnoÊci,
nieszczelnoÊci oraz ogólnikowoÊci wielu obowiàzujàcych uregulowaƒ prawnych oraz (w pewnych
aspektach) nadmiernej uznaniowoÊci.
3) Brak istniejàcych wewn´trznych procedur lub niestosowanie istniejàcych procedur (np. w zakresie
systemu oceny i powiàzania go z systemem nagradzania i wynagradzania, brak systemu szkoleƒ).
4) Brak jawnoÊci post´powania spowodowany cz´sto brakiem kryteriów przyznawania i korzystania
ze Êrodków publicznych, przejrzystoÊci procedur decyzyjnych, w tym, faktycznà nierównoÊcià dost´pu
do okreÊlonych us∏ug publicznych.
5) Brak obecnoÊci szefa i brak spotkaƒ z prze∏o˝onym; brak wymiany informacji pomi´dzy pracownikami lub z∏y obieg informacji.
6) Brak skutecznego systemu kontroli wewn´trznej, w tym brak oceny rzetelnoÊci i prawdziwoÊci oÊwiadczeƒ o stanie majàtkowym osób pe∏niàcych funkcje publiczne jak równie˝ s∏aba egzekucja osobistej
odpowiedzialnoÊci funkcjonariuszy publicznych za podejmowane dzia∏ania, w tym np. za decyzje
dotyczàce dyspozycji Êrodkami publicznymi208.
W wadliwie funkcjonujàcej instytucji mo˝liwe jest wystàpienie nast´pujàcych symptomów:
• problemy finansowe zatrudnionych, ˝ycie ponad stan, ˝ycie na kredyt;
• antagonizmy personalne pomi´dzy pracownikami i poziom ˝ycia niektórych osób znacznie odbiegajàcy od pozosta∏ych;
• stwierdzone b∏´dy i nieprawid∏owoÊci w sk∏adanych oÊwiadczeniach majàtkowych;
• sk∏onnoÊci zatrudnionych do hazardu;
• bliskie osobiste relacje pomi´dzy pracownikami (ryzyko zmowy);
• nawiàzywanie relacji towarzyskich z klientami administracji;
• rywalizacja o lepsze stanowisko i warunki pracy umo˝liwiajàce wi´kszy dost´p do klientów;
• nadu˝ywanie alkoholu, za˝ywanie narkotyków;
• cz´sta praca po godzinach (nieuzasadniona), niewykorzystywanie urlopu, praca w innych godzinach
ni˝ podstawowe;
• brak znajomoÊci przez prze∏o˝onych regulacji prawnych zwiàzanych z wykonywaniem zadaƒ
i odpowiedzialnoÊcià prawnà podejmowanych dzia∏aƒ i decyzji;
• zaanga˝owanie starszych rangà urz´dników w prace b´dàce poni˝ej ich kompetencji, a dajàcych
kontrol´ nad tokiem podejmowania decyzji, wchodzenie w kompetencje podw∏adnych;
• nieinformowanie prze∏o˝onych o podejmowanych decyzjach, wchodzenie w ich kompetencje;
• skupienie w r´ku jednej osoby zbyt du˝ej liczby kompetencji i obowiàzków;
• prowadzenie przez jednà osob´ danej sprawy/zagadnienia od poczàtku do koƒca;
• brak jasno podzielonych kompetencji i zakresu odpowiedzialnoÊci poszczególnych pracowników
oraz prze∏o˝onych;
• zaleg∏oÊci w wykonywanej pracy;
208
Por. tak˝e J. Posk∏onka, Korupcja – zagro˝enia i metody jej zwalczania. Empiryczne badania nad poziomem korupcji
[w:] S∏u˝ba Cywilna Wiosna – Lato 2003, nr 6 s. 127-128.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 99
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
• niewystarczajàca kontrola i nadzór ze strony zwierzchników;
• brak nadzoru nad siecià komputerowà, s∏abe zabezpieczenia sieci;
• niewype∏nianie lub niedostateczne wype∏nianie obowiàzków sprawozdawczych/statystycznych/
kontrolnych, b∏´dy w prowadzonej dokumentacji;
• przekazywanie na zewnàtrz niepe∏nych lub nieprawdziwych informacji;
• nierozpatrywanie sk∏adanych przez klientów i osoby z zewnàtrz skarg na pracowników danej instytucji209.
Urz´dnicy, oprócz znajomoÊci symptomów mogàcych wskazywaç na wystàpienie zjawisk korupcyjnych,
muszà mieç równie˝ ÊwiadomoÊç obowiàzków, jakie na nich spadajà w przypadku uzyskania wiedzy o pope∏nionych przest´pstwach. Zdarza si´, ˝e w imi´ êle poj´tego dobra instytucji lub solidarnoÊci tuszuje si´
wykryte nieprawid∏owoÊci, co mo˝e skutkowaç konsekwencjami prawnymi dla pracowników, którzy wiedzàc
o pope∏nionym przest´pstwie, nie poinformowali o nim organu Êcigania.
Nale˝y pami´taç, ˝e przepis art. 304 § 1 k.p.k. stanowi, i˝ ka˝dy, dowiedziawszy si´ o pope∏nieniu przest´pstwa Êciganego z urz´du, ma spo∏eczny obowiàzek zawiadomiç o tym organa Êcigania. Natomiast w
sytuacji, gdy pracownicy instytucji paƒstwowych lub samorzàdowych, w zwiàzku z pe∏nionà przez siebie
funkcjà dowiedzieli si´ o pope∏nieniu takiego przest´pstwa, spoczywa na nich obowiàzek prawny (304 § 2 k.k.).
Niepowiadomienie organów Êcigania mo˝e zostaç potraktowane jako niedope∏nienie obowiàzku, tj. czyn
z art. 231 k.k.
Prawid∏owa diagnoza przyczyn stanowi punkt wyjÊcia dla przygotowania pakietu rozwiàzaƒ, które powinny
obejmowaç konkretne dzia∏ania i przypisane im poszczególne osoby odpowiedzialne za ich wdro˝enie,
monitoring i kontrol´. Dzia∏ania te powinny koncentrowaç si´ na redukcji monopolu, ograniczeniu w∏adzy
dyskrecjonalnej oraz wzmocnieniu odpowiedzialnoÊci Agentów.
Zebrane w jeden dokument, dzia∏ania wskazane i wypracowane w sposób partycypacyjny, za pomocà
dzia∏aƒ planowania strategicznego, b´dà stanowi∏y wskazywanà wczeÊniej strategi´ antykorupcyjnà, którà
nast´pnie nale˝y wdro˝yç, stale oceniaç i ewentualnie uaktualniaç.
Strategia taka powinna byç nie tylko wypracowana przez samych zainteresowanych (a nie tylko przez kadr´
kierowniczà), ale tak˝e powszechnie znana, jawna i co wi´cej stosowana w praktyce.
W dalszej cz´Êci zaprezentowane zostanà mechanizmy i instrumenty zaprezentowane przez A. Bliklego,
które mogà okazaç si´ pomocne menad˝erom publicznym w skutecznym zarzàdzaniu urz´dem, w którym
wa˝ny jest „etyczny klimat”.
209
Opracowano na podstawie przygotowanych przez australijskie organizacje rzàdowe i pozarzàdowe podobnych do
prezentowanego podr´czników antykorupcyjnych.
99
etyka_srodki_128
100
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 100
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
3. Zarzàdzanie jakoÊcià organizacji i doktryna „bez kija i marchewki”
210
Zarzàdzanie kompleksowà jakoÊcià to uniwersalna metoda podnoszenia sprawnoÊci dzia∏ania w pracy zespo∏owej211.
Frederick Winslow Taylor (1856-1915), amerykaƒski in˝ynier i ekonomista, twórca jednego z pierwszych systemów
organizacji pracy twierdzi∏, i˝ wydajnoÊç pracownika mo˝na podnieÊç jedynie przez szkolenie, oraz ˝e przy
w∏aÊciwie zorganizowanym szkoleniu czas nauki rzemios∏a mo˝na skróciç z kilku lat do kilku tygodni. Skutki
taylorowskiej rewolucji produktywnoÊci przeros∏y najÊmielsze oczekiwania: w jej rezultacie wiele produktów
uznawanych dotychczas za luksusowe sta∏o si´ dost´pnych szerokiej grupie nabywców (przyk∏adem by∏o
wprowadzenie przez Henry Forda w roku 1907 popularnego samochodu Ford T w cenie 750 $)212.
Rewolucja gospodarki wiedzy przypad∏a na okres powojenny (po II wojnie Êwiatowej), kiedy to amerykaƒski
rzàd og∏osi∏, i˝ ka˝dy wracajàcy do ojczyzny ˝o∏nierz mo˝e otrzymaç bezp∏atny wst´p na uczelni´ wy˝szà
w wybranym przez siebie kierunku. W kilka lat po og∏oszeniu edukacyjnego przywileju dla weteranów na
rynku pracy pojawi∏a si´ nienotowana dotychczas liczba dobrze wykszta∏conych fachowców, co spowodowa∏o
zwrócenie uwag menad˝erów na wiedz´ pracowników jako na jeden z najwa˝niejszych zasobów firmy.
„W gospodarkach krajów rozwini´tych fotele menad˝erskie zacz´li opuszczaç wielcy posiadacze, ust´pujàc
miejsca wielkim specjalistom i to nie od technologii, ale od zarzàdzania. W∏adza w organizacjach gospodarczych przechodzi∏a z ràk ludzi, którzy majà, w r´ce ludzi, którzy wiedzà” (P. Drucker)213. Spo∏eczeƒstwo,
w którym wiedza decyduje o pozycji zawodowej i spo∏ecznej Drucker nazywa „spo∏eczeƒstwem wiedzy”.
W takim spo∏eczeƒstwie ka˝dy pracownik wnosi do firmy powa˝ny element swojego warsztatu pracy, jakim
jest jego wiedza. Jak podkreÊla A.J. Blikle, ta cz´Êç warsztatu jest nierzadko znacznie kosztowniejsza od
materialnej, pochodzàcej od pracodawcy i w∏aÊnie t´ cz´Êç warsztatu pracownik zabiera ze sobà, gdy zmienia
prac´. Pomi´dzy pracownikiem a pracodawcà wytwarza si´ równowaga si∏, a interesów pracownika nie
muszà ju˝ chroniç zwiàzki zawodowe, bo jest chroniony przez rynek pracy214.
Istotny jest fakt, i˝ wobec powszechnej i praktycznie nieograniczonej dost´pnoÊci na rynku wszystkich tradycyjnych zasobów niezb´dnych do prowadzenia dzia∏alnoÊci gospodarczej – materialnych, ludzkich, kapita∏u
oraz informacji – jedynym zasobem, którego nie mo˝na kupiç w gotowej postaci jest wiedza organizacji (ang.
corporate knowledge), stanowiàcà sum´ po∏àczenia wiedzy i umiej´tnoÊci wszystkich jej pracowników.
Doktryna jakoÊci zosta∏a wypracowana przez Amerykanina E. Deming’a, kiedy w latach 50. zmieni∏ Japoni´
z kraju trzeciego Êwiata w kraj, którego przemys∏ szanujà dziÊ najwi´ksze pot´gi gospodarcze. Dlaczego
przyk∏ad takiego zarzàdzania pojawi∏ si´ w podr´czniku dla pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego? Otó˝
doktryn´ jakoÊci nie jest trudno prze∏o˝yç z sektora prywatnego na sektor publiczny. Idea sprowadza si´
do trzech podstawowych zasad: sta∏e doskonalenie (zasada doskonalenia), myÊlenie systemowe (zasada
racjonalnoÊci) oraz wspó∏praca i ˝yczliwoÊç (zasada wspó∏pracy). Zasad´ przedstawia nast´pujàcy rysunek:
210
Ta cz´Êç opracowania powsta∏a w oparciu o ksià˝k´ prof. A. Bliklego Doktryna jakoÊci, udost´pnionà w domenie
publicznej 4 maja 2009, www.firmyrodzinne.pl .
211
A. J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 10.
212
A. J. Blikle, op. cit., s. 14.
213
A. J. Blikle, op. cit., s. 15.
214
A. J. Blikle, op. cit., s. 15.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 101
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
STALE DOSKONALENIE
(zasada doskonalenia)
MYÂLENIE SYSTEMOWE
WSPÓ¸PRACA i ˚YCZLIWOÂå
(zasada racjonalnoÊci)
(zasada wspó∏pracy)
èród∏o: A.J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 22.
A. J. Blikle s∏usznie stwierdzi∏, ˝e dobra jakoÊç to brak wad. Wady sà jak zarazki – przenoszà si´ z pracownika
na pracownika, z firmy na firm´. Dalej A. J. Blikle przywo∏uje przyk∏ad sali operacyjnej. W takiej sali z tradycyjnymi metodami wiesza si´ plakat „chroƒ si´ przed zarazkami” oraz powo∏uje si´ kontrolera sanitarnego,
który ma za zadanie wyrywkowe sprawdzanie iloÊci zarazków na narz´dziach chirurgicznych oraz sk∏adanie
do dyrekcji wniosków w sprawie kar lub nagród dla za∏ogi, w zale˝noÊci od iloÊci wykrytych w danym miesiàcu
zarazków. Takie dzia∏anie A. J. Blikle nazywa bezsensownym i stawia pytanie: co nale˝y zrobiç, aby skutecznie
opanowaç problem zarazków (b∏´dów czy wad) oraz daje osiem skutecznych rad:
1. Wszyscy i ciàgle – a nie jedynie kontroler, i nie wyrywkowo (sta∏e doskonalenie).
2. Nale˝y dbaç o stan sanitarny wszystkiego, co znajduje si´ w sali operacyjnej, a nie jedynie o narz´dzia chirurgiczne (doskonalenie wszystkiego).
3. Dba∏oÊç o stan sanitarny musi polegaç na przyj´ciu i przestrzeganiu takich procedur post´powania,
które zagwarantujà okreÊlony poziom tego stanu. Prowadzenie pomiarów nale˝y powierzyç pracownikom, bo skoro to oni majà byç odpowiedzialni za stan sanitarny, to w∏aÊnie oni powinni mierzyç
jego poziom (myÊlenie systemowe).
4. Aby pomiary by∏y prowadzone rzetelnie, pracownicy sali operacyjnej nie mogà byç oceniani i wynagradzani w zale˝noÊci od stanu sanitarnego tej sali, poniewa˝ wtedy mogliby ukrywaç z∏e wyniki. Prze∏o˝eni powinni byç odpowiedzialni za zorganizowanie odpowiednich szkoleƒ (wspó∏praca i ˝yczliwoÊç).
5. Nale˝y mieç na wzgl´dzie, ˝e jedynie minimalny stan sanitarny jest wa˝ny dla pacjenta. Tylko odpowiednio wysoki poziom minimalny gwarantuje prze˝ycie pacjenta (myÊlenie systemowe).
6. Nie wystarczy zajmowaç si´ zarazkami jedynie w sali operacyjnej, nale˝y pomyÊleç o tym, w jaki sposób zmniejszyç iloÊç zarazków w ca∏ym szpitalu, a mo˝e w ca∏ym mieÊcie albo kraju – profilaktyka
(myÊlenie systemowe).
7. Za∏oga sali operacyjnej powinna byç stale szkolona w zakresie metod walki z zarazkami oraz metod
pomiaru stanu sanitarnego. Konieczne sà szkolenia sta∏e, a nie jednorazowe przeszkolenie (sta∏e
doskonalenie).
101
etyka_srodki_128
102
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 102
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
8. Wszyscy pracownicy sali operacyjnej powinni zgodnie wspó∏pracowaç w zwalczaniu zarazków
zarówno pomi´dzy sobà, jak i innymi zespo∏ami w szpitalu i poza szpitalem. Nie wspó∏zawodnictwo
– u kogo mniej zarazków – ale wspó∏praca mo˝e zagwarantowaç w∏aÊciwy stan sanitarny (wspó∏praca i ˝yczliwoÊç)215.
Je˝eli w powy˝szej liÊcie zaleceƒ zamienimy „stan sanitarny” na „jakoÊç” – otrzymamy praktycznà wyk∏adni´
trzech podstawowych zasad doktryny jakoÊci: zasady sta∏ego doskonalenia, zasady wspó∏pracy oraz zasady racjonalnoÊci.
Na zasad´ doskonalenia sk∏adajà si´ trzy zalecenia: po pierwsze, aby praca nad jakoÊcià produktu koƒcowego (us∏ugi) by∏a skuteczna, nie mo˝na si´ ograniczaç jedynie do pracy nad jakoÊcià danego produktu.
Nale˝y zadbaç o narz´dzia, procesy, organizacj´ pracy, warunki pracy, zasoby wiedzy. Po drugie, w proces
utrzymania i doskonalenia jakoÊci powinni byç w∏àczeni wszyscy pracownicy firmy a nie jedynie specjaliÊci
od zapewnienia jakoÊci. Ka˝dy musi dbaç osobiÊcie o jakoÊç swojej pracy. Po trzecie, praca nad jakoÊcià nigdy
nie ustaje: nie ma takiego momenty, w którym mo˝na uznaç, ˝e jakoÊç w firmie nie wymaga dalszego doskonalenia. Doskonalenie jakoÊci powinno byç ciàg∏ym procesem.
Zasada wspó∏pracy charakteryzuje si´ tym, ˝e ka˝dy pracownik jest przeszkolony i potrafi mierzyç jakoÊç
swojej pracy i dzieli si´ tymi wynikami ze wspó∏pracownikami oraz z prze∏o˝onym. Istotnym jest, jak twierdzi∏
E. Deming, ˝e uzale˝nienie wynagrodzenia od jakkolwiek okreÊlanej jakoÊci i wydajnoÊci pracy jest najsilniejszym hamulcem zachodnich gospodarek. Nie mo˝na karaç pracowników za niskà jakoÊç pracy je˝eli
jest od nich oczekiwane mierzenie i rzetelne analizowanie jakoÊci tej pracy. Nie mo˝na te˝ urzàdzaç pomi´dzy pracownikami rankingów, kto jest lepszy, ani te˝ oceniaç jednych na tle pozosta∏ych. Wszelkie
wspó∏zawodnictwo, gdzie ktoÊ musi byç gorszy, by ktoÊ inny by∏ lepszy, nale˝y wyeliminowaç na rzecz wspó∏pracy, gdzie wszyscy z pe∏nym zaufaniem dzia∏ajà na rzecz jakoÊci firmy. „WyÊcig szczurów” ca∏kowicie przekreÊla
szanse na jakoÊç.
Zasada racjonalnoÊci g∏osi, ˝e je˝eli chcesz zmieniç bieg jakiegoÊ zjawiska, upewnij si´ najpierw, ˝e dobrze
i ca∏oÊciowo zrozumiesz mechanizm, jaki nim powoduje.
Przyk∏ad
A. J. Blikle przedstawia nast´pujàcy przyk∏ad:216
Je˝eli nie zrozumiem, jak dzia∏a komputer – nie wezm´ si´ do jego naprawy za pomocà no˝yczek,
i w tym przypadku jesteÊmy na drugim z trzech poziomów prowadzàcych od pe∏nej niewiedzy
do pe∏nej wiedzy.
1. Nie wiem, ˝e nie wiem – nasze babcie nie wiedzia∏y, ˝e nie potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem.
2. Wiem, ˝e nie wiem – nasi rodzice wiedzieli, ˝e nie potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem.
3. Wiem, ˝e wiem – my wiemy, ˝e potrafimy si´ pos∏ugiwaç komputerem.
4. Nie wiem, ˝e wiem – nasze dzieci nie b´dà wiedzia∏y, ˝e potrafià pos∏ugiwaç si´ komputerem,
dla nich to b´dzie naturalne jak oddychanie.
215
216
A. J. Blikle, op. cit., s. 23.
A. J. Blikle, op. cit., s. 26.
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 103
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
Jak si´ okazuje, przy zarzàdzaniu zespo∏em jest wiele rzeczy, o których nie wiemy, ˝e nie wiemy (np. wielu
menad˝erów nie wie, ˝e nie zna praw psychologii spo∏ecznej), a tego mo˝e si´ nauczyç, oczywiÊcie wyzbywajàc si´ pewnych mitów: ˝e od siebie i od innych nale˝y oczekiwaç perfekcji, ˝e ludêmi najlepiej si´ zarzàdza
przy pomocy „kija i marchewki”, ˝e wspó∏zawodnictwo przyczynia si´ do podniesienia wydajnoÊci zespo∏u...
Motywowanie zespo∏u bez „kija i marchewki”
Przyj´∏o si´ powszechnie, ˝e aby ludzie dobrze wywiàzywali si´ ze swoich obowiàzków, nale˝y ich odpowiednio karaç i nagradzaç. Takie „narz´dzia” motywowania przej´∏y potocznà nazw´: „kij i marchewka”.
Wed∏ug A.J. Blikle „marchewka” oznacza ka˝de mi∏e zachowanie, które jest z góry zapowiedziane i podejmowane przez kogoÊ silniejszego od nas, w celu zmiany naszego zachowania. A istotà „marchewki” jest fakt,
˝e silniejszy ma jà w r´ku i mo˝e jà daç lub nie.
„Kij” natomiast – to ka˝de niemi∏e zachowanie, które jest z góry zapowiedziane i podejmowane przez kogoÊ
silniejszego od nas w celu zmiany naszego zachowania, istotà kija jest fakt, ˝e silniejszy ma go w r´ku i mo˝e
nam „przy∏oiç”, albo nie217.
Na pewno uwag´ przyku∏ fakt, i˝ obie te definicje sà bardzo podobne do siebie. Ró˝nià si´ jednym s∏owem:
mi∏e i niemi∏e, a w zasadzie s∏u˝à do wymuszania zamierzonych dzia∏aƒ. Typowe przyk∏ady „kijów” i „marchewek” to:
„Marchewki”
„Kije”
1. Premia
1. Pozbawienie premii
2. Pochwa∏a przed frontem
2. Nagana przed frontem
3. Nagroda na dzieƒ…
3. Pozbawienie nagrody na dzieƒ…
4. Zwolnienie z przymusowej pracy
4. Wykonanie przymusowej pracy
èród∏o: A.J. Blikle, Doktryna jakoÊci, s. 63
Nale˝y tu zauwa˝yç, ˝e z ka˝dà „marchewkà” wià˝e si´ „kij” w postaci pozbawienia „marchewki”, a z ka˝dym
„kijem” – „marchewka” w postaci unikni´cia „kija”218. W tym momencie za A. J. Bliklem nale˝y wysnuç wniosek,
i˝ ka˝da „marchewka” s∏u˝y jedynie do tego, aby zrobiç z niej „kij”, oraz „zarówno kary, jak i nagrody
stanowià w ka˝dej sytuacji czynnik silnie demotywujàcy do podejmowania dzia∏aƒ”219.
Istotà definicji metody „kija i marchewki” jest jednostronnie narzuconymi dzia∏aniami doprowadziç do zmiany
zachowania. Dlatego te˝ „kijem” nie b´dzie usuni´cia pracownika za spo˝ywanie alkoholu w miejscu pracy
(jest to skutek naruszenia normy prawnej), natomiast „kijem” b´dzie pozbawienie pracownika cz´Êci wynagrodzenia na skutek pope∏nienia b∏´du lub niewypracowania normy220.
217
218
219
220
A.
A.
A.
A.
J.
J.
J.
J.
Blikle,
Blikle,
Blikle,
Blikle,
op.
op.
op.
op.
cit.,
cit.,
cit.,
cit.,
s.
s.
s.
s.
63.
63.
64.
65.
103
etyka_srodki_128
104
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 104
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Stosowanie metody „kija i marchewki” w kszta∏towaniu stosunków mi´dzyludzkich ma same wady: buduje
motywacj´ zewn´trznà – pogoƒ za nagrodà, a niszczy motywacj´ wewn´trznà – pojawia si´ niech´ç do
wykonywanej pracy, metoda ta jest deklaracjà braku zaufania, braku szacunku, buduje blokady komunikacyjne, w tym pomi´dzy prze∏o˝onym i podw∏adnymi, niszczà wspó∏prac´ w zespole221.
Aby uniknàç metody „kija i marchewki”, wspó∏prac´ w zespole nale˝y oprzeç o relacje partnerskie oraz wspomaganie cz∏owieka w budowaniu jego wewn´trznej motywacji. Model partnerski powinien zawieraç nast´pujàce elementy:
• rezygnacja z „kija i marchewki”,
• ˝yczliwoÊç,
• empatia,
• asertywnoÊç – zgoda bez uleg∏oÊci + stanowczoÊç bez przemocy,
• aktywne s∏uchanie,
• asertywny dialog,
• asertywna dyskusja – komunikat „ja”
• inteligencja emocjonalna222.
W modelu partnerskim na pewno nale˝y zrezygnowaç:
• z poglàdu, ˝e ludzie sà leniwi i nieuczciwi (samosprawdzajàca si´ przepowiednia),
• z dozoru i kontroli – na rzecz budowania odpowiedzialnoÊci (nie da si´ wszystkich upilnowaç),
• z wszelkiego wspó∏zawodnictwa (wspó∏zawodnictwo zawsze niszczy zespó∏) – na rzecz wspó∏pracy,
• z rankingów i porównywania pracowników mi´dzy sobà,
• z premii uznaniowej, prowizji, trzynastek, nagród okolicznoÊciowych i wszelkich innych metod
korupcji s∏abszego – na rzecz dobrego wynagrodzenia,
• z pochwa∏ przed frontem – na rzecz spontanicznych wyrazów uznania223.
4. Praktyczne rozwiàzania wp∏ywajàce na etyczne zarzàdzanie urz´dem
i w urz´dzie – wskazówki zaprezentowane przez CBA
• „Przyk∏ad z góry” – wydaje si´, ˝e najwa˝niejszym elementem skutecznej strategii walki z korupcjà
jest promowanie przez kierownictwo instytucji uczciwych, przejrzystych i klarownych zasad. Pracownicy muszà mieç ÊwiadomoÊç i pewnoÊç tego, ˝e prze∏o˝eni sami post´pujà uczciwie. Wa˝ne jest
równie˝ upowszechnienie wÊród urz´dników przekonania, ˝e ˝adne wykroczenia nie b´dà tolerowane i „zamiatane pod dywan”, ˝e ka˝de przest´pstwo b´dzie zg∏oszone i wyjaÊnione. Kierownictwo
post´puje uczciwie i stanowczo b´dzie to egzekwowaç od podw∏adnych224.
221
A. J. Blikle, op. cit., s. 65-66.
A. J. Blikle, op. cit., s. 98.
223
A. J. Blikle, op. cit., s. 92.
224
Por. Profil odpornoÊci organizacji na defraudacj´ i korupcj´, dokument opracowany przez fundacj´ Det Norske Veritas (DET).
222
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 105
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
• Prze∏o˝eni powinni mieç ÊwiadomoÊç zadaƒ, jakie wykonujà ich podw∏adni. Wobec tego wa˝ne
jest zaprojektowanie i wdro˝enie systemu sprawozdawczoÊci z wykonywanych zadaƒ. Prowadzona
na bie˝àco sprawozdawczoÊç jest narz´dziem dyscyplinujàcym dla pracowników, a tak˝e wa˝nym
dowodem w przypadku wykrycia nieprawid∏owoÊci.
• Pracownicy zaznajomieni ze wskazanymi w poprzedniej cz´Êci symptomami powinni znaç procedur´ informowania prze∏o˝onych o swoich podejrzeniach. Powinna ona byç mo˝liwie krótka –
bezpoÊrednio do kogoÊ z kierownictwa. Wa˝ne jest, aby by∏a zapewniona dyskrecja zg∏aszanych
nieprawid∏owoÊci – tak, aby czyniàcy to pracownicy nie byli szykanowani.
• Zakres zadaƒ i obowiàzków pracowników powinien byç ÊciÊle okreÊlony, aby nie by∏o dowolnoÊci
w okreÊlaniu sposobu pracy/procedowania.
• Podejmowanie wià˝àcych decyzji, praca nad jakimÊ jednostkowym zagadnieniem nie powinny byç
wykonywane przez jednà osob´. Co najmniej dwie osoby powinny byç odpowiedzialne za rozpatrywanie danej kwestii.
• Rotacja w ramach zespo∏ów pracowniczych. Okresowe zmiany w sk∏adzie grup zadaniowych spowodujà wi´kszà przejrzystoÊç podejmowanych decyzji i utrudnià powstanie wewn´trznych powiàzaƒ sprzyjajàcych pope∏nianiu nadu˝yç.
• Wprowadzenie polityki obiegu dokumentów wewnàtrz firmy.
• Opracowanie mapy, która by wskazywa∏a na „miejsca”, procedury najbardziej zagro˝one korupcjà, aby objàç
je szczególnà ochronà (diagnoza organizacji).
Przyk∏ad
„Jak powinien zachowywaç si´ urz´dnik, wobec którego podj´to prób´ skorumpowania? Takie
pytanie zadali sobie autorzy Poradnika antykorupcyjnego dla urz´dników, podajàc szczegó∏owe
wskazówki (krok po kroku) w∏aÊciwego post´powania ka˝dego urz´dnika w sytuacji, w której istnieje
prawdopodobieƒstwo zjawiska korupcji:
W przypadku, gdy klient administracji sugeruje „za∏atwienie w inny sposób” sprawy, z którà przyszed∏ do urz´du, nale˝y zdecydowanie poinformowaç go, ˝e takie zachowanie mo˝e byç potraktowane jako przest´pstwo przekupstwa. W razie kontynuowania przez osob´ zachowania Êwiadczàcego o woli wr´czenia korzyÊci majàtkowej albo jej obietnicy, nale˝y poprosiç o dok∏adnà interpretacj´ jej zachowania, pytajàc „Co Pan/i przez to rozumie/proponuje?”. Sama sugestia, by np.
„spraw´ za∏atwiç w inny sposób”, nie daje wystarczajàcych podstaw do stwierdzenia, ˝e dosz∏o
do próby korupcji. Karalne jest bowiem tylko usi∏owanie (próba wr´czenia ∏apówki), sprawstwo
(wr´czenie lub obietnica ∏apówki) oraz pod˝eganie (nak∏anianie do przyj´cia ∏apówki lub jej obietnicy).
JednoczeÊnie wskazane jest przybranie osoby trzeciej do czynnoÊci, celem potwierdzenia przebiegu zdarzenia. Mo˝e to byç inny urz´dnik, wzgl´dnie osoba z zewnàtrz, np. inny klient. W razie
jednoznacznego zachowania interesanta, wskazujàcego na zamiar wr´czenia ∏apówki, urz´dnik
powinien traktowaç t´ sytuacj´ jako fakt zaistnienia przest´pstwa korupcyjnego.
Je˝eli to mo˝liwe, urz´dnik dokonuje, zgodnie z art. 243 § 1 k.p.k., tzw. obywatelskiego zatrzymania
sprawcy przest´pstwa, np. przy pomocy s∏u˝by ochrony, jednoczeÊnie powiadamiajàc o zdarzeniu
prze∏o˝onego.
105
etyka_srodki_128
106
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 106
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Urz´dnik lub jego prze∏o˝ony niezw∏ocznie powiadamia o zdarzeniu organy Êcigania, np. CBA,
policj´ (art. 304 § 2 k.p.k.). W przypadku, gdy nastàpi∏o wr´czenie, urz´dnik wst´pnie zabezpiecza
miejsce przest´pstwa (np. poprzez zamkni´cie pomieszczenia) i dowody przest´pstwa w sposób
uniemo˝liwiajàcy zatarcie ewentualnych Êladów, np. linii papilarnych, w miar´ mo˝liwoÊci u˝ywa
r´kawiczek albo innych zabezpieczeƒ przed utratà Êladów.
Urz´dnik niezw∏ocznie opisuje zdarzenie w notatce s∏u˝bowej, zawierajàcej w miar´ mo˝liwoÊci
odpowiedzi na tzw. „siedem z∏otych pytaƒ” (kto? co? gdzie? kiedy? w jaki sposób? czym? dlaczego?).
Wszystkie czynnoÊci powinien wykonywaç w obecnoÊci osoby trzeciej. Jest to szczególnie wa˝ne
z uwagi na niebezpieczeƒstwo pomówienia przez osob´ poddawanà czynnoÊciom. W Êwietle
art. 243 k.p.k., obywatel ma prawo ujàç osob´ na goràcym uczynku lub w poÊcigu podj´tym
bezpoÊrednio po pope∏nieniu przest´pstwa, je˝eli zachodzi obawa ukrycia si´ tej osoby lub nie
mo˝na ustaliç jej to˝samoÊci.
Urz´dnik wraz z „zatrzymanym” oczekuje na przybycie funkcjonariusza wezwanego organu Êcigania.
Dalsze czynnoÊci na miejscu zdarzenia wykonuje funkcjonariusz wezwanej s∏u˝by.
W trakcie czynnoÊci funkcjonariusza Êledczego urz´dnik pozostaje do jego dyspozycji celem
poddania si´ czynnoÊciom procesowym (np. z∏o˝enie zeznaƒ w charakterze Êwiadka, zawiadomienia
o przest´pstwie).
Urz´dnikowi nie wolno:
– zachowywaç si´ wzgl´dem klienta w sposób dajàcy podstaw´ do uznania tego zachowania
za prowokacj´, nak∏anianie lub namawianie do wr´czenia korzyÊci;
– zwracaç osobie podejrzanej otrzymanych od niej banknotów lub przedmiotów, które mogà
stanowiç dowody przest´pstwa;
– pozostawiaç przekazanych banknotów lub przedmiotów poza swojà kontrolà lub w zasi´gu osób
postronnych, ani chowaç ich w sposób mogàcy nasuwaç podejrzenie, ˝e korzyÊç majàtkowa
zosta∏a przyj´ta, np. wÊród rzeczy osobistych;
– opuszczaç pomieszczenia s∏u˝bowego, pozostawiajàc w nim osob´ zatrzymanà bez dozoru;
– podejmowaç dyskusji, t∏umaczyç zaistnia∏ych zdarzeƒ, wyjaÊniaç swoich decyzji dotyczàcych
dalszego post´powania.
Post´powanie urz´dnika poddawanego presji korupcyjnej
lub posiadajàcego informacje na temat korupcyjnego zachowania innego urz´dnika
Urz´dnik powiadamia bezpoÊredniego prze∏o˝onego o zdarzeniu i sk∏ada notatk´ s∏u˝bowà je
opisujàcà. Je˝eli okolicznoÊci to uzasadniajà, powy˝sze odbywa si´ z pomini´ciem drogi s∏u˝bowej. Urz´dnik zabezpiecza dowody. W miar´ mo˝liwoÊci samodzielnie dà˝y do uzyskania jak
najwi´kszej liczby dowodów na potwierdzenie pope∏nienia przest´pstwa, np. nagrania rozmowy,
zebrania dokumentów, wskazania Êwiadków. Je˝eli urz´dnik w wyniku oceny sytuacji uzna, ˝e
b´dzie to dzia∏anie nieefektywne dowodowo, zwraca si´ o pomoc do organów Êcigania, np. CBA,
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 107
III. Zarzàdzanie strategiczne i model partycypacyjnego planowania strategicznego...
Policji. S∏u˝by te dysponujà wiedzà procesowà i operacyjnà oraz profesjonalnymi Êrodkami technicznymi umo˝liwiajàcymi zabezpieczenie dowodów pope∏nienia przest´pstwa. Osoba zg∏aszajàca przest´pstwo korupcji pope∏nione przez inne osoby mo˝e si´ zwróciç z proÊbà o nieujawnianie,
i˝ to ona z∏o˝y∏a zawiadomienie. CzynnoÊci zostanà podj´te wówczas w formie operacyjno-rozpoznawczej.
Urz´dnik wspó∏dzia∏a z organem Êcigania w zakresie koniecznym do sprawdzenia informacji o
korupcji (np. szanta˝u urz´dnika, presji korupcyjnej) i ewentualnego uzyskania dowodów przy
zastosowaniu metod operacyjnych, np. kontrolowanego wr´czenia/przyj´cia korzyÊci majàtkowej
czy kontroli operacyjnej, tzw. pods∏uchów225.
Je˝eli urz´dnik otrzyma∏ coÊ (mieszkanie, prac´, sta˝) dzi´ki „umowie korupcyjnej”226, nie powinien
z tego korzystaç, bowiem uwik∏a si´ w sytuacj´ korupcyjnà 227.
225
Art. 17 i art. 19 ustawy z dn. 9.06.2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U., nr 104, poz. 708, z póên. zm.).
Znalaz∏eÊ si´ w sytuacji korupcyjnej? Dowiedz si´ co robiç! Zatrzymajmy korupcj´, s. 5, www.antykorupcja.gov.pl .
227
http://antykorupcja.edu.pl/index.php?mnu=12&app=docs&action=get&iid=10292, Poradnik antykorupcyjny dla urz´dników, Warszawa 2010.
226
107
etyka_srodki_128
108
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 108
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Bibliografia
Filek J. [red.], Etyczne aspekty dzia∏alnoÊci samorzàdu terytorialnego. Poradnik dla samorzàdów, Kraków 2004
Kudrycka B., Peters B.G., Suwaj P.J., Nauka administracji, Warszawa 2009
Rzetecka-Gil A., Ustawa o pracownikach samorzàdowych. Komentarz, Warszawa 2009
Suwaj P.J., Konflikt interesów w administracji publicznej, Warszawa 2009
Wierzbica A., Przepisy antykorupcyjne w administracji publicznej, Warszawa 2010
èród∏a internetowe:
www.antykorupcja.gov.pl
www.antykorupcja.edu.pl
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 109
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
PREZENTACJA
Etyka
i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych
109
etyka_srodki_128
110
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 110
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 111
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
111
etyka_srodki_128
112
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 112
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 113
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
113
etyka_srodki_128
114
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 114
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 115
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
115
etyka_srodki_128
116
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 116
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 117
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
117
etyka_srodki_128
118
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 118
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 119
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
119
etyka_srodki_128
120
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 120
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 121
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
121
etyka_srodki_128
122
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 122
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 123
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
123
etyka_srodki_128
124
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 124
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
Etyka
i
14:31
Page 125
ÊwiadomoÊç
zagro˝eƒ
korupcyjnych
–
PREZENTACJA
125
etyka_srodki_128
126
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 126
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego
etyka_srodki_128
27/1/11
14:31
Page 127
Informacja
o
projekcie
Publikacja zosta∏a wydana w ramach projektu:
„Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa
Mazowieckiego w Warszawie”.
Projekt realizowany przez Urzàd Marsza∏kowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie oraz
Fundacj´ Rozwoju Demokracji Lokalnej w okresie od 1 paêdziernika 2010 r. do 30 wrzeÊnia 2012 r.
Cel ogólny projektu to zwi´kszenie do wrzeÊnia 2012 r. sprawnoÊci dzia∏ania Urz´du Marsza∏kowskiego
Województwa Mazowieckiego w Warszawie w obszarze wydawania decyzji administracyjnych, przeciwdzia∏ania korupcji oraz zarzàdzania informacjà i bezpieczeƒstwa informacji.
Dzia∏ania dwuletniego projektu: przeszkolenie blisko 1 000 pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie w czterech obszarach tematycznych:
• Etyka i ÊwiadomoÊç zagro˝eƒ korupcyjnych
• Praktyczne stosowanie Kodeksu post´powania administracyjnego
• Bezpieczeƒstwo Informacji
• Zarzàdzanie informacjà
Projekt wspó∏finansowany ze Êrodków Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego w ramach priorytetu V
Dobre rzàdzenie, Poddzia∏anie 5.2.1 Modernizacja zarzàdzania w administracji samorzàdowej.
Nr konkursu: 2/POKL/5.2.1/2009
Nr umowy: UDA-POKL. 05.02.01-00-241/09-00
127
etyka_srodki_128
128
27/1/11
E t y k a
14:31
i
Page 128
Ê w i a d o m o Ê ç
z a g r o ˝ e ƒ
k o r u p c y j n y c h
Projekt „Sprawny urzàd – zwi´kszenie kompetencji pracowników Urz´du Marsza∏kowskiego Województwa Mazowieckiego w Warszawie”
wspó∏finansowany ze Êrodków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Spo∏ecznego