Opinia w sprawie możliwości zlecenia przez powiat realizacji zadań

advertisement
Opinia w sprawie możliwości zlecenia przez
powiat realizacji zadań publicznych
finansowanych ze środków Funduszu Pracy
Autor:
dr Dawid Sześciło
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warszawski
Zakres przedmiotowy ekspertyzy
Zleceniodawca przedstawił do analizy problem prawny związany z możliwością
zagospodarowania przez powiat w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie środków z Funduszu Pracy na sfinansowanie szkoleń dla
osób bezrobotnych. Zgodnie z informacjami Zleceniodawcy, w listopadzie 2014 r.
planowane jest ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację wyżej wskazanego
zadania na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i
wolontariacie. Realizacja zadania ma się rozpocząć w roku 2015.
W kontekście przedstawionego scenariusza działań Zleceniodawca sformułował
zestaw pytań i problemów prawnych, których rozstrzygnięcie jest przedmiotem
niniejszego opracowania:
1. Czy ogłoszenie konkursu w 2014 r., gdzie rozstrzygnięcie i podpisanie umowy
ma nastąpić w 2015 r. jest zaciągnięciem zobowiązania finansowego w
rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych w ramach środków z
Funduszu Pracy, który jest poza budżetem powiatu?
2. Jaka jest podstawa prawna do ogłoszenia przez zarząd powiatu konkursu ofert,
o którym mowa powyżej, w sytuacji gdy art. 13 ust. 5 ustawy o działalności
pożytku
publicznego
i
wolontariacie
mówi
tylko
o środkach budżetowych? Czy w kontekście brzmienia ww. przepisu i braku
regulacji dotyczących środków pozabudżetowych taki konkurs można ogłosić?
Czy przepisy regulujące ewentualną możliwość ogłoszenia ww. konkursu na
zasadach i w terminie, o którym mowa powyżej, znajdują się w ustawie o
finansach publicznych? Jeżeli tak, to które przepisy ustawy o finansach
publicznych zawierają odpowiednią regulację?
Odpowiedzi na powyższe pytania zostały sporządzone na podstawie analizy
przepisów następujących ustaw:
 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. - o działalności pożytku publicznego i
wolontariacie (Dz.U. z 2003 r., Nr 96, poz. 873 ze zm.), dalej jako: u.d.p.p.w.;
 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr
157, poz. 1240 ze zm.), dalej jako: u.f.p.;
2
 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. – o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku
pracy (Dz.U. z 2004 r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.), dalej jako: u.p.z.i.r.p.
Odpowiedzi na pytania ekspertyzy
Zgodnie z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
starosta może zlecić w ramach środków określonych w budżecie samorządu
powiatowego realizację usług rynku pracy (w tym organizację szkoleń) podmiotom
zewnętrznym, w tym organizacjom pozarządowym (art. 24 ust. 1 u.p.z.i.r.p.). Zlecenie
odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert, na zasadach i w trybie
określonych w przepisach u.d.p.p.w. lub przez zakup tych usług, na zasadach i w trybie
określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, przy uwzględnieniu sposobu
ich realizacji zgodnie ze standardami usług rynku pracy (art. 24 ust. 2 u.p.z.i.r.p.).
Przedmiotem zlecenia nie mogą być sprawy podlegające rozstrzygnięciu w drodze
decyzji administracyjnej oraz wydatkowanie i gospodarowanie środkami Funduszu
Pracy. Formuła zawarta w art. 24 u.p.z.i.r.p. potwierdza, że zadania publiczne z zakresu
promocji zatrudnienia i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych mogą być
przedmiotem
współpracy
między
administracją
publiczną
i
organizacjami
pozarządowymi. W tym sensie przepis ten powiela treść art. 4 ust. 1 pkt 8 u.d.p.p.w.,
choć jednocześnie uszczegóławia zakres tej współpracy, a także precyzuje obszary z
tego współdziałania wyłączone.
Fundusz Pracy jest państwowym funduszem celowym. Jego dysponentem jest
minister właściwy do spraw pracy. Przekazywanie publicznym służbom zatrudnienia
wchodzącym w skład administracji samorządowej środków z Funduszu Pracy nie czyni
ich dysponentami Funduszu Pracy. Środki z Funduszu Pracy stanowią, zgodnie z art. 9
u.p.z.i.r.p. jedno z istotnych źródeł finansowania zadań samorządu powiatowego w
zakresie polityki rynku pracy. Zarazem jednak, środki Funduszu Pracy nie stanowią
dochodu jednostki samorządu terytorialnego i nie powinny być ujmowane w jej
budżecie. Jedynie środki przekazane samorządom powiatowym w trybie art. 9 ust. 2a1
u.p.z.i.r.p. stanowią dochód powiatu.
3
Przepisy u.d.p.p.w. nie rozstrzygają w sposób jednoznaczny, czy środki spoza
budżetu jednostki samorządu terytorialnego (np. środki z Funduszu Pracy) mogą zostać
uruchomione na sfinansowanie realizacji zadania publicznego kontraktowanego na
rzecz organizacji pozarządowych w trybie otwartego konkursu ofert. Wskazują jedynie,
że ogłoszenie otwartego konkursu ofert powinno zawierać m.in. informację o „wysokości
środków publicznych przeznaczonych na realizację tego zadania”. Po definicję pojęcia
środków publicznych u.d.p.p.w. odsyła do przepisów o finansach publicznych. W świetle
art. 5 u.f.p. do środków publicznych należy niewątpliwie zaliczyć również środki z
Funduszu Pracy.
Dalej, u.d.p.p.w. przewiduje, że istotnym elementem umowy na realizację
zadania publicznego, zawieranej po rozstrzygnięciu otwartego konkursu ofert jest
zobowiązanie organu administracji publicznej do przekazania dotacji na realizację
zadania publicznego. Zgodnie z art.126 u.f.p.: „Dotacje są to podlegające szczególnym
zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu
terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie
niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub
dofinansowanie realizacji zadań publicznych”. Środki z Funduszu Pracy, jako
państwowego funduszu celowego, również mogą zostać potraktowane jako źródło, z
którego można sfinansować dotację.
W tym świetle, trudno zidentyfikować przepis jednoznacznie zakazujący
samorządowi
powiatowemu
sfinansowanie
zlecenia
realizacji
zadania
publicznego ze środków niepochodzących z budżetu powiatu, ale stanowiących w
dalszym ciągu środki publiczne.
Ponadto, nie sposób kwestionować możliwości ogłoszenia otwartego konkursu
ofert w roku poprzedzającym realizację tego zadania publicznego. Jeżeli realizacja
zadania publicznego nie będzie finansowana ze środków budżetowych powiatu, nie
będzie miał zastosowania przepis art. 13 ust. 5 u.d.p.p.w., zgodnie z którym:
„Ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadań publicznych w roku
następnym może nastąpić na podstawie projektu uchwały budżetowej przekazanego
organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych
w przepisach ustawy o finansach publicznych.” Przepis ten odnosi się niewątpliwie do
4
procedury kontraktowania realizacji zadań publicznych finansowanych wyłącznie ze
środków budżetowych powiatu, a nie innych środków pozostających w jego dyspozycji
na
podstawie
odrębnych
pozabudżetowymi
przepisów.
procedura
Dla
przygotowania
możliwości
budżetu
dysponowania
JST
środkami
pozostaje
bowiem
irrelewantna.
Przepisu tego nie należy także traktować jako przesądzającego, że realizacja
zadania publicznego w trybie u.d.p.p.w. może być finansowana przez jednostkę
samorządu terytorialnego wyłącznie ze środków budżetowych tej jednostki. Taka
interpretacja
przeczy
zasadzie
samodzielności
finansowej
oraz
zadaniowo-
kompetencyjnej samorządów. Wszelkie ograniczenia autonomii jednostek samorządu
terytorialnego w zakresie ich gospodarki finansowej czy metod prowadzenia gospodarki
komunalnej (wykonywania zadań własnych) muszą mieć oparcie w jednoznacznych,
szczegółowych
normach
ustawowych.
Nie
można
domniemywać
ograniczeń
samodzielności samorządów. Cytowany przepis nie formułuje jednoznacznego zakazu
wykorzystywania przez samorząd do realizacji zadań publicznych w trybie u.d.p.p.w.
innych środków publicznych niż te, które stanowią dochód budżetowy danego
samorządu.
Należy ponadto zauważyć, że ogłoszenie otwartego konkursu ofert nie jest
jeszcze równoznaczne z zaciągnięciem przez jednostkę samorządu terytorialnego
zobowiązania określonej wysokości, a zwłaszcza nie rodzi zobowiązania do
przekazania dotacji w kwocie zadeklarowanej w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert
jako kwota przeznaczona na realizację zadania publicznego. Takie zobowiązanie kreuje
dopiero umowa zawarta z organizacją wyłonioną w trybie otwartego konkursu ofert.
Umowa ta, zawierana bez zbędnej zwłoki po rozstrzygnięciu konkursu, powinna
wskazywać wysokości środków publicznych, które będą przekazane zleceniobiorcy.
Obowiązuje przy tym zasada roczności dotacji, zgodnie z którą nawet przy zawarciu
umowy wieloletniej na realizację zadania publicznego dopuszczalne jest zobowiązanie
do przekazania dotacji tylko w odniesieniu do jednego roku budżetowego.
Z drugiej strony, już samo ogłoszenie otwartego konkursu ofert w sposób
nieunikniony zdaje się prowadzić do zaciągnięcia przez jednostkę samorządu
terytorialnego zobowiązania. Jakkolwiek jego wysokość nie jest ustalona z góry, to
5
abstrakcyjna konieczność uruchomienia środków publicznych powstaje już w chwili
ogłoszenia konkursu. Przepisy u.d.p.p.w. nie dają bowiem możliwości unieważnienia
czy „odwołania” konkursu w sytuacji, gdy już po jego ogłoszeniu okaże się, że organ
administracji publicznej nie dysponuje środkami na realizację zadania będącego
przedmiotem konkursu. Zgodnie z art. 18a u.d.p.p.w., unieważnienie konkursu jest
dopuszczalne wyłącznie, gdy nie złożono żadnej oferty albo żadna z ofert nie spełniała
wymogów zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert. Nie jest przy tym jasne, w
jakim trybie uczestnicy konkursu mogliby dochodzić rozstrzygnięcia konkursu
unieważnionego w sposób niezgodny z prawem (na podstawie innych niż ustawowo
dopuszczone przesłanek) albo pozostawionego bez rozstrzygnięcia. Wydaje się, że
najbardziej adekwatnym rozwiązaniem byłaby skarga na bezczynność organu
administracji
publicznej
wniesiona
do
sądu
administracyjnego,
poprzedzona
wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli natomiast konkurs rozstrzygnięto,
ale organ administracji uchyla się od zawarcia umowy z wybraną organizacją, może ona
niewątpliwie skierować do sądu powszechnego (cywilnego) powództwo oparte na art.
64 Kodeksu cywilnego, którego skutkiem będzie wydanie orzeczenia zastępującego
oświadczenie woli organu administracji niezbędnego do zawarcia umowy.
Należy zatem uznać, że ustawa o działalności pożytku publicznego i
wolontariacie nie zakazuje ogłoszenia otwartego konkursu ofert w roku
poprzedzającym realizację zadania (i uruchomienie środków publicznych na ten
cel). Należy jednak pamiętać, że organ administracji publicznej powinien ogłaszać
otwarty konkurs ofert wyłącznie, gdy istnieją solidne podstawy, by sądzić że
będzie dysponował środkami niezbędnymi do realizacji danego zadania. Nie jest
bowiem dopuszczalne unieważnienie już ogłoszonego konkursu ze względu na
brak środków na realizację zadania.
Skoro zlecenie przez powiat realizacji zadania publicznego finansowanego ze
środków Funduszu Pracy wydaje się dopuszczalne z punktu widzenia przepisów
u.d.p.p.w., należy się zastanowić, czy przeszkoda dla takiego działania nie wynika z
przepisów u.p.z.i.r.p. czy zasad rządzących systemem finansów publicznych. Należy
rozważyć zwłaszcza, czy przepisy te dopuszczają dysponowanie przez samorząd
6
powiatowy środkami z Funduszu Pracy na finansowanie zadań zlecanych do realizacji
w trybie u.d.p.p.w.
W tym kontekście należy zauważyć, że środki Funduszu Pracy - jako
państwowego funduszu celowego - mogą być wydatkowane w sposób ściśle określony
przepisami prawa. Zgodnie z przepisami u.f.p., podstawą gospodarki finansowej
funduszu celowego jest roczny plan finansowy ustalany przez dysponenta funduszu,
którym dla Funduszu Pracy jest Minister Pracy i Polityki Społecznej. Podstawą planu
finansowego funduszu celowego jest ustawa budżetowa, stąd plan finansowy jest
zatwierdzany dopiero po jej ogłoszeniu.
Środki Funduszu Pracy są przekazywane publicznym służbom zatrudnienia na
realizację zadań związanych z promocją zatrudnienia i przeciwdziałaniem bezrobociu.
Przepisy u.p.z.i.r.p. zawierają liczne przepisy wskazujące działania, które mogą być
finansowane ze środków Funduszu Pracy. Ustawodawca bardzo precyzyjnie określił
przeznaczenie środków z Funduszu Pracy wraz ze wskazaniem organów administracji
publicznej upoważnionych do ich rozdysponowywania. Zgodnie z art. 108 u.p.z.i.r.p.
jedną z form przeznaczenia środków Funduszu Pracy jest finansowanie kosztów
szkoleń pracowników, bezrobotnych i innych osób uprawnionych. Minister Pracy i
Polityki Społecznej jako dysponent
Funduszu
Pracy przekazuje
samorządom
powiatowym – wedle ustawowo określonych limitów - środki na realizację zadań z
zakresu polityki rynku pracy na wyodrębniony rachunek bankowy. Jak już wspomniano,
środki te nie są dochodem powiatu.
Zgodnie z art. 108 ust. 9 u.p.z.i.r.p., wyboru form aktywizacji zawodowej
bezrobotnych i innych uprawnionych osób, w ramach łącznej kwoty ustalonej dla
powiatu na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia
skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej, dokonuje starosta, po zasięgnięciu opinii
powiatowej rady rynku pracy. Dalej, organy zatrudnienia (w tym starostowie), mogą
zawierać umowy, porozumienia i udzielać zleceń dotyczących realizacji programów
rynku pracy finansowanych z Funduszu Pracy, powodujących powstawanie zobowiązań
przechodzących na rok następny do wysokości 30% kwoty środków (limitów)
ustalonych na dany rok kalendarzowy, a łącznie z zobowiązaniami wynikającymi z
realizacji projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej do wysokości
7
określonej przez ministra właściwego do spraw pracy. Zobowiązania te obciążają kwotę
(limit) środków Funduszu Pracy ustaloną na rok następny (art. 109 ust. 10 u.p.z.i.r.p.).
Z przywołanych przepisów wynika, że starosta jako organ zatrudnienia jest
upoważniony do doboru metod aktywizacji zawodowej bezrobotnych i innych
uprawnionych i może się w tym celu posługiwać rozmaitymi instrumentami
przewidzianymi w przepisach u.p.z.i.r.p. W ramach stosowania tych narzędzi
dopuszczalne jest również zaciąganie zobowiązań przechodzących na rok kolejny, choć
tylko do określonej wysokości. Zobowiązania te mogą wynikać zwłaszcza z umów i
porozumień, których przedmiotem jest realizacja programów rynku pracy.
Formuła przyjęta w art. 109 ust. 10 u.p.z.i.r.p. jest nieco inna niż w przepisach
u.d.p.p.w. Wyraźnie dopuszcza się nie tylko ogłoszenie konkursu ofert w roku
poprzedzającym realizację zadania, ale także zaciągnięcie zobowiązania. Zarazem
jednak wprowadzono ustawowy limit wysokości zobowiązań, które mogą przechodzić
na kolejny rok.
Pojawia się w tym kontekście pytanie, czy umowy w zakresie realizacji
programów rynku pracy mogą być zawierane również w trybie otwartego konkursu ofert
na podstawie przepisów u.d.p.p.w. Jak wskazano już wyżej, art. 24 u.p.z.i.r.p. umożliwia
zlecanie w tym trybie organizacjom pozarządowym świadczenia usług rynku pracy.
Zastrzega jednocześnie, że przedmiotem zlecenia nie może być „wydatkowanie i
gospodarowanie środkami Funduszu Pracy”. Rygorystyczna wykładnia tego przepisu
mogłaby prowadzić do wniosku, że przedmiotem zlecenia mogą być wyłącznie usługi
rynku pracy finansowane z innych źródeł niż Fundusz Pracy. Taka interpretacja nie jest
jednak uzasadniona. Przepis ten ogranicza jedynie możliwość przeniesienia na
organizację pozarządową kompetencji starosty do wyboru form aktywizacji zawodowej
czy podziału środków na ten cel, pochodzących z Funduszu Pracy. Nie ogranicza
natomiast
kompetencji
powiatu
do
zlecenia
świadczenia
określonych
usług
finansowanych ze środków Funduszu Pracy. Innymi słowy, powiat nie może powierzyć
organizacji pozarządowej rozstrzygania o wyborze kierunków działań finansowanych z
Funduszu Pracy, ale może zlecić jej realizację konkretnych działań służących realizacji
ustalonej przez powiat polityki rynku pracy. Organizacja pozarządowa nie może przejąć
8
od samorządu roli inicjatywnej czy sterującej, ale może działać jako wykonawca lokalnej
polityki rynku pracy.
Konkluzje
1. Przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie nie
wykluczają jednoznacznie sfinansowania realizacji zadań publicznych
kontraktowanych na rzecz organizacji pozarządowych ze środków
publicznych, które nie są środkami budżetowymi jednostki samorządu
terytorialnego, ale którymi ta jednostka może na podstawie przepisów
odrębnych dysponować.
2. Ogłoszenie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego
jeszcze
w
roku
poprzedzającym
realizację
zadania
wydaje
się
dopuszczalne i nie powoduje zaciągnięcia przez jednostkę samorządu
terytorialnego zobowiązania w konkretnej wysokości. Kreuje natomiast
abstrakcyjne zobowiązanie do uruchomienia środków publicznych na
realizację zadania, których dokładna wysokość zostanie określona w
umowie zawartej z organizacją wyłonioną w ramach otwartego konkursu
ofert. Nie jest zatem dopuszczalne ogłoszenie konkursu ofert, jeżeli
jednostka
samorządu
terytorialnego
nie
dysponuje
gwarancjami
posiadania jakichkolwiek środków na realizację zaplanowanego zadania.
3. Z przepisów u.p.z.i.r.p.
nie wynikają,
jak należy sądzić, istotne
ograniczenia możliwości zlecenia organizacjom pozarządowym realizacji
zadań w zakresie aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych (czy innych
uprawnionych), finansowanych ze środków Funduszu Pracy powierzonych
samorządowi powiatu przez dysponenta Funduszu, tj. Ministra Pracy i
Polityki Społecznej. Zlecenie realizacji tych zadań powinno się odbyć w
trybie otwartego konkursu ofert na podstawie u.d.p.p.w. albo w trybie
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dopuszczalne jest
przeprowadzenie takiego konkursu jeszcze w roku poprzedzającym
realizację zadania, a nawet zawarcie umowy kreującej zobowiązanie po
9
stronie samorządu do przekazania organizacji określonej kwoty na
realizację zadania. Taką możliwość potwierdza wyraźnie art. 109 ust. 10
u.p.z.i.r.p., wskazując jednocześnie limit zaciąganych zobowiązań.
10
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

bvbzbx

2 Cards oauth2_google_e1804830-50f6-410f-8885-745c7a100970

Motywacja w zzl

3 Cards ypy

Create flashcards