Szkoła Policji w Katowicach Wybrane zagadnienia teorii państwa i

Szkoła Policji w Katowicach
Nauki Prawne i Taktyka Kryminalna
Wybrane zagadnienia teorii państwa i prawa
Zarys wiadomości dotyczących teorii państwa,
jego organów i administracji państwowej RP
Opracowanie:
nadkom. mgr Jerzy Gąsiorowski
podkom. mgr Mirosław Maciejczyk
ŁA PO
O
CJ I
LI
SZK
Zakład Nauk Prawnych i Taktyki Kryminalnej
Wydawnictwo
Szkoły Policji w Katowicach
2002
2
3
SPIS TREŚCI
Wstęp............................................................................................................................. 5
Rozdział I
Zagadnienia wprowadzające ......................................................................................... 7
1. Społeczeństwo ........................................................................................................... 7
2. Organizacja społeczeństwa ....................................................................................... 9
2.1. Organizacja społeczna...................................................................................... 10
2.2. Kategorie społeczne ......................................................................................... 11
2.3. Normy postępowania........................................................................................ 12
2.4. Władza.............................................................................................................. 13
Rozdział II
Państwo, jego cechy, funkcje i zadania....................................................................... 17
1. Definicja państwa .................................................................................................... 17
2. Cechy organizacji państwowej................................................................................ 19
2.1. Członkostwo (obywatelstwo)........................................................................... 19
2.2. Terytorium........................................................................................................ 20
2.3. Organizacja zasad zachowania (normy prawne).............................................. 20
2.4. Globalność........................................................................................................ 21
2.5. Hierarchiczność ................................................................................................ 22
2.6. Przymus państwowy......................................................................................... 22
3. Zadania państwa ...................................................................................................... 23
4. Formy ustrojowe...................................................................................................... 23
5. Reżimy polityczne................................................................................................... 25
5.1. Reżim demokratyczny...................................................................................... 25
5.2. Reżim liberalny ................................................................................................ 25
5.3. Reżim autorytarny ............................................................................................ 26
5.4. Reżim totalitarny .............................................................................................. 26
6. Państwo jako podmiot stosunków międzynarodowych .......................................... 27
Rozdział III
Organizacja administracji państwowej, terenowej i samorządowej ........................... 29
1. Podstawowe pojęcia ................................................................................................ 29
1.1. Administracja publiczna................................................................................... 29
1.2. Organ państwa.................................................................................................. 30
1.3. Organ administracji .......................................................................................... 31
1.4. Urząd ................................................................................................................ 32
2. Struktura organizacji państwa ................................................................................. 32
2.1. Funkcje organów państwa................................................................................ 33
2.2. Organy prawodawcze....................................................................................... 34
4
2.2.1. Sejm........................................................................................................ 35
2.2.2. Senat ....................................................................................................... 36
2.3. Organy wykonawcze ........................................................................................ 37
2.3.1. Prezydent................................................................................................ 37
2.3.2. Rząd........................................................................................................ 38
2.4. Organy sądownicze .......................................................................................... 39
2.4.1. Sądy ........................................................................................................ 40
2.4.2. Trybunały ............................................................................................... 42
2.4.3. Krajowa Rada Sądownictwa .................................................................. 44
2.4.4. Naczelny Sąd Administracyjny.............................................................. 44
2.5. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa................................................. 44
2.5.1. Prokuratura ............................................................................................. 45
2.5.2. Rzecznik Praw Obywatelskich............................................................... 45
2.5.3. Najwyższa Izba Kontroli........................................................................ 46
2.5.4. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji .................................................... 46
3. Organy administracji publicznej – ich istota, podział, właściwości ....................... 47
3.1. Klasyfikacja organów administracji publicznej............................................... 47
3.2. Zasadniczy podział organów administracji państwowej.................................. 48
3.2.1. Naczelne organy administracji państwowej...................................... 48
3.2.2. Centralne organy administracji rządowej ......................................... 49
3.2.3. Organy administracji rządowej w województwie........................... 50
3.2.4. Samorząd terytorialny ............................................................................ 51
4. Konstytucyjne (ustawowe) zadania i kompetencje organów administracji
państwowej i samorządowej.................................................................................... 52
4.1. Zadania i kompetencje naczelnych organów administracji państwowej ...... 53
4.1.1. Zadania i kompetencje Prezydenta RP................................................... 53
4.1.2. Zadania i kompetencje Rady Ministrów ................................................ 55
4.1.3. Zadania i kompetencje Prezesa Rady Ministrów................................... 56
4.1.4. Zadania i kompetencje członków Rady Ministrów (ministrów) ........... 57
4.1.5. Zadania i kompetencje innych podmiotów sprawujących funkcje
naczelnych organów administracji rządowej ......................................... 58
4.2. Zadania i kompetencje centralnych organów administracji rządowej............. 60
4.3. Zadania i kompetencje terenowych organów administracji rządowej............. 61
4.3.1. Zadania i kompetencje wojewody.......................................................... 62
4.3.2. Zadania i kompetencje zespolonej administracji rządowej ................... 63
4.3.3. Zadania i kompetencje organów administracji niezespolonej ............... 63
4.4. Samorząd terytorialny – struktura organizacji, zadania i kompetencje .......... 64
4.4.1. Samorząd gminy..................................................................................... 66
4.4.2. Samorząd powiatowy ............................................................................. 70
4.4.3. Samorząd wojewódzki ........................................................................... 72
Literatura .................................................................................................................... 75
5
Wstęp
W trakcie realizacji programów szkoleń zawodowych poruszana jest
niejednokrotnie problematyka związana z szeroko pojmowanymi zagadnieniami teorii
państwa i prawa.
Jest to materia złożona, uwzględniająca dokonane na przestrzeni ostatnich lat
fundamentalne zmiany ustrojowe, w tym nowy podział terytorialny państwa. Niniejsze
opracowanie ma przybliżyć problematykę z tego zakresu. Zawarte w skrypcie treści
odpowiadają aktualnie obowiązującemu w teorii oraz praktyce usytuowaniu struktur
państwa, jego konstytucyjnych organów oraz ich wzajemnych powiązań.
Tak też w poszczególnych rozdziałach starano się w przystępny sposób
przedstawić te zagadnienia i ułatwić słuchaczom naukę oraz zrozumienie
elementarnych zasad funkcjonowania państwa i działających w nim organów.
6
7
Rozdział I
Zagadnienia wprowadzające
1. Społeczeństwo
Zalążków państwowości można doszukiwać się już u schyłku wspólnoty
pierwotnej, gdy zaczęły wyodrębniać się z jej społeczności klany, kasty a następnie
plemiona.
Proces tworzenia państwowości był jednak skomplikowany i długotrwały.
Państwo jako instytucja od zarania kształtowało się na drodze ewolucji, a czasami
rewolucji. Na przestrzeni dziejów zmieniało ono swe formy ustrojowe, zachowując
jednak pewne stałe elementy oraz cechy.
Podstawowym elementem państwa jest społeczeństwo. Pojęcie społeczeństwa,
tak jak i grupy społecznej, należy do podstawowych pojęć nauk społecznych. Są to
również pojęcia o znaczeniu podstawowym dla dogłębnego zrozumienia teorii
państwa i prawa, dlatego też należy je zdefiniować.
Terminu „społeczeństwo” używa się do określenia dużych zazwyczaj
społeczności, na przykład społeczności państwowej czy jakiejś społeczności na tyle
wielkiej, że wszystkie niemal sprawy społeczne jej członków toczą się w jej ramach
(społeczeństwo globalne).
Nie ulega zatem wątpliwości, że zarówno społeczeństwo (globalnie), jak
i grupa społeczna składają się z pojedynczych ludzi czyli jednostek ludzkich.
Pod pojęciem:
- grupy społecznej – rozumieć należy taki zbiór osobników ludzkich, w których
zachowania się jednych ludzi przynależnych do zbioru (zachowania werbalne
i niewerbalne) wpływają pośrednio lub bezpośrednio na postępowanie, poglądy
i postawy innych ludzi,
natomiast przez:
- społeczeństwo globalne – (jako pojęcia nadrzędnego w stosunku do pojęcia grupy
społecznej) rozumieć należy pewną zbiorowość ludzką zorganizowaną na
określonym geograficznie terytorium.
Fakt zamieszkiwania pewnej zbiorowości ludzi na obszarze określonym przez
naturalne czynniki geograficzne jest podstawowym elementem tworzącym z tej
zbiorowości społeczeństwo globalne, które jest układem wyższego rzędu o złożonej
strukturze. Jest ono z reguły zróżnicowane wewnętrznie czyli pluralistyczne,
podzielone na duże i małe grupy społeczne i społeczności.
Kryteria tych podziałów są bardzo zróżnicowane. Grupy społeczne mają
bowiem charakter wtórny, pochodzący w stosunku do społeczeństwa globalnego jako
pierwotnej rzeczywistości społecznej. Mają one charakter:
a) zamknięty,
b) otwarty,
i dlatego też często między nimi zachodzą różnego rodzaju skomplikowane stosunki
i zależności.
8
Współczesne społeczeństwa są – jak powyżej już zasygnalizowano –
społeczeństwami pluralistycznymi, o dużej społecznej (często też międzygrupowej)
ruchliwości.
Istotną cechą podziałów społecznych opartych na grupach społecznych
o charakterze otwartym jest właśnie możliwość uczestniczenia ludzi w różnych
grupach społecznych oraz możliwość przechodzenia z jednej grupy społecznej do
drugiej.
Jak z powyższego wynika, istotnym elementem społeczeństwa globalnego jest
nie tylko jednostka ale również grupa społeczna. Z tego punktu widzenia należy
stwierdzić, że w społeczeństwie globalnym występują dwa rodzaje stosunków
społecznych:
- stosunki zachodzące między jednostkami
oraz
- stosunki zachodzące między grupami społecznymi.
Stosunki te, tworzące pewnego rodzaju strukturę społeczeństwa globalnego,
powstają i istnieją w wyniku świadomej działalności ludzi, ale do ich powstania
i trwania nie jest niezbędna świadomość rzeczywistego charakteru tych stosunków.
Oznacza to, że często ludzie „wchodzą w nie” niezależnie od swoich intencji
i świadomości.
Innym natomiast, o zasadniczo odmiennym charakterze, elementem stosunków
społecznych będą więzi społeczne. Polegają one na trwałych wzajemnych stosunkach
między ludźmi – stosunkach przejawiających się przede wszystkim we wzajemnym
wpływaniu na swoje postępowanie.
Istotną cechą tego typu stosunków jest jednak wzajemne bezpośrednie lub
pośrednie komunikowanie się ludzi między sobą.
Więzi społeczne, jak z powyższego wynika, stanowią sieć obiegu informacji
między ludźmi. Do powstawania i trwania stosunków o charakterze więzi społecznych
niezbędne jest zachowanie się ludzi skierowane intencjonalnie na wytworzenie tego
typu stosunków oraz pewien stan świadomości ludzi (których łączą określone więzi
społeczne).1
Więzi społeczne dzieli się na dwie podstawowe kategorie:
a) więzi całkowite (czyli osobiste), które polegają na bezpośredniej wzajemnej
styczności i znajomości osób, na bezpośrednim komunikowaniu się, na
zaangażowaniu emocjonalnym (pozytywnym lub negatywnym) oraz na
wzajemnym zainteresowaniu podmiotów niepowtarzalnych cechami ich
osobowości. Są to więzi występujące wyłącznie w małych grupach społecznych,
w szczególności w grupach naturalnych, takich jak rodzina lub grupa przyjaciół,
b) więzi cząstkowe o charakterze nieosobistym – mogą mieć one charakter
sformalizowany lub niesformalizowany. Typowym rodzajem niesformalizowanej
więzi osobowej może być więź religijna lub narodowa, zwłaszcza w odniesieniu do
narodów lub narodowości nie posiadających własnej organizacji państwowej.
1
Więzi tego typu mogą również powstawać między ludźmi pozostającymi w różnego typu wzajemnych
konfliktach. Warto zaznaczyć, iż różnego rodzaju konflikty nie tylko nie wykluczają istnienia więzi społecznej,
ale mogą w pewnych warunkach stanowić przejaw ich istnienia (przykładem są konflikty rodzinne) – szerzej
patrz: W.Lang, J.Wróblewski, S.Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 52 i nast.
9
Więzi nieosobowe sformalizowane są to więzi organizacyjne, tworzące różnego
rodzaju organizacje.
Opierając się zatem na kryterium więzi społecznych wyróżnić można grupy
społeczne, w których dominują więzi:
a) nieformalne – o charakterze osobowym, jak np. rodzina, grupa sąsiedzka, grono
przyjaciół,
b) nieosobowe – w których wyróżnić można grupy:
• formalne, np. państwo, partia polityczna,
• nieformalne, np. naród, religia.
Należy jednak zaznaczyć, że społeczeństwo globalne charakteryzują wyłącznie
więzi nieosobowe (czyli sformalizowane), zarówno formalne jak i nieformalne,
w przeciwieństwie do więzi o charakterze osobowym (czyli nieformalnych), które
dominują w grupach społecznych, gdzie więzi te (osobowe, ściślej – osobiste) polegają
na bezpośrednich, wzajemnych kontaktach i znajomościach osób, na zaangażowaniu
emocjonalnym itp.
Grupy społeczne mogą być różnej wielkości; np. od dwóch osób tworzących
małżeństwo monogamiczne (związek małżeński mężczyzny i kobiety) do grup
liczących wiele milionów członków, jak np. grupa państwowa, narodowa czy też
kościół o światowym zasięgu.
Grupy te mogą też mieć charakter:
a) wspólnotowy – czyli opierać się na więzi wspólnotowej, dążeniu do bycia razem
(np. grupa przyjaciół),
b) celowy – zorientowany na wspólne osiągnięcie zamierzonych stanów rzeczy (np.
wspólne cele gospodarcze, polityczne, religijne),
c) spontaniczny – jak np. Policja zorganizowana na podstawie odpowiedniej ustawy
czy też np. małżeństwo zawarte według określonych norm prawnych, religijnych.
2. Organizacja społeczeństwa
Dokonując charakterystyki społeczeństwa należy również podkreślić, że wielkie
grupy społeczne o charakterze sformalizowanym (w których dominują więzi
nieosobowe – formalne i nieformalne) opierają swą działalność na określonym statucie
organizacyjnym czyli zespole norm (prawnych, obyczajowych itp.) określającym, kto
ma być uznany za członka danej grupy i kto jest upoważniony do kierowania grupą
oraz do dokonywania w jej imieniu czynności, które będą uważane za czynności
dokonane przez całą grupę.
Osobę upoważnioną do kierowania grupą nazywa się organem grupy. Pod
pojęciem tym rozumieć należy osobę lub zespół osób, które uzyskują upoważnienie do
działań konwencjonalnych (umownych) w imieniu grupy.
Taką grupę, której statut przewiduje wyznaczenie szeregu różnych organów
grupy, nazywa się organizacją (np. grupa państwowa, bank itp., ale nie małżeństwo).
10
W ramach tego typu sformalizowanego funkcjonowania grup społecznych
zazwyczaj kształtuje się określony ład społeczny. Pod tym pojęciem rozumieć należy
określone zasady, sposoby zachowania się jednych członków społeczeństwa wobec
innych oraz wobec społeczeństwa jako całości.2 Współżycie ludzi należących do
określonych kategorii i grup społecznych opiera się na przyjmowaniu wspólnych
wartości oraz uznawaniu zazwyczaj jednakowych norm postępowania.
Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, że wymienione wyżej
typy więzi społecznych oraz wykształcone w każdym społeczeństwie podziały
stanowią podstawowe kryteria socjologiczne klasyfikacji grup społecznych.
2.1. Organizacja społeczna
Jak powyżej zaznaczono, wśród więzi społecznych charakteryzujących
społeczeństwo globalne podstawową rolę spełniają więzi sformalizowane czyli więzi
nieosobowe. Są to więzi organizacyjne – a więc tworzące organizacje oraz formalne
grupy społeczne.
Termin „organizacja” używany jest powszechnie co najmniej w trzech różnych
znaczeniach:
1. Przez organizację rozumieć można cechę lub atrybut przysługujący jakiemuś
zespołowi lub grupie, lub jakiemuś procesowi społecznemu (zespołowemu
działaniu ludzi).
2. Termin organizacja w znaczeniu rzeczowym – występuje jako nazwa generalna
pewnej klasy przedmiotów. Przedmiotami tymi są zorganizowane grupy, zespoły
lub instytucje, jak np. Narodowy Bank Polski.
3. Niekiedy organizacją nazywa się samą działalność organizacyjną, sam proces
organizowania, jak np. organizacja nowej jednostki Policji. Ta forma jest
równoznaczna z terminem organizowanie.
Między tymi trzema sposobami rozumienia terminu „organizacja” zachodzą,
jak łatwo zauważyć, dość ścisłe związki treściowe. Dla dalszych rozważań
najistotniejsze znaczenie ma rzeczowe (pkt 2) rozumienie tego terminu.
-
-
Funkcjonowanie organizacji rozpatrywać można w trzech wymiarach:
personalnym,
czasowym oraz
przestrzennym.
Działanie organizacji jest działaniem:
wewnętrznym, które polega na oddziaływaniu na elementy stanowiące składniki
danej organizacji oraz
zewnętrznym, które polega na wywoływaniu zmian w środowisku zewnętrznym
organizacji.
Organizacje (w znaczeniu rzeczowym) pełnią w społeczeństwie globalnym
różne funkcje polegające na artykułowaniu, wyrażaniu i zaspakajaniu różnorodnych
2
Z.Ziembiński [w:] Kompendium wiedzy o społeczeństwie, państwie i prawie (red. S.Wronkowska,
M.Zmierczak), Warszawa – Poznań 2000, s. 31.
11
potrzeb różnych zorganizowanych i niezorganizowanych grup społecznych. Są to
potrzeby:
- gospodarcze,
- kulturalne,
- religijne,
- polityczne,
- towarzyskie,
- inne.
Organizacje zaspakajają potrzeby zarówno kręgu ludzi będących formalnie
członkami tych organizacji lub uczestniczących w działalności organizacyjnej
(wewnętrzne działanie organizacji w obrębie grupy zorganizowanej), jak i potrzeby
innych kręgów i grup społecznych nie należących do populacji danej organizacji – nie
tworzących jej składu osobowego (działanie zewnętrzne organizacji).
Pewien minimalny stopień organizacji jest warunkiem istnienia
i funkcjonowania każdego społeczeństwa. Wszystkie organizacje łącznie tworzą
system organizacyjny społeczeństwa globalnego. Wysoki stopień zorganizowania
połączony z różnorodnością więzi organizacyjnych stanowi istotną cechę
współczesnych wysoko rozwiniętych społeczeństw.
2.2. Kategorie społeczne
Organizacja współczesnych społeczeństw globalnych ma charakter
funkcjonalnie zróżnicowany oraz wielostopniowy. Jest to wyraźnie widoczne
w podziale społeczeństwa na kategorie społeczne, czyli zbiory ludzi, które wyróżnia
się ze względu na to, iż każdy z tych ludzi wykazuje określoną, istotną ze społecznego
punktu widzenia cechę (określony zawód, wiek, płeć, wykształcenie itp.), chociażby
nie tworzyli oni jakiegoś zespołu połączonego określonymi więziami społecznymi.
Kategorie społeczne można wyróżnić na podstawie różnych kryteriów, jak np.:
- ekonomicznych, a więc związanych np. z uzyskiwaniem określonej wysokości
rocznych dochodów,
- kulturowych, tj. kategorii osób np. stale uczęszczających do teatrów itp.,
- demograficznych, czyli związanych z liczebnością członków rodziny (np.
określoną liczbą dzieci) itp.
Przynależność do określonej kategorii socjodemograficznej, a więc kategorii
wyróżnionej ze względu na pozycję społeczną, płeć, wiek, stan rodzinny itp., wiąże się
często z określonymi postawami społecznymi, sposobem postępowania, przyjmowania
wzorów zachowania, jak i różnym stosunkiem do innych członków społeczeństwa.
W podziale społeczeństwa na kategorie społeczne wyróżnić można również
podział o charakterze stratyfikacyjnym, czyli zróżnicowaniem pozycji społecznej
członków na kategorie „wyższe” oraz uzależnione od nich kategorie „niższe.”3
Wprawdzie obecnie podział ten nie występuje ze względu na obowiązującą
powszechnie zasadę równości obywateli, jednak w ramach tego typu podziału
3
Istotą tego podziału społecznego jest podział na kategorię ludzi mających formalnie odmienną sytuację prawną
i polityczną. Podział ten powszechnie występował na przestrzeni wieków (szlachta, mieszczanie, chłopi,
niewolnicy).
12
występuje podział na klasy społeczno – ekonomiczne, tj. kategorie różniące się
sytuacją ekonomiczną ich członków i związanych z tym różnicami sytuacji społecznej.
Podział na klasy społeczno – ekonomiczne opiera się na takich kryteriach, jak: rodzaj
uzyskiwanych dochodów, wysokość dochodów, posiadane środki produkcji (kapitał,
maszyny, ziemia), zatrudnianie siły najemnej, wykonywanie pracy organizatorskiej
lub bezpośrednio produkcyjnej itp.4
Obok wymienionych kategorii społecznych podziału społeczeństwa należy
również zasygnalizować podział na warstwy społeczne, tj. kategorie ludzi różniących
się między sobą sposobem życia, wykształceniem, poziomem ogłady towarzyskiej
i innymi trudnymi do uchwycenia cechami, prowadzącymi do uzyskiwania przez
członków różnych warstw większego albo mniejszego szacunku wśród członków
społeczeństwa.
Reasumując poruszoną problematykę zasygnalizować należy, iż obecnie (ale
także i na przestrzeni wieków) rodzaje podziałów na poszczególne kategorie społeczne
niejednokrotnie nie pokrywają się; człowiek zarządzający dużym kapitałem
pieniężnym niekiedy może nie mieć wykształcenia, nie znać zasad dobrego
wychowania, nie przejawiać potrzeb kulturalnych na wysokim poziomie itd.
2.3. Normy postępowania
Relacje zachodzące między stosunkami społecznymi typu strukturalnego
(a więc stosunkami wytwórczymi) oraz stosunkami mającymi charakter więzi
społecznych w odniesieniu do społeczeństwa globalnego odgrywają podstawową rolę
– one bowiem określają strukturę danego społeczeństwa.
W ramach danej struktury jej członkowie zazwyczaj w podobny sposób
dokonują ocen występujących w niej zjawisk, jakiś stanów rzeczy. Jeżeli oceny te są
zbieżne w danej grupie społecznej czy społeczności mamy wówczas do czynienia
z konsensusem,5 a więc z przyjęciem wspólnych wartości społecznych (przede
wszystkim dodatnich) w danej dziedzinie.
Wówczas też tworzone są systemy wartości, tj. wartości uporządkowane
w ściśle określonych formach. Czynnikiem wyznaczającym zachowania ludzi
w danych systemach są obowiązujące normy postępowania, tzn. wypowiedzi, które
określonym osobom albo zespołom osób (adresatom normy) wskazują, jak powinny
się zachować w określonych okolicznościach. Wymienić można normy:
- prawne,
- moralne,
- obyczajowe,
- religijne.
Normy postępowania w danym społeczeństwie mogą być uznawane za
obowiązujące z wielu względów. Mogą to być normy np. ustanowione przez kogoś,
np. tego, kto ma władzę, a więc tego, kto może nakazywać czyny, które są
powszechnie oceniane jako dobre, nie naruszające panujących w danym
4
Istnienie różnych klas społecznych stało się dla Karola Marksa podstawą do sformułowania tezy
o ekonomicznej, politycznej i ideologicznej walce klas.
5
Łac. consensus – zgodność co do pewnych wartości.
13
społeczeństwie stosunków. Stosunki te wówczas często ujmowane są w normy
prawne, które tworzą systemy prawne. Systemem prawa zatem będzie zbiór w pewien
sposób powiązanych i uporządkowanych generalnych i abstrakcyjnych norm
wysłowionych w tekście aktów normatywnych (zawartych w przepisach)
i obowiązujących w danym państwie w określonym czasie.6 Normy te ustanawiane są
zazwyczaj przez organizację państwową, a dokładniej przez organy państwa mające
stosowne upoważnienie (np. parlament, rząd, prezydenta, wojewodę). Normy prawne
oparte są na stosunku podległości władzy państwowej, tj. władzy wykonywanej przez
grupę osób, które uzyskały upoważnienie do kierowania innymi w ramach organizacji
państwowej.
Dobrze skonstruowany system prawa powinien być zupełny, niesprzeczny.
Oznacza to, że nie powinien zawierać luk i powinien regulować wszystkie i tylko te
kwestie, które uznaje się za istotne.
Obok powszechnie obowiązujących (bezwzględnie każdego członka
społeczeństwa) norm prawnych – jak już zasygnalizowano – w społeczeństwie
funkcjonują również normy o charakterze nieobowiązującym powszechnie, ale
przyjętym zazwyczaj przez znaczną część społeczeństwa. I tak:
- za normy moralne uważa się normy obowiązujące ze względu na ich uzasadnienie
aksjologiczne w postaci ocen moralnych, ocen jakichś czynów dobrych czy złych
w tym znaczeniu, że odpowiadających lub prowadzących do dobra innych ludzi
albo dobru temu szkodzących,
- normami obyczajowymi są natomiast takie normy, które uznaje się za
obowiązujące w danym środowisku społecznym ze względu na to, że
w środowisku tym wytworzył się dostatecznie powszechny nawyk postępowania
we wskazany w danej normie sposób, wobec czego uznaje się, że tak właśnie
postępować należy,
- za normy religijne uważa się normy ustanowione przez Boga lub uznane za
obowiązujące przez organizację kościelną, a dotyczące spraw kultu religijnego.
Normy takie dotyczą często stosunków między ludźmi, jakie wyznacza dana
religia, i stąd bywają utożsamiane z normami moralnymi.
Jak z treści zaprezentowanych norm wynika, jedna i ta sama norma może
obowiązywać z różnych względów, mieć charakter zarówno normy prawnej, jak
i religijnej, moralnej i obyczajowej; np. ta sama norma zakazująca kradzieży
sformułowana w treści art. 278 Kodeksu karnego7 (norma prawna), obowiązuje
również jako siódme przykazanie Dekalogu (norma religijna) i jednocześnie
powszechnie jest przyjmowana jako norma moralna, gdyż zakazuje krzywdzenia ludzi,
a w środowisku ludzi uznawanych za porządnych jako norma obyczajowa, która
również musi być przestrzegana – jeżeli chce się należeć do elity „ludzi porządnych.”
2.4. Władza
Zjawisko „władzy” w społeczeństwie jest powszechnie obecne. Jego przejawy
można obserwować w wielu zbiorowościach ludzkich – występuje ona w grupach
6
7
Z powyższego wynika, że podstawowymi elementami systemu prawa pozytywnego są normy prawne.
Ustawa z dnia 06.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.).
14
pierwotnych (takich jak rodzina), jak i w grupach sformalizowanych (związek
zawodowy, partia polityczna) w każdym państwie, i to na każdym etapie jego rozwoju.
Etymologicznie słowo „władza” jest wyprowadzane od instytucji własności
i pierwotnie oznaczało moc władania rzeczą.8 Początkowo terminem tym określano
tylko władanie rzeczą, ale wraz z powstaniem bardziej rozwiniętych stosunków
społecznych (polegających na prawnym upodmiotowieniu ludzi) znaczenie to
rozciągnięte zostało również, a może przede wszystkim, na władanie osobami. Tak
więc określenie „władza” wiązało się początkowo ze sferą stosunków
prywatnoprawnych, by następnie znaleźć zastosowanie do stosunków
publicznoprawnych.
Termin „władza” na gruncie języka polskiego rozumiany jest w kilku
znaczeniach. Przyjmuje się go następująco:
1) w znaczeniu substancjalnym – jako możność (działania, decydowania, itp.) będąca
w czyimś zasięgu, posiadaniu: potocznie – „mieć władzę,”
2) w znaczeniu podmiotowym – jako osoba (osoby, grupa, instytucja, itp.) zajmująca
pozycję dominującą w procesie (stosunku) sprawowania władzy: potocznie – „być
władzą,”
3) w znaczeniu relacjonalnym – jako stosunek zachodzący między podmiotami;
kierującym (dominującym) i kierowanym (podporządkowanym): potocznie –
„sprawować władzę,”
4) w znaczeniu strukturalnym – jako zespół instytucji, zasad, mechanizmów, praktyk
kierowania np. w jakiejś strukturze organizacyjnej: potocznie – „władza polityczna
i państwowa.”9
Jak z powyższego wynika, „władza” jest stosunkiem między ludźmi, a więc ma
charakter społeczny. Elementarnymi przesłankami uzasadniającymi konieczność
istnienia władzy w społeczeństwie globalnym są:
1) dystrybucja dóbr służących do zaspokajania potrzeb ludzi przy względnym
niedostatku dóbr w stosunku do potrzeb,
2) podział ról związany ze społeczną organizacją pracy oraz organizacją działań
ludzkich,
3) kontrola zachowań się ludzi (wchodzących w skład społeczeństwa globalnego)
z punktu widzenia obowiązujących w danym społeczeństwie lub grupie norm
postępowania (przy sankcjonowaniu zachowań dewiacyjnych).10
W świetle powyższego można stwierdzić, że władza jest stosunkiem
społecznym, tzn. zachodzącym pomiędzy jednostkami, jednostkami a grupami lub
pomiędzy grupami. W ramach tego stosunku wyszczególnia się podmiot i przedmiot
władzy. Tak więc:
- podmiotami stosunku władzy są wyłącznie ludzie, tj. jednostki tworzące
różnorodne grupy społeczne, a warunkiem zaistnienia tego stosunku jest faktyczna
lub prawna podmiotowość stron,
8
L.Dubiel, A.Korybski, Z.Markwart, Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Zakamycze 2002, s. 15.
J.Kowalski, W.Lamentowicz, P.Winczorek, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 81.
10
W.Lang, J.Wróblewski, S.Zawadzki, op.cit. s. 57-58.
9
15
-
przedmiotem stosunku władzy są natomiast realne zachowania społeczne,
uchwytne zewnętrznie, dokonywane w związku z istnieniem konkretnego stosunku
władzy powstałego z racji niejednakowego dostępu do dóbr społecznie
pożądanych. Rodzaj i forma tych zachowań określane są poprzez systemy
normatywne ustalające normy prawne, zwyczajowe, moralne, organizacyjne,
religijne itd.
W teoretycznym modelu problem władzy w społeczeństwie rozpatrywać
można z trzech punktów widzenia:
1) normatywnego, gdzie zagadnienie władzy sprowadza się do problemu kompetencji
różnych podmiotów instytucjonalnych do podejmowania decyzji władczych oraz
procedury podejmowania tych decyzji. Rozkład kompetencji oraz tryb
podejmowania decyzji władczych określony jest w obowiązujących w danym
społeczeństwie normach kompetencyjnych i proceduralnych. Wszelkie twierdzenia
dotyczące władzy formułowane w płaszczyźnie normatywnej zrelatywizowane są
do norm postępowania, obowiązujących w określonym miejscu i czasie,
2) behawioralnego, w ramach którego problem władzy opracowano w ramach ogólnej
teorii organizacji. Na gruncie tej teorii sformułowane zostały podstawowe
behawioralne definicje władzy jako szczególnej formy zachowania się ludzi.
W ramach tej koncepcji (w szerokim znaczeniu) władza polega na fizycznym
władaniu dowolnym obiektem, tj. na wywieraniu przez człowieka efektywnego
wpływu na zachowanie się dowolnego obiektu. W węższym znaczeniu, czyli
określenie władzy jako stosunku zachodzącego między ludźmi (władzy człowieka
nad człowiekiem) zdefiniować ją można jako zdolność jednostki lub jednostek do
modyfikowania zachowań innych jednostek lub grup w pożądany sposób,11
3) socjologicznego, gdzie punktem wyjścia dla charakterystyki władzy jest
behawioralne pojęcie władzy. Socjologiczne koncepcje władzy są jednak znacznie
bogatsze od koncepcji behawioralnych; władza na tej płaszczyźnie ujmowana jest
jako stosunek władzy zachodzący między dwoma podmiotami: podmiotem
sprawującym władzę i podmiotem podległym władzy, określanym często
przedmiotem władzy.
Między obydwoma podmiotami stosunku zachodzi wzajemne oddziaływanie,
jednak oddziaływanie podmiotu sprawującego władzę jest silniejsze od
oddziaływania zwrotnego podmiotu podległego władzy na podmiot sprawujący
władzę. Władza jako stosunek społeczny jest więc stosunkiem nadrzędności
i podporządkowania. Podmiot sprawujący władzę wyposażony jest w środki
efektywnego oddziaływania na postępowanie podmiotu podwładnego.
W szczególności podmiot sprawujący władzę ma możność stwarzania dla
podmiotu podwładnego sytuacji przymusowych przez manipulowanie elementami
rzeczywistości społecznej cennymi dla podmiotu poddanego oddziaływaniom
władczym.
Szczególnym rodzajem władzy „jako takiej” jest władza polityczna. Ten rodzaj
władzy jako zjawisko polityczne jest wyrazem określonego typu ekonomiki, jak
11
W powyżej przedstawionym kontekście władza nad ludźmi to w istocie nic innego jak możność kierowania
postępowaniem ludzi.
16
i wynikiem konkretnej praktyki politycznej. Na władzę polityczną składają się
określone stadia zachowań władczych, wśród których wyróżnić można następujące
etapy: podejmowania decyzji, wykonywania decyzji, kontroli i wykonania. Różne
podmioty władzy politycznej mogą w różnym stopniu uczestniczyć w tych etapach,
przy czym proces ten nie jest jedno –, lecz wielokanałowy (podmiotowo
i przedmiotowo oraz normatywnie złożony).
Reasumując powyższe należy zgodzić się z prezentowanym w literaturze
przedmiotu poglądem,12 iż złożoność tego zjawiska, bogactwo treści i form władzy,
a władzy politycznej w szczególności, powodują, iż nie jest łatwe (o ile w ogóle
możliwe) sformułowanie jej definicji zadawalającej wszystkich. Władza polityczna
jest nade wszystko specyficznym zjawiskiem społecznym, rodzajem stosunku
społecznego, w którym biorą udział podmioty życia publicznego w związku
z konfliktem dotyczącym dóbr uważanych za pożądane przez członków szerszych
grup społecznych.
12
Szerzej patrz: L.Dubiel, A.Korybski, Z.Markwart, op.cit., s. 23 i nast.
17
Rozdział II
Państwo, jego cechy, funkcje i zadania
1. Definicja państwa
Nie ulega wątpliwości, iż obecnie niemal każdy człowiek zamieszkuje na
obszarze jakiegoś państwa bądź też (zazwyczaj) jest obywatelem jakiegoś państwa.
Wciąż też stykamy się z określeniami: państwo demokratyczne, państwo totalitarne,
państwo bogate, państwo trzeciego świata, państwo środkowoeuropejskie itd. Dlatego
też pojęcie państwa należy do istotnie spornych, gdyż w treści tego terminu kryje się
wiele znaczeń.
Termin „państwo” występuje w różnych znaczeniach potocznych:
- jako określenie jakiegoś kraju (np. Polska jest państwem środkowoeuropejskim),
- jakiejś społeczności państwowej (Szwajcaria jest państwem wielonarodowym),
- jakiejś grupy (organizacji) państwowej, opartej na więzi władztwa politycznego
(Polska jest państwem demokratycznym).
Tak więc, biorąc powyższe pod uwagę, słowo „państwo” w podstawowym
znaczeniu oznacza szczególnego rodzaju organizację. Na przestrzeni dziejów termin
ten był jednak rozumiany różnie.13 I tak np.:
- w filozofii Platona był to organizm społeczny pozwalający na zharmonizowanie
działania klas ludzkich w jedną całość, rządzący się cnotą sprawiedliwości
i porządku w wykonywaniu obowiązków,
- według Arystotelesa państwo jest wspólnotą terytorialną i organizacją obejmującą
zakresem swego działania ogół członków zamieszkujących dane terytorium, przy
czym w państwie ma panować tylko prawo, które powinno zapewniać poddanym
sprawiedliwość i dobro,
- M.Machiavelli uważał, że państwo powinno mieć ustrój republikański i stać na
straży porządku społecznego, zapewniającego człowiekowi obdarzonemu energią
właściwe pokierowanie swoją wolą i działaniem, a
- w teorii rozwijanej przez K.Marksa, F.Engelsa, a następnie W.I.Lenina państwo
definiowane jest jako wytwór społeczeństwa klasowego i narzędzie panowania
klasy dominującej ekonomicznie, natomiast zadaniem wyłonionego ze
społeczeństwa aparatu władzy jest zabezpieczenie trwałości stosunków
ekonomicznych i politycznych.
13
Szerzej patrz: op.cit., s. 25 i nast.; patrz też: Encyklopedia politologii. Ustroje państwowe, tom II (red.
W.Skrzydło, M.Chmaj), Zakamycze 2000, s. 271 – 273.
18
W języku polskim termin „państwo” wywodzi się od słowa „pan”, które
oznaczało, w języku potocznym, możliwość panowania czyli wykonywania władzy.14
Organizację państwową terminem tym zaczęto określać dopiero na początku XIX
wieku – wcześniej państwo polskie określano takimi nazwami, jak: republika, Korona,
Królestwo.
Konkludując powyższe stwierdzić można, iż terminem państwo, podobnie jak
terminem organizacja, posługiwać się można w kilku różnych znaczeniach,
a w szczególności w znaczeniu:
- atrybutowym, w którym państwo jest ukształtowaną historycznie formą politycznej
organizacji społeczeństwa globalnego, opartą na terytorialnie i hierarchicznie
zorganizowanym aparacie przymusu, której funkcje określa układ sił klasowych
i stopień rozwoju cywilizacyjnego społeczeństwa
oraz:
- rzeczowym, gdzie państwo jest traktowane jako zorganizowana w pewien
szczególny sposób społeczność terytorialna.
Analogicznie jak w odniesieniu do rzeczowego rozumienia organizacji w ogóle,
wyróżnić można również dwa sposoby pojmowania państwa w znaczeniu
rzeczowym:
a) państwo – jako zorganizowane w sposób szczególny społeczeństwo globalne,
b) państwo – jako aparat państwowy, tj. zespół organów i instytucji
podejmujących decyzje, które normatywnie zarachowywane są państwu jako
uniwersalnej organizacji społeczeństwa globalnego.
Wymienione elementy, jak się okazuje – o stałym charakterze – powodują, że
w zależności od typu danego państwa również obecnie różnie się termin ten definiuje.
I tak np.:
- w ujęciu socjologicznym państwo jest „pewną zbiorowością ludzką – organizacją,
grupą społeczną,”15
- biorąc pod uwagę aspekt historyczny państwo traktować należy jako „zbiorowość
społeczną w pewien specyficzny sposób zorganizowaną i powstałą na pewnym
etapie rozwoju życia społecznego,”16
- a z punktu widzenia ideologicznego „państwo jest hierarchiczną i terytorialną
organizacją przymusu, działającą w interesach ekonomicznych, politycznych,
ideologicznych klasy władającej środkami produkcji dzięki czemu może ono
kierować społeczeństwem jako całością.” 17
14
U Greków państwo określano jako polis co oznaczało miasto-państwo, czyli suwerenną organizację
terytorialną, z własnym ustrojem i prawodawstwem. Rzymska terminologia polityczna znała z kolei termin
civitas. Był on rozumiany w dwóch znaczeniach: a) jako gmina pełnoprawnych obywateli oraz b) jako państwo
obywateli rzymskich. Państwo w terminologii rzymskiej było określane również jako wspólnota wszystkich
obywateli (res publica) – szerzej patrz: Encyklopedia politologii. Ustroje państwowe, op.cit., s. 271.
15
J.Kowalski, W.Lamentowicz, P.Winczorek, op.cit., s. 44.
16
Op.cit. s. 21.
17
S.Ehrlich, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Warszawa 1979.
19
Ogólnie jednak przyjąć można, iż „państwo jest organizacją polityczną,
wyposażoną w suwerenną władzę, a przy tym organizacją terytorialną i taką, do której
przynależność ma charakter sformalizowany.”18
2. Cechy organizacji państwowej
W świetle powyższej definicji państwo ukazuje się jako złożona
wieloelementowa struktura organizacyjna charakteryzująca się następującymi
cechami:
- członkostwo (obywatelstwo),
- terytorium,
- organizacja zasad zachowania (normy prawne),
- globalność,
- hierarchiczność,
- przymus państwowy.
2.1.
Członkostwo (obywatelstwo)
Członkostwo w organizacji państwowej określane jest współcześnie jako
obywatelstwo państwa i we wszystkich państwach współczesnych stanowi instytucje
prawa.
Przynależność obywatela ma charakter sformalizowany, tzn. przepisy prawne
danego państwa określają, kto jest a kto nie jest obywatelem danego państwa i jest ono
w zasadzie przymusowe.
Obywatelstwo nabywa się z chwilą urodzenia, a więc niezależnie od
jakiejkolwiek osobistej decyzji.
Przynależność do grupy państwowej wyznaczana jest przez: np. fakt urodzenia
z rodziców będących obywatelami danego państwa (jak np. w Polsce) lub przez fakt
urodzenia się na obszarze danego państwa (np. w Austrii).
Obywatelstwo innego państwa można nabyć z własnej woli, jak i zrzec się
dotychczasowego, jest to jednak droga skomplikowana.
Polskie ustawodawstwo przewiduje nabycie obywatelstwa:
a) z mocy prawa, zgodnie z:
- zasadą prawa krwi – urodzenie się z rodziców, z których przynajmniej jedno
jest obywatelem polskim,
- zasadą prawa ziemi – urodzenie się albo znalezienie dziecka na terytorium
Polski, jeżeli jego rodzice są nieznani, nie mają żadnego obywatelstwa albo nie
da się ustalić ich obywatelstwa,
b) z mocy naturalizacji:
- na wniosek osoby zainteresowanej (np. cudzoziemiec), jeżeli zawarł
małżeństwo z obywatelem polskim, albo gdy mieszka na terytorium państwa
polskiego od co najmniej 5 lat,
18
P.Gabriel, Państwo i inne struktury społeczne [w:] Kompendium wiedzy o społeczeństwie, państwie i prawie,
op.cit., s. 54.
20
-
repatriant, to znaczy osoba polskiej narodowości wracająca do kraju za
zezwoleniem władz i z zamiarem zamieszkania w Polsce na stałe, z momentem
przekroczenia granicy, choćby uprzednio uzyskała obywatelstwo innego
państwa.
Jak z powyższego wynika, obywatelstwo to szczególny węzeł łączący jednostkę
z państwem. Wiąże się z tym:
- wierność,
- lojalność,
- jurysdykcja państwa nad obywatelem niezależnie od miejsca jego pobytu.
Polskie ustawodawstwo dopuszcza możliwość pozbawienia obywatelstwa
i zwolnienia z obywatelstwa polskiego, ale obecnie nie przewiduje podwójnego
obywatelstwa.
2.2.
Terytorium
Państwo jest organizacją terytorialną. Stanowi organizację w znaczeniu
atrybutowym społeczeństwa globalnego jako zorganizowanej społeczności
terytorialnej.
Terytorium państwa jest współcześnie kategorią prawną. Elementy terytorium
państwowego określone są bowiem ściśle przez normy prawa wewnętrznego i prawa
międzynarodowego.
Terytorium państwa w rozumieniu prawnym ma charakter wielowymiarowy.
W jego skład wchodzą elementy:
- ląd ze wszystkimi wodami wewnętrznymi,
- przestrzeń pod powierzchnią ziemi ze wszystkimi jej naturalnymi składnikami,
- obszar powietrzny nad częścią powierzchni ziemi stanowiącą obszar państwa,
- przylegający pas wód morskich (24 mile morskie).
Za terytorium państwa uważa się także (w aspekcie prawnym) pokłady statków
morskich i powietrznych, przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne, które
korzystają z tzw. „eksterytorialności.”
Podsumowując należy stwierdzić, że terytorium państwa to obszar, na którym
państwo wykonuje swoją władzę suwerenną i spełnia swoje funkcje.
Terytorialność organizacji państwowej znajduje wyraz w trzech zasadach, które
mają charakter zasad prawno – organizacyjnych:
1. zasada zwierzchnictwa terytorialnego związana z suwerennością,
2. zasada terytorialnego podziału ludności państwa według miejsca zamieszkania,
3. zasada administracyjnego podziału obszaru państwa na jednostki terytorialne.
W sensie fizycznym terytorium państwa jest ściśle ograniczone, nawet jeśli
granice państwa są łatwe do przekroczenia.
2.3.
Organizacja zasad zachowania (normy prawne)
Prawo jest podstawowym instrumentem jakim posługuje się państwo ustalając
reguły zachowania się obywateli.
21
Związki prawa i państwa są znacznie bardziej zróżnicowane niż poglądy na
istotę państwa. W tym przypadku w grę wchodzą wyobrażenia o faktycznie
realizowanych oraz pożądanych funkcjach państwa.
Generalnie uważa się, że twórcą prawa jest państwo (prawo w swym
historycznym rozwoju pojawiło się równocześnie z państwem). Tak więc tylko organy
są upoważnione do ustanowienia norm prawnych (szerzej – systemów prawnych),
które będą miały moc prawa obowiązującego.
Przez “system prawa” rozumieć należy zbiór norm obowiązujących
w określonym państwie w określonym czasie.
Norma obowiązuje jeżeli :
- została ustanowiona zgodnie z normami obowiązującymi w systemie i weszła
w życie,
- jest konsekwencją norm należących do systemu, uznaną ze względu na reguły
systemu,
- nie została formalnie derogowana,
- nie jest sprzeczna z żadną z norm obowiązujących w systemie, a jeżeli jest
sprzeczna to nie traci mocy obowiązującej na podstawie uznanych dyrektyw
kolizyjnych lub nie zmienia znaczenia przez zastosowanie dyrektyw wykładni.
Gdy mówimy o systemie konkretnym, należy wziąć pod uwagę zmienność
norm należących do systemu prawa – normy zostają ustanowione, nabierają mocy
obowiązującej, tracą tę moc itp.
System prawa z tego punktu widzenia jest zbiorem dynamicznym i dlatego
musi być rozpatrywany w określonych przedziałach czasowych.
Państwo poprzez odpowiednie organy oddziałuje na obywatela w celu
zapewnienia posłuchu wobec tych norm, czyli działa w obronie przyznanych przez
prawo uprawnień obywatela, jak i egzekwuje nałożone na niego obowiązki.
W takim ujęciu prawo jest instrumentem, a także normatywną ramą władztwa
państwowego.
Reasumując, związki państwa i prawa można najkrócej ująć w następujący
sposób:
- państwo działając za pośrednictwem swych upełnomocnionych (kompetentnych)
organów i w przewidzianych ustawowo formach jest głównym czynnikiem procesu
prawotwórstwa,
- tworząc i stosując prawo państwo realizuje swoje funkcje polityczne (władcze)
wobec wszystkich podmiotów podlegających jego władzy suwerennej,
- prawo określa kompetencje, strukturę i tryb działania organów państwa –
legitymizuje prawnie (normatywnie) władzę państwa,
- prawo określa status obywateli, ich uprawnienia i obowiązki, zwłaszcza
w stosunkach z państwem.
Niezbędnym jest podkreślenie, że obok norm prawnych stosunki w danej
społeczności regulują także inne normy, jak np. moralne, obyczajowe, religijne itp.
2.4.
Globalność
Zasięg i zakres funkcji organizacji państwa sprawia, że organizacja ta może być
traktowana jako norma innych związków.
22
Inaczej mówiąc, państwo ma możliwości koordynacji wszelkich działań
i zamierzeń odbywających się w ramach tego państwa. Dzięki tej wielofunkcyjności
swojego działania (inaczej – globalności) społeczeństwo może funkcjonować jako
całość.
2.5.
Hierarchiczność
Istnienie współczesnych państw opiera się na działaniu rozbudowanego aparatu
władzy państwowej.
Tworzą go osoby podejmujące decyzje w imieniu całej wspólnoty. Ich
kompetencje są rozdzielone w sposób hierarchiczny, tzn. decyzje poszczególnych osób
i instytucji władczych są uporządkowane od najwyższych do najniższych.
Organy państwa i obsługujące je urzędy tworzą aparat państwowy, który
w zależności od terytorialnego zakresu kompetencji można podzielić na:
- centralne, które swym zasięgiem obejmują cały kraj,
- terenowe, których kompetencje są ograniczone jedynie do pewnego obszaru
państwa.
Hierarchia organów władzy państwowej stanowi jednocześnie jedno
z podstawowych kryteriów hierarchicznego zróżnicowania norm prawnych.
2.6.
Przymus państwowy
Społeczeństwo dąży do uporządkowania zachowań ludzi, wyraża się więc różne
reguły, które narzucają jednostkom określone zachowanie.
Istnienie takich norm wiąże się z brakiem pełnej swobody wyboru zachowania,
z pewnym przymusem.
Przymus państwowy różni się jednak od innych form przymusu. I tak:
- jest on skupiony – mogą go stosować tylko organy państwa, działające zgodnie
z prawem,
- jest to przymus sformalizowany, czyli ujęty w możliwie ścisłe ramy procedur
przewidzianych przez prawo,
- dla wyegzekwowania własnych decyzji państwo może się posłużyć przemocą
fizyczną, tzn. pozbawić człowieka wolności, mienia lub nawet życia.
Państwo posiada monopol na legalne posługiwanie się przemocą – jedynie ono
jest uprawnione do takich działań.
Jednocześnie przymus państwa ma najszerszy charakter podmiotowy, ponieważ
dotyczy wszystkich osób, które znajdują się na terytorium danego państwa, tj.
podlegają jego jurysdykcji.
W pewnych dziedzinach nie jest istotna nawet przynależność państwowa takiej
osoby, np. obywatel i cudzoziemiec mają taki sam obowiązek przestrzegania polskich
przepisów prawa karnego czy np. drogowego.
23
3. Zadania państwa
Każda działalność, a szczególnie tak wysoce zorganizowana, jak w przypadku
organizacji państwowej posiada swój cel.
Przez cel państwa rozumieć należy „to co ośrodek decyzji politycznej wytycza
jako cel organizacji państwowej.”
Podstawowym warunkiem zapewniającym realizację aktualnie określonego
celu państwa jest – w jego faktycznym interesie – suwerenność.
Suwerenność pojmowana jest w dwojaki sposób:
- suwerenność jako niepodległość, samodzielność, niezależność państwa od innych
państw,
- suwerenność jako zwierzchnictwo (suweren – zwierzchni, najwyższy).
Suwerenność państwa można zatem określić jako niezależność ośrodka decyzji
politycznej (władzy politycznej) w jego działalności zarówno na kontrolowanym
przezeń terytorium państwowym, jak i w stosunkach z innymi państwami.
Jak wynika z powyższego, suwerenność państwa jest sumą:
- suwerenności wewnętrznej, w ramach której władza państwa jest władzą
najwyższą na danym terenie i sama decyduje o swoim zakresie działania, i
- suwerenności zewnętrznej, gdzie państwo jest organizacją niezależną od innych
państw, a ograniczenia tej suwerenności mogą być jedynie następstwem przyjętych
przez państwo zobowiązań.
W Polsce (tak jak i w wielu innych państwach) na straży suwerenności
i niepodległości Narodu Polskiego stoją siły zbrojne RP.19
Tylko państwo cieszące się suwerennością jest zdolne w pełni wykonywać
swoje funkcje, które dzieli się na:
- funkcję wewnętrzną – w ramach której działalność organizacji państwowej zmierza
do utrzymania w państwie stosunków społecznych, ekonomicznych czy
gospodarczych. Ze względu na zadania w organizacji państwowej obowiązek ten
ciąży na organach państwa, wśród których można wyróżnić organy prawodawcze,
wykonawcze i sądownicze,
- funkcję zewnętrzną – która obejmuje działalność polityczną prowadzoną
w stosunkach z innymi państwami oraz organizacjami międzynarodowymi,
zmierzającą do ochrony interesów państwa (np. ochrona jego terytorium).
4. Formy ustrojowe
Klasyfikując różne państwa według ich charakteru klasowego, czyli
odpowiadając na pytanie „Kto?,” tzn. jaka klasa włada środkami produkcji, możemy
określić typ państwa. Rozróżniamy typy państw:
- niewolnicze,
- feudalne,
19
Art. 26 Konstytucji RP.
24
-
burżuazyjne (kapitalistyczne),
socjalistyczne.
W ramach wyżej wymienionych typów rozróżnia się formy ustrojowe państwa.
Ustrój państwa czyli jego urządzenie określany jest przez następujące elementy:
a) wskazanie suwerena, czyli podmiotu, od którego wywodzi się wszelka władza
w państwie (art. 4 ust. 2 Konstytucji RP),
b) wskazanie organów państwa, ich uprawnień oraz obowiązków,
c) określenie relacji między organami państwa.
Ze względu na strukturę państwa (podział terytorialny) wyróżniamy
następujące formy ustrojowe państw:
- unitarne – jednolita władza dotyczy całego obszaru w takim samym zakresie (np.
Polska),
- federacja – złożone z wielu państw, które ograniczyły wykonanie swojej
suwerenności na rzecz powołanego przez siebie państwa lub uzyskały ograniczoną
suwerenność w wyniku przekształceń państwa unitarnego (np. Niemcy),
- konfederacja – związek kilku państw, które ograniczyły swoją suwerenność przez
uzgodnienie wspólnej polityki, lecz nie powołały w zasadzie wspólnego organu
zdolnego ograniczyć władzy państw wchodzących w ten związek. Szczególne
formy konfederacji to:
• unia personalna,
• unia realna (np. Syria i Egipt w 1958 r. jako Zjednoczona Republika Arabska).
Ze względu na głowę państwa, czyli na to, kto stoi na czele państwa,
wyróżniamy następujące formy ustrojowe państwa:
- monarchie – głową państwa jest dożywotnio jedna osoba: król, cesarz (np.
Holandia, Szwecja),
- republiki – na czele państwa stoi jedna lub wiele osób wybieralnych na określony
czas (np. Islandia).
Ze względu na suwerena, czyli od kogo wywodzi się wszelka władza
w państwie, wyróżniamy poniższe formy ustrojowe państwa:
- demokracje – władza zwierzchnia należy do ludu (narodu), a więc do państwa
(np. Francja, Polska),
- autokracje – organy państwa wywodzą się i sprawują władzę z woli jednego
człowieka lub wyraźnie wyodrębnionej grupy osób:
• monarchie patrymonialne20 – władca traktowany jest jako właściciel państwa
(np. Kuwejt),
• monarchie absolutne – tylko król jest źródłem prawa i suwerenem21 (np. Katar).
Z reguły ustrój państwa określa się wymieniając kilka form ustrojowych, np.
ustrój Austrii określamy jako demokratyczną republikę związkową (federacyjną).
20
21
Łac. patrimonium – ojcowizna.
Co znalazło wyraz w słynnym powiedzeniu króla Francji, Ludwika IV – „Państwo to ja”.
25
5. Reżimy polityczne
Sposób w jaki faktycznie sprawowana jest władza, styl jej sprawowania
i egzekwowanie posłuszeństwa wobec niej nazywamy reżimem politycznym państwa.
Inaczej mówiąc reżim polityczny jest to ogół metod, jakimi sprawujący władzę
posługują się w stosunkach z ludnością państwa. Dla charakterystyki reżimu ważne
jest też, kto faktycznie należy do elity władzy, czyli do grupy osób, którym
powierzane są stanowiska państwowe.
Ze względu na różnice istniejące w faktycznym sposobie sprawowania władzy
w państwie reżimy polityczne najogólniej dzieli się na reżimy:
- demokratyczne,
- autorytarne,
w ramach których wyróżnić można ich (odpowiednio) szczególne formy, jak reżimy:
- liberalne i
- totalitarne.
5.1. Reżim demokratyczny
Reżim demokratyczny – inaczej: reżim państwa obywatelskiego – to taki reżim,
w którym obywatele mają istotny wpływ na funkcjonowanie państwa, mają prawo
brać udział (i faktycznie biorą) w podejmowaniu decyzji państwowych, wpływają na
ich realizację i kontrolują ją. Reżim demokratyczny opiera się na aktywnym udziale
obywateli w życiu państwa i zazwyczaj przybiera formy:
- demokracji bezpośredniej,
- poprzez ożywione życie partyjne i procedury umożliwiające kontakt społeczeństwa
ze sprawującymi władzę,
- praktykowania zasady, że państwo jest służebne wobec obywateli, którzy w tym
celu je utrzymują.
Jak z powyższego wynika, istotnym elementem reżimu demokratycznego jest
to, że obywatel jest podmiotem, a nie przedmiotem decyzji państwowych, gdyż organy
państwa nie działają bez jego przyzwolenia i wbrew jego woli. Osiągnięcie
kompromisu lub rozstrzygnięcie sporów między władzą a obywatelem odbywa się
przede wszystkim w oparciu o odpowiednie procedury. Nadmienić jednak należy, iż
w najważniejszych dla państwa kwestiach wymagany jest tzw. consensus (czyli
zgoda).
5.2. Reżim liberalny
Szczególnym przypadkiem reżimów demokratycznych jest „reżim liberalny,”
w którym władza państwowa przypisuje sobie ograniczony zakres działania, a państwo
faktycznie ingeruje tylko w takie sprawy i tylko wtedy, gdy jest to niezbędne
i konieczne. Wykładnikiem tak sformułowanego poglądu jest powszechnie stosowana
zasada: „co nie jest zakazane, jest dozwolone,” a ponadto, że zakazane może być tylko
to, co jest konieczne do funkcjonowania grupy państwowej.
26
5.3. Reżim autorytarny
Reżim autorytarny (łac. auctoritas – władza) jest przeciwieństwem reżimu
demokratycznego. W praktyce jest to reżim, w którym organy władzy państwowej
uznają się za nadrzędne wobec obywateli, wymagając przede wszystkim uległości
i tego, by obywatel podporządkował się ich decyzjom; z reguły podejmowanym przez
wąską elitę władzy.
Reżimy autorytarne przybierają formę:
- reżimów policyjnych, w których główną rolę odgrywają środki policyjnego
nadzoru nad zachowaniem obywateli, lub formę
- reżimów wojskowych, gdy większość stanowisk obejmują wojskowi, a rozkaz
i jego wykonanie stają się najpewniejszym sposobem rządzenia (junty wojskowe).
Państwa stosujące reżimy policyjne charakteryzują się zazwyczaj łamaniem
podstawowych praw i wolności swych obywateli. Szczególna rola w tym zakresie
przypada policji, która posiada dużą samodzielność i znaczne możliwości działania,
w tym także możliwość stosowania w pełnym wymiarze inwigilacji społeczeństwa
przy szerokim wykorzystaniu sieci donosicieli, tajnych agentów itp.
W przypadku reżimów wojskowych tego typu funkcję spełnia wojsko. Reżimy
tego typu występują najczęściej w krajach Ameryki Łacińskiej i Południowej, przy
czym – jak powyżej już zasygnalizowano – najważniejsze stanowiska państwowe
obsadzają wojskowi, stosując identyczne sposoby wymuszenia posłuszeństwa, jednak
przy szerszym udziale wojska.
5.4. Reżim totalitarny
Reżim totalitarny (łac. totus – cały)22 jest szczególnym przypadkiem reżimów
autorytarnych. W systemie tym organy państwa – obok wymuszenia posłuszeństwa
obywateli (autokratyzm) – zmierzają jednocześnie do pełnej kontroli nad wszelkimi
sferami życia obywateli. Celem władzy totalitarnej jest bowiem całkowita kontrola nie
tylko stosunków między ludźmi, lecz nawet kontrola poglądów obywateli, głównie
przez stworzenie oficjalnej ideologii i indoktrynację, czyli wpajanie tej ideologii.23
Realizując założenia systemowe państwo konsekwentnie narzuca obywatelom
określony sposób myślenia. Wykorzystuje do tego celu propagandę w mediach,
sprawuje kontrolę nad systemem nauki (poprzez organizację szkolnictwa),
wychowania, ale także i przez stosowanie różnych form przymusu, nie wyłączając
terroru tak fizycznego, jak i psychicznego.
Dla państwa totalitarnego wszystko, co nie pozostaje w zgodzie z oficjalną
ideologią, jest wrogie, a organy państwa wymagają bezwarunkowego
podporządkowania życia jednostki życiu organizacji państwowej. W tym celu
państwo:
- rozbudowuje aparat policyjny i stosuje policyjną kontrolę, jak też eliminuje
fizycznie swoich przeciwników lub też usiłuje ich odpowiednio ukształtować
(obozy pracy itp.),
22
23
W średniowiecznej łacinie termin totalis znaczył tyle co „całkowity.”
Indoktrynacja to „szerzenie, wpajanie jakichś przekonań, jakiejś doktryny za pomocą nieustępliwej
propagandy” – patrz: Mały słownik języka polskiego (red. E.Sobol), Warszawa 1993.
27
-
-
szczególną funkcję przypisuje partii politycznej – zazwyczaj jednej legalnej
(określanej mianem monopartii) – która zazwyczaj w swych szeregach skupia
znaczną część ludności i jednocześnie aktywnie wspiera władzę państwową,
kontroluje gospodarkę, dokonując tego poprzez reglamentację produkcji czy
przydziały surowców, nawet jeśli w państwach takich istnieją przedsiębiorstwa
prywatne.
Należy zaznaczyć, iż powyższy podział reżimów politycznych nie jest
identyczny z podziałem na państwa demokratyczne i autokratyczne. Można sobie
bowiem wyobrazić państwo, którego konstytucja przewiduje ustrój demokratyczny,
gdzie suwerenem jest lud, w którym władza sprawowana jest w sposób autorytarny
(np. Republika Portugalii za rządów Salazara w latach 1932 – 1938).
Można również wyróżnić – obok wymienionych wyżej – reżimy polityczne ze
względu na zakres przedmiotowych kompetencji państwa lub zakres działania
całokształtu instytucji tworzących system polityczny – w szczególności na stopień
i głębokość interwencji i kontroli państwa (lub instytucji politycznych klasy panującej)
w odniesieniu do:
- sfery ekonomiki, gdzie znaczącą rolę odgrywa stopień liberalizmu lub
interwencjonizmu państwowego oraz
- sfery działalności jednostek i grup zorganizowanych, wyrażający się stopniem
kontroli państwowej nad działalnością jednostek i grup społecznych.
Ze względu na te kryteria można przeciwstawić sobie reżimy polityczne
charakteryzujące się maksymalnym lub minimalnym zakresem działalności państwa
lub instytucji politycznych.
Rekapitulując należy zaznaczyć, iż wyróżnienie przeciwstawnych reżimów
politycznych na podstawie zreferowanych powyżej kryteriów jest rozróżnieniem
typologiczno – idealizacyjnym, zakładającym konstrukcję idealnych typów reżimów
politycznych. W żadnej jednak formacji społecznej reżimy polityczne nie występują
w idealnie czystej postaci. W różnych typach państw występują reżimy polityczne
o przewadze elementów autokratycznych lub demokratycznych. Reżimy te cechują się
różnym stopniem interwencjonizmu państwowego w sferę stosunków społecznych
i działalność jednostek. Maksymalizm i minimalizm kontrolno – kierowniczych
kompetencji państwa lub instytucji politycznych mogą wiązać się zarówno z reżimami
autokratycznymi, jak i demokratycznymi.
6. Państwo jako podmiot stosunków międzynarodowych
Wieloaspektowość zjawiska państwa powoduje, że inaczej patrzy się na
państwo z punktu widzenia porządku prawa międzynarodowego, inaczej zaś z punktu
widzenia wewnętrznego, tj. krajowego porządku prawnego. W aspekcie powyższego
postrzega się państwo jako :
- formalną strukturę administracyjnoprawną czyli aparat państwowy
lub jako
28
-
szczególny rodzaj organizacji społecznej, tj. organizację państwową.24
Państwo jest podmiotem stosunków międzynarodowych i międzynarodowego
prawa publicznego. Wiąże się to z faktem, że ludzkość jest – przynajmniej w skali
ostatnich kilku tysięcy lat – podzielona na organizmy państwowe, a państwa
utrzymując ze sobą stosunki polityczne oraz ekonomiczne kształtują normy
określające ich wzajemne prawa i obowiązki, a więc normy prawa
międzynarodowego.
Jednym z podstawowych pojęć prawa międzynarodowego jest pojęcie państwa
w sensie prawnomiędzynarodowym. W powyższym kontekście przyjąć można
definicję utrwaloną w międzynarodowej praktyce,25 a wywodzącej się
z międzynarodowej konwencji z dnia 26.12.1933 r. o prawach i obowiązkach państw,
gdzie pojęcie państwa jako podmiotu prawa międzynarodowego określa się jako
„organizację obejmującą ludność stale zamieszkującą wyodrębnione terytorium,
posiadającą własny rząd i zdolną do utrzymywania stosunków z innymi państwami.”
W literaturze z zakresu prawa międzynarodowego26 państwo traktuje się
podobnie, tj. jako suwerenną jednostkę geopolityczną, podkreślając przy tym, że
państwa są równe wobec siebie i powinny układać wzajemne stosunki
z poszanowaniem suwerenności, z pominięciem użycia siły bądź groźby jej użycia
przeciw innemu państwu, jak również z zakazem ingerowania w sprawy należące do
kompetencji wewnętrznej innego państwa.
Istotną cechą prawnomiędzynarodowej podmiotowości państwa jest też jego
zdolność traktatowa. Obejmuje ona możność zawierania umów międzynarodowych,
utrzymywanie stosunków dyplomatycznych z innymi państwami oraz uczestniczenie
w organizacjach międzynarodowych.
24
L.Dubel, A.Korybski, Z.Markwart, op.cit., s.142.
L.Antonowicz, Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2000, s. 13 i nast.
26
L.Dubel, A.Korybski, Z.Markwart, op.cit., s. 142.
25
29
Rozdział III
Organizacja administracji państwowej, terenowej
i samorządowej
1. Podstawowe pojęcia
Jak wykazano w poprzednich rozdziałach, państwo jest pierwotnym podmiotem
administracji, który jednocześnie dysponuje własnym, pierwotnym władztwem.
Państwo realizuje należące do niego zadania administracyjne w części przez własne
organy, w części zaś przez mniej lub bardziej samodzielne podmioty administracji.
Procesy decyzyjne w organizacji państwowej ogniskują się wokół „aparatu
państwowego.” Pod pojęciem tym rozumie się zazwyczaj zorganizowane zespoły
ludzkie, działające w ramach określonych instytucji ustrojowo – prawnych, powołane
do realizacji określonych kompetencji władzy ustawodawczej, sądowniczej bądź
wykonawczej i administracyjnej oraz wyposażone w tym celu w odpowiednie środki
materialne, finansowe i organizacyjne.27
Z pojęciem aparatu państwowego związane jest też pojęcie systemu organów
państwowych jako uregulowanych prawnie instytucji ustroju państwowego,
stanowiących formalne ośrodki decyzyjne w organizacji państwowej bądź
zapewniające lub gwarantujące realizację tych decyzji, włącznie z użyciem przymusu
fizycznego.
Na kształt i funkcjonowanie systemu organów państwowych we współczesnej,
demokratycznej organizacji państwowej wpływają przede wszystkim takie zasady, jak:
- suwerenności narodu jako podmiotu władzy w organizacji państwowej,
- władzy podzielonej,
- demokracji parlamentarnej,
- przedstawicielstwa politycznego oraz
- państwa prawnego.
Nie ulega wątpliwości, że zaprezentowane powyżej definicje nie są
wystarczające dla pełnego zrozumienia omawianych w dalszej części rozdziału
zagadnień. Wobec powyższego należy zdefiniować szereg innych pojęć ściśle
związanych z tymi zagadnieniami.
1.1. Administracja publiczna
Najogólniej pod pojęciem administracji rozumieć należy wszelką
zorganizowaną działalność zmierzającą do osiągnięcia pewnych celów, a więc
działalnością o charakterze trwałym, celowym i planowym.28
27
28
L.Dubel, A.Korybski, Z.Markwart, op.cit., s. 147.
E.Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, s. 17.
30
W tak szerokim pojęciu mieści się również termin „administracja publiczna,”
która jest przedmiotem naszych rozważań. Pod pojęciem tym rozumieć należy
„wszelką zorganizowaną działalność sprawowaną przez państwo w najszerszym tego
słowa znaczeniu, a więc przez organy państwowe, jak i związki publicznoprawne
(związki samorządowe) i inne podmiotu administracji.29
Jak z tego wynika, administrację można traktować jako pewną całość z punktu
widzenia organizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego.
W teorii wyróżnia się administrację publiczną w ujęciu:
- organizacyjnym (podmiotowym), którą stanowi ogół podmiotów administracji,
a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje
z zakresu administracji publicznej,
- materialnym (przedmiotowym), a więc taką działalnością państwa, której
przedmiotem są sprawy administracyjne albo inaczej zadania i kompetencje
w zakresie władzy wykonawczej oraz
- formalnym, tj. całą działalnością wykonywaną przez podmioty administracji bez
względu na to, czy ma ona charakter administracyjny czy też nie ma takiego
charakteru.
Rozróżnienie między administracją w ujęciu podmiotowym a administracją
w ujęciu przedmiotowym (materialnym) ma istotne znaczenie z tego powodu, iż wiąże
się z zasadą podziału władz. Zasada podziału władz polega na przydzieleniu
określonych działań państwa określonym organom państwowym. Zaznaczyć należy,
że pojęcia administracji w ujęciu podmiotowym i przedmiotowym nie pokrywają się
w praktyce, podobnie jak i administracji w sensie materialnym i formalnym – zakresy
tych pojęć po prostu zazębiają się.
1.2. Organ państwa
W języku potocznym termin „organ” ma wielorakie znaczenie. Pod pojęciem
tym rozumieć należy „osobę lub grupę osób, które podejmują decyzje i działają
w imieniu państwa, to znaczy, że ich decyzje i czynności uważane są za decyzje
i czynności państwa,”30 jak i np. „wyodrębniony i celowo zorganizowany zespół osób,
powołany w formie prawem przepisanej i działający na podstawie prawa w celu
realizacji w imieniu państwa określonych zadań, dysponując prawem stosowania
przymusu państwowego.”31 Jak z powyższego wynika, bez względu na ewentualne
rozbieżności w poszczególnych definicjach, organ stanowi część składową większej
struktury określanej mianem aparatu państwowego i jako część składowa tego aparatu
różni się od innych jego ogniw:
- kompetencjami,
- strukturą wewnętrzną oraz
- trybem działania.
29
Op.cit. s. 18.
Kompendium wiedzy o ..., op.cit., s. 71.
31
Encyklopedia politologii..., op.cit., s. 266 – 267. Ponadto: L.Dubiel, A.Korybski, Z.Markwart definiują organ
państwowy jako „instytucję zajmującą się określoną pozycją ustrojową w organizacji państwowej,
charakteryzowaną przez określone kompetencje władcze, swoistą strukturę oraz normy prawne regulujące
tryb działania organu i jego relacje z innymi organami państwowymi” (op.cit., s. 148).
30
31
Istota i charakter powierzonych organowi państwowemu kompetencji przesądza
zarazem o jego strukturze oraz trybie funkcjonowania.
Państwo działa w zasadzie tylko poprzez swoje organy, a ponieważ państwo
spełnia różne zadania, więc i jego organy są zróżnicowane.
1.3. Organ administracji
Funkcje administracji publicznej realizują różne jednostki organizacyjne, ale
podstawową rolę odgrywają tu organy administracji rządowej (państwowej). Organem
administracji jest organ uznany za taki przez prawo. Organy administracji stanowią
trzon administracji i są dla niej charakterystyczną formą organizacyjną.
J. Starościak w 1963 r. podkreślał, że organ administracji to część aparatu
państwowego, charakteryzująca się wyodrębnieniem organizacyjnym i prawnie
wyodrębnionymi kompetencjami. Za podstawowe elementy konstrukcyjne pojęcia
organu administracyjnego, autor ten uważał:
- działalność w imieniu państwa,
- wyodrębnienie organizacyjne,
- ustalone prawem kompetencje,
- substrat osobowy,
- właściwe formy działania.
Pojęcie organu administracji państwowej odgrywa również i na dzień dzisiejszy
zasadniczą rolę w sferze organizacji administracji publicznej. Warunki, które powinien
obecnie spełniać organ administracji rządowej zasadniczo nie odbiegają
od
32
zaprezentowanych powyżej. Przykładowo E.Ochendowski zalicza do nich:
- wyodrębnienie organizacyjne części aparatu administracji rządowej, które polega
na tym, że organ posiada określoną przez prawo formę organizacyjną, która czyni z
niego pewną organizacyjną jedność. Na przykład organem jest minister kierujący
resortem przy pomocy ministerstwa. Nie są jednak organami wiceminister czy
dyrektor departamentu w ministerstwie, którzy działają z upoważnienia i na rzecz
ministra.
Wyodrębnienie dotyczy zarówno organów administracji rządowej, jak
i samorządowej oraz innych podmiotów wykonujących zadania administracyjne,
- działanie w imieniu i na rachunek państwa. Okoliczność, iż organ administracji
rządowej działa w imieniu i na rachunek państwa, a organy innych podmiotów
administracji – w imieniu i na rachunek tychże podmiotów, jak się wydaje, nie
wymaga specjalnych objaśnień,
- uprawnienia do korzystania ze środków władczych. Uprawnienie to jest istotnym
elementem pojęcia organu administracji publicznej, bowiem wyróżnia organy
administracji publicznej spośród organów innych osób prawnych. Na zewnątrz
korzystanie ze środków władczych przejawia się w uprawnieniu do stanowienia
aktów prawnych posiadających moc obowiązującą, zagwarantowaną możliwością
zastosowania środków przymusu państwowego w celu doprowadzenia do ich
wykonania,
32
E.Ochendowski, op.cit., s. 207–208.
32
-
działanie w zakresie przyznanych mu kompetencji (zakres działania, zadania,
uprawnienia i obowiązki), co oznacza, że organ ma swój zakres kompetencji
wyróżniający go od innych organów i jednostek organizacyjnych, przy czym
zakres tych kompetencji jest określony przez przepisy prawa.
1.4. Urząd
Od organów państwa odróżnić należy urzędy, czyli zespoły osób wykonujące
czynności pomocnicze w stosunku do tych organów.
Określenie „urząd” jest jednak pojęciem wieloznacznym i w zależności od tego,
do którego organu się ono odnosi, różne jest jego znaczenie. Przykładowo: rota
przysięgi Prezesa Rady Ministrów i ministrów rozpoczyna się od słów: „Obejmując
urząd Prezesa Rady Ministrów (ministra) uroczyście przysięgam ...” (art. 151
Konstytucji) – w tym znaczeniu można mówić o stanowisku będącym jednocześnie
organem administracji, a więc o „urzędzie” Prezesa Rady Ministrów, ministra czy
Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 130 Konstytucji).
Używając tego określenia do „urzędu wojewódzkiego” itp. myśli się
o wyspecjalizowanym biurze, o pewnym zespole pracowników bądź o aparacie
pomocniczym danego organu. Tak rozumiany urząd to zespół osobowy oraz zespół
środków materialnych danych do pomocy organowi celem wykonywania jego zadań
i kompetencji.
Konkludując należy stwierdzić, że organy państwa i obsługujące je urzędy
tworzą – wspomniany już uprzednio – aparat państwowy, który kształtuje się jako
wyodrębniona struktura organizacyjna w obrębie całej grupy państwowej. Struktura
państwa, jego organów, sposób ich powoływania, zakres przysługujących im
upoważnień oraz metody ich działania określone są współcześnie przez obowiązujące
normy prawne.
2. Struktura organizacji państwa
W funkcjonowaniu każdego współczesnego państwa znaczną rolę odgrywa
konstytucja, która stanowi akt o najwyższej mocy prawnej, określający podstawowe
zasady ustroju politycznego i gospodarczego państwa, podmioty władzy i wzajemne
relacje między nimi. Przepisy tej ustawy, zwanej również „ustawą zasadniczą” dotyczą
także: organów ochrony prawnej i kontroli, podstawowych praw i obowiązków
obywateli, zasad prawa wyborczego, symboli państwowych oraz zmiany konstytucji.
Polska ustawa zasadnicza została uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe
dnia 02.04.1997 r.33 Zawiera ona katalog zasad ustrojowych o charakterze
fundamentalnym, na którym opiera się organizacja państwa. Najważniejsze z tych
zasad to:
- zasada republikańskiej formy rządów,
- zasada demokratycznego państwa prawnego,
- zasada państwa opiekuńczego,
33
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 438).
33
-
zasada podziału władzy,
zasada odrębności i niezależności sądów,
zasada pluralizmu politycznego oraz
zasada samorządności lokalnej.
2.1. Funkcje organów państwa
Najważniejszym podziałem organów państwa powszechnie przyjętym obecnie
w świecie, jak i w Polsce, jest ich podział w zależności od zadań i spełnianych przez
nie funkcji, a więc podział na organy:
- prawodawcze,
- wykonawcze,
- sądownicze.
Zasadę podziału władzy w tej (najbardziej przejrzystej) postaci sformułował
w XVIII w. francuski myśliciel Monteskiusz w dziele „O duchu praw.” Wyróżnił on,
jak już zasygnalizowano, trzy rodzaje władz: władzę prawodawczą, której zadaniem
było stanowienie prawa, władzę wykonawczą, której zadaniem było owo prawo
wykonywać i władzę sądowniczą, której zadaniem było rozstrzygać konkretne sprawy
na podstawie ogólnie sformułowanych norm prawnych. W teorii Monteskiusza – co
należy szczególnie zaznaczyć – te trzy rodzaje władz miały być piastowane przez
odrębne organy, niezależne od siebie w zakresie wykonywania powierzonych im
zadań:
- parlament miał stanowić prawo,
- król i ministrowie realizować je (rządzić),
- sędziowie natomiast wyłącznie sądzić.
Monteskiusz przewidział też bardzo skomplikowane mechanizmy wzajemnego
hamowania się władz, aby żadna nie mogła wznieść się ponad inną i aby nie powstała
wszechpotężna władza despotyczna. Zgodnie z założeniem, ustawy miał stanowić
dwuizbowy parlament, ale król miał prawo weta wobec jego uchwał, on też decydował
o zwołaniu parlamentu, ale z kolei, praktycznie biorąc, zwołać go musiał, bo tylko
parlament mógł uchwalać podatki niezbędne do funkcjonowania państwa.
Model powyższy przyjął się powszechnie i jest stosowany na dzień dzisiejszy
w każdym (a więc i w Polsce) demokratycznym państwie. Konstytucja RP określając
system organów państwowych przyjmuje za punkt wyjścia przedstawiony trójpodział
władzy i zarazem wyróżnienie trzech zasadniczych funkcji państwa, jakimi są:
stanowienie prawa, jego wykonywanie (co ściśle wiąże się z administrowaniem),
a także rozstrzyganie sporów prawnych, przy czym – co należy zaznaczyć – w tej
trzeciej sferze działania mieści się zarówno wymierzanie sprawiedliwości, co stanowi
domenę sądów, jak też kontrola przestrzegania prawa.
Realizacja wymienionych funkcji państwa wymaga stosowania odpowiednich
form organizacyjnych i właściwych im metod działania. W konsekwencji zatem,
w oparciu o postanowienia Konstytucji, można wyodrębnić cztery grupy organów
państwowych, które obejmują:
1) organy ustawodawcze,
34
2) organy wykonawcze,
3) sądy i trybunały oraz
4) organy kontroli państwowej i ochrony prawa.
Wyodrębnienie tych grup, czyli podsystemów organów państwowych,
dokonane na tle podstawowych funkcji państwa, zostało oparte w swych założeniach
na zasadzie podziału władzy.34 Podział ten – co nie ulega wątpliwości – wykazuje przy
tym pełną przydatność, gdyż pozwala w całości i bez reszty przeprowadzić
klasyfikację wszystkich organów państwa określonych w obowiązującej Konstytucji.
Warunkiem pozwalającym na wyodrębnienie wskazanych czterech grup organów są:
- zasady ich organizacji,
- tryb funkcjonowania,
- struktura wewnętrzna,
a także
- charakter stosunków występujących między tymi organami.
Wyodrębnione grupy obejmują zatem zespoły organów państwowych
realizujących tę samą funkcję państwa (stąd i podobnie zbudowanych, ujętych
w jednym pionie organizacyjnym według określonej hierarchii), przy czym rozwój
państwa demokracji politycznej – jakim jest aktualnie Polska – spowodował, że
wymienione organy realizują wiele zadań, a przede wszystkim, że każdy organ
państwa, nawet parlament, jest współcześnie kontrolowany przez inny organ.35
2.2. Organy prawodawcze
Organy prawodawcze – zwane powszechnie władzą prawodawczą lub
legislatywą – to organy, które są upoważnione do tworzenia prawa. Odgrywają one
szczególną rolę, ponieważ we współczesnym państwie sposobem decydowania o tym,
jak państwo ma być zorganizowane i na jakich zasadach ma działać, jest właśnie
prawo; ten, kto tworzy prawo, decyduje o działaniach innych organów.
Wiąże się to z dążeniem, by współczesne państwo było państwem prawnym.
Mianem organów prawodawczych określa się głównie parlamenty, ponieważ
tworzenie prawa jest ich podstawowym zadaniem.
W Polsce organem państwa o zasadniczym znaczeniu w zakresie władzy
ustawodawczej jest dwuizbowy parlament składający się z Sejmu i Senatu.
Sejm – izba niższa i Senat – izba wyższa parlamentu zbierają się na wspólnych
posiedzeniach, działając jako Zgromadzenie Narodowe. Do kompetencji tego gremium
należą:
- przyjęcie ślubowania od nowo wybranego prezydenta,
34
Zasadę trójpodziału władzy można sprowadzić do kilku tez, a mianowicie: 1) wyróżnienie władzy
ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, 2) każdej z nich odpowiada aktywność wyodrębnionych organów
państwowych, 3) obowiązywanie niepołączalności tych władz, czyli że każda z nich ma być wykonywana
przez odrębny organ państwowy i niedopuszczalne jest łączenie związanych z nimi stanowisk państwowych,
4) mechanizm stosunków między władzami ma zapewnić wzajemne oddziaływanie i hamowanie. Do tych
ustaleń można dodać jeszcze dalsze, nie mające już tak fundamentalnego znaczenia, jak np. różne kategorie
organów państwowych czy zróżnicowane sposoby ich wyłaniania (np. przez inny elektorat) – patrz szerzej:
Polskie prawo konstytucyjne (red. W.Skrzydło), Lublin 1999, s.140 i nast.
35
Chodzi mianowicie o Trybunał Konstytucyjny, w kompetencji którego leży sprawdzanie zgodności
wydawanych przez parlament ustaw z Konstytucją.
35
-
uznanie, że prezydent jest trwale niezdolny z powodu choroby do sprawowania
urzędu,
postawienie prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu oraz
uchwalenie nowej Konstytucji RP.
2.2.1. Sejm
Sejm – jako izba niższa parlamentu – składa się z 460 posłów, wybieranych
w wyborach powszechnych, równych, tajnych, bezpośrednich i proporcjonalnych.
Wybory przeprowadzane są36 w wielomandatowych okręgach wyborczych. Podział
mandatów między poszczególne ugrupowania polityczne następuje wprost
proporcjonalnie do liczby głosów przez nie uzyskanych. W podziale mandatów
uczestniczą jedynie te listy wyborcze, na które padło co najmniej 5 % głosów w skali
kraju. Listy koalicji wyborczych uzyskać muszą minimum 8 %. Część mandatów jest
proporcjonalnie dzielona między tzw. listy ogólnopolskie wystawione przez
poszczególne ugrupowania. Jednak, aby lista ogólnopolska mogła uczestniczyć
w podziale mandatów, powiązane z nią listy okręgowe muszą otrzymać co najmniej
7 % głosów w skali kraju.
Czynne prawo wyborcze (a więc prawo wybierania) posiadają obywatele
polscy, którzy w dniu głosowania mają ukończonych 18 lat i którzy nie są
ubezwłasnowolnieni i pozbawieni praw publicznych lub wyborczych.37
Bierne prawo wyborcze (a więc prawo bycia wybieranym) posiadają obywatele
polscy, którzy ukończyli 21 lat oraz stale zamieszkują na terytorium RP od 5 lat i mają
prawo wybierania.
Kadencja Sejmu trwa 4 lata, jednak izba ta może być rozwiązana przed
upływem tego terminu w rezultacie własnej uchwały podjętej większością 2/3 głosów
ustawowej liczby posłów, bądź na skutek postanowienia prezydenta powziętego po
zasięgnięciu opinii marszałków obu izb parlamentu.
Akty prawne powstające w Sejmie to: konstytucja, ustawy i uchwały.
-
Na strukturę organizacyjną Sejmu składają się:
plenum Sejmu,
marszałek i wicemarszałkowie (Prezydium Sejmu),
Konwent Seniorów (członkowie Prezydium oraz przewodniczący
wiceprzewodniczący klubów parlamentarnych),
komisje sejmowe (problemowe lub branżowe, stałe i nadzwyczajne).
lub
Wśród kompetencji sejmu można wyróżnić:
36
Zasady przeprowadzania wyborów do Sejmu określone zostały w art. 96 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz
w ustawie z dnia 28.05.1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 45, poz.
205 z późn. zm.).
37
Zgodnie z art. 13 ordynacji wyborczej „nie mają prawa wybierania osoby: 1) pozbawione praw publicznych
prawomocnym orzeczeniem sądu, 2) pozbawione praw wyborczych orzeczeniem Trybunału Stanu,
3) ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo prawomocnym orzeczeniem sądu z powodu choroby
psychicznej lub niedorozwoju umysłowego.”
36
1) ustrojodawcze – określa w aktach rangi konstytucyjnej podstawowe reguły
porządku państwowego,
2) ustawodawcze – tworzy prawo o randze ustawowej; w formie ustaw tworzone są
m.in.: ordynacja wyborcza, budżet państwa, rozstrzygane są kwestie politycznych
praw i wolności obywateli oraz prawa i obowiązki wynikające ze stosunku pracy;
inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom (grupa 15 posłów), komisji
sejmowej, Prezydentowi, Senatowi i Radzie Ministrów. Procedura ustawodawcza
odbywa się w trzech czytaniach i polega na wspólnym wypracowaniu projektu
ustawy przez Sejm i Senat, a także zaakceptowaniu go przez Prezydenta,
3) kreacyjne – uczestniczy w powoływaniu rządu, wybiera albo powołuje: Trybunał
Konstytucyjny, Trybunał Stanu, prezesa Najwyższej Izby Kontroli (wspólnie
z Senatem), prezesa Narodowego Banku Polskiego, swoich przedstawicieli
w Krajowej Radzie Sądownictwa oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji,
4) kontrolne – są to zwłaszcza środki kontroli parlamentu wobec rządu, tj. coroczna
dyskusja nad budżetem państwa, wotum nieufności, interpelacje i zapytania
poselskie; istotną rolę w wykonywaniu funkcji kontrolnej wypełniają też komisje
sejmowe.
2.2.2. Senat
Senat tworzy stu senatorów wybieranych38 w wyborach powszechnych,
równych, tajnych, bezpośrednich oraz większościowych (większość względna).
Okręgiem wyborczym jest całe województwo. Za wybranych uważa się dwóch
kandydatów (w woj. stołecznym i śląskim trzech), którzy uzyskali najlepsze rezultaty
w głosowaniu. Wprowadzona reforma administracyjna w Polsce zdeterminowała także
sposób kreowania Senatu. Czynne prawo wyborcze przysługuje wszystkim
obywatelom polskim, którzy w dniu głosowania ukończyli 18 lat, a bierne osobom
posiadającym 30 lat, zamieszkałym na terytorium Polski co najmniej 5 lat i mającym
prawo wybierania.
Kadencja Senatu trwa 4 lata. Rozwiązanie Sejmu przed upływem kadencji
pociąga za sobą jednocześnie rozwiązanie Senatu.
Akty prawne wydawane przez Senat to uchwały.
Struktura izby wyższej przedstawia się analogicznie do struktury Sejmu,
pozbawiona jest jednak Konwentu Seniorów.
Kompetencje Senatu:
1) prawodawcze – inicjatywa ustawodawcza, odrzucanie lub skorygowanie ustawy
uchwalonej przez Sejm; Senat może w ciągu 30 dni ustawę przyjąć, wprowadzić
do jej tekstu poprawki lub ją odrzucić,
2) kreacyjne – wraz z Sejmem wybiera prezesa Najwyższej Izby Kontroli oraz
Rzecznika Praw Obywatelskich, a ponadto przedstawicieli w Krajowej Radzie
Sądownictwa oraz Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji.
38
Patrz: art. 97 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz ustawa z dnia 10.05.1991 r. – Ordynacja wyborcza do Senatu
Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 54, poz. 224 z późn. zm.).
37
Nadmienić jednocześnie należy, że we współczesnych państwach również inne
organy są upoważnione do tworzenia prawa, np. rząd, prezydent, wojewoda, jak
i organy samorządowe, parlamenty jednak zajmują wśród nich pozycję szczególną,
gdyż są upoważnione do tworzenia najwyższych aktów prawnych, tj. ustaw, na
podstawie których wydawane są następnie inne akty prawne – niższego rzędu, jak
rozporządzenia itp.
2.3. Organy wykonawcze
Organy wykonawcze – nazywane niejednokrotnie administracyjnymi albo
władzą wykonawczą – to organy, których zadaniem jest organizowanie praktycznej
realizacji zadań państwa w różnych dziedzinach życia społecznego. Organy te
realizują zadania wyznaczone w obowiązujących ustawach i formach przez te ustawy
przewidzianych. Działają więc na podstawie i w granicach ustaw.
Organy wykonawcze (administracyjne) są współcześnie bardzo rozbudowane,
co wynika z faktu, że państwo realizuje coraz więcej zadań w dziedzinie kształcenia,
opieki zdrowotnej, komunikacji, ochrony środowiska itd.
Władza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej wykonywana jest przez
prezydenta i Radę Ministrów.
2.3.1. Prezydent
Prezydenta wybiera się w wyborach powszechnych, równych i bezpośrednich
w głosowaniu tajnym.39 Bierne prawo wyborcze posiada każdy obywatel polski, który
ukończył 35 lat i ma pełnię praw wyborczych do Sejmu. Wybory Prezydenta RP
zarządza marszałek Sejmu. Prawo zgłaszania kandydatów przysługuje organizacjom
politycznym, społecznym oraz wyborcom. Zgłaszanie powinno być poparte podpisami
co najmniej 100 tys. wyborców. Wybory są większościowe: za wybranego uważa się
kandydata, który otrzyma więcej niż połowę ważnych głosów. Jeżeli żaden
z kandydatów nie uzyska wymaganej większości, w dwa tygodnie później
przeprowadza się drugą turę, w której biorą udział dwaj kandydaci, którzy otrzymali
największą liczbę głosów w pierwszym głosowaniu. Za wybranego uważa się
kandydata, który otrzymał więcej ważnych głosów.
Kadencja urzędu prezydenta wynosi 5 lat, przy czym istnieje możliwość
reelekcji.
Kompetencje prezydenta:
1) jako głowy państwa: występuje do Sejmu i Senatu z wnioskiem o powołanie
i odwołanie prezesa NBP i pierwszego prezesa Sądu Najwyższego; powołuje
prezesów Sądu Najwyższego; prezesa NSA i na wniosek Krajowej Rady
Sądownictwa wszystkich pozostałych sędziów; nadaje stopnie wojskowe, tytuł
39
Patrz: art. 127 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz ustawa z dnia 27.09.1990 r. o wyborze Prezydenta
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 67, poz. 398 z późn. zm.).
38
2)
3)
4)
5)
6)
naukowy profesora, powołuje 1/3 składu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;
nadaje obywatelstwo polskie, ordery i odznaczenia, korzysta z prawa łaski,
w stosunku do parlamentu: zarządza wybory do obu izb, zwołuje ich pierwsze
posiedzenie po wyborach, wyznacza marszałków seniorów; rozwiązuje parlament
fakultatywnie, gdy Sejm w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia mu projektu nie
uchwali budżetu państwa, gdy udzieli rządowi wotum nieufności nie powołując
nowego premiera, gdy zawiodą wszystkie próby powołania oraz obligatoryjnie,
jeżeli w efekcie niepowodzeń w utworzeniu rządu, za zgodą Sejmu rząd powołany
przez prezydenta samodzielnie na okres 6 miesięcy nie uzyska w tym czasie wotum
zaufania lub otrzyma wotum nieufności; podpisuje ustawy i ma związane z tym
prawo weta; ma prawo zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego
o rozstrzygnięcie zgodności z konstytucją przekazanej mu do podpisu ustawy;
wygłasza w parlamencie orędzia; ma prawo inicjatywy ustawodawczej,
wobec rządu: desygnuje osobę premiera, na którego wniosek powołuje cały gabinet
i odbiera od niego przysięgę; ma wpływ na powoływanie ministrów: spraw
zagranicznych, spraw wewnętrznych i obrony narodowej; zwołuje w sprawach
szczególnej wagi posiedzenia rządu i przewodniczy im,
w dziedzinie stosunków zagranicznych: reprezentuje państwo polskie na
zewnątrz; ratyfikuje umowy międzynarodowe; mianuje i odwołuje przedstawicieli
pełnomocnych RP oraz przyjmuje listy uwierzytelniające od akredytowanych przy
nim przedstawicieli innych państw; gdy Sejm nie obraduje, podejmuje
postanowienie o stanie wojny,
w dziedzinie zewnętrznego i wewnętrznego bezpieczeństwa państwa: w razie
zagrożenia państwa może wprowadzić stan wojenny na części lub całym
terytorium RP oraz ogłosić częściową lub powszechną mobilizację; jest
zwierzchnikiem sił zbrojnych; w porozumieniu z ministrem obrony narodowej lub
na jego wniosek obsadza najwyższe stanowiska w siłach zbrojnych; w razie
zagrożenia wewnętrznego bezpieczeństwa państwa lub klęski żywiołowej może
wprowadzić na czas określony (do 3 miesięcy) stan wyjątkowy,
normatywne: wydaje rozporządzenia i zarządzenia kontrasygnowane przez prezesa
Rady Ministrów lub właściwego ministra.
Prezydent RP nie ponosi odpowiedzialności politycznej. Ponosi natomiast
odpowiedzialność konstytucyjną, co oznacza, że może być pociągnięty do
odpowiedzialności przed Trybunał Stanu na mocy uchwały Zgromadzenia
Narodowego, podjętej na wniosek co najmniej 1/4 ogólnej liczby Zgromadzenia.
Zgromadzenie Narodowe podejmuje uchwałę większością 2/3 liczby ogólnej jego
członków.
2.3.2. Rząd
-
W skład rządu wchodzą:
prezes Rady Ministrów (przewodniczący),
wiceprezes Rady Ministrów,
ministrowie,
39
-
przewodniczący niektórych komisji i komitetów sprawujących funkcje naczelnych
organów administracji państwowej.
Inicjatywa powołania rządu wychodzi od prezydenta,40 który powołuje go
w ciągu 14 dni od pierwszego posiedzenia Sejmu lub przyjęcia dymisji rządu.
Prezydent wyznacza premiera, a na jego wniosek Radę Ministrów w składzie
zaproponowanym przez prezesa Rady Ministrów. Jeżeli Sejm bezwzględną
większością głosów nie uchwali wotum zaufania rządowi powołanemu przez
prezydenta, może w ciągu 21 dni taką samą większością sam wybrać rząd. Gdy to nie
nastąpi, to prezydent w ciągu 14 dni powołuje nowy rząd. Rząd ten powinien otrzymać
poparcie Sejmu zwykłą większością głosów. Gdy Sejm nie udzieli rządowi poparcia,
może sam wybrać rząd taką samą większością. Gdyby te wszystkie próby nie dały
rezultatu, to wówczas prezydent może rozwiązać parlament lub powołać na okres
6 miesięcy rząd przejściowy.
Kompetencje rządu:41
1) prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną RP oraz kieruje pracą administracji
rządowej. W szczególności zadania te polegają na: zapewnieniu wykonania ustaw,
wydawaniu rozporządzeń w celu wykonania ustaw, podejmowaniu uchwał
w zakresie wykonania jego kompetencji, kierowaniu i kontroli działalności
wszystkich organów administracji państwowej, sporządzaniu projektu budżetu
państwa i innych centralnych planów finansowych, nadzorowaniu samorządu,
w tym samorządu terytorialnego oraz pod ogólnym kierownictwem prezydenta
utrzymywaniu stosunków z innymi państwami, organizacjami międzynarodowymi,
a także na zapewnieniu bezpieczeństwa państwa,
2) Rada Ministrów może wydawać rozporządzenia wykonawcze i rozporządzenia
z mocą ustawy, premier i poszczególni ministrowie tylko rozporządzenia
wykonawcze,
3) rząd jest odpowiedzialny politycznie przed parlamentem. Sejm wyraża rządowi
wotum nieufności. Z wnioskiem może wystąpić co najmniej 46 posłów (1/10
składu Sejmu). Wniosek może być poddany pod głosowanie po upływie 7 dni od
daty jego zgłoszenia. Wotum nieufności wyrażane jest większością głosów.
Występują dwa rodzaje wotum nieufności : zwyczajne i konstruktywne,
4) poszczególni ministrowie są także odpowiedzialni politycznie. Odpowiedzialność
ta przejawia się w takim samym trybie, jak odpowiedzialność całego gabinetu.
Osoby zasiadające w rządzie podlegają również odpowiedzialności
konstytucyjnej.
2.4. Organy sądownicze
Organy sądownicze42 są organami niezależnymi od organów władzy
prawodawczej i wykonawczej, którym powierzono rozstrzyganie sporów prawnych na
podstawie obowiązujących norm prawnych, zwykle norm prawa karnego, cywilnego
40
Art. 154 Konstytucji (i nast.).
Szerzej patrz: art. 146 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz ustawa z dnia 08.08.1996 r. o organizacji i trybie
pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492 z późn. zm.).
42
Art. 173 Konstytucji RP.
41
40
czy administracyjnego. Rozstrzyganie sporów prawnych nazywa się ogólnie
wymiarem sprawiedliwości.
Zgodnie z Konstytucją wymiar sprawiedliwości w RP sprawują:
- sądy,
- trybunały,
- Krajowa Rada Sądownictwa,
- Naczelny Sąd Administracyjny.
2.4.1. Sądy
Zgodnie z art. 175 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej
Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy
wojskowe (szczególne).43
Sądami powszechnymi44 są sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne.
Postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, tzn. że orzeczenie sądu
I instancji podlega kontroli przez sąd II instancji.45 I tak np.:
- sądy rejonowe rozpatrują większość spraw sądowych: karnych, cywilnych,
rodzinnych, opiekuńczych, gospodarczych, z zakresu pracy i ubezpieczeń
społecznych. Nie rozpatrują tylko tych spraw, które zostały przekazane do
kompetencji sądów wojewódzkich,
- sądy okręgowe spełniają dwojaką rolę wśród organów sądowych. Rozpoznają
sprawy przekazane im do rozpatrzenia przez ustawy (np. sprawy o zbrodnie,
sprawy o ochronę praw autorskich, dóbr osobistych, sprawy rozwodowe). W tego
typu sprawach sąd okręgowy działa podobnie jak sąd rejonowy jako sąd I instancji
– tzn. rozpatruje sprawę po raz pierwszy. Sądy okręgowe spełniają jeszcze inną
rolę – rozpatrują mianowicie środki odwoławcze od orzeczeń wydanych przez sądy
rejonowe, czyli m.in. apelacje od wyroków oraz zażalenia na postanowienia.
W tym przypadku sądy okręgowe działają jako sądy II instancji, tzn. kontrolują
prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez sąd rejonowy,
- sądy apelacyjne spełniają również podwójną rolę: rozpoznają środki odwoławcze
(apelacje, zażalenia) od orzeczeń wydanych przez sądy okręgowe (działające jako
sądy I instancji), czyli są sądami II instancji w sprawach, w których w I instancji
orzekały sądy okręgowe, a ponadto – w sprawach cywilnych sądy apelacyjne są
sądami III instancji, a mianowicie rozpoznają kasacje od orzeczeń wydanych
w II instancji przez sądy okręgowe. Tryb ten jest uwarunkowany
trójinstancyjnością postępowania cywilnego,
- Sąd Najwyższy46 jest naczelnym organem sądowym w RP. Ma on różne zadania,
np. sprawuje nadzór nad działalnością wszystkich innych sądów w zakresie
orzekania oraz:
43
Na czas wojny – zgodnie z ust. 2 art. 175 Konstytucji – może być ustanowiony sąd wyjątkowy lub tryb
doraźny.
44
Patrz: art. 177 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz ustawa z dnia 20.06.1985 r. – Prawo o ustroju sądów
powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.).
45
Zasada ta odnosi się obecnie także do sądownictwa administracyjnego, co będzie wymagało, by obok NSA
działały także inne sądy administracyjne.
46
Patrz: art. 183 Konstytucji oraz ustawa z dnia 20.09.1984 r. o Sądzie Najwyższym (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r.
Nr 13, poz. 48 z późn. zm.).
41
• jako sąd III instancji rozpoznaje kasacje w sprawach cywilnych od orzeczeń
wydanych w II instancji przez sądy apelacyjne,
• rozpoznaje kasacje w postępowaniu karnym (ale nie jako sąd III instancji, gdyż
kasacja w tym postępowaniu jest nadzwyczajnym środkiem odwoławczym),
• rozpoznaje rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu
Administracyjnego,
• podejmuje uchwały w celu wyjaśnienia przepisów prawnych budzących
wątpliwości w praktyce oraz
• rozpoznaje wnioski o przedłużenie tymczasowego aresztowania.
Sądy są organizacyjnie podzielone na wydziały, zajmujące się rozpoznawaniem
spraw określonego rodzaju, np. wydział karny, cywilny, rodzinny. Sąd Najwyższy
dzieli się na Izbę Administracyjną, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Izbę Cywilną,
Izbę Karną oraz Izbę Wojskową. Pracami sądu kieruje prezes sądu, a pracami Sądu
Najwyższego – Pierwszy Prezes SN, powoływany przez Prezydenta RP na
sześcioletnią kadencję spośród sędziów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne
Sędziów Sądu Najwyższego.
Sądy w Polsce z zasady są organami kolegialnymi i w zależności od rodzaju
sprawy, a także od tego, w której instancji orzekają, w ich skład mogą wchodzić tylko
sędziowie zawodowi bądź sędziowie zawodowi i wybrani reprezentanci społeczeństwa
(ławnicy). Sądy powszechne w I instancji (a więc sądy rejonowe i okręgowe) z reguły
orzekają w składzie 1 sędziego zawodowego i 2 reprezentantów społeczeństwa, sądy
okręgowe jako sądy II instancji orzekają w składzie 3 sędziów zawodowych, a sądy
apelacyjne w składzie 3 sędziów apelacyjnych. Sąd Najwyższy może rozpatrywać
sprawy w składzie 5, 7, a nawet całej izby sędziów zawodowych. Wyjątkowo sąd jest
organem jednoosobowym, np. w sprawach z oskarżenia prywatnego lub w niektórych
sprawach cywilnych nieprocesowych (np. w sprawie o stwierdzenie praw do spadku
sąd składa się z 1 sędziego zawodowego).
Jak stwierdza art. 173 Konstytucji, wszystkie „Sądy i Trybunały są władzą
odrębną i niezależną od innych władz.” Oznacza to, że są organizacyjnie oddzielone
od innych władz (ustawodawczej i wykonawczej), i że organy innej władzy nie mogą
zmieniać orzeczeń wydanych przez sądy.
W myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w RP są niezawiśli i podlegają
jedynie Konstytucji i ustawom (zasada niezawisłości sędziów). Konstytucja ponadto
w ust. 2 i 3 tego przepisu wzmocniła gwarancje niezawisłości sędziowskiej. Są to
gwarancje:
- materialne, w ramach których sędziemu zapewnia się odpowiednie warunki pracy
i wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu oraz zakresowi ich obowiązków,
- polityczne, które wyrażają się brakiem możliwości przynależenia do partii
politycznych i związków zawodowych oraz prowadzenia działalności publicznej
nie dającej się pogodzić z zasadami niezależności sądów i niezawisłości sędziów,
a także nieusuwalności (art. 180), tzn. że usunięcie sędziego z urzędu, zawieszenie
w urzędowaniu czy przeniesienie może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu
i tylko w przypadkach określonych w ustawie.
42
Ponadto sędziom przysługuje immunitet sędziowski (art. 181), w myśl którego
sędzia nie może być bez uprzedniej zgody sądu47 pociągnięty do odpowiedzialności
karnej ani pozbawiony wolności. Poza określonymi wyjątkami nie można też sędziego
aresztować lub zatrzymać.
Sędziów wszystkich sądów powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej na
wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Rada ta strzeże też
niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów.
2.4.2. Trybunały
Konstytucja stanowi, że w Rzeczypospolitej Polskiej działają dwa trybunały,
a mianowicie:
- Trybunał Konstytucyjny i
- Trybunał Stanu.
Są to sądy o szczególnym znaczeniu.48 Podobnie, jak sądy powszechne –
zgodnie z art. 173 Konstytucji – „... Trybunały są władzą odrębną i niezależną od
innych władz,” jednak (w przeciwieństwie do pozostałych sądów) w swoim
orzecznictwie są niezależne od Sądu Najwyższego.
Trybunał Konstytucyjny49 jest powoływany przez Sejm na 9 – letnią kadencję.
W jego skład wchodzi 15 sędziów wyróżniających się wiedzą prawniczą, a ich
ponowna reelekcja jest niedopuszczalna.
Zgodnie z art. 188 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach:
- zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją,
- zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których
ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie,
- zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe,
z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami,
- zgodnych z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych,
- skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1,50
oraz (art. 189) rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi organami
państwa.51
Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczyna się na wniosek,
a prawo wystąpienia z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności aktu prawnego mają:
47
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych jest to właściwy sąd dyscyplinarny.
Zaznaczyć należy, iż organy państwa powołane do kontroli zgodności aktów prawnych z konstytucją działają
także w innych państwach, np. w Republice Federalnej Niemiec (Bundesverfassungsgericht – Federalny Sąd
Konstytucyjny) czy we Francji (Conseil Constitutionnel – Rada Konstytucyjna).
49
Szerzej patrz: art. 188 Konstytucji (i przepisy nast.) oraz ustawa z dnia 01.08.1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643).
50
Art. 79 ust. 1 – „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach
określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją
ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł
ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.
51
Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 189, do Trybunału Konstytucyjnego wystąpić mogą:
Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Ministrów, Pierwszy Prezes
Sądy Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i Prezes Najwyższej Izby Kontroli. Ponadto:
każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi
na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
48
43
Prezydent RP, Marszałkowie Sejmu i Senatu, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy
Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator
Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich.
Orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są – zgodnie
z treścią art. 190 ust. 1 – ostateczne, co oznacza, iż są wiążące dla każdego.52
Trybunał Stanu53 także powoływany jest przez Sejm. Jego kadencja trwa 4 lata,
a tworzy go 21 członków.
Trybunał ten gwarantuje istnienie odpowiedzialności konstytucyjnej (prawnej)
wysokich urzędników państwowych.54 Za naruszenie Konstytucji lub ustawy,
w związku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzędowania,
zgodnie z art. 198 ust. 1 Konstytucji (i art. 2 cytowanej ustawy), odpowiedzialność
konstytucyjną ponoszą:
- Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów oraz członkowie Rady Ministrów, Prezes
NBP, Prezes NIK, członkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby,
którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem oraz
Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych (Naczelny Wódz), kierownicy urzędów
centralnych
oraz – zgodnie z art. 107 ust. 2 Konstytucji:
- posłowie i senatorowie za niezgodne z ustawą prowadzenie działalności
gospodarczej z osiągnięciem korzyści z majątku Skarbu Państwa lub samorządu
terytorialnego oraz nabywanie tego majątku.
Wymienione osoby mogą także ponosić przed Trybunałem Stanu
odpowiedzialność karną za przestępstwa.
Decyzję o pociągnięciu Prezydenta RP do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu podejmuje Zgromadzenie Narodowe, a innych osób – Sejm. Podjęcie decyzji
jest poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wstępnego przez Komisję
Odpowiedzialności Konstytucyjnej.
Wymienione wyżej podmioty za popełnienie przestępstwa przed Trybunałem
Stanu odpowiadają na ogólnych zasadach zgodnie z prawem karnym, natomiast jeżeli
odpowiedzialność dotyczy czynów nie będących przestępstwem, Trybunał może
poprzestać na stwierdzeniu winy oskarżonego albo wymierzyć mu karę w postaci np.
utraty czynnego i biernego prawa wyborczego do Sejmu i Senatu, zakazu zajmowania
kierowniczych stanowisk, utraty orderów, odznaczeń, tytułów honorowych.
Zaznaczyć należy, iż odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu jest
odpowiedzialnością
wyjątkową,
obwarowaną
licznymi
zastrzeżeniami
proceduralnymi.
52
Nadmienić należy, że w okresie przejściowym, tj. dwóch lat od chwili wejścia w życie Konstytucji w Polsce
(na mocy art. 239 Konstytucji) obowiązywała zasada rozpatrywania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
o niezgodności z Konstytucją ustaw przez Sejm, który orzeczenia te mógł przyjąć lub odrzucić (większością
2/3 głosów).
53
Patrz szerzej: art. 198 Konstytucji (i przepisy nast.), ustawa z dnia 26.03.1982 r. o Trybunale Stanu (tekst
jedn. Dz.U. z 1993 r. Nr 38, poz. 172 z późn. zm.) oraz uchwała Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej
z dnia 06.07.1982 r. w sprawie regulaminu czynności Trybunału Stanu (Mon.Pol. Nr 17, poz. 135).
54
Również w innych państwach wysocy urzędnicy piastujący funkcje państwowe ponosić mogą
odpowiedzialność konstytucyjną, przy czym funkcje sądu spełnia często jedna z izb parlamentu. Tak jest np.
w USA, gdzie prezydent odpowiada przed Senatem, a do odpowiedzialności konstytucyjnej pociąga go Izba
Reprezentantów. We Francji natomiast prezydent odpowiada jedynie za zdradę stanu, a sądzi go Sąd
Najwyższy (La Haute Cour de Justice).
44
Sędziowie Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu korzystają z takich
samych jak sędziowie sądów powszechnych gwarancji niezawisłości oraz
z immunitetu sędziowskiego.
2.4.3. Krajowa Rada Sądownictwa
Krajowa Rada Sądownictwa jest instytucją, na którą – jak już zasygnalizowano
– nałożono konstytucyjny (art. 186) obowiązek stania na straży niezależności sądów
oraz niezawisłości sędziów, a także wypowiadania się w sprawach etyki zawodowej
sędziów.55
Krajowa Rada Sądownictwa składa się – zgodnie z art. 187 Konstytucji –
z Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Ministra Sprawiedliwości, Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołanej przez Prezydenta
Rzeczypospolitej oraz piętnastu członków wybranych spośród sędziów Sądu
Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych,
a także czterech członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz dwóch
członków wybranych przez Senat spośród senatorów.
Kadencja wybranych członków Krajowej Rady Sądownictwa trwa cztery lata,
a jej ustrój, zakres działania i tryb pracy oraz sposób wyboru jej członków określa
ustawa.
2.4.4. Naczelny Sąd Administracyjny
Naczelny Sąd Administracyjny w Polsce działa od 1980 r.56 i – zgodnie z art.
184 Konstytucji – sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Na jego
czele stoi prezes powoływany (na podstawie art. 185 Konstytucji na sześcioletnią
kadencję) i odwoływany przez prezydenta. Jest to jedyny sąd administracyjny
w Polsce z siedzibą w Warszawie oraz ośrodkami zamiejscowymi. Do NSA mogą być
zaskarżane decyzje i postanowienia administracyjne z powodu ich wydania bez
podstawy prawnej, o ile została wyczerpana droga postępowania przed organami
administracyjnymi. Sąd może wniesioną skargę oddalić, uchylić zaskarżoną decyzję
w całości lub części albo stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem.
2.5. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa
Organy kontroli przestrzegania prawa w Polsce to: prokuratura, Rzecznik Praw
Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli oraz Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji.
55
Patrz: wymienione przepisy art. 186 i 187 Konstytucji oraz ustawa z dnia 20.12.1989 r. o Krajowej Radzie
Sądownictwa (Dz.U. Nr 73, poz. 435 z późn. zm.).
56
Aktualnie zasady funkcjonowania NSA w Polsce statuuje ustawa z dnia 11.05.1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.).
45
2.5.1. Prokuratura
Podstawą prawną działania prokuratury w RP jest ustawa z dnia 20.06.1985 r.
o prokuraturze.57 Od 1990 r. została podporządkowana ministrowi sprawiedliwości
jako Prokuratorowi Generalnemu i przede wszystkim ma za zadanie:
- strzec praworządności oraz
- czuwać nad ściganiem przestępstw.
Kompetencje te organy prokuratury wykonują poprzez:
1) prowadzenie lub nadzorowanie postępowań przygotowawczych w sprawach
karnych i cywilnych oraz sprawowanie funkcji oskarżyciela publicznego przed
sądami,
2) wytaczanie powództw w sprawach karnych i cywilnych oraz składanie wniosków
i udział w postępowaniu sądowym w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy
i ubezpieczeń społecznych,
3) podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego
i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym, administracyjnym,
w sprawach o wykroczenia oraz w innych postępowaniach,
4) sprawowanie nadzoru nad wykonaniem postanowień o tymczasowym
aresztowaniu oraz innych decyzji o pozbawieniu wolności,
5) zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział
w postępowaniu sądowym w sprawach dotyczących zgodności z prawem takich
decyzji,
6) koordynowanie działalności w zakresie ścigania przestępstw, prowadzonej przez
inne organy państwowe,58
7) współdziałanie z organami państwowymi, państwowymi jednostkami
organizacyjnymi i organizacjami społecznymi w zapobieganiu przestępczości
i innym naruszeniom prawa,
8) opiniowanie projektów aktów normatywnych.
Prokurator wszczyna i prowadzi postępowanie przygotowawcze albo zleca to
innemu uprawnionemu organowi. W toku postępowania przygotowawczego stosuje
środki zapobiegawcze wobec podejrzanych i wydaje wiążące zarządzenia. Sprawuje
także nadzór nad postępowaniem przygotowawczym prowadzonym przez uprawniony
do tego inny organ.
2.5.2. Rzecznik Praw Obywatelskich
Podstawę prawną działań Rzecznika Praw Obywatelskich stanowi konstytucja59
i ustawa o Rzeczniku Praw Obywatelskich z 1987 r.60
57
Ustawa o prokuraturze – (tekst jedn. Dz.U. z 1994 r., Nr 19, poz. 70 z późn. zm.).
Chodzi mianowicie o Policję działającą w oparciu o ustawę z dnia 06.04.1990 r. (Dz.U. Nr.30, poz. 179
z późn. zm.) oraz Urząd Ochrony Państwa (ustawa z dnia 06.04.1990 r., Dz.U. Nr 30, poz. 180 z późn. zm.)
oraz szereg innych podmiotów działających w oparciu o ustawy.
59
Art. 208 – 212 Konstytucji RP.
60
Ustawa z dnia 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.) – szerzej
patrz: Rzecznik Praw Obywatelskich (red. L.Garlicki), Warszawa 1989.
58
46
RPO powoływany jest przez Sejm za zgodą Senatu na 5 – letnią kadencję. Jest
w swej działalności niezawisły i niezależny od innych organów. Odpowiada przed
Sejmem na zasadach określonych w ustawie.
Rzecznik stoi na straży praw obywatelskich i wolności określonych
w konstytucji i innych przepisach prawa. Nie jest organem rozstrzygającym, a jedynie
wskazuje właściwym organom państwowym i instytucjom na konieczność podjęcia
działań w związku z zagrożeniem lub naruszeniem praw i wolności obywatelskich.
Corocznie też informuje Sejm i Senat o swojej działalności, tj. o stanie przestrzegania
wolności i praw człowieka i obywatela.
2.5.3. Najwyższa Izba Kontroli
Najwyższa Izba Kontroli jest – na mocy art. 202 Konstytucji oraz
obowiązującej ustawy61 – naczelnym organem kontroli państwowej, podlega
wyłącznie Sejmowi i działa na zasadach kolegialności. Powoływana jest do kontroli
działalności gospodarczej, finansowej, organizacyjno – administracyjnej organów
administracji państwowej i podległych im jednostek.
Prezes NIK jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na 6 – cio letnią
kadencję i może być powołany ponownie tylko raz.
NIK przedkłada Sejmowi:
- analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej,
- opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów,
- informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia określone w ustawie
oraz
- przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności.
2.5.4. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji stoi na straży wolności słowa w radiu
i telewizji oraz ma zapewniać otwarty i pluralistyczny charakter tych mediów.
Konstytucja przyznaje (art. 213 ust. 2) KRRiT kompetencje w zakresie
wydawania rozporządzeń, a w sprawach indywidualnych podejmowanie uchwał.
Członkowie KRRiT są powoływani przez Sejm, Senat i Prezydenta
Rzeczypospolitej a zasady i tryb działania, jej organizację oraz szczegółowe zasady
powoływania jej członków określa ustawa.62 Ustawa ta określa też zadania Rady
w zakresie projektowania z Prezesem Rady Ministrów kierunków polityki państwa
w dziedzinie radiofonii i telewizji oraz określa warunki prowadzenia działalności
przez nadawców, wydawania koncesji na rozpowszechnianie i rozprowadzanie
programów, sprawowania kontroli działalności nadawców i określania opłat
abonamentowych oraz opłat za udzielanie koncesji i wpis do rejestru rozprowadzanych
programów.
61
62
Ustawa z dnia 23.12.1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 1995 r., Nr 13, poz. 59).
Ustawa z dnia 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 1993 r., Nr 7, poz. 34 z późn. zm.).
47
3. Organy administracji publicznej – ich istota, podział, właściwości
Zaprezentowany powyżej trójpodział władzy nie jest wystarczający dla pełnej
charakterystyki obowiązujących w Polsce struktur systemu organów administracji
publicznej. Jest to o tyle uzasadniona uwaga, iż system tych organów jest w Polsce
aktualnie bardzo rozbudowany. Wielość i różnorodność organów będących
podmiotami stosunków administracyjno – prawnych pociąga za sobą konieczność
przeprowadzenia określonych podziałów i klasyfikacji, tym bardziej, że funkcje
organów administracji spełnia wiele podmiotów umocowanych w Konstytucji oraz
poszczególnych ustawach lub też aktach niższego rzędu, jak np. rozporządzeniach
Rady Ministrów.
3.1. Klasyfikacja organów administracji publicznej
Najczęściej w oparciu o różne kryteria wyróżnia się – obok wymienionego już
podziału na organy ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze – następujący podział
organów administracji:
1) podział powszechny:
- naczelne organy administracji,
- centralne organy administracji,
- terenowe organy administracji,
2) przy przyjęciu kryterium wykonywanych zadań:
- organy administracji rządowej (np. wojewoda),
- organy administracji samorządowej,
3) przy uwzględnieniu sposobu powoływania:
- organy powoływane w drodze nominacji (np. wojewoda),
- organy powoływane w drodze wyborów (np. zarząd powiatu),
4) ze względu na skład osobowy:
- organy jednoosobowe (np. Prezes Rady Ministrów),
- organy kolegialne (np. Rada Ministrów, rada gminy),
5) przy przyjęciu kryterium – sposobu podporządkowania:
- organy zdecentralizowane (np. samorząd terytorialny),
- organy podległe hierarchiczne (np. wojewoda),
6) a w zależności od terytorialnego zakresu kompetencji rozróżnia się:
- centralne organy państwa, które swym zasięgiem obejmują cały kraj
(prezydent, parlament, ministrowie),
- terenowe organy, których kompetencje są ograniczone jedynie do pewnego
obszaru państwa.
Uwzględniając reformę ustrojową państwa przyjąć można, że najbardziej
czytelny będzie podział na:
1) naczelne organy administracji rządowej,
2) centralne organy administracji rządowej
oraz
3) terenowe, do których zalicza się:
a) organy administracji rządowej w województwie i
b) samorząd terytorialny (wojewódzki, powiatowy, gminny).
48
Naczelne i centralne organy administracji rządowej tworzą tzw. centrum
administracji.
Zarówno w centrum administracji rządowej, jak i w organach terenowych na
przestrzeni ostatnich lat dokonywano wielu reform polegających na przekształcaniu,
znoszeniu, łączeniu i tworzeniu nowych organów.
3.2. Zasadniczy podział organów administracji państwowej
W związku z tym, iż powyżej omówiono już szeroko strukturę oraz funkcje
organów prawodawczych, wykonawczych i sądowniczych (łącznie z organami
kontroli państwowej i ochrony prawa) w ramach niniejszego podrozdziału poruszone
zostaną zagadnienia związane z tzw. zasadniczym podziałem organów administracji
państwowej, tj. podziałem na:
1) naczelne organy administracji rządowej,
2) centralne organy administracji rządowej
oraz
3) terenowe, do których zalicza się:
a) organy administracji rządowej w województwie i
b) samorząd terytorialny (wojewódzki, powiatowy, gminny).
Podział ten ukształtowany w zaprezentowany powyżej sposób na dzień
dzisiejszy funkcjonuje prawidłowo w systemie organów administracji rządowej
i samorządu terytorialnego wobec czego zasadne jest dokonanie jego syntetycznej
analizy.
3.2.1. Naczelne organy administracji państwowej
Dokonując wyodrębnienia w strukturze organów administracji „naczelnych
organów administracji rządowej” zaznaczyć należy, iż przepisy aktualnie
obowiązującej Konstytucji nie wyróżniają „naczelnych organów administracji
rządowej.” Podział ten jest jednak o tyle aktualny (i co istotne – utrwalony w praktyce
oraz doktrynie), że ustawy zwykłe nadal nazywają niektóre organy naczelnymi
organami administracji rządowej bądź – gdy chodzi o akty wcześniejsze –
państwowej.63 Przykładem tego może być zapis w ustawie z dnia 08.08.1996 r.
o Komitecie Integracji Europejskiej,64 w której (art. 1) stwierdza się, że Komitet
o którym mowa, jest „naczelnym organem administracji rządowej.” Podobnie brzmi
zapis w ustawie z dnia 12.01.1991 r. o utworzeniu Komitetu Badań Naukowych,65
gdzie również stwierdza się, że Komitet ten jest „naczelnym organem administracji
rządowej do spraw polityki naukowej i naukowo – technicznej państwa.”
63
Wyszczególnienie „naczelnych” z ogółu organów administracji rządowej podziela T.Rabska. Według tej
autorki podział ten jest merytorycznie uzasadniony, gdyż „pozwala na jednoznaczne rozróżnienie pozycji
ministra i centralnego organu administracji rządowej oraz innych urzędów administracji rządowej” – szerzej
patrz: T.Rabska, Budowanie nowej administracji publicznej [w:] Administracja publiczna w państwie prawa.
Księga jubileuszowa dla Profesora Jana Jendrośki, Wrocław 1999, s. 314.
64
Dz.U. Nr 106, poz. 494.
65
Dz.U. Nr 8, poz. 28 z późn. zm.
49
Powyższe ustalenia potwierdzenie mają ponadto w świetle postanowień
Konstytucji, gdzie do naczelnych organów administracji rządowej z całą pewnością
zaliczyć należy samą Radę Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, ministrów oraz osoby
powołane do składu Rządu w trybie art. 147 ust. 4 Konstytucji, gdyż do nich (co już
powyżej zasygnalizowano) – według art. 149 ust. 2 Konstytucji – stosuje się
odpowiednio przepisy odnoszące się do ministra kierującego działem administracji
rządowej. Tak więc w grupie tych organów m.in. można również wymienić
Przewodniczącego Komitetu Badań Naukowych, który wchodzi w skład Rady
Ministrów (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12.01.1991 r.), Przewodniczącego Komitetu
Integracji Europejskiej (art. 4 ust. 2 ustawy o Komitecie Integracji Europejskiej) oraz
Prezesa Rządowego Centrum Studiów Strategicznych (art. 4 ustawy o Rządowym
Centrum Studiów Strategicznych).66
W kontekście powyższych rozważań zaznaczyć również należy, że do
naczelnych organów administracji rządowej zalicza się też Prezydenta RP, który
zgodnie z art. 10 ust. 2 Konstytucji sprawuje władzę wykonawczą, a więc jest również
– obok Rady Ministrów – organem władzy wykonawczej. Przepisy Konstytucji
przyznają Prezydentowi liczne kompetencje z zakresu administracji rządowej, chociaż
jest on organem o podstawowym znaczeniu dla państwa, a nie tylko dla
administracji.67
Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że do naczelnych organów
administracji rządowej zalicza się przede wszystkim takie podmioty, jak:
- Prezydent RP,
- Rada Ministrów,
- Prezes Rady Ministrów,
- Ministrowie,
- inne podmioty do których zaliczyć można:
• Komitet Badań Naukowych,
• Komitet Integracji Europejskiej,
• Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji,
• Rządowe Centrum Studiów Strategicznych.
3.2.2. Centralne organy administracji rządowej
W przypadku tego podziału kryterium stanowi terytorialny zasięg działania
organu. Organem centralnym jest zatem organ, którego zasięg działania rozciąga się
na obszar całego państwa. Oznacza to, że w Polsce wszystkie organy naczelne są
jednocześnie organami centralnymi, ponieważ realizują swoje kompetencje na
terytorium całego państwa, jednak wśród nich wyszczególnia się pewną grupę
organów, które nie są organami naczelnymi. Organy centralne bowiem nie posiadają
umocowania w Konstytucji i podlegają (lub są nadzorowane) zazwyczaj bezpośrednio:
66
Dz.U. Nr 106, poz. 495. Zaznaczyć jednak należy, że ustawa z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji
rządowej (Dz.U. Nr 141, poz. 943 z późn. zm.) nie zalicza Rządowego Centrum Studiów Strategicznych do
działów administracji rządowej. Dlatego też Prezes tego Centrum nie kieruje działem administracji rządowej.
67
Szerzej patrz: E.Ochendowski, op.cit. s. 214 i nast.
50
-
Radzie Ministrów lub
Prezesowi Rady Ministrów albo
właściwemu ministrowi (tzw. centralne organy resortowe).
Do centralnych organów administracji rządowej zalicza się przede wszystkim
takie podmioty, jak:
- prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
- prezes Głównego Urzędu Statystycznego,
- prezes Głównego Urzędu Miar,
- prezes Polskiej Agencji Prasowej,
- Szef Urzędu Ochrony Państwa,
- Szef Służby Cywilnej,
a także:
- Komendanta Głównego Policji.
3.2.3. Organy administracji rządowej w województwie
Terenowym organem administracji jest organ, który realizuje swoje
kompetencje tylko na określonej części terytorium państwa, jak np. w województwie,
powiecie, gminie czy okręgu. Podział ten zgodny jest z założeniem, iż terytorium
państwowe dzieli się na mniejsze jednostki terytorialne, przy zastosowaniu
zasadniczego bądź specjalnego podziału terytorialnego.
Od 01.01.1999 r. weszła w życie ustawa z dnia 05.06.1998 r. o administracji
rządowej w województwie.68 Według art. 1 tej ustawy administrację publiczną
w województwie wykonują organy administracji rządowej oraz organy samorządu
województwa.
-
-
-
68
Do organów administracji rządowej w województwie zalicza się:
wojewodę,
organy administracji zespolonej, tj. administracji podlegającej wojewodzie
(wojewódzka administracja zespolona) i staroście (powiatowa administracja
zespolona), w skład których zalicza się kierowników zespolonych służb, inspekcji
i straży wojewódzkiej, działających pod zwierzchnictwem wojewody,
organy administracji niezespolonej obejmującej organy, które wykonują zadania
o charakterze ogólnopaństwowym albo zasięgiem swego działania przekraczają
granice jednego województwa,
organy samorządu terytorialnego, jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia,
kierownicy powiatowych służb, inspekcji i straży, działający pod zwierzchnictwem
starosty,
organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej
następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.
Dz.U. Nr 91, poz. 577 z późn. zm.
51
3.2.4. Samorząd terytorialny
System administracji zdecentralizowanej polega między innymi na tym, że
obok administracji rządowej istnieje szereg innych podmiotów, które wykonują
administrację samodzielnie. Takimi podmiotami są przede wszystkim związki
publiczno – prawne, czyli samorządy. Pod pojęciem tym rozumieć należy „pewien
sposób administrowania, a mianowicie administracji sprawowanej samodzielnie przez
związki publicznoprawne.”69 W języku potocznym i publicystyce używa się określenia
„samorząd” dla nazwania samego podmiotu administrującego.
Jak słusznie zaznacza E.Ochendowski, „gdyby porównać administrację
rządową z administracją samorządową, to należałoby podkreślić, że ta pierwsza
kierowana jest przez rząd, ma obowiązek wykonywać polecenia służbowe i inne akty
rządowe, a ta druga podlega jedynie nadzorowi.”70 Podkreślić przy tym należy, że
samorząd istnieje i działa w ramach państwa wyłącznie na podstawie ustaw. Organy
samorządu nie są jednak organami państwa, ale odrębnych od państwa związków,
a ich działalność obciąża te związki.
Wynika z tego, że administrację samorządową można określić jako
administrację samodzielną, poddaną jedynie nadzorowi, a ponadto realizowaną przez
odrębne od państwa podmioty administrujące, przy czym do istotnych (ale ogólnych)
cech samorządu zalicza się to, że:
- „przepisy prawa powinny zabezpieczyć określonym grupom społecznym
i wyłonionym przez nie organom prawo do zarządzania „swoimi” sprawami
(korporacyjny czy zrzeszeniowy charakter samorządu),
- grupy te uczestniczą w wykonywaniu samorządu obligatoryjnie z mocy ustawy
(członkiem samorządu staje się z mocy ustawy, a nie dobrowolnie z mocy
własnego oświadczenia woli),
- grupy te i ich organy wykonują zadania należące do administracji publicznej,
- owo zarządzanie odbywa się na zasadach samodzielności (decentralizacji);
wkraczanie w formie nadzoru w działalność samorządu możliwe jest wyłącznie
w formach przewidzianych ustawą i nie naruszających owej samodzielności.”71
Gdy podstawą wyodrębnienia grupy społecznej tworzącej samorząd jest
zamieszkiwanie na wspólnym terytorium, to wówczas mamy do czynienia
z samorządem terytorialnym, zwanym też komunalnym bądź powszechnym.
Z chwilą wejścia w życie Konstytucji problem samorządu terytorialnego
definitywnie został rozwiązany – w art. 15 zawarto bowiem wskazania co do
ustawowego uregulowania tego zagadnienia. Według powołanego artykułu
Konstytucji ustrój terytorialny RP ma zapewniać decentralizację władzy publicznej,
przy jednoczesnym uwzględnieniu więzi społecznych, gospodarczych lub kulturowych
oraz zapewnieniu jednostkom terytorialnym zdolności wykonywania zadań
publicznych. Ostatecznie kwestie wielostopniowości zasadniczego podziału
terytorialnego rozwiązała ustawa z 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego
69
E.Ochendowski, op.cit., s. 221.
Op.cit., s. 221.
71
Z.Leoński, Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1999, s. 6.
70
52
trójstopniowego podziału terytorialnego państwa72 w sposób wynikający z samego
tytułu ustawy. Zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny wprowadzono z dniem
01.01.1999 r.
Przyjmując zatem, że samorząd terytorialny „stanowi wyodrębniony
w strukturze państwa, powstały z mocy prawa, związek lokalnego społeczeństwa,
powoływany do samodzielnego wykonywania administracji publicznej, wyposażony
w materialne środki umożliwiające realizację nałożonych nań zadań,”73 to stwierdzić
można, że korzysta on z względnej niezależności od innych części aparatu
państwowego (organów rządowych), a w konsekwencji z możliwości kształtowania
własnej wewnętrznej organizacji, wyboru organów przedstawicielskich oraz
uprawnień do stanowienia prawa lokalnego. Zaznaczyć jednak przy tym należy, że
z faktu wykonywania administracji państwowej wynika jednocześnie możliwość
stosowania władztwa administracyjnego oraz podległość nadzorowi państwa.
Na strukturę organizacyjną samorządu terytorialnego składają się:
gmina, która posiada osobowość prawną i wykonuje zadania publiczne w imieniu
własnym i na własną odpowiedzialność,74
- powiat, który również ma osobowość prawną i wykonuje określone ustawami
zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność75 oraz
- województwo, które jest regionalną wspólnotą samorządową oraz największą
jednostką zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania
administracji publicznej,76
a w skład władz samorządowych (samorządu terytorialnego) wchodzą:
- samorząd gminny tj. rada i zarząd gminy,
- samorząd powiatowy tj. rada i zarząd powiatu,
- samorząd województwa tj. sejmik i zarząd województwa, a także zarząd (organ
wykonawczy).
-
4. Konstytucyjne (ustawowe) zadania i kompetencje organów
administracji państwowej i samorządowej
Podział organów administracji publicznej ma znaczny wpływ na zakres ich
kompetencji. Przyjmując, że w skład organów administracji państwowej wchodzą:
- naczelne organy administracji państwowej,
- centralne organy administracji państwowej,
72
Dz.U. Nr 96, poz. 603. Zaznaczyć jednak należy, że przywrócenie samorządu terytorialnego wymagało
wydania nie jednej ustawy w tym przedmiocie, lecz zmiany Konstytucji (ustawa z dnia 08.03.1990 r. o zmianie
Konstytucji RP) i uchwalenia kilku ustaw oraz licznych zmian w porządku prawnym, jak np.: ustawy
o samorządzie terytorialnym, ordynacji wyborczej do rad gmin, ustawy z dnia 18.05.1990 r. o ustroju
samorządu miasta stołecznego Warszawy, ustawy kompetencyjnej, o pracownikach samorządowych oraz
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego itd. Szerzej problematykę tę porusza
E.Ochendowski, Prawo administracyjne, op.cit., s. 296 i nast. oraz B.Dolnicki, Samorząd terytorialny,
Zakamycze 2001.
73
E.Ochendowski, op.cit., s. 299.
74
Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.
75
Powiatowi jako jednostce samorządu terytorialnego przysługują prawo własności i inne prawa majątkowe.
76
Województwo ma osobowość prawną, a jego samodzielność również podlega ochronie sądowej.
53
- terenowe organy administracji państwowej oraz
- organy samorządu terytorialnego,
dokonać można charakterystyki tych organów w zakresie ich zadań oraz kompetencji,
w tym również i w stanowieniu prawa.
4.1.
Zadania i kompetencje naczelnych organów administracji państwowej
4.1.1. Zadania i kompetencje Prezydenta RP
Konstytucja przyznaje liczne zadania i kompetencje z zakresu administracji
Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Prezydent RP jako naczelny organ administracji państwowej jest – zgodnie
z treścią art. 126 Konstytucji – najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej
Polskiej i jednocześnie gwarantem ciągłości władzy, a więc organem o zasadniczym –
nie tylko dla administracji – znaczeniu dla państwa.
Prezydent RP czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji oraz stoi na straży
suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności i niepodzielności jego
terytorium, a swoje zadania wykonuje w zakresie i na zasadach określonych
w Konstytucji i ustawach.
W stosunkach zewnętrznych zgodnie z art. 133 Konstytucji Prezydent jako
reprezentant państwa:
1) ratyfikuje77 i wypowiada umowy międzynarodowe, o czym zawiadamia Sejm
i Senat,
2) mianuje i odwołuje pełnomocnych przedstawicieli RP w innych państwach i przy
organizacjach międzynarodowych,
3) przyjmuje listy uwierzytelniające i odwołujące akredytowanych przy nim
przedstawicieli dyplomatycznych innych państw i organizacji międzynarodowych,
przy czym w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów
i właściwym ministrem.
W zakresie tworzenia prawa Prezydentowi przysługują odpowiednie
kompetencje. Posiada on prawo inicjatywy ustawodawczej, a ponadto podpisuje
i zarządza ogłoszenie ustaw przyjętych przez Sejm i Senat. Może jednak odmówić
podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazać ją Sejmowi do
ponownego rozpatrzenia albo może przed podpisaniem ustawy zwrócić się do
Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie jej zgodności z Konstytucją.
W myśl art. 142 Konstytucji Prezydent Rzeczypospolitej może wydawać (na
zasadach określonych w art. 92 i art. 93) akty prawne, jak:
- rozporządzenia (wykonawcze) i
- zarządzenia (jako akty wewnętrzne)
oraz :
- postanowienia w zakresie realizacji pozostałych swoich kompetencji.
77
Prezydent RP przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić się do Trybunału
Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją.
54
Art. 144 Konstytucji stanowi, że Prezydent w ramach swych konstytucyjnych
i ustawowych kompetencji wydaje również akty urzędowe (ust. 1 tego przepisu), które
jednak dla swojej ważności wymagają kontrasygnaty (podpisu) Prezesa Rady
Ministrów (ust. 2), który jednocześnie przez podpisanie takiego aktu ponosi
odpowiedzialność przed Sejmem.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że Prezydent w wielu określonych ustawowo
sytuacjach posiada pełną niezależność ustawodawczą – wśród wielu kompetencji
i prerogatyw Prezydenta (zgodnie z ust. 2 art. 144) podpisu Prezesa RM nie
wymagają:
1) zarządzania wyborów do Sejmu i Senatu,
2) zwoływania pierwszego posiedzenia nowo wybranych Sejmu i Senatu,
3) skracania kadencji Sejmu w przypadkach określonych w Konstytucji,
4) inicjatywy ustawodawcze,
5) zarządzania referendum ogólnokrajowego,
6) podpisywania albo odmowy podpisania ustawy,
7) zarządzania ogłoszenia ustawy oraz umowy międzynarodowej w Dzienniku
Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej,
8) zwracania się z orędziem do Sejmu, do Senatu lub do Zgromadzenia
Narodowego,
9) wnioski do Trybunału Konstytucyjnego,
10) wnioski o przeprowadzenie kontroli przez Najwyższą Izbę Kontroli,
11) desygnowania i powoływania Prezesa Rady Ministrów,
12) przyjmowania dymisji Rady Ministrów i powierzania jej tymczasowego
pełnienia obowiązków,
13) wnioski do Sejmu o pociągnięcie do odpowiedzialności przed Trybunałem
Stanu członka Rady Ministrów,
14) odwoływania ministra, któremu Sejm wyraził wotum nieufności,
15) zwoływania Rady Gabinetowej,
16) nadawania orderów i odznaczeń,
17) powoływania sędziów,
18) stosowania prawa łaski,
19) nadawania obywatelstwa polskiego i wyrażania zgody na zrzeczenie się
obywatelstwa polskiego,
20) powoływania Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
21) powoływania Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego,
22) powoływania Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego,
23) powoływania prezesów Sądu Najwyższego oraz wiceprezesów Naczelnego
Sądu Administracyjnego,
24) wnioski do Sejmu o powołanie Prezesa Narodowego Banku Polskiego,
25) powoływania członków Rady Polityki Pieniężnej,
26) powoływania i odwoływania członków Rady Bezpieczeństwa Narodowego,
27) powoływania członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,
28) nadawania statutu Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powoływania
i odwoływania Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej,
29) wydawania zarządzeń na zasadach określonych w art. 93,
30) zrzeczenia się urzędu Prezydenta Rzeczypospolitej.
55
O kompetencjach Prezydenta dotyczących tworzenia Rady Ministrów oraz
dokonywania zmian w jej składzie była już uprzednio mowa.
Jednocześnie zaznaczyć należy, że urzędem obsługującym Prezydenta jest
Kancelaria Prezydenta, którą kieruje Szef Kancelarii, powoływany i odwoływany
przez Prezydenta.
4.1.2. Zadania i kompetencje Rady Ministrów
Naczelnym organem administracji państwowej jest też Rada Ministrów (rząd)
oraz te organy administracji państwowej, których właściwość miejscowa rozciąga się
na obszar całego państwa, a które równocześnie wchodzą w skład Rady Ministrów.78
Rada Ministrów jest kolegialnym organem władzy wykonawczej.
Zakres zadań i kompetencji określony jest w Konstytucji oraz ustawie z dnia
08.08.1996r. o organizacji i trybie pracy RM.79
Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej
Polskiej, decydując we wszystkich sprawach, nie zastrzeżonych dla innych organów
państwa (np. dla Prezydenta) i dla samorządu terytorialnego. Rada Ministrów kieruje
też całością administracji rządowej.
-
-
W skład Rady Ministrów wchodzą:
Prezes Rady Ministrów, jako jej przewodniczący (zwany zwyczajowo premierem),
który reprezentuje RM i kieruje jej pracami oraz koordynuje i kontroluje pracę
ministrów,
ministrowie, którzy kierują określonymi działami administracji rządowej lub
wypełniają zadania wyznaczone przez Prezesa RM,
przewodniczący określonych w ustawach komisji i komitetów, jak np.
przewodniczący Komitetu Badań Naukowych itp.
W skład Rady Ministrów można również powołać wicepremierów.
Kompetencje Rady Ministrów wynikają z ustaw konstytucyjnych i ustaw
zwykłych. Kompetencje te dotyczą sfery legislacji, kierownictwa administracją
rządową oraz prowadzenia polityki wewnętrznej i zagranicznej, i w zarysie ogólnym
dotyczą:
- korzystania przez Radę Ministrów z inicjatywy ustawodawczej,
- wydawania rozporządzeń w celu wykonywania ustaw (na podstawie udzielonych
w nich upoważnień),
- podejmowania uchwał w zakresie wykonywania swoich konstytucyjnych
uprawnień.80
78
Organ administracji państwowej, którego zakres działania odpowiada tylko pierwszemu warunkowi
nazywany jest organem centralnym.
79
Dz.U. Nr 106, poz. 492 z późn. zm.
80
Jak już zaznaczono uprzednio, działania te są kontrolowane przez konstytucyjnie uprawnione podmioty;
Prezes Rady Ministrów zobowiązany jest przedstawić Sejmowi program działania Rady Ministrów
z wnioskiem o udzielenie wotum zaufania. Ponadto w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego
Rada Ministrów przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją
o stanie zadłużenia państwa. Sejm rozpatruje przedłożone sprawozdanie i po zapoznaniu się z opinią
Najwyższej Izby Kontroli podejmuje uchwałę o udzieleniu lub o odmowie udzielenia Radzie Ministrów
absolutorium.
56
Do Rady Ministrów należą (na mocy art. 146 ust. 2 Konstytucji) sprawy
polityki państwa nie zastrzeżone dla innych organów państwowych i samorządu
terytorialnego. Przepis ten ustala zasadę domniemania kompetencji Rady Ministrów;
zgodnie z jego treścią, jeśli sprawa nie została zaliczona do kompetencji oznaczonego
organu, to zasada domniemania kompetencji przesądza o kompetencji Rady Ministrów
jako organu właściwego do zajęcia się daną sprawą.
Głównym zadaniem Rady Ministrów jest zapewnienie wykonania ustaw, tzn.
podejmowania działań zmierzających do realizacji celów określonych w ustawach.
W tym też celu Rada Ministrów wydaje rozporządzenia o charakterze aktów
wykonawczych.
Szczególnie ważnym obowiązkiem RM jest obowiązek sporządzania projektu
ustawy budżetowej, kierowanie jej wykonaniem, jak również wykonaniem innych
planów finansowych. Rząd ponadto kieruje, koordynuje i kontroluje pracę wszystkich
innych organów administracji rządowej i ochrania interesy Skarbu Państwa. Prezes
Rady Ministrów natomiast sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym, jednak
tylko w zakresie i formach określonych w Konstytucji i w ustawach.
-
Reasumując stwierdzić można, że do Rady Ministrów należy:
nadawanie kierunków działania administracji rządowej,
koordynacja międzyresortowa administracji rządowej,
decydowanie w sprawach szczególnej wagi.
4.1.3. Zadania i kompetencje Prezesa Rady Ministrów
Według Konstytucji Prezes Rady Ministrów:
- reprezentuje Radę Ministrów,
- kieruje pracami Rady Ministrów,
- wydaje rozporządzenia,
- zapewnia wykonywanie polityki Rady Ministrów i określa sposoby jej
wykonywania,
- koordynuje i kontroluje prace członków Rady Ministrów,
- sprawuje nadzór nad samorządem terytorialnym w granicach i formach
określonych w Konstytucji i ustawach,
- jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej,
- jest zwierzchnikiem korpusu służby cywilnej (art. 148 i 153 ust. 2).
Ponadto Prezesowi RM przysługują kompetencje wynikające z ustaw
zwykłych, jak:
- powoływanie i odwoływanie sekretarzy i podsekretarzy stanu,
- powoływanie i odwoływanie kierowników niektórych urzędów centralnych oraz
zastępców kierowników tych urzędów,
- powoływanie i odwoływanie wojewodów, a na ich wniosek – wicewojewodów,
- kierowanie działalnością wojewodów oraz sprawowanie nadzoru nad ich
działalnością oraz dokonywanie okresowej oceny ich pracy,
- sprawowanie nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego,
a w myśl ustawy z dnia 08.08.1996 r. Prezes RM może:
57
-
-
-
-
wyznaczyć ministrowi zakres spraw, w których minister ten działa z upoważnienia
Prezesa RM,
żądać informacji, dokumentów i sprawozdań okresowych lub dotyczących
poszczególnej sprawy albo rodzaju spraw od ministra, kierownika urzędu
centralnego lub wojewody oraz od pracowników urzędów organów administracji
rządowej,
zwoływać posiedzenia z udziałem właściwych ministrów, kierowników urzędów
centralnych lub wojewodów i im przewodniczyć oraz brać udział w posiedzeniach
komisji i komitetów sprawujących funkcje organów administracji rządowej
i przedstawiać wnioski,
przekazać z urzędu lub na wniosek właściwego organu albo na wniosek strony
sprawę należącą do właściwości więcej niż jednego ministra lub kierownika
centralnego urzędu do załatwienia wskazanemu przez siebie ministrowi,
zawiadamiając o tym wszystkie inne właściwe organy oraz strony,
rozstrzygać o zakresie działania ministrów w razie sporu kompetencyjnego między
ministrami.
4.1.4. Zadania i kompetencje członków Rady Ministrów (ministrów)
W świetle przepisów Konstytucji wyróżnić można ministrów:
1) kierujących określonymi działami administracji rządowej,
2) powołanych do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów.
Dział administracji kierowany przez ministra nazywany jest resortem. Pod tym
pojęciem rozumieć należy „wyodrębniony dział administracji, którym kieruje członek
rządu, zwykle minister, a niekiedy przewodniczący komitetu będącego naczelnym
organem administracji rządowej.”81 W skład resortu wchodzi minister jako kierownik
resortu, ministerstwo jako urząd, a ponadto mogą wchodzić organy rządowej
administracji centralnej i terenowej, zakłady publiczne (np. szkoły, muzea) i inne
jednostki organizacyjne (np. ośrodki badawczo – rozwojowe, instytuty).
Minister jako członek Rady Ministrów realizuje politykę ustaloną przez Rząd
i w tym celu:
- współdziała z innymi członkami Rady Ministrów,
- nadzoruje działalność terenowych organów administracji rządowej,
- współdziała z samorządem terytorialnym, organizacjami społecznymi
i przedstawicielstwami środowisk zawodowych i twórczych,
- występuje do Prezesa RM o powołanie zespołów międzyresortowych do
wykonywania zadań wykraczających poza zakres swojego działania, powołuje
rady i zespoły, jako organy pomocnicze w sprawach należących do zakresu jego
działania.
Szczegółowy zakres działania ministra ustala Prezes RM w drodze
rozporządzenia niezwłocznie po powołaniu Rady Ministrów, a jeżeli minister został
powołany w innym czasie – niezwłocznie po jego powołaniu. W ten sam sposób
81
E.Ochendowski, op.cit., s. 252.
58
Prezes RM określa ministerstwo lub inny urząd administracji rządowej, który ma
obsługiwać ministra, a w przypadku ministra kierującego działem administracji –
również organy i jednostki organizacyjne jemu podległe lub przez niego nadzorowane.
-
Reasumując można stwierdzić, że minister:
tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, chyba że przepisy odrębne stanowią
inaczej,
powołuje i odwołuje kierowników jednostek organizacyjnych, chyba że przepisy
odrębne stanowią inaczej,
organizuje kontrolę sprawności działania, efektywności gospodarowania oraz
przestrzegania prawa przez jednostki organizacyjne.
4.1.5. Zadania i kompetencje innych podmiotów sprawujących funkcje
naczelnych organów administracji rządowej
Oprócz wymienionych wyżej naczelnych organów administracji państwowej
istnieją również – co już powyżej zasygnalizowano – „inne naczelne organy
administracji” bądź „jednostki organizacyjne” zorganizowane według innych zasad niż
monokratyczny organ, jakim jest minister i obsługujący go urząd, tj. ministerstwo.
Podmioty te są zorganizowane jako komitety, rady bądź centra. Zalicza się do nich:
- Komitet Badań Naukowych, który jest kolegialnym organem administracji do
spraw polityki naukowej i naukowo – technicznej państwa. Do jego
najważniejszych zadań należy:
• opracowywanie i przedstawianie Radzie Ministrów projektów założeń polityki
naukowej i naukowo – technicznej państwa oraz
• podział środków finansowych ujętych w budżecie państwa na naukę na
poszczególne jednostki naukowe i jednostki badawczo – rozwojowe, instytucje
służące potrzebom badań naukowych, finansowanie projektów badawczych itp.,
Przewodniczący Komitetu Badań Naukowych ma określone kompetencje jako
organ monokratyczny, w tym prawo wydawania – na podstawie ustaw i w celu ich
wykonania – rozporządzeń i zarządzeń.82 Przewodniczący kieruje pracą Komitetu
i reprezentuje go na zewnątrz.
- Komitet Integracji Europejskiej, który działa od dnia 01.10.1996 r. i jest
„naczelnym organem administracji rządowej do spraw programowania
i koordynowania polityki w sprawach związanych z integracją Polski z Unią
Europejską oraz programowania i koordynowania działań dostosowawczych Polski
do standardów europejskich, jak również koordynowania działań administracji
państwowej w zakresie otrzymywanej pomocy zagranicznej.”83 Do jego
kompetencji należy przede wszystkim:
• koordynowanie procesów adaptacyjnych i integracyjnych Polski z Unią
Europejską oraz inicjowanie, organizowanie i koordynowanie działań
kształtujących te procesy, zwłaszcza w sferze gospodarczej i społecznej,
82
Zaznaczyć należy, że wymienione akty prawne wydawane są w ukazującym się Dzienniku Urzędowym
Komitetu Badań Naukowych.
83
Art. 1 cytowanej już ustawy z dnia 08.08.1996 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 494).
59
-
-
84
• inicjowanie i koordynowanie prac dostosowawczych w zakresie instytucji
prawnych oraz opiniowanie projektów aktów prawnych co do ich zgodności
z prawem Unii Europejskiej,
• współpraca z Komisją Europejską w zakresie realizacji indywidualnego
programu wymagań integracyjnych,
• koordynowanie
przedsięwzięć
związanych
z
pozyskiwaniem
i wykorzystywaniem środków pochodzących z pomocy zagranicznej.
Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, która – jak już uprzednio zaznaczono –
zajmuje szczególną pozycję prawną. Do jej ustawowych kompetencji jako organu
państwowego właściwego w sprawach radiofonii i telewizji należy przede
wszystkim stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu
publicznego w radiofonii i telewizji, samodzielności nadawców i interesów
odbiorców oraz zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii
i telewizji, który wyraża się:
• projektowaniem w porozumieniu z Prezesem Rady Ministrów kierunków
polityki państwa w dziedzinie radiofonii i telewizji,
• określaniem warunków prowadzenia działalności przez nadawców,
• wydawaniem koncesji na rozpowszechnianie programów,
• sprawowaniem kontroli działalności nadawców i
• określaniem opłat abonamentowych oraz opłat za udzielanie koncesji i wpis do
rejestru rozprowadzanych programów.
KRRiT ma też kompetencje prawodawcze; na podstawie ustaw i w celu ich
wykonania wydaje rozporządzenia, natomiast Przewodniczący wydaje decyzje,
a w sprawach koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych
i telewizyjnych Przewodniczący podejmuje decyzje na podstawie uchwał Krajowej
Rady.
Rządowe Centrum Studiów Strategicznych, które – zgodnie z art. 1 ustawy84 – jest
„państwową jednostką organizacyjną, prowadzą prace służące Radzie Ministrów
i Prezesowi Rady Ministrów do programowania strategicznego, prognozowania
rozwoju gospodarczego, społecznego oraz zagospodarowania przestrzennego
kraju.” Do kompetencji Centrum należy przede wszystkim:
• przygotowywanie
i
przedstawianie
Radzie
Ministrów
prognoz
i długookresowych, strategicznych programów rozwoju gospodarczego
i społecznego,
• przygotowywanie i przedstawianie RM koncepcji i programów polityki
zagospodarowania przestrzennego kraju oraz programów polityki regionalnej,
• ocen międzynarodowych uwarunkowań sytuacji kraju oraz długofalowych
koncepcji polityki zagranicznej oraz
• ocen funkcjonalności struktur państwa i propozycji ich przekształceń.
Ponadto Centrum85 jest powołane do analizowania stanu gospodarki z punktu
widzenia realizacji programów strategicznych oraz regionalnych i informowania
Rady Ministrów o stwierdzonych zagrożeniach, jak i przygotowywania innych
Rządowe Centrum Studiów Strategicznych istnieje od 01.01.1997 r. na podstawie cytowanej już ustawy z dnia
08.08.1996 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 495).
85
Centrum współdziała przy realizacji nałożonych zadań w szerokim zakresie z Polską Akademią Nauk,
instytucjami naukowymi i szkołami wyższymi.
60
analiz, prognoz i programów zleconych przez Radę Ministrów i Prezesa Rady
Ministrów.
Zaznaczyć należy, iż w ostatnich latach w związku ze zmianami ustrojowymi
w funkcjonowaniu gospodarki i administracji publicznej uchwalono wiele ustaw
tworzących na tym szczeblu nowe urzędy znosząc jednocześnie szereg urzędów
dotychczas funkcjonujących. Przykładowo wymienić można np. zniesione urzędy
Ministra Przemysłu i Handlu, Przekształceń Własnościowych, Współpracy
z Zagranicą, Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministra – Szefa Urzędu Rady
Ministrów, Ministra – Kierownika Centralnego Urzędu Planowania itd. i utworzone,
jak urzędy Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Gospodarki, Skarbu
Państwa, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast oraz Kancelarię Prezesa RM
i Rządowe Centrum Studiów Strategicznych.
W związku z tymi (również i na dzień dzisiejszy, jak się okazuje –
dynamicznymi) zmianami nastąpiły jednocześnie zmiany zakresów poszczególnych
urzędów i ich kompetencji.
4.2. Zadania i kompetencje centralnych organów administracji rządowej
Centralne organy administracji rządowej tworzone są w ramach oznaczonego
działu administracji na podstawie ustaw i wyjątkowo na podstawie rozporządzeń Rady
Ministrów.
Podstawowym kryterium odróżniającym organy centralne od naczelnych jest to,
że kierownicy (szefowie) tych organów nie wchodzą w skład Rady Ministrów, mimo
że ich zakres zadań i kompetencji rozciąga się na terytorium całego państwa.
Organy centralne mogą być kolegialne lub jednoosobowe, przybierają różne
nazwy, np. organy kolegialne noszą nazwę „komitet,” „urząd,” natomiast organy
jednoosobowe najczęściej – „prezes,” „przewodniczący,” „kierownik,” „szef.”
-
Organami zwierzchnimi centralnych organów (urzędów) są:
Rada Ministrów,
Prezes Rady Ministrów oraz
poszczególni ministrowie.
Wśród centralnych organów administracji państwowej podległych Radzie
Ministrów można wymienić:
- Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
a podlegających Prezesowi Rady Ministrów :
- Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego,
- Prezesa Głównego Urzędu Miar,
- Prezesa Polskiej Agencji Prasowej,
- Szefa Urzędu Ochrony Państwa,
- Szefa Służby Cywilnej i inne.
61
Do organów centralnych podlegających Radzie Ministrów zaliczany jest
również Komendant Główny Policji. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści art.
5 ustawy o Policji,86 gdzie stwierdza się, że „centralnym organem administracji
rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania
bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy
ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych.”
Komendant Główny Policji jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady
Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych i jest
przełożonym wszystkich funkcjonariuszy Policji.
Komendant Główny Policji wykonuje swoje obowiązki poprzez podległych mu
komendantów wojewódzkich Policji, komendantów powiatowych (miejskich) Policji
oraz komendantów komisariatów.
Do ustawowych kompetencji Komendanta Głównego Policji (na zasadzie art.
7 ustawy) należy również określenie:
1) szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów
i innych jednostek organizacyjnych Policji,
2) metod i form wykonywania zadań przez poszczególne służby policyjne w zakresie
nie objętym innymi przepisami wydanymi na podstawie ustawy,
3) (skreślony),
4) szczegółowych zasad szkolenia strażników gminnych (miejskich),
4 a) programów szkoleń zawodowych policjantów,
5) szczegółowych zasad szkolenia zwierząt wykorzystywanych do realizacji zadań
Policji, a także normy ich wyżywienia,
6) szczegółowych warunków bezpieczeństwa i higieny służby, po konsultacji
z Państwową Inspekcją Pracy.
Poza tym (ust. 3 tego przepisu) Komendant Główny Policji może tworzyć ośrodki
szkolenia i szkoły policyjne oraz określać ich programy nauczania.
Komendant Główny Policji zgodnie z ust. 2 art. 12 ustawy określa też zasady
naliczeń etatowych w Policji.87
W ramach własnych kompetencji Komendant Główny Policji, tak jak
i pozostałe podmioty będące centralnymi organami administracji, tworzyć mogą akty
wewnętrzne o charakterze wykonawczym.
4.3. Zadania i kompetencje terenowych organów administracji rządowej
Jak już zasygnalizowano powyżej, w wyniku reformy ustrojowej88 zmianie
uległa struktura organów administracji publicznej funkcjonującej w województwie.
Aktualnie administrację tę wykonują:
1) organy administracji rządowej, do których zalicza się:
- wojewodę,
86
Ustawa z dnia 06.04.1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.).
Zaznaczyć należy, że koszty związane z funkcjonowaniem Policji – na zasadzie art. 13 ustawy o Policji – są
pokrywane z budżetu państwa, w tym z dotacji celowej na zadania Policji w powiecie, a etaty Policji określa
(ust. 2) ustawa budżetowa.
88
Nastąpiło to przede wszystkim w drodze ustawy z dnia 22.03.1990 r. o terenowych organach rządowej
administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.).
87
62
-
kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży, działający pod
zwierzchnictwem wojewody,
- organy administracji niezespolonej.
2) organy samorządu województwa, w skład których wchodzą:
- organy samorządu terytorialnego – jeżeli wykonywanie zadań administracji
rządowej wynika z ustawy lub z zawartego porozumienia,
- działający pod zwierzchnictwem starosty kierownicy powiatowych służb,
inspekcji i straży, wykonujących zadania i kompetencje określone w ustawach,
- organy innych samorządów, jeżeli wykonywanie zadań administracji rządowej
następuje na podstawie ustawy lub porozumienia.
Jak z powyższego wynika, w grupie organów wykonujących administrację
rządową na obszarze województwa są organy administracji rządowej oraz organy
samorządu, które oprócz zadań własnych realizują zadania w zakresie administracji
rządowej wynikające z ustaw lub określone w zawieranych porozumieniach.
4.3.1. Zadania i kompetencje wojewody
Wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów w terenie odpowiada za
wykonywanie polityki rządu na obszarze województwa. Do jego kompetencji należą
wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie nie zastrzeżone
na rzecz innych organów tej administracji. Do najważniejszych zaliczyć należy:
- kontrolę wykonywania przez organy zespolonej administracji rządowej,
wynikających z aktów normatywnych, ustaleń Rady Ministrów oraz zarządzeń
i poleceń Prezesa Rady Ministrów,
- kontrolę wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i inne samorządy
zadań z zakresu administracji rządowej, realizowanych przez nie na podstawie
ustawy lub porozumienia z organami administracji rządowej,
- dostosowanie do miejscowych warunków szczególnych celów polityki rządu,
zwłaszcza w zakresie prowadzonej na obszarze województwa polityki regionalnej
państwa oraz koordynacja i kontrola wykonania wynikających stąd zadań,
- zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji
rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa w zakresie
zapobiegania zagrożeniom życia, zdrowia lub mienia, zagrożeń środowiska,
bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw
obywatelskich oraz zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym
zagrożeniom, a także zwalczania i usuwania ich skutków,
- współdziałanie z właściwymi organami innych państw oraz międzynarodowych
organizacji rządowych i pozarządowych na zasadach określonych przez ministra
właściwego do spraw zagranicznych,
- reprezentowanie Rady Ministrów na uroczystościach państwowych i w trakcie
oficjalnych wizyt składanych w województwie przez przedstawicieli państw
obcych.
Wojewoda ponadto może wydawać, w zakresie wykonywania funkcji
przedstawiciela Rady Ministrów, polecenia obowiązujące wszystkie działające
63
w strukturach województwa organy, a więc organy zespolonej, jak i niezespolonej
administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych (opisanych powyżej
w punkcie dotyczącym „zapewnienia współdziałania ...”), obowiązujące również
organy samorządu terytorialnego. O tego typu sytuacji wojewoda ma jednak ustawowy
obowiązek powiadomienia niezwłocznie właściwego ministra. Minister może
wstrzymać wykonanie tych poleceń lub nadzorować ich realizację.89
4.3.2. Zadania i kompetencje zespolonej administracji rządowej
Administracja zespolona to administracja, która podlega:
- wojewodzie (wojewódzka administracja zespolona) i
- staroście (powiatowa administracja zespolona),
a w jej skład wchodzą m.in. policja, straż pożarna, inspekcja sanitarna, inspekcja
budowlana, służba ochrony zabytków.
Organem zespolonej administracji rządowej w województwie jest wojewoda,
a w przypadkach określonych w ustawach (w szczególności w zakresie wydawania
indywidualnych aktów administracyjnych) kierownik zespolonej służby, inspekcji lub
straży wojewódzkiej.
Wojewoda jako zwierzchnik zespolonej administracji rządowej kieruje nią
i koordynuje jej działalność, zapewnia warunki do skutecznego jej działania i ponosi
odpowiedzialność za rezultaty jej działania.
Kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działający pod
zwierzchnictwem wojewody, wykonują zadania i kompetencje określone w ustawach
w imieniu wojewody, z ustawowego upoważnienia bądź w imieniu własnym, jeżeli
ustawa tak stanowi. Zespolenie służb, inspekcji i straży w administracji rządowej
w województwie następuje pod zwierzchnictwem wojewody w jednym urzędzie,
chyba że ustawa nie przewiduje zespolenia w jednym urzędzie.
4.3.3. Zadania i kompetencje organów administracji niezespolonej
Administracja niezespolona obejmuje organy administracji, które wykonują
zadania o charakterze ogólnopaństwowym albo zasięgiem swego działania
przekraczają granice jednego województwa. Do administracji niezespolonej zalicza się
np. administrację skarbową (urzędy i izby skarbowe), administrację wojskową,
administrację celną, straż graniczną, administrację lasów państwowych.
Organy administracji niezespolonej to terenowe organy administracji rządowej
podporządkowane właściwemu ministrowi, a także kierownicy państwowych
jednostek organizacyjnych wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej na
obszarze województwa. Wymienić tu można m.in.:
- dyrektorów izb skarbowych,
89
Zaznaczyć należy, że polecenia, o których mowa, nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty spraw
załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, a więc rozstrzygnięć indywidualnych spraw
administracyjnych.
64
-
dowódców okręgów wojskowych,
dyrektorów urzędów celnych,
komendantów oddziałów straży granicznej,
dyrektorów regionalnych dyrekcji lasów państwowych.
Organy administracji niezespolonej działające na obszarze województwa
podlegają odpowiednim centralnym organom administracji, a są powoływane
(i odwoływane) na wniosek właściwego miejscowo wojewody albo po uzyskaniu
uprzednio jego zgody (chyba że ustawa stanowi inaczej) i zobowiązane do:
- uzgadniania z wojewodą projektów aktów prawa miejscowego stanowionych przez
te organy, np. przez dyrektorów urzędów morskich,
- zapewnienia zgodności swoich działań z poleceniami wojewody, o których była
mowa wyżej,
- składania wojewodzie rocznych informacji, na żądanie wojewody – także
bieżących wyjaśnień o swojej działalności na obszarze województwa.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że wśród kompetencji wojewody istnieje też
prawo wglądu w tok każdej sprawy prowadzonej na obszarze województwa przez
organy administracji rządowej, a także przez organy samorządu terytorialnego
w zakresie zadań przejętych na podstawie porozumienia lub zleconych; przepisy
o tajemnicy państwowej i innych rodzajach tajemnicy muszą być przy tym
przestrzegane.90
4.4. Samorząd terytorialny – struktura organizacji, zadania i kompetencje
Istotną cechą współczesnego państwa demokratycznego jest dążenie do
decentralizacji władzy, to znaczy do przekazywania coraz szerszego zakresu decyzji,
które dotyczą ogółu obywateli, takim organom władzy, które są bliżej
zainteresowanych i podlegających tym decyzjom obywateli i działają w ściślejszych
z nimi kontaktach.
Decentralizacja władzy publicznej jest w Polsce wpisana jako zasada
w Konstytucji Rzeczypospolitej, a ma ją zagwarantować odpowiedni podział
terytorialny kraju oraz rozwój samorządu. Wiąże się to z przekonaniem, że rola
państwa powinna być wyraźnie określona i że państwo nie powinno wkraczać w te
dziedziny oraz problemy, które obywatele i inne, niepaństwowe organizacje, mogą i są
w stanie same rozwiązać i rozstrzygać.
Samorząd polega na powierzeniu przez prawo sprawowania władzy publicznej
zrzeszeniom osób, których działalność tej władzy w jakiś sposób bezpośrednio
dotyczy: zgodnie z art. 16 Konstytucji – ogół mieszkańców jednostek zasadniczego
podziału terytorialnego stanowi z mocy prawa wspólnotę samorządową. Samorząd
terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i powstaje na każdym
stopniu zasadniczego podziału terytorialnego państwa.
90
W sytuacjach nadzwyczajnych wojewodzie, niezależnie od innych uprawnień, przysługuje uprawnienie do
żądania wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec każdego pracownika rządowej administracji
niezespolonej i pracownika samorządowego, który dopuścił się naruszenia prawa.
65
System administracji zdecentralizowanej polega zatem na tym, że obok
administracji rządowej istnieje szereg innych podmiotów, które wykonują
administrację samodzielnie. Zaliczyć do nich należy:
- samorząd gminy – rada gminy,
- samorząd powiatowy – rada powiatu,
- samorząd wojewódzki:
• sejmik województwa,
• zarząd województwa,
a więc organy, które działają w oparciu o następujące akty prawne:
- ustawa z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym,91
- ustawa z dnia 24.07.1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego
podziału terytorialnego państwa,92
- ustawa z dnia 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie,93
- znowelizowana ustawa z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym,
- ustawa z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie terytorialnym,
- ustawa z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie powiatowym,94
- ustawa z dnia 05.06.1998 r. o samorządzie województwa,95
- ustawa z dnia 24.07.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje
organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa,96
- ustawa z dnia 24.07.1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym,
ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej
w województwie.97
Jak z powyższego wynika, administrację samorządową można określić jako
administrację samodzielną, poddaną jedynie nadzorowi, a ponadto realizowaną przez
odrębne od państwa podmioty administrujące.
Organami samorządu terytorialnego o kompetencjach stanowiących są rada
gminy, rada powiatu i sejmik województwa, a organami wykonawczymi – zarząd
gminy, zarząd powiatu i zarząd województwa.
Mieszkańcy rozstrzygają o sprawach swego samorządu przez udział
w wyborach98 (w ten sposób decydują np. o składzie rady) oraz przez udział
w referendum.
91
T.j. Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74; od dnia 01.01.1999 r. jej tytuł brzmi: ustawa o samorządzie gminnym
(Dz.U. z 1998 r. Nr 162, poz. 1126).
92
Dz.U. Nr 96, poz. 603. Zaznaczyć należy, że z dniem 01.01.1999 r. na mocy tej ustawy wprowadzono na
terytorium RP nowy, trójstopniowy podział terytorialny, którego jednostkami są województwa (16), powiaty
(308 powiatów ziemskich i 65 grodzkich) oraz gminy (jest ich 2489).
93
Dz.U. Nr 91, poz. 577.
94
Dz.U. Nr 91, poz. 578.
95
Dz.U. Nr 91, poz. 576.
96
Dz.U. Nr 106, poz. 668.
97
Dz.U. Nr 99, poz. 631.
98
Rada (gminy, powiatu) i sejmik województwa pochodzą z wyboru i wybierane są odpowiednio przez
mieszkańców gminy, powiatu albo województwa. Ich kadencja trwa cztery lata. Wybory są powszechne,
równe, bezpośrednie i tajne. Szczegółowe zasady wybierania rad gmin, a także rad powiatów i sejmików
wojewódzkich określa ustawa z dnia 16.07.1998 r. – ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów
i sejmików województw (Dz.U. Nr 95, poz. 602).
66
4.4.1. Samorząd gminy
Istotą samorządu jest powierzenie mieszkańcom danego terytorium zarządzania
„ich własnymi” sprawami, stąd spośród wszystkich szczebli samorządu największe
znaczenie ma ten, który znajduje się najbliżej obywatela i załatwia sprawy najbliższe
obywatelowi, czyli samorząd gminy.
W aktualnym systemie prawnym RP znaczenie samorządu gminnego jako
głównego ogniwa samorządu terytorialnego podkreślone zostało w art. 164 ust. 1
Konstytucji RP, gdzie zaakcentowano to stwierdzając, że „podstawową jednostką
samorządu terytorialnego jest gmina.” Z tak skonstruowanego zapisu wynikają
określone konsekwencje:
- po pierwsze, samorząd gminy powinien posiadać większość kompetencji
w zdecentralizowanej strukturze samorządu, bowiem na tym szczeblu koncentruje
się życie lokalne, a jednostka ma swoje miejsce zamieszkania i pracy,
- po drugie, w razie wątpliwości, do kogo należy dane zadanie lub kompetencja na
szczeblu lokalnym, należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy. Potwierdza to
art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. stwierdzając, że „ Do zakresu działania
gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone
ustawami na rzecz innych podmiotów,”
- po trzecie, na tym szczeblu powinna być zlokalizowana podstawowa infrastruktura
(zakłady, inne jednostki organizacyjne), zaspokajająca podstawowe potrzeby
jednostki w zakresie oświaty, kultury zdrowia, opieki społecznej itp.
Organizację gminy jako jednostki samorządowej regulują przepisy zawarte
w rozdziale VII Konstytucji RP; w ustawach, zwłaszcza we wspomnianej wyżej
ustawie o samorządzie terytorialnym oraz przepisy zawarte w aktach pochodzących od
organów samorządu, wśród których szczególną doniosłość ma statut gminy,
uchwalany przez radę gminy.
Organami gminy są:
- rada gminy
oraz
- zarząd gminy.
Rada gminy ma kompetencje stanowiące (uchwałodawcze) i kontrolne.
W ramach kompetencji stanowiących rada gminy może podejmować decyzje we
wszystkich sprawach, pozostających w zakresie działania gminy (zasada domniemania
kompetencji rady gminy). Od tej zasady mogą być wyjątki polegające na tym, iż
ustawy mogą przewidywać, że jakiś rodzaj spraw będzie rozstrzygany przez inne
organy niż rada gminy. Do spraw, o których decyduje wyłącznie rada gminy, należą
m.in.:
1) uchwalanie budżetu gminy,
2) podejmowanie uchwał w sprawie udzielania zarządowi absolutorium z wykonania
budżetu,
3) wybór i odwołanie zarządu gminy,
4) decydowanie o kierunkach działania zarządu gminy,
5) wybór i odwoływanie skarbnika gminy oraz sekretarza gminy,
6) uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
67
7) podejmowanie decyzji w sprawach dotyczących majątku gminy, o ile sprawy te
przekraczają zakres zwykłego zarządu majątkiem,99
8) wprowadzanie na terenie gminy podatków i opłat oraz określanie ich wysokości.
W ramach kompetencji kontrolnych rada gminy kontroluje działalność zarządu
gminy oraz gminnych jednostek organizacyjnych, jak np. urzędu gminy, szkół
i szpitali podlegających gminie, przedsiębiorstw powołanych przez gminę oraz spółek,
w których gmina ma swoje udziały. Zaznaczyć należy, że w celu realizacji zadań
kontrolnych rada gminy powołać może ze swojego grona wyspecjalizowany zespół
zwany komisją rewizyjną.
Rada gminy może liczyć od 15 do 100 członków zwanych radnymi.100 Do
obowiązków radnego należy m.in.:
1) reprezentowanie swych wyborców,
2) utrzymywanie więzi z wyborcami (np. organizowanie spotkań, dyżury radnego
itp.),
3) przyjmowanie od obywateli postulatów, wniosków i skarg oraz przedstawianie ich
organom gminy,
4) branie udziału w pracach rady gminy, a także instytucji samorządowych, do
których został wybrany lub desygnowany.
Równie ważnym elementem samorządności jest również to, że ustawa
o samorządzie terytorialnym stwarza szereg gwarancji, które mają zapewnić rzetelne
wykonywanie obowiązków radnego. I tak np.:
- radny nie może wykonywać pracy na podstawie umowy o pracę w urzędzie gminy,
w której uzyskał mandat, jeżeli natomiast pracę taką wykonuje, to na czas
sprawowania mandatu obowiązany jest wziąć urlop bezpłatny,
- radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć, ani otrzymywać darowizn
mogących podważyć zaufanie wyborców,
- radni nie mogą powoływać się na swój mandat w związku z dodatkowymi
zajęciami lub prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą na własny
rachunek, a także nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny
rachunek z wykorzystaniem mienia gminy.
Z drugiej zaś strony, co należy podkreślić, radni korzystają w wielu dziedzinach
ze szczególnej ochrony prawnej, jak np.:
- rozwiązanie stosunku pracy z radnym może nastąpić tylko za zgodą rady gminy,
- pracodawca jest obowiązany zwolnić radnego z pracy zawodowej, aby umożliwić
mu udział w pracach organów gminy,
- radny jest chroniony przepisami prawa karnego jak funkcjonariusz państwowy
oraz
- radnemu przysługuje rekompensata finansowa w postaci diet i zwrotów kosztów
podróży służbowych.
Na czele rady gminy stoi przewodniczący rady, wybierany spośród jej
członków. Do zadań przewodniczącego przede wszystkim należy:
- organizowanie prac rady,
99
Do spraw takich zalicza się m.in. nabywanie i zbywanie przez gminę nieruchomości gruntowych, zaciąganie
długoterminowych pożyczek i kredytów, tworzenie przez gminę spółek i przystępowanie do nich.
100
Liczba radnych zależy od liczby osób zamieszkałych na obszarze gminy.
68
-
zwoływanie sesji czy
prowadzenie obrad.
Rada obraduje na sesjach, które powinny być zwoływane nie rzadziej niż raz na
kwartał. Ponieważ rada gminy jest organem kolegialnym, stąd też jej decyzje mają
formę uchwał. Uchwały te zapadają zwykłą większością głosów, przy qworum
wynoszącym połowę liczby radnych.
Zarząd gminy jest organem wykonawczym rady gminy, dlatego też
podstawowym zadaniem zarządu jest:
- wykonywanie uchwał podjętych przez radę gminy,
- realizacja zadań nałożonych na gminę przez przepisy prawa
oraz m.in.:
- gospodarowanie mieniem komunalnym (tj. majątkiem gminy),
- wykonywanie budżetu,
- podejmowanie decyzji o zatrudnianiu pracowników w gminnych jednostkach
organizacyjnych,
- wykonywanie zadań zleconych gminie przez inne organy administracji.
Należy przy tym pamiętać, że chociaż zarząd gminy jest organem
wykonawczym, to jednak uczestniczy w procesie podejmowania decyzji przez radę
gminy, m.in. przez przygotowywanie projektów uchwał rady gminy i decyduje,
w jaki sposób uchwały rady gminy mają być wykonane.
Zarząd gminy jest wybierany przez radę gminy. Członkami zarządu mogą być
zarówno członkowie rady, jak i osoby nie będące radnymi. Zarząd może liczyć od 3 do
7 członków. Przewodniczącym zarządu jest:
- wójt (w gminach wiejskich),
- burmistrz (w gminach, w których siedziba władz znajduje się w mieście
położonym na terytorium gminy) albo
- prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach liczących powyżej
100.000 mieszkańców).
Do zadań wójta (burmistrza) należy m.in. organizowanie pracy zarządu,
kierowanie bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie gminy na zewnątrz.
Wójt (burmistrz) wydaje również decyzje administracyjne oraz postanowienia
w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.
Aby zarząd gminy mógł należycie wykonywać swoje zadania, musi
dysponować różnorodnymi środkami technicznymi, jak telefony, telefaksy, sieci
komputerowe, archiwa itp. oraz korzystać ze wsparcia fachowego personelu
urzędniczego, który wykonuje różne czynności pomocnicze. Te środki techniczne
i personel są odpowiednio zorganizowane i tworzą urząd gminy (miasta). W urzędach
tych mieszkaniec gminy załatwić może takie sprawy, jak np.:
- wydawanie dowodów osobistych,
- przydzielanie numeru PESEL,
- uzyskanie mieszkania komunalnego czy uzyskanie zezwolenia na budowę domu
lub jego remont kapitalny,
- ustalenie wysokości i zapłata niektórych podatków,
- uzyskanie pomocy w postaci zasiłku czy umieszczenia w domu pomocy społecznej
a także może
69
-
złożyć skargę na złe funkcjonowanie instytucji gminnych.
Zarząd gminy kończy swoją działalność z upływem kadencji rady gminy, która
go powołała. Rada gminy może też wcześniej odwołać cały zarząd gminy (jak
i poszczególnych jego członków), wójta, burmistrza, a podstawową przyczyną jest
nieudzielenie mu absolutorium, czyli stwierdzenie, że zarząd nie wykonał prawidłowo
budżetu. Odwołany zarząd działa zawsze do chwili powołania nowego zarządu gminy.
Jeżeli w ramach gminy powołane zostaną jednostki pomocnicze, jak sołectwa,
dzielnice lub osiedla, to ich organami stanowiącymi (uchwałodawczymi) są
odpowiednio: zebranie wiejskie, rada dzielnicy, rada osiedla albo ogólne zebranie
mieszkańców osiedla, zaś organami wykonawczymi – sołtys, zarząd dzielnicy i zarząd
osiedla.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że obok wymienionych organów gminy
również mieszkańcom gminy przysługują uprawnienia decyzyjne w zakresie
dotyczącym ich samych. Uprawnienia te mogą być realizowane poprzez udział w
referendum, w ramach którego można decydować w sprawie samoopodatkowania się
mieszkańców na cele publiczne oraz w sprawie odwołania rady gminy przed upływem
jej kadencji. W drodze referendum mogą być rozstrzygane również inne sprawy ważne
dla gminy – nie dotyczy to jednak spraw, które są zastrzeżone na zasadzie wyłączności
dla organów gminy.
Gminy dla lepszego wykonywania swych zadań mogą łączyć się w związki
międzygminne (komunalne) oraz mogą zawierać porozumienia (umowy)
o powierzeniu jednej z gmin wykonywania pewnych obowiązków na rzecz innych.
Gminy z obszaru danego województwa wyłaniają wspólną reprezentację zwaną
sejmikiem samorządowym, do którego m.in. należy:
- reprezentowanie interesów gmin wobec administracji rządowej,
- opiniowanie kandydata na wojewodę,
- ocena działalności administracji rządowej w województwie,
- prowadzenie mediacji w sprawach spornych między gminami.
Przy sejmikach samorządowych działają również samorządowe kolegia
odwoławcze, będące organami odwoławczymi w postępowaniu administracyjnym.
Głównym zadaniem gmin jest wykonywanie tzw. zadań własnych, tj. zadań
służących zaspokojeniu potrzeb mieszkańców gminy. Oprócz tych zadań gminy
wykonują także tzw. zadania zlecone czyli zadania o charakterze ponadgminnym.
Gmina zastępuje wówczas organy administracji rządowej, a zadania te są „zlecane”
przez ustawodawcę albo przyjmowane przez gminę do realizacji na podstawie umów
(porozumień) zawieranych z organami administracji rządowej.
Przy realizacji zadań własnych gmina ma swobodę podejmowania decyzji
o sposobie ich realizacji, musi jednak dysponować własnymi środkami, które uzyskuje
z różnych źródeł, jak np.:
- z podatków gminnych,
- z udziałów w podatkach wpływających do budżetu państwa,
- z dochodów, jakie przynosi majątek gminy (np. z najmu budynków gminnych,
gruntów, sprzedaży pewnych składników majątku, lokat pieniężnych itp.),
- z dotacji pochodzących od państwa (np. na budowę dróg),
- z wyemitowanych obligacji,
70
-
z działalności gospodarczej prowadzonej przez gminę (np. wywóz śmieci,
dostarczanie wody itp.),
- z otrzymywanych darowizn.
W przypadku zadań zleconych, sposób realizacji zadania określa ustawa,
a w przypadku zadań przejętych przez gminę na podstawie umowy. Prawidłowe
wykonanie jest nadzorowane przez administrację rządową, która jest jednak
obowiązana zapewnić gminie odpowiednie środki na ich realizację.
Nadzór nad działalnością samorządu gminnego sprawuje Prezes Rady
Ministrów i wojewoda, a w sprawach finansowych – regionalna izba obrachunkowa.
Organy te badają działalność samorządu gminnego z punktu widzenia jej zgodności
z prawem, a w przypadku zadań zleconych – również z punktu widzenia celowości,
rzetelności i gospodarności.
Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność samorządu tylko w przypadkach
określonych ustawą i są m.in. uprawnione do:
- stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu (gdy jest ona sprzeczna
z prawem),
- wstrzymania wykonania uchwały organu gminy,
- wniesienia skargi do NSA,
- stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa,
- wnioskowania do Sejmu o rozwiązanie rady gminy,
- wnioskowania do sejmiku samorządowego o rozwiązanie zarządu gminy.
Prezes RM jest również uprawniony do zawieszenia organów samorządu
i ustanowienia zarządu komisarycznego.
Szczególne prawo przysługuje też obywatelowi, którego:
- interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą, podjętą przez organ
gminy (radę lub zarząd) w sprawie z zakresu administracji publicznej,
- gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia powstało w następstwie
podjętej przez organ gminy czynności prawnej lub faktycznej,
- albo w następstwie zaniechania organu, tj. gdy organ nie dokonał czynności
nakazanej prawem.
Obywatel może wezwać wówczas organ samorządu do usunięcia naruszenia, a jeśli
wezwanie to będzie bezskuteczne – obywatel może wnieść skargę do NSA
4.4.2. Samorząd powiatowy
Samorząd powiatowy został utworzony na mocy ustawy o samorządzie
powiatowym. Powiat stanowi terenową jednostkę samorządu terytorialnego o takim
samym charakterze jak gmina, ale o innych zadaniach. Stanowi on wyodrębniony
związek lokalnego społeczeństwa, powołany do samodzielnego wykonywania części
zadań państwa (sprawowania administracji publicznej) i wyposażony w materialne
środki realizacji zadań. Powiat posiada osobowość prawną, co oznacza, że może być
podmiotem praw majątkowych.
Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze
ponadgminnym. Jego rola polega na uzupełnianiu gmin. Powiaty i gminy tworzą
system realizacji całokształtu zadań publicznych o charakterze lokalnym w strukturach
71
samorządowych. Źródeł kompensacji powiatu należy zatem upatrywać w administracji
rządowej. To od niej powiat przejął zadania i kompetencje. W szczególności jego
kompetencje obejmują sprawy należące dotychczas do znoszonych urzędów
administracji rejonowej oraz struktur rządowej administracji specjalnej. Powiaty
przejęły też część zadań przysługujących do tej pory wojewodzie. W rezultacie
nastąpiła decentralizacja zadań publicznych z administracji rządowej na samorząd
terytorialny, a zakres uprawnień samorządu uległ istotnemu rozszerzeniu.
Zadania powiatu obejmują następujące kategorie spraw:
1) ponadpaństwowa infrastruktura społeczna, w tym edukacja publiczna wychodząca
poza obowiązek szkolny oraz ponadstandardowa opieka zdrowotna i pomoc
społeczna (prowadzenie szpitali i domów opieki społecznej),
2) ponadpodstawowa infrastruktura techniczna, w tym m.in. ponadgminny lokalny
transport publiczny oraz drogi publiczne o zasięgu ponadgminnym,
3) porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli w wymiarze ponadgminnym,
w tym ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa oraz nadzór budowlany,
4) ochrona środowiska i zagospodarowanie przestrzenne w wymiarze ponadgminnym,
w tym gospodarka wodna i gospodarka nieruchomościami,
5) działalność organizatorska zmierzająca do rozwiązywania lokalnych problemów,
w tym przeciwdziałanie bezrobociu, aktywizacja lokalnego rynku pracy, ochrona
praw konsumenta, wspieranie osób niepełnosprawnych oraz promocja powiatu na
zewnątrz.
W celu realizacji tych zadań powiat został wyposażony w mienie, które stanowi
własność i inne prawa majątkowe. Zarząd i ochrona tego mienia odbywa się na
analogicznych zasadach jak w gminach. Realizując nałożone nań zadania powiat może
tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.
Może też realizować te zadania bezpośrednio, podejmując w tym celu działalność
gospodarczą, ale wyłącznie w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej.
Tym samym ustawodawca zakazał powiatowi działalności komercyjnej nastawionej
wyłącznie na zysk.
Zasadą jest przedstawicielski sposób sprawowania władzy w powiecie. Organy
powiatu to:
- rada powiatu i
- zarząd powiatu.
Ustawodawca przewidział też stosowanie form demokracji bezpośredniej,
które dotyczą wyboru władz oraz obejmują możliwości podejmowania rozstrzygnięć
„w sprawach z zakresu właściwości powiatu.” Oznacza to, że referendum może być
zwołane w każdej sprawie pozostającej we właściwości organów powiatu.
Rada powiatu jest organem uchwałodawczym i jednocześnie kontrolnym.
Rozstrzyga o najważniejszych kwestiach powiatu. Do jej wyłącznej kompetencji
należą:
- stanowienie aktów prawa miejscowego,
- stanowienie statutu powiatu,
- uchwalanie budżetu powiatu,
- wybór i odwoływanie zarządu,
72
-
stanowienie o kierunkach działalności zarządu,
podejmowanie uchwał w najważniejszych sprawach majątkowych.
Na czele rady stoi przewodniczący z jednym lub dwoma zastępcami. Rada
może powoływać komisje stałe i doraźne do wykonywania określonych zadań.
Obowiązkiem rady jest powołanie komisji rewizyjnej kontrolującej działalność
zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych. Członków komisji
powiatowych można powoływać tylko spośród radnych. Sytuacja radnego w powiecie
jest regulowana tak samo jak w gminie.
Zarząd powiatu stanowi jego organ wykonawczy. Do jego zadań zalicza się
przede wszystkim:
- przygotowywanie projektów i wykonywanie uchwał rady,
- gospodarowanie mieniem powiatu i
- wykonywanie budżetu.
W skład zarządu wchodzi starosta jako jego przewodniczący oraz 3 – 5
członków, wybieranych niekoniecznie spośród radnych. Szczególną rolę pełni
w zarządzie starosta, który kierując bieżącymi sprawami powiatu, reprezentuje go na
zewnątrz i podejmuje zadania za zarząd w stanie wyższej konieczności, staje się
w pewnym sensie drugim organem wykonawczym. Zarząd powiatu jest kontrolowany
przez radę powiatu na podobnych zasadach, jak zarząd gminy przez radę gminy.
Aparatem pomocniczym zarządu jest powiatowa administracja zespolona
składająca się ze starostwa powiatowego, kierowników powiatowych służb, inspekcji
i straży oraz innych jednostek organizacyjnych powiatu.
Powiatowi przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie
obowiązujących na obszarze powiatu. Może to nastąpić tylko na podstawie
konkretnego upoważnienia ustawowego.
Nadzór nad działalnością powiatu sprawują te same organy, co w przypadku
nadzoru nad gminą. Są to: prezes Rady Ministrów, wojewoda, a w zakresie spraw
finansowych regionalna izba obrachunkowa.
4.4.3. Samorząd wojewódzki
Województwo jest z jednej strony jednostką samorządu terytorialnego,
z drugiej zaś jednostką zasadniczego podziału terytorialnego do wykonywania
administracji państwowej w terenie i w związku z tym siedzibą organów administracji
państwowej.
Województwo samorządowe jest trzecim szczeblem samorządu. Jest odrębną
od gminy i powiatu wspólnotą samorządową, a także odrębną osobą prawną
z własnym majątkiem, zdolną uczestniczyć w obrocie gospodarczym. Podobnie jak
gmina i powiat, województwo działa we własnym imieniu, jest samodzielne,
a samodzielność ta podlega ochronie sądowej. Wyróżnikiem województwa, podobnie
jak w przypadku dwóch wspomnianych wspólnot, jest inny zakres zadań.
Ustawodawca definiuje województwo jako regionalną wspólnotę samorządową.
Wynika z tego, że zadania województwa koncentrują się wokół funkcji o znaczeniu
regionalnym. Ograniczają się one do kilku kategorii spraw:
1) kształtowania i utrzymania ładu przestrzennego,
73
2) pobudzania aktywności gospodarczej,
3) zachowania dziedzictwa kulturowego i przyrodniczego,
4) utrzymania i rozbudowy infrastruktury technicznej i społecznej o znaczeniu
wojewódzkim.
Nałożone zadania województwo wykonuje przede wszystkim w formie
programowania rozwoju regionalnego i zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności
regionalnej.
Gospodarka finansowa województwa jest kształtowana podobnie jak w gminie
i powiecie. Jest ona realizowana samodzielnie, a jej podstawę stanowi budżet.
Podobnie jak w przypadku gminy i powiatu, ustawodawca przyjmuje, że
mieszkańcy województwa podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym
(wybory lub referendum) lub za pośrednictwem organów samorządu wojewódzkiego.
Zasadą jest przedstawicielski system wykonywania władzy w województwie, ale może
on być wyłączony na rzecz referendum w każdej ważnej dla województwa sprawie
(podobnie jak w gminie). Z inicjatywą zwołania referendum może wystąpić sejmik
wojewódzki lub 1/10 mieszkańców uprawnionych do głosowania.
Organem stanowiącym i kontrolnym województwa jest sejmik wojewódzki. Do
jego kompetencji należy:
- uchwalanie strategii rozwoju województwa oraz programów wojewódzkich,
- uchwalanie i kontrola budżetu,
- stanowienie aktów prawa miejscowego, w tym statutu województwa,
- powoływanie i odwoływanie organu wykonawczego,
- podejmowanie uchwał w ważniejszych sprawach majątkowych województwa.
Organizowanie pracy sejmiku i kierowanie jego posiedzeniami należy do
przewodniczącego sejmiku i jego 1 – 3 zastępców (nie mogą wchodzić w skład
zarządu województwa). Sejmik może powoływać komisje do wykonywania swoich
zadań, a jego obowiązkiem jest powołanie komisji rewizyjnej w celu kontroli zarządu
i wojewódzkich jednostek organizacyjnych. Funkcji radnego województwa nie można
łączyć z mandatem radnego powiatu i gminy.
Zarząd województwa (5 osób) jest organem wykonawczym. Członkostwa
w zarządzie nie można łączyć z zatrudnieniem w administracji rządowej, z mandatem
radnego gminy i powiatu ani z mandatem posła i senatora. Członkowie zarządu,
z wyjątkiem marszałka, mogą pochodzić spoza grona radnych.
Zarząd wykonuje wszystkie zadania należące do samorządu województwa, nie
zastrzeżone na rzecz innych organów – zasada domniemania kompetencji.
W szczególności zakres jego obowiązków obejmuje wykonywanie uchwał sejmiku,
przygotowywanie projektu i wykonanie budżetu województwa, gospodarowanie
mieniem województwa oraz koordynacja i kontrola działalności wojewódzkich
jednostek organizacyjnych.
Przewodniczącym zarządu jest marszałek województwa. Nie jest on
jednocześnie przewodniczącym sejmiku wojewódzkiego. Marszałek organizuje pracę
zarządu województwa i urzędu marszałkowskiego, kieruje bieżącymi sprawami
województwa oraz reprezentuje je na zewnątrz. W stanach wyższej konieczności
podejmuje zadania za rząd. Sytuacja tego podmiotu jest podobna do tej, w jakiej
pozostaje wójt (burmistrz lub prezydent miasta) oraz starosta.
74
Podobnie jak w przypadku powiatu i gminy zarząd województwa wykonuje
swoje zadania przy pomocy aparatu pomocniczego – urzędu marszałkowskiego
i wojewódzkich jednostek samorządowych. Szczególnym urzędnikiem jest skarbnik
województwa – główny księgowy budżetu województwa. Jest on powoływany
i odwoływany na wniosek marszałka województwa przez sejmik wojewódzki.
Skarbnik uczestniczy w obradach i pracach obu organów samorządowych.
Nadzór nad działalnością samorządu wojewódzkiego jest podobny do modelu
nadzoru nad działalnością gminy i powiatu. Jest on dokonywany przez te same organy,
które sprawują nadzór nad gminą i powiatem.
75
Literatura:
-
Administracja publiczna w państwie prawa. Księga jubileuszowa dla Profesora
Jana Jendrośki, wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1999.
Antonowicz L., Podręcznik prawa międzynarodowego, Warszawa 2000.
Dubiel L., Korybski A., Markwart Z., Wprowadzenie do nauki o państwie
i prawie, Zakamycze 2002.
Dolnicki B., Samorząd terytorialny, Zakamycze 2001.
Ehrlich S., Wstęp do nauki o państwie i prawie, Warszawa 1979.
Encyklopedia politologii. Ustroje państwowe, tom II, (praca zbiorowa pod red.
W.Skrzydły i M.Chmaja), Zakamycze 2000.
Kodeks karny z komentarzem J.Wojciechowskiego, Warszawa 2000.
Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem A. Adamiaka
i J. Borkowskiego, Warszawa 1998.
Kodeks postępowania administracyjnego z komentarzem Z. Janowicza, Warszawa
1999.
Kompenduim wiedzy o społeczeństwie, państwie i prawie, (praca zbiorowa pod red.
S.Wronkowskiej i M.Zmierczak), Warszawa 2000.
Kowalski J., Lamentowicz W., Winczorek P., Teoria państwa i prawa, Warszawa
1986.
Lang W., Wróblewski J., Zawadzki S., Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986.
Leoński Z., Samorząd terytorialny RP, Warszawa 1999.
Mały słownik języka polskiego, (red. E.Sobol), Warszawa 1993.
Ochendowski E., Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999.
Polskie prawo konstytucyjne, (red. W.Skrzydło), Lublin 1999.
Rzecznik Praw Obywatelskich, (red. L.Garlicki), Warszawa 1989.