Bezpieczenstwo rynku finansowego end.indd

Wprowadzenie
Kryzysy finansowe, które wystąpiły na przestrzeni ostatnich lat zarówno w krajach wysoko rozwiniętych, jak i zaliczanych do tzw. rynków
wschodzących (emerging markets)1, ujawniły potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa na rynkach finansowych (Financial Safety) i budowy nowej międzynarodowej architektury finansowej (new international financial architecture) określanej także mianem nowego międzynarodowego krajobrazu finansowego (new international financial landscape).
Przez nową architekturę finansową rozumie się instytucje, zasady,
reguły, polityki i procedury związane z zapobieganiem i rozwiązywaniem
kryzysów finansowych2. Samym pojęciem architektury finansowej określano już wcześniej instytucjonalne, regulacyjne i nadzorcze ramy funkcjonowania systemu finansowego3. Proces reformowania międzynarodowej
architektury finansowej to tworzenie odpornego, bardziej stabilnego systemu finansowego niezagrożonego destrukcyjnym wpływem kryzysów
finansowych4.
1
2
3
4
Terminem tym określa się kraje, które nie były wcześniej, z różnych przyczyn, integralną częścią
gospodarki światowej, jednak w wyniku podjętych reform, zmierzają do liberalizacji swojej gospodarki i pełnego jej otwarcia na wymianę międzynarodową. Są to zarówno kraje rozwijające
się (Meksyk, Argentyna, Indonezja), jak i kraje transformacji ustrojowej i gospodarczej (Europa
Środkowo–Wschodnia); zob. W. Małecki, A. Sławiński, R. Piasecki, U. Żuławska, Kryzysy walutowe, Warszawa 2001, s. 9; inaczej J.–P. Allegret, B. Courbis, Ph. Dulbecco, Financial liberalization and
stability of the financial system In emerging markets: the institutional dimensions of financial crises, Review of International Political Economy, February 2003, s. 89.
M. Goldstein, Strengthening the International Financial Architecture: Where Do We Stand?, Peterson
Institute Working Paper 2000, No. WP00–8, Washington 2000, http://www.petersoninstitute.org/
publications/wp/00–8.pdf; także M. Giovanoli, A New Architecture for the Global Financial Market:
Legal Aspects of International Financial Standard Setting (w:) International Monetary Law. Issues for the
New Millenium, ed. M. Giovanoli, Oxford 2000, s. 9.
R.M. Lastra, Legal Foundations of International Monetary Stability, Oxford–New York 2006, s. 13;
także The Reform of the International Financial Architecture, ed. R.M. Lastra, London–Boston 2001,
s. 45, 237.
Szerzej A.M. Jurkowska, Nowa architektura finansowa — istota i perspektywy (w:) Strategia Lizbońska
a konkurencyjność gospodarki, red. J. Bieliński, Warszawa 2005, s. 67 i nast.
11
Wprowadzenie
Ochronie stabilności finansowej nadano na świecie wagę polityczną,
gdy kolejne kryzysy dowiodły, iż fundusze międzynarodowych organizacji, takich jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Bank Światowy czy
Bank Rozrachunków Międzynarodowych, są niewystarczające dla przeciwdziałania i rozwiązywania kryzysów finansowych na międzynarodowych
rynkach finansowych5. Regulacje instytucjonalne w zakresie wzmacniania
i ochrony stabilności finansowej są w poszczególnych krajach zróżnicowane. Generalnie można jednak wskazać na cztery rozwiązania prawne tej
kwestii6, mianowicie: utrzymanie stabilności systemu finansowego stanowi wyłącznie cel banku centralnego; za stabilność finansową odpowiada
jedynie rząd (ministerstwo finansów); ochrona stabilności finansowej to
przyczyna powołania specjalnego organu w strukturze administracji państwa; za stabilność systemu finansowego odpowiada sieć bezpieczeństwa
obejmująca wszystkie wymienione instytucje oraz system gwarantowania
depozytów.
Procesy globalizacji, liberalizacji i deregulacji zachodzące na światowych rynkach finansowych, wraz z towarzyszącym im postępem technologicznym, wpłynęły na uznanie stabilności finansowej za dobro publiczne, podlegające ochronie prawnej. Stanowi ona w powszechnym obecnie
przekonaniu warunek konieczny dla wzrostu gospodarczego, stabilności
cen i wysokiej pozycji kraju na arenie międzynarodowej. Współcześnie stabilności finansowej przyznaje się tak na szczeblu krajowym jak i międzynarodowym istotny priorytet, co znajduje wyraz w instytucjonalizacji sieci
bezpieczeństwa finansowego, jako ważnej konstrukcji w systemie funkcjonowania państwa i jego gospodarki.
Sieć bezpieczeństwa finansowego stanowi w warstwie pojęciowej zespół rozwiązań instytucjonalnych i regulacyjnych służących zapewnieniu
stabilności rynku finansowego7. W tym znaczeniu stanowi ona podstawę
nowej architektury finansowej. W wymiarze instytucjonalnym sieć bezpieczeństwa rynku finansowego tworzą: nadzór nad rynkiem finansowym,
pożyczkodawca ostatniej instancji oraz system gwarantowania depozytów8.
5
6
7
8
12
A.M. Jurkowska, Kryzysy bankowe a potrzeba nowej międzynarodowej architektury sieci bezpieczeństwa
finansowego (w:) Zarządzanie finansami. Biznes, bankowość i finanse na rynkach wschodzących, red.
D. Zarzecki, t. I, Szczecin 2005, s. 55 i nast.
J.K.Solarz, Bankowość międzynarodowa, Warszawa 2004, s. 248.
W literaturze przedmiotu powszechnie używa się dla określenia sieci bezpieczeństwa terminu
anglojęzycznego Safety Net. Stąd będą one w niniejszej pracy używane zamiennie.
Pojęcie instytucji w kontekście instytucjonalnej budowy sieci bezpieczeństwa finansowego, a także podmiotów funkcjonujących na rynku finansowym zostaje w niniejszej pracy użyte w znacze-
Wprowadzenie
O ile jednak podstawowe cele i funkcje Safety Net w poszczególnych państwach są do siebie zbliżone, to w zakresie pozycji i roli poszczególnych jej
elementów istnieje już duże zróżnicowanie. Aktualnie na rynkach finansowych powstała tendencja do integracji nadzoru nad wszystkimi instytucjami świadczącymi usługi finansowe w ramach jednej instytucji nadzorczej
(Financial Services Authority). W praktyce funkcję pożyczkodawcy ostatniej
instancji (Lender of Last Resort) spełnia zazwyczaj bank centralny, natomiast
system ochrony depozytów (Deposit Insurance Scheme) znajduje się w rękach odrębnej instytucji, nie zawsze o wyłącznie publicznym charakterze
i obowiązkowym uczestnictwie. Instytucje tworzące sieć bezpieczeństwa finansowego mają stanowić strukturę zapobiegającą powstawaniu kryzysów
finansowych (crises prevention), a w razie wystąpienia tych ostatnich — pomocną w usuwaniu ich skutków (crises management and resolution).
Zarządzanie kryzysem obejmuje procedury i działania zmierzające
do zahamowania kryzysu oraz uniknięcia jego negatywnych skutków dla
całego sektora finansowego i sfery gospodarczej. Wyróżnia się cztery fazy
procesu zarządzania kryzysem: identyfikację problemu, wymianę niezbędnych informacji, skoordynowanie niezbędnych działań oraz podjęcie i realizację decyzji mających zneutralizować zagrożenie9. W odniesieniu do
zarządzania sytuacją kryzysową konieczne jest w praktyce sprecyzowanie
zasad udzielania wsparcia finansowego instytucjom zagrożonym niewypłacalnością lub upadłością oraz rozgraniczenia odpowiedzialności i podziału kosztów przywracania stabilności finansowej. W różnych krajach
istnieją często odmienne rozwiązania w zakresie konkretnych zadań spełnianych przez poszczególne elementy sieci bezpieczeństwa finansowego,
zazwyczaj jednak nadzór bankowy pełni funkcję prewencyjną, banki centralne funkcję zarządzania kryzysowego, a systemy gwarantowania depozytów zarówno funkcję zaradczą, jak i zarządzania kryzysowego10.
Bezpieczeństwo ekonomiczne w zakresie bezpieczeństwa rynku finansowego utożsamiane jest z jego stabilnością. Ta z kolei nie powinna być,
w mojej ocenie, utożsamiana z równowagą makroekonomiczną (wiążącą
9
10
niu podmiotowym, co należy odróżnić na gruncie teorii prawa od przedmiotowego rozumienia
pojęcia instytucji prawnej. Zob. uwagi zawarte w przypisie 23.
Zob. Report on Financial Crisis Management, Economic and Financial Committee, EFC/ECFIN/251/01–
en–Final; Economic Paper, No. 156, July 2001, s. 9; http://europa.eu.int/economy_finance
Budowę i funkcjonowanie Safety Net w wybranych państwach członkowskich UE przedstawiają
O. Szczepańska, P. Sotomska–Krzysztofik, M. Pawliszyn, A. Pawlikowski, Instytucjonalne uwarunkowania stabilności finansowej na przykładzie wybranych krajów, NBP. Materiały i Studia, z. 173, Warszawa, kwiecień 2004.
13
Wprowadzenie
się m.in. z prawnie określonym limitem zadłużenia publicznego) czy poziomem rentowności instytucji finansowych. Mianem stabilności finansowej
ogólnie określa się sytuację, w której system finansowy działa prawidłowo,
tj. bez zakłóceń wypełnia swoje funkcje. W tym znaczeniu stabilność finansowa jest także powszechnie definiowana „negatywnie” jako brak kryzysu finansowego, ale także jako stan, w którym nie występuje ryzyko systemowe, czyli sytuacja, w której kryzys obecny w jednym kraju czy regionie
staje się bezpośrednią przyczyną niestabilności systemu finansowego w innym kraju czy regionie a nawet osiąga wymiar międzynarodowy.
Tymczasem niektórzy uznają, że nie istnieje obecnie zagrożenie, by
niewypłacalność jednej dużej instytucji finansowej, zwłaszcza banku, stanowiła przyczynę kryzysu innej instytucji uznanej za dostatecznie wypłacalną. Z ryzykiem systemowym jest zatem trochę tak, jak z potworem Nessie ze szkockiego jeziora Loch Ness: każdy z uczestników rynku finansowego, tak jak każdy Szkot (ale nie tylko on) o nim wie i się go obawia; każdy
może dokładnie opisać zagrożenie (Nessie, tak jak ryzyko systemowe, jest
wszechobecny); nikt nie wie kiedy, i gdzie może się pojawić oraz nie istnieje żaden dowód, że ktokolwiek go spotkał — ale nie ma żadnej wątpliwości, że istnieje11. Istnienia ryzyka systemowego na rynku finansowym dostatecznie dowiodły jednak kryzysy finansowe w państwach azjatyckich
i kryzys meksykański występujące w końcu lat 90. XX w. Uznać je należy
za najważniejsze współcześnie zagrożenie dla stabilności systemu finansowego.
Głównym celem Safety Net jest ochrona systemu finansowego przed
destabilizacją spowodowaną zwłaszcza przez kryzysy finansowe i ryzyko
systemowe. Destabilizacja systemu finansowego (financial instability) oznacza bowiem zakłócenia w funkcjonowaniu całej gospodarki, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ekonomicznego. Bezpieczeństwo ekonomiczne
tymczasem, jako jeden z aspektów bezpieczeństwa publicznego, stało się
w ciągu ostatnich lat najważniejszą wytyczną polityki wewnętrznej i zagranicznej państw. Jego zachowanie stanowi cel istnienia sieci bezpieczeństwa finansowego, jedną bowiem z wartości konstytuujących bezpieczeństwo ekonomiczne jest zapewnienie przez państwo zachowania stabilności rynku
finansowego w aspekcie gromadzenia oszczędności jego obywateli12.
11
12
14
G. Sheldon, M. Maurer, Inter–Bank Lending and Systemic Risk: An Empirical Analysis for Switzerland, Swiss Journal of Economics and Statistics 1998, No. 134 za R.M. Lastra, Legal Foundations…,
s. 140.
K.M. Księżopolski, Ekonomiczne zagrożenia bezpieczeństwa państw. Metody i środki przeciwdziałania,
Warszawa 2004, s. 160.
Wprowadzenie
Sieć bezpieczeństwa finansowego służy ograniczaniu ryzyka systemowego, mogącego powstać wówczas, gdy kryzys jednej instytucji finansowej przeniesie się na innych uczestników rynku i zakłóci prawidłowe
funkcjonowanie całego systemu finansowego. Rozwiązanie sytuacji kryzysowej, a zwłaszcza przywrócenie zaufania do systemu finansowego jest
wtedy bardzo kosztowne i — w rezultacie — może powodować długotrwałe negatywne konsekwencje dla rozwoju gospodarczego. Koszty kryzysu finansowego mogą sięgać nawet kilkudziesięciu procent PKB. Jako
że w niniejszej publikacji to właśnie przeciwdziałanie ryzyku systemowemu (a zatem i kryzysowi systemowemu) uznawane jest za najważniejszy
cel tworzenia instytucjonalnej Safety Net, kryzys bankowy będzie utożsamiany z kryzysem finansowym. Takie założenie jest o tyle uzasadnione, że
system finansowy Unii Europejskiej jest zdecydowanie systemem opartym na bankowości uniwersalnej tzw. systemem bankowo zorientowanym
(bank–oriented financial system). Ponadto współcześnie coraz częściej mamy
do czynienia nie z wyizolowanym kryzysem bankowym, ale z kryzysem
finansowym o znaczeniu systemowym.
Ostatnie przypadki kryzysów finansowych w krajach rozwijających
się dobitnie pokazały, iż „zdrowy” sektor bankowy (sound banking sector) ma
kluczowe znaczenie dla utrzymania stabilności systemu finansowego. Słabości strukturalne systemu finansowego odgrywają podstawową rolę nie
tylko jako przyczyny kryzysu, ale przede wszystkim jako czynniki warunkujące jego przebieg i determinujące koszty fiskalne kryzysów, ponoszone
ostatecznie przez całe społeczeństwo13. Zasadnicze znaczenie mają tutaj
niewłaściwe rozwiązania instytucjonalne, które służyć powinny ochronie
systemu finansowego przed destabilizacją. W szczególności, zagrożeniem
dla stabilności finansowej jest niemożliwość pełnienia przez bank centralny
funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji, ze względu na jego zaangażowanie w prowadzenie polityki pieniężnej i kursowej, a także nieposiadanie
przez instytucje nadzoru nad rynkiem finansowym statusu niezależnego
od władzy wykonawczej
Stabilność finansowa, jako globalne dobro publiczne i cel istnienia sieci bezpieczeństwa finansowego, stanowi przedmiot regulacji prawnej na
13
Zwłaszcza przypadek kryzysu w Turcji w latach 2000–2001, w rozwiązaniu którego koszty samej
restrukturyzacji banków pochłonęły 35% PKB, wskazuje na znaczenie właściwych rozwiązań
instytucjonalnych składających się na Safety Net; specyfikę kryzysu tureckiego, ze zwróceniem
szczególnej uwagi na rolę słabości strukturalnych sektora bankowego w jego przebiegu, przedstawia A. Pawlikowski, Kryzys finansowy w Turcji 2000–2001, Bank i Kredyt 2006, nr 9, s. 14 i nast.
15
Wprowadzenie
trzech poziomach: krajowym, wspólnotowym i międzynarodowym. Krajowe systemy finansowe dysponują zespołem instytucjonalnych i prawnych rozwiązań dla ochrony stabilności finansowej. Na szczeblu UE trwa
obecnie proces budowy nowej architektury finansowej jednolitego rynku finansowego. Natomiast międzynarodowy system finansowy nie posiada żadnych silnych instytucjonalnych i prawnych podstaw do zarządzania i rozwiązywania regionalnych czy międzynarodowych kryzysów.
Stąd też cel zapewnienia „międzynarodowej stabilności finansowej” często postrzegany jest jako nieosiągalny i przyrównywany do poszukiwania
Świętego Graala14.
W Unii Europejskiej od momentu wprowadzenia w 1999 r. jednolitej
polityki monetarnej i wspólnej waluty euro zdecydowanie nasilił się proces integracji europejskiego rynku finansowego. Zwiększający się wymiar
europejskiej integracji ekonomicznej i monetarnej przyczynia się do harmonizacji regulacji rynku finansowego w państwach członkowskich, a tym
samym do ujednolicania unijnych systemów finasowych. Znamienną cechą tych przemian jest rozwój transgranicznej formy świadczenia usług
bankowych oraz ekspansja działalności instytucji kredytowych poprzez zagraniczne oddziały i filie. Na rynku finansowym UE według danych z roku
2005 funkcjonowało nieco ponad 8500 instytucji kredytowych, w większości małych o charakterze narodowym, nieprowadzących działalności transgranicznej w formie oddziałów i spółek zależnych. Niemniej jednak rola
banków o ponadnarodowej skali działania systematycznie wzrasta. Zgodnie z raportem Europejskiego Banku Centralnego 43 banki świadczą usługi na terytorium więcej niż trzech lub więcej państw, zaś 9 z nich to duże
banki paneuropejskie15.
Przyjęcie euro i powstanie Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) oznaczało nieuniknione zmiany w zadaniach i kompetencjach
banków centralnych państw członkowskich UE. Najogólniej rzecz ujmując, podstawowe zadania banku centralnego, w szczególności dbałość o stabilność cen, stały się funkcjami Europejskiego Banku Centralnego (EBC),
zaś podstawowe kompetencje organów narodowych banków centralnych
przeszły w zasadze na szczebel organów decyzyjnych EBC (Zarządu i Rady Prezesów)16.
14
15
16
16
R.M. Lastra, Legal foundations…, s. 448.
Report on EU banking structures, Banking Supervision Committee of the European System of Central Banks (ESCB), October 2006, s. 14–15.
Szerzej J. Gliniecka, System bankowy w regulacjach polskich i unijnych, Bydgoszcz–Gdańsk 2004,
s. 200 i nast.
Wprowadzenie
Na Europejski Bank Centralny nałożono odpowiedzialność za prowadzenie polityki pieniężnej strefy euro i sprawne funkcjonowanie systemów
płatniczych. Innej roli — centralnego organu nadzoru bankowego — odmówiono EBC, wskazując na zasadniczy brak kompetencji nadzorczych,
które pozostawiono na szczeblu narodowym. Wraz z wprowadzeniem
wspólnej waluty znacznie wzrosła potrzeba współpracy państw członkowskich w dziedzinie nadzoru nad rynkiem finansowym. Traktat o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej (TWE)17 nie wskazuje jednak żadnych konkretnych rozwiązań w tym zakresie. Mandat Europejskiego Systemu Banków
Centralnych został sformułowany w sposób bardzo ogólny, zaś rola EBC
ogranicza się do funkcji doradczej. Zgodnie z tzw. klauzulą zezwalającą zawartą w art. 105.6 TWE oraz art. 25 ust. 2 Statutu ESBC i EBC18 Rada UE za
zgodą Parlamentu Europejskiego może powierzyć Europejskiemu Bankowi
Centralnemu „szczególne zadania, związane z polityką nadzoru ostrożnościowego instytucji kredytowych i innych instytucji finansowych, z wyłączeniem instytucji ubezpieczeniowych”. Klauzula ta nie została dotychczas
wykorzystana, nawet podczas wprowadzania nowych rozwiązań instytucjonalnych struktury regulacji finansowych, nadzoru nad rynkiem finansowym i stabilności finansowej w ramach procedury Lamfalussy’ego.
W zakresie wspierania stabilności systemu finansowego TWE nie nakłada na Europejski Bank Centralny ani na żadną inną instytucję wspólnotową zadania dbałości o stabilność systemu finansowego w strefie euro,
stąd pozostaje to zadaniem narodowych banków centralnych państw członkowskich. Takich postanowień względem Europejskiego Systemu Banków
Centralnych nie zawiera też jego Statut. W świetle istniejących norm prawa europejskiego, EBC nie ma także bezpośrednio wskazanych w prawie
kompetencji do realizacji funkcji pożyczkodawcy ostatniej instancji. Daje to
podstawę do twierdzeń, że nie ma on obecnie do dyspozycji mechanizmu,
dzięki któremu mógłby kreować dodatkową płynność w razie gwałtownego i rozległego kryzysu w systemie finansowym Eurosystemu19. Niemniej
17
18
19
Traktat o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej; wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 321E,
29.12.2006.
Protokół (nr 18) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego
Banku Centralnego; wersja skonsolidowana Traktatu Dz. Urz. UE C 321E, 29.12.2006, s. 256.
Choć TWE i Statut ESBC i EBC posługują się terminem ESBC, jednak w praktyce ich zapisy odnoszą się jedynie do Eurosystemu. Banki centralne państw, które nie przyjęły wspólnej waluty
euro (Dania, Szwecja, Wielka Brytania i 11 nowo przyjętych państw członkowskich — z grupy
państw nowo przyjętych euro przyjęła 1 stycznia 2007 r. Słowenia), korzystają ze specjalnego statusu i nie uczestniczą we wspólnej polityce pieniężnej Eurosystemu. Kraje te zachowują autono-
17
Wprowadzenie
jednak w ciągu kilku ostatnich lat, w miarę postępującej integracji rynku
finansowego UE, zwiększa się zainteresowanie rolą Europejskiego Banku
Centralnego jako instytucji aktywnie uczestniczącej w budowaniu ponadnarodowej sieci bezpieczeństwa finansowego. Stąd stosowana obecnie rozszerzająca interpretacja funkcji EBC wspierania systemu płatniczego wskazuje, że sprawny, efektywny i bezpieczny system płatniczy to warunek dla
utrzymania stabilności jednolitego rynku finansowego20.
Za najważniejsze ogniwo sieci bezpieczeństwa finansowego UE
uznać należy nadzór nad jednolitym rynkiem finansowym. Bez sprawnego i skutecznego nadzoru działanie pozostałych elementów Safety Net —
banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz systemów
gwarantowania depozytów — nie jest wystarczające ani do zapobiegania,
ani do zarządzania ewentualnym kryzysem finansowym o wymiarze paneuropejskim. Ze względu na fakt, iż banki, mimo zmieniającej się sytuacji
na rynku finansowym, nadal mają na nim dominującą pozycję21, pierwszoplanową rolę we wspólnotowej sieci bezpieczeństwa finansowego pełni nadzór bankowy i to zmiany jego architektury determinują kształt pozostałych elementów sieci bezpieczeństwa finansowego. Słabość jednego
elementu Safety Net stanowi wszak o słabości pozostałych, a zatem i o całej
konstrukcji sieci bezpieczeństwa finansowego. Bez zmian w sferze nadzoru
nad całym rynkiem finansowym trudno wyobrazić sobie zasadniczą przebudowę zwłaszcza systemów gwarancyjnych. Dobra działalność systemów
gwarantowania depozytów jest w dużym stopniu wynikiem skutecznego
działania nadzoru bankowego.
Jest konstatacją o charakterze aksjologicznym, że tylko banki spośród
innych instytucji finansowych mają status instytucji zaufania publicznego,
chociaż ich celem jest maksymalizacja wartości rynkowej, czyli osiąganie
zysku. Dlatego też to sektor bankowy był dotychczas znacznie silniej regulowany niż pozostałe części rynku finansowego. Sektor bankowy pełni
kluczową rolę dla funkcjonowania i stabilności finansowej całego systemu
finansowego, jak i całej gospodarki. Wynika to przede wszystkim z faktu,
20
21
18
mię w zakresie kształtowania polityki pieniężnej i nie dotyczą ich zmiany instytucjonalne, które
dokonały się w Eurosystemie. Tworzą one jednak wraz z Eurosystemem Europejski System Banków Centralnych (ESBC). Dla grupy państw członkowskich, które przyjęły wspólną walutę, zamiennie z pojęciem Eurosystemu będzie się w publikacji używać określenia strefa euro.
The Role of the Eurosystem In the Field of Payment System Oversight, ECB, June 2000; http://www.ecb.
int/pub/pdf/other/paysysoveren.pdf.
Banki gromadzą większość nadwyżek finansowych przedsiębiorstw i konsumentów oraz stanowią źródło finansowania dla większości przedsięwzięć gospodarczych.
Wprowadzenie
że kryzysy finansowe występujące w skali świata były związane przede
wszystkim z funkcjonowaniem banków, w mniejszym zaś stopniu wiązały się z działalnością firm inwestycyjnych czy zakładów ubezpieczeń. Stąd
też w niniejszej pracy oparto się głównie na analizie bankowych regulacji prawnych służących zapewnieniu bezpieczeństwa rynku finansowego
i stabilności finansowej. W odróżnieniu bowiem od innych sektorów gospodarki bankowość jest dziedziną najbardziej uregulowaną przez państwo i sferą jego interwencji w mechanizm rynkowy.
Rozważania na temat konieczności ponadnarodowego porozumienia w UE w zakresie przeciwdziałania i rozwiązywania problemów związanych z ewentualnym kryzysem finansowym obejmującym swoimi skutkami
państwa członkowskie prowadzone są na poziomie krajów członkowskich
UE pomiędzy instytucjami odpowiedzialnymi za wspieranie stabilności finansowej od momentu wprowadzenia wspólnej waluty euro.
Plan działań normatywnych rozpisany w dokumencie Komisji Europejskiej Financial Services Action Plan (FSAP) na kolejno implementowane do krajowych porządków prawnych dyrektywy, zmierzał do pogłębienia integracji jednolitego rynku finansowego, stanowił też o zmianie jego
struktury22. Urzeczywistnienie swobody przepływu usług i kapitału oraz
swobody przedsiębiorczości, zapisanych w Traktacie o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej przesądza o powstaniu jednolitego rynku finansowego
UE. Metodami integracji rynku finansowego poprzez prawo są minimalna harmonizacja i wzajemne uznanie regulacji krajowych. Umożliwiły one
uznanie w całej UE jednolitej licencji (tzw. jednego paszportu; single passport) i oparcie nadzoru nad rynkiem finansowym na właściwości kraju
macierzystego.
Działania na rzecz wzmocnienia stabilności jednolitego rynku finansowego postrzegane jako konkretne przygotowanie UE do zarządzania
kryzysem obejmują wprowadzenie regulacji prawnych przewidzianych
we FSAP, wdrożenie nowego podejścia do tworzenia regulacji prawnych
integrujących rynek finansowy w UE według procedury Lamfalussy’ego,
zawieranie bilateralnych, regionalnych i paneuropejskich porozumień pomiędzy instytucjami tworzącymi sieć bezpieczeństwa finansowego w zakresie współpracy i wymiany informacji w sytuacji kryzysowej i w ramach
sprawowania nadzoru nad instytucjami finansowym o transgranicznym
22
Financial Services: Implementing the framework for financial markets: Action Plan, Communication of
the Commission, COM 1999/232, 11.05.1999.
19
Wprowadzenie
zakresie działania oraz wypracowywanie praktycznych rozwiązań, takich
jak przeprowadzenie symulacji zarządzania kryzysem finansowym. Te
działania stanowią, w mojej opinii, wyraz dokonanego na poziomie UE
w ostatnim czasie postępu w zakresie wypracowywania zasad zarządzania
sytuacją kryzysową. Dowodzą też doniosłości tej problematyki w działalności banków centralnych, organów nadzoru i ministerstw finansów jako
podmiotów zaangażowanych w efektywne funkcjonowanie sieci bezpieczeństwa finansowego.
W prawie Unii Europejskiej pojęcie rynku finansowego nie jest
wprost definiowane. Niemniej pośrednio przyjmuje się podmiotowe jego
rozumienie, uznając, że rynek finansowy tworzą podmioty świadczące na
nim usługi finansowe. Stąd też klasyfikacji usług finansowych — bankowych, ubezpieczeniowych oraz inwestycyjnych (związanych z obrotem
instrumentami finansowymi) — odpowiada generalny podział instytucji
finansowych na instytucje kredytowe (w tym banki), instytucje ubezpieczeniowe (zwłaszcza zakłady ubezpieczeń) oraz instytucje inwestycyjne
(głównie firmy i fundusze inwestycyjne). Rynek finansowy, w analizie zagadnień związanych z jego stabilnością winien jednak odzwierciedlać, jako
instytucja prawna, całą sferę przedmiotową regulacji prawnej23. Stąd musi
on uwzględniać nie tylko kategorie podmiotów świadczących na tym rynku usługi finansowe czy zasady jego funkcjonowania, ale również, a nawet
przede wszystkim strukturę instytucjonalną sieci bezpieczeństwa tego rynku, a więc publicznoprawną regulację ustroju i zadań podmiotów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo rynku finansowego.
Regulacje prawne w sferze bezpieczeństwa rynku finansowego, ustanawiające nowe obowiązki i uprawnienia związane z ochroną stabilności
finansowej dla instytucji tworzących sieć bezpieczeństwa, w tym zwłaszcza zasady nadzoru państwa nad działalnością podmiotów świadczących
usługi finansowe, stanowią część prawa rynku finansowego. Prawo rynku finansowego stanowi domenę prawa publicznego, zawierając regulacje
prawne związane z oddziaływaniem państwa na organizację i funkcjonowanie instytucji finansowych — banków i innych instytucji kredytowych,
23
20
Instytucja prawna to na gruncie teorii prawa wyodrębniony i stanowiący całość funkcjonalną
zespół norm prawnych odnoszących się do stosunków w jakiejś dziedzinie życia społecznego
(tak jak instytucja rynku finansowego), ale także zespół działań wyznaczony przez wyodrębniony jako instytucja prawna zespół norm (np. jednolita licencja bankowa) bądź osoba albo grupa
osób zorganizowana i działająca na podstawie takiego zespołu norm (np. bank); zob. W. Gromski, Instytucja prawna (w:) A. Bator, W. Gromki, A. Kozak, S. Kaźmierczyk, Z. Pulka, Wprowadzenie
do nauk prawnych. Leksykon tematyczny, Warszawa 2006, s. 177.
Wprowadzenie
zakładów ubezpieczeń, funduszy inwestycyjnych, funduszy emerytalnych,
giełdy i jej infrastruktury prawnej, w tym zasady kontroli i nadzoru państwa wobec tych instytucji, oraz powiązania finansowe z sektorem finansów publicznych24. Ten nowy dział prawa finansowego nie obejmuje prawa
usług finansowych właściwego dla regulacji stosunków prawnych zachodzących między instytucjami świadczącymi usługi finansowe a ich klientami, pozostaje to bowiem w zakresie prawa prywatnego. Wskazać jednak
należy, że w publicznym prawie gospodarczym lokują się regulacje prawne
dotyczące działalności gospodarczej oraz funkcjonowania poszczególnych
segmentów rynku finansowego25.
W pracy podjęto próbę kompleksowego ujęcia problematyki bezpieczeństwa rynku finansowego, rozpatrywanej przez pryzmat zagadnień
prawno–ekonomicznych. Tego rodzaju metodologia prowadzenia badań
jest konieczna ze względu na przedmiot podjętej tematyki. Z prawnego
punktu widzenia nie jest bowiem możliwe zrozumienie ekonomicznego
wymiaru dobra wspólnego, jakim jest stabilność finansowa podlegająca
ochronie normatywnej w ramach sieci bezpieczeństwa finansowego. Takie
ujęcie przedmiotu badań zgodne jest z panującą we współczesnej nauce
tendencją do interdyscyplinarności.
Badania tematu bezpieczeństwa rynku finansowego Unii Europejskiej
oparto na kilku podstawowych założeniach. Przede wszystkim uznano, że
w ramach wspólnotowego rynku wewnętrznego został utworzony jednolity rynek finansowy mający swe podstawy w traktatowej swobodzie przepływu usług i swobodzie przedsiębiorczości. Rynek ten podlega integracji,
nabierając charakteru ponadnarodowego. Dla przyszłości europejskiego,
a tym samym i polskiego rynku finansowego, istotne znaczenie mają i będą
miały regulacje prawne ustanawiane na szczeblu wspólnotowym odnośnie
do jego funkcjonowania. Według następnego założenia procesy integracyjne na jednolitym rynku finansowym UE mają strategiczny wpływ na stabilność systemów finansowych w krajach Unii Europejskiej a tym samym
na jego bezpieczeństwo. Integracja europejskiego rynku finansowego rodzi
istotne wyzwania dla instytucji regulacyjnych i odpowiedzialnych za bez24
25
C. Kosikowski, Prawo finansowe. Część ogólna, Warszawa 2003, s. 34. Szerzej instytucje polskiego
rynku finansowego opisuje C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej,
Warszawa 2006, s. 407 i nast.; także A. Chłopecki, M. Dyl, Prawo rynku kapitałowego, Warszawa
2003, s. 135.
Stąd inaczej należy widzieć związki prawa finansowego z publicznym prawem gospodarczym;
Szerzej zob. C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej i w Polsce, Warszawa 2005, s. 69.
21
Wprowadzenie
pieczeństwo rynku finansowego zarówno na poziomie krajowym, jak i UE.
Stąd konieczne jest przedstawienie zagadnień wiążących się z prawnym
uregulowaniem kwestii ochrony stabilności finansowej, a w szczególności
analiza roli instytucji tworzących sieć bezpieczeństwa finansowego w zakresie zapobiegania i zarządzania ewentualnym kryzysem finansowym
na jednolitym rynku finansowym UE. Wagę tego zagadnienia dotkliwie
unaoczniły doświadczenia kryzysów lat 90. XX w., które pokazały, jak silny wpływ na rozwój gospodarczy ma rynek finansowy i jednocześnie, jaki
ten rynek jest kruchy w warunkach ponadnarodowych kryzysów finansowych. W tym kontekście uznać należy, że zasada wolności gospodarczej zostaje współcześnie ograniczona na jednolitym rynku finansowym UE przez
konieczność solidarnego współdziałania państw członkowskich na rzecz
wzmacniania i ochrony stabilności finansowej. Podstawowym wyzwaniem
dla Unii Europejskiej staje się więc kwestia wspólnej odpowiedzialności za
bezpieczeństwo jednolitego rynku finansowego w myśl wspólnotowej zasady solidarności, stanowiącej fundament porządku prawnego UE.
Przyjęcie powyższych założeń pozwoliło na weryfikację postawionych w pracy tez. Świadczenie usług finansowych coraz częściej odbywa się na płaszczyźnie transgranicznej, podczas gdy odpowiedzialność
za utrzymanie stabilności finansowej ma charakter krajowy a nie ponadnarodowy. Natomiast regulacje dotyczące sektora finansowego w sferze
nadzoru nad rynkiem finansowym, roli banku centralnego jako pożyczkodawcy ostatniej instancji oraz funkcjonowania systemów gwarantowania
depozytów umiejscawiają te elementy Safety Net na poziomie krajowym,
w kompetencji państw członkowskich. Dlatego też uznać należy, że w Unii
Europejskiej nie istnieje scentralizowany model sieci bezpieczeństwa finansowego. Z powyższą tezą wiąże się następna, dotycząca coraz większego
znaczenia wspólnotowej współpracy w zakresie dbałości o stabilność systemu finansowego, którego nabiera ów aspekt wraz z integracją rynków
finansowych państw członkowskich oraz zwiększającą się skalą ponadnarodowej działalności instytucji finansowych. Analiza powyższych zagadnień ważna jest dla przedstawienia także kolejnej tezy pracy, odnoszącej się
do konieczności budowy sieci bezpieczeństwa w układzie paneuropejskim
i, szerszym, międzynarodowym. Staje się to podstawowym wyzwaniem na
najbliższe lata zarówno dla krajowych, jak i wspólnotowych instytucji odpowiedzialnych za zachowanie i wspieranie stabilności finansowej. Tym samym odpowiedzialność za bezpieczeństwo jednolitego rynku finansowego
UE przestaje być domeną wyłącznie państw członkowskich.
22