Nr 291. Realizacja polityki ekologicznej w kontekście postanowień
advertisement
KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Realizacja polityki ekologicznej w kontekście postanowień Szczytu Ziemi w Rio Styczeń 1995 Elżbieta Berkowska, Mirosław Sobolewski Informacja Nr 291 Blisko trzy lata temu na Konferencji w Rio podjęto szereg międzynarodowych ustaleń z dziedziny ochrony środowiska i ekorozwoju. Do ich wypełniania zobowiązała się również Polska. W poniższym opracowaniu zawarty jest przegląd dokumentów końcowych Szczytu Ziemi, wraz z próbą oceny, jak wygląda stopień realizacji zawartych w nich postanowień. Szczególną uwagę poświęcono najważniejszemu polskiemu aktowi podejmującemu problemy ekorozwoju - Polityce ekologicznej państwa, i wypływającym z niej zadaniom. Wskazano na przeszkody opóźniające pełniejszą realizację koncepcji ekorozwoju. BSE 1 1. Wstęp W ostatnim czasie wzmogło się zainteresowanie opinii publicznej problemami ochrony środowiska i ekorozwoju. W dotyczącej tego tematu dyskusji wiele głosów wskazuje na Konferencję w Rio jako na wydarzenie, które z niespotykaną przedtem ostrością postawiło na forum międzynarodowym pytania o dalsze losy naszej planety, otwierając tym samym nowy etap w sposobie myślenia o ochronie środowiska i jego związkach z rozwojem gospodarczym. Praktycznym efektem Konferencji miało być wcielenie w życie postanowień sformułowanych w Agendzie 21. Od tego czasu minęły blisko trzy lata. Czy rzeczywiście Szczyt Ziemi zapoczątkował nową erę ekologiczną? W jakim stopniu jego zalecenia realizowane są przez społeczność międzynarodową, na ile uwzględniane są w naszej polskiej rzeczywistości? Problemom tym poświęcone jest poniższe opracowanie. 2. Szczyt Ziemi i jego postanowienia Aby ocenić stopień realizacji ustaleń dokonanych na konferencji UNCED, zwanej potocznie Szczytem Ziemi w Rio, zasadne wydaje się przytoczenie podstawowych informacji o charakterze tej konferencji i rodzaju podjętych tam zobowiązań. Konferencja miała miejsce w Rio de Janeiro w dniach 3-14 czerwca 1992, poprzedził ją ponad dwuletni okres przygotowań i negocjacji. Było to jedno z największych spotkań na forum międzynarodowym, które zgromadziło około dziesięciu tysięcy oficjalnych przedstawicieli rządów blisko 180 państw. Wielu uczestników reprezentowały delegacje na najwyższym szczeblu (ponad stu premierów i prezydentów). Równolegle toczyły się obrady organizacji ekologicznych i pozarządowych ruchów społecznych w ramach Forum Globalnego. Najistotniejszym tematem obrad były problemy zrównoważonego rozwoju. Szczyt Ziemi dał dowód wzrastającej świadomości ekologicznej, a także był wyrazem uznania, że wiele problemów, przed którymi stoi świat, ma charakter globalny i może być efektywnie rozwiązanych tylko na drodze wspólnych, międzynarodowych działań. Szczyt stworzył szansę ściślejszej współpracy między krajami bogatej Północy a biednym Południem. Konkretnym efektem Konferencji w Rio było przyjęcie następujących dokumentów: - Deklaracja z Rio, - Agenda 21, - Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, - Konwencja o różnorodności biologicznej, - Deklaracja zasad gospodarki leśnej, (dokumenty te omówione zostaną w dalszej części opracowania). 2 BSE Wiele miejsca w debacie poświęcono też problemom kosztów i możliwości praktycznego wcielania w życie ustaleń konferencji. Wstępnie oceniono koszty realizacji Agendy 21 na 625 mld USD. Uzgodniono, że główny ciężar zobowiązań finansowych spadnie na wysokorozwinięte kraje Północy, które miałyby zwiększyć pomoc świadczoną krajom Południa do wysokości 0,7% swego dochodu narodowego1. Już w czasie trwania konferencji i bezpośrednio po jej zakończeniu rozpoczęła się dyskusja czy Szczyt Ziemi można uznać za sukces i czy przyczyni się on do rzeczywistej poprawy stanu naszej planety. Wielu uczestników, zwłaszcza wysokich przedstawicieli rządowych, wyrażało zadowolenie i optymizm; na przykład John Major w przemówieniu w Izbie Gmin wygłoszonym 15 czerwca 1992 r. podsumował Szczyt Ziemi następująco: "Na konferencji w Rio kraje tego świata podjęły zdecydowane zobowiązanie ochrony środowiska w skali globalnej. Pod tym względem Rio było kamieniem milowym. Choć wiele jeszcze pozostało do zrobienia, uczyniliśmy znaczący krok na drodze ku czystszemu i bezpieczniejszemu światu, w którym wszyscy z nas dzielą odpowiedzialność za wspólne przyrodnicze dziedzictwo". Jednak w ogólnych ocenach wyraźnie brzmiała nuta zawodu i rozczarowania. Wśród głosów tych często przewijała się opinia, że program konferencji był zbyt obszerny, omijał najtrudniejsze tematy, a przyjęte w wyniku licznych kompromisów ostateczne uzgodnienia są mało konkretne i trudne do wyegzekwowania. Szczególnie dużo zarzutów padło pod adresem delegacji amerykańskiej, która nie podpisała konwencji o bioróżnorodności, a w czasie negocjacji tekstu Agendy 21 często przeciwstawiała się, w wielu przypadkach skutecznie, co precyzyjniejszym i - z punktu widzenia ochrony środowiska - dalej idącym zapisom. Ze zdecydowaną krytyką przebiegu i ustaleń Konferencji wystąpiły radykalne ugrupowania ekologiczne, między innymi Greenpeace, wskazując na takie mankamenty konferencji jak pominięcie w pracach dyskusji nad zmianą konsumpcyjnego stylu życia w krajach wysokorozwiniętych, brak zgody państw Północy (głównie USA, a także państw OPEC) na szybkie ograniczanie emisji dwutlenku węgla, fiasko w rozmowach dotyczących handlu odpadami, czy problemy z akceptacją konwencji o bioróżnorodności. Okazało się więc, że rację mieli ci, którzy jeszcze przed rozpoczęciem Szczytu Ziemi wypowiadali się o jego potencjalnych uchwałach z ostrożnością i sceptycyzmem. Praktyka dyplomatyczna dowodzi bowiem, że na dużych konferencjach dochodzi się do wspólnych konkluzji jedynie w sprawach o wysokim stopniu ogólności. Na tak wielkim zgromadzeniu państw o zróżnicowanych interesach, jakim był Szczyt Ziemi, trudno było oczekiwać wiążących decyzji, które mogłyby wprowadzić radykalne zmiany w światowej polityce ekologicznej. Dobitnie poglądom tym dał wyraz komisarz EWG do spraw ochrony środowiska Carlo Ripa di Meano, który na dwa tygodnie przed konferencją oświadczył, że "do Rio nie jedzie, ponieważ nie spodziewa 1 Na konferencji w Rio Polska została zaliczona do grupy krajów Północy, ale wraz z innymi byłymi krajami socjalistycznymi potraktowana została jako kraj w okresie transformacji gospodarczej i nie jest zobowiązana do świadczenia pomocy finansowej na rzecz Południa. BSE 3 się tam niczego nowego". Podczas Konferencji w Rio de Janeiro podpisano następujące dokumenty: Deklaracja z Rio w sprawie środowiska i rozwoju. Deklaracja ta jest zbiorem zasad dotyczących przyszłego rozwoju i zobowiązań w zakresie ochrony środowiska. W dokumencie tym stwierdza się, że jedyną drogą do osiągnięcia długotrwałego wzrostu gospodarczego jest łączenie go z ochroną środowiska. Miałyby to umożliwić międzynarodowe porozumienia chroniące integralność globalnego środowiska i systemu rozwoju. Agenda 21. Jest to dokument końcowy konferencji w Rio de Janeiro, zawierający światowy program działań na rzecz współpracy w dziedzinie rozwoju i ochrony środowiska. Powyższy dokument składa się z kilku części obejmujących następujące problemy: Część I - Zagadnienia społeczne i ekonomiczne, w tym: - międzynarodowa współpraca w celu przyśpieszenia trwałego i zrównoważonego rozwoju krajów rozwijających się, - walka z ubóstwem, dynamika demograficzną i zmiana modelu konsumpcji, - ochrona i promocja zdrowia ludzkiego, - rozwój osiedli ludzkich, - problematyka procesów podejmowania decyzji. Część II - Zagadnienia ochrony i gospodarowania zasobami naturalnymi; obejmuje ona: - atmosferę, - powierzchnię ziemi, w tym gleby, lasy i poszczególne ekosystemy, - morza, oceany i wody śródlądowe, - różnorodność biologiczną i biotechnologie, - gospodarkę odpadami stałymi, toksycznymi, niebezpiecznymi, ściekowymi i radioaktywnymi. Część III - Zagadnienia dotyczące wzmacniania roli różnych grup społecznych w procesie wdrażania Agendy 21, w tym kobiet, młodzieży, związków zawodowych, ludności wiejskiej, władz lokalnych, przemysłu, nauki. Część IV - Zagadnienia możliwości realizacyjnych zrównoważonego rozwoju, takie jak: - środki i mechanizmy finansowania, - transfer technologii proekologicznych, - współpraca naukowa, - edukacja ekologiczna, - współpracy międzynarodowa i zmiany instytucjonalne, - międzynarodowe instrumenty i mechanizmów prawnych oraz zwiększanie dostępności informacji. Odpowiedzialnością za przyjęcie Agendy 21 i tym samym za wprowadzenie 4 BSE zrównoważonego rozwoju obarczone są przede wszystkim rządy, co nakłada na nie konieczność sporządzenia krajowych planów i strategii rozwoju. Dużą rolę w tych dziedzinach przypisuje się także organizacjom międzynarodowym, regionalnym oraz pozarządowym i innym grupom społecznym. Realizacja celów programu wymagać będzie znacznej pomocy finansowej dla krajów rozwijających się; szczególną uwagą zostały objęte kraje znajdujące się na etapie transformacji. Deklaracja zasad gospodarki leśnej. Powyższa deklaracja stała się pierwszym światowym dokumentem na temat lasów, który uwzględnia ich gospodarcze, ekologiczne i kulturowe znaczenie. Deklaracja zobowiązuje do współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony i racjonalnego użytkowania lasów, przy równoczesnym podkreśleniu prawa poszczególnych państw do korzystania z lasów dla celów swego społecznego i gospodarczego rozwoju, tj. eksploatacji własnych zasobów leśnych. Zwrócono między innymi uwagę na: rolę międzynarodowej pomocy finansowej dla krajów rozwijających się w celu umożliwienia im ochrony ich lasów, konieczność zniesienia barier w handlu produktami leśnymi oraz ograniczenia zanieczyszczeń powodujących degradację lasów. Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. Celem tej konwencji jest ograniczenie efektu cieplarnianego oraz zapobieganie jego skutkom przez zmniejszenie emisji do atmosfery tzw. gazów szklarniowych. Konwencja zobowiązuje strony konwencji do szerokiej współpracy w tej dziedzinie oraz do uchwalenia skutecznych ustaw, wprowadzających w życie krajowych założeń polityki społeczno-gospodarczej, które będą przeciwdziałać emisji tych gazów do atmosfery. Zgodnie z powyższą konwencją ustabilizowanie koncentracji gazów szklarniowych w atmosferze na takim poziomie, który nie będzie niebezpieczny dla klimatu na kuli ziemskiej, powinno nastąpić w takich ramach czasowych, aby ekosystemy w sposób naturalny mogły się dostosować do zmian klimatu. Na mocy konwencji została powołana specjalna grupa do pomocy w przekazywaniu poszczególnym krajom funduszy i technologii służących przeciwdziałaniu skutkom zmian klimatycznych. Konwencja o różnorodności biologicznej. Celem konwencji jest ochrona bioróżnorodności, zrównoważone użytkowanie jej elementów, sprawiedliwy podział korzyści wynikających z tego użytkowania, uzyskany przez regulowanie dostępu do zasobów genetycznych, transferu technologii i podziału środków finansowych. Państwa, będące stronami konwencji, zostały zobowiązane do opracowania krajowych strategii ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej i powiązania ich z innymi dziedzinami gospodarki narodowej. Konwencja stwarza podstawy do współpracy międzynarodowej w zakresie dostępu do zasobów genetycznych, BSE 5 transferu technologii, wymiany informacji i współpracy naukowej oraz dzielenia się korzyściami wynikającymi ze stosowania biotechnologii. W świetle powyższej konwencji kraje uprzemysłowione powinny zapewnić pomoc finansową krajom rozwijającym się, aby ułatwić im dostosowanie się do wymagań konwencji. 3. Realizacja ustaleń Szczytu Ziemi przez społeczność międzynarodową W rezultacie zawieranych w czasie przedkonferencyjnych uzgodnień kompromisów, najważniejsze dokumenty końcowe Szczytu Ziemi w Rio mają charakter ogólnych deklaracji, a nie sprecyzowanego programu o ustalonym harmonogramie działań i jasnych kryteriach wykonawczych. Tylko dwa spośród nich mają status prawnie obligujących konwencji międzynarodowych. Pozostałe, w tym programowy dokument konferencji - Agenda 21, nie zostały nawet podpisane przez uczestników Szczytu, a jedynie uchwalone - obniża to automatyczne ich rangę prawną2. Realizacja postanowień Agendy 21 uzależniona jest zatem jedynie od dobrej woli poszczególnych państw. Nie istnieje żadna sankcja wobec krajów nie podejmujących kroków zmierzających do wcielenia w życie ustaleń Szczytu Ziemi. W rok po zakończeniu konferencji w Rio przeanalizowany został stopień wykonania przyjętych ustaleń. Do zrealizowanych postanowień można zaliczyć jedynie utworzenie nowego organu ONZ - Komisji Zrównoważonego Rozwoju - Commission on Sustainable Development (CSD), nie zostały powołane natomiast specjalne krajowe struktury CSD, mające współpracować z główną komisją ONZ (z programu działań nie wynika obowiązek stworzenia takich struktur). Zadanie to spoczywa więc przede wszystkim na poszczególnych rządach. Od chwili powstania Komisji Zrównoważonego Rozwoju na przełomie 1992/93 roku odbyły się dwie sesje, w wyniku których powstały raporty na temat postępu wprowadzania w życie postanowień Agendy 21. W raporcie za rok 1994 czytamy między innymi, że środki finansowe, jakie ma do dyspozycji Światowy Fundusz Środowiska (GEF) nie wystarczają na realizowanie najważniejszych ustaleń Agendy 21. Załamanie się mechanizmu finansowania Agendy 21 nastąpiło wskutek odmowy państw wysokouprzemysłowionych wydatkowania 0,7% dochodu narodowego na rzecz światowego programu ochrony środowiska. Pomoc dla krajów Trzeciego Świata w rozwoju, który w mniejszym stopniu oddziaływałby na środowisko naturalne nie przebiega tak, jak było to deklarowane podczas Konferencji w Rio. Pomoc ta ogranicza się w większości przypadków do zakupu towarów i usług w kraju przyznającym pomoc. W praktyce oznacza to promowanie własnego eksportu. W raporcie podkreślona została potrzeba liberalizacji handlu światowego oraz promowania produktów i technologii ekologicznych. Wiele zastrzeżeń zostało skierowanych pod adresem Banku Światowego finansującego w krajach rozwijających się wiele kapitałochłonnych inwestycji szkodliwych dla środowiska. 2 Terminologiczną nieścisłością jest zatem mowa o państwach sygnatariuszach Agendy 21. 6 BSE Odnośnie do problematyki procesów podejmowania decyzji Komisja wskazała na potrzebę współpracy pomiędzy sekretariatami konwencji, natomiast w zakresie zwiększania roli ważnych grup społecznych zwróciła uwagę na potrzebę poprawy wymiany informacji pomiędzy tymi grupami. Nastąpił dalszy wzrost napięcia między krajami tzw. bogatej Północy i biednego Południa oraz w krajach będących w okresie transformacji. Przejawem tego jest pogarszający się bilans żywności i gospodarki wodnej, kurczenie się zasobów leśnych i postępujące zmiany klimatyczne. Nasiliły się również konflikty lokalne, co przyczyniło się do zwiększenia nakładów na zbrojenia, które zamiast tego można byłoby przeznaczyć na ochronę środowiska. Plan pracy Komisji Zrównoważonego Rozwoju ONZ na rok 1995 uwzględnia między innymi następujące zagadnienia: ekologiczne aspekty handlu międzynarodowego i transferu technologii, zrównoważoną gospodarkę leśna, problemy rolnictwa, w tym ograniczanie stosowania pestycydów. Szczególna waga będzie przykładana do międzygałęziowego podejścia do poruszanych zagadnień. Planowane jest również międzynarodowe forum na temat handlu i zrównoważonego rozwoju Intergovernmental Panel on Trade and Sustainable Development (IPTSD), w którym będą uczestniczyły różne instytucje, jak: UNEP, UNDP, UNCTAD, GATT/WTO, Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, przedstawiciele świata nauki, instytucje prawne, instytucje pozarządowe oraz regionalne organizacje handlowców. Wszystkie działania CSD są równocześnie przygotowaniami do debaty na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ poświęconej realizacji postanowień Szczytu Ziemi. Debata ta odbędzie się w 1997 r., będą na niej prezentowane krajowe raporty dotyczące wdrażania Agendy 21 i innych zaleceń zawartych w dokumentach końcowych Konferencji w Rio. 4. Dotychczasowa realizacja zasad ekorozwoju w Polsce Najważniejszym przesłaniem konferencji w Rio było sformułowanie zasad zrównoważonego rozwoju jako jedynego modelu rozwoju gospodarczego, który może pogodzić ekonomiczne potrzeby stale zwiększającej się liczby ludności naszej planety z koniecznością ochrony ograniczonych zasobów naturalnych i podlegającego stałej presji środowiska przyrodniczego. Zrównoważony rozwój (sustainable development), często określany w języku polskim mianem ekorozwoju, polega na odejściu od tradycyjnie, wąsko pojmowanej konserwatorskiej ochrony środowiska na rzecz wkomponowania celów ekologicznych we wszystkie dziedziny ludzkiej aktywności. Tylko takie działania mogą zapewnić trwały wzrost gospodarczy, który nie będzie naruszać w sposób istotny i nieodwracalny środowiska życia człowieka. Polska aktywnie uczestniczyła zarówno w przygotowaniach jak i w samym Szczycie Ziemi, przyjmując wszystkie jego dokumenty końcowe, w tym podpisując BSE 7 obydwie konwencje. Konwencja o zmianach klimatu została ratyfikowana przez stronę polską w lipcu 1994 r. Powołany został krajowy Sekretariat konwencji, koordynujący wypracowanie strategii redukcji emisji gazów cieplarnianych, której celem jest ograniczenie do 2000 r. emisji metanu, tlenków azotu, freonów, etc. do poziomu z 1988 r. Sekretariat ten mieści się w Instytucie Ochrony Środowiska w Ośrodku Ochrony Klimatu. Nie zostały jeszcze zakończone prace związane z ratyfikacją Konwencji o biologicznej różnorodności3. Według informacji uzyskanych w MOŚZNiL, do jej ratyfikacji dojdzie najprawdopodobniej w najbliższych miesiącach. W listopadzie 1993 r. został utworzony Sekretariat konwencji, lecz w marcu 1994 r. został zlikwidowany. Problematyka konwencji dotyczy zakresu prac prawie wszystkich resortów, np. rolnictwa, współpracy z zagranicą, przemysłu, edukacji. Wdrażanie konwencji będzie wymagało zmian organizacyjnych, prawnych oraz przede wszystkim zmian polityki społeczno-gospodarczej. Polska nie ratyfikowała także kilku innych międzynarodowych konwencji z dziedziny ochrony środowiska. Obniża to naszą pozycję na światowej scenie ekologicznej. W Polsce na konieczność uwzględniania racji środowiskowych w planowaniu i realizacji polityki gospodarczej zwracano uwagę już w latach osiemdziesiątych. W roku 1989, w czasie obrad Okrągłego Stołu doszło do publicznego przedstawienia zasad nowej ekopolityki. Na zawartej w niej koncepcji ekorozwoju oparta jest Polityka ekologiczna państwa, przyjęta uchwałą Sejmu w maju 1991 roku (czyli jeszcze przed Konferencją w Rio). Jest to podstawowy, wciąż obowiązujący dokument, w zasadzie spójny z zaleceniami Agendy 21. Wytycza on długofalowy zakres działań w dziedzinie ochrony środowiska. Polityka ekologiczna państwa opracowana została przez MOSZNiL, ale do jej realizacji zobowiązane są wszystkie resorty, co potwierdza następujący zapis: "Polityka ekorozwoju realizowana będzie poprzez egzekwowanie wymagań środowiska w każdej działalności społeczno-gospodarczej na terenie kraju. W zmieniających się warunkach systemowych wymagane będzie wkomponowanie wymogów ekorozwoju do tworzonych rozwiązań prawnych i ekonomicznych oraz do nowego systemu zarządzania. Rozpoczęty proces restrukturyzacji gospodarki narodowej oprócz celów społecznych i gospodarczych będzie uwzględniał cele ekologiczne. Skuteczna polityka ekorozwoju powinna obejmować wszystkie sektory życia gospodarczego". Polityka ekologiczna państwa to dokument liczący kilkadziesiąt stron. Formułuje ona kilka zasad, których respektowanie ma zapewnić zrównoważony wzrost gospodarczy nie naruszający stabilności, walorów i zasobów trwałych środowiska przyrodniczego. Do najważniejszych zasad należą: * zasada praworządności - oznacza konieczność przebudowy systemu prawa 3 Konwencja o różnorodności biologicznej weszła w życie w grudniu 1993 r., obecnie ratyfikowało ją już ponad dziewięćdziesiąt państw, w tym między innymi Czechy, Węgry, Białoruś, Armenia i Albania. 8 BSE ekologicznego i systemu jego realizacji w taki sposób, by każdy przepis prawny był ściśle przestrzegany i by niemożliwe było obchodzenie przepisów z zastosowaniem argumentacji o "wyższej konieczności", "interesie społecznym" czy "niemożności"; * zasada likwidacji zanieczyszczeń u źródła - przedstawia strategię przeciwdziałania i ograniczania zanieczyszczeń w następującym ciągu hierarchicznym: 1) unikanie wytwarzania zanieczyszczeń, tj. działania na rzecz przebudowy systemu wytwarzania i konsumpcji w kierunku zmniejszenia presji na środowisko, 2) recykling, tj. zamykanie obiegu materiałów i surowców, odzysk energii, wody, surowców ze ścieków i odpadów, gospodarcze wykorzystanie odpadów zamiast ich odprowadzania do środowiska, 3) neutralizacja zanieczyszczeń, tj. oczyszczanie ścieków i gazów odlotowych, neutralizacja i składowanie odpadów stałych; * zasada uspołeczniania ochrony środowiska - oznacza tworzenie instytucjonalnych i prawnych warunków dla udziału obywateli, grup społecznych i organizacji pozarządowych w całym procesie ochrony i kształtowania środowiska; * zasada ekonomizacji - oznacza maksymalne wykorzystanie mechanizmów rynkowych w polityce ekologicznej, łącznie z zasadą: "zanieczyszczający płaci", w myśl której podmioty prawne i fizyczne użytkujące zasoby środowiska odpowiedzialne są w pełni, także materialnie, za skutki swojej działalności; * zasada regionalizacji - oznacza regionalne zróżnicowanie ogólnokrajowych mechanizmów i polityki ochrony środowiska w odniesieniu do obszarów ekologicznego zagrożenia, obszarów o dużych walorach przyrodniczych oraz typów pośrednich, a także skoordynowanie polityki regionalnej z regionalnymi ekosystemami w Europie (np. Morze Bałtyckie, ekosystemy graniczne); * zasada etapowania prac - ze względu na duże zaległości i znaczny ciężar finansowy działań niezbędnych do zahamowania procesów degradacyjnych i doprowadzenia środowiska do pożądanego stanu konieczny jest podział prac na etapy: Polityka ekologiczna państwa wskazuje na konieczność wyboru priorytetów przy formułowaniu celów ochrony środowiska na każdym z etapów. Ujmuje je w trzech horyzontach czasowych. Priorytety krótkookresowe, których realizacja powinna być podjęta natychmiast, zaś zamierzone efekty powinny być uzyskane w ciągu 3 - 4 lat (a więc do 1995 r.), obejmują usuwanie zaległości i przeciwdziałanie bieżącym zagrożeniom o najpoważniejszych, bezpośrednich skutkach dla zdrowia i życia ludzkiego oraz działania na rzecz zachowania najcenniejszych walorów przyrodniczych kraju. W grupie tej znalazły się: - likwidacja, zmiana profilu produkcji bądź realizacja przedsięwzięć ochronnych w zakładach przemysłowych emitujących substancje niebezpieczne, które bezpośrednio zagrażają zdrowiu ludzi; - realizacja programu wzbogacania węgla kamiennego (odpirytowanie węgli zasiarczonych, wzbogacanie miałów energetycznych); - zmniejszenie emisji pyłów i gazów do atmosfery (przez redukcję emisji niskiej BSE 9 i niezorganizowanej) przede wszystkim na Górnym Śląsku i w dużych aglomeracjach; - złagodzenie deficytu wody, głównie przez budowę oczyszczalni ścieków w zakładach wywierających duży wpływ na jakość wody, modernizację systemów wodociągowo-kanalizacyjnych, rozbudowę zbiorników wodnych oraz reformę zarządzania gospodarką wodną; - zmniejszenie uciążliwości odpadów przez zapoczątkowanie realizacji programów zmniejszania ilości wytwarzanych odpadów przemysłowych i komunalnych, ich utylizacji oraz unieszkodliwiania odpadów toksycznych; - przeprofilowanie rolnictwa, ograniczenie bądź całkowite wyeliminowanie produkcji żywności na glebach skażonych substancjami toksycznymi, w pierwszej kolejności w regionie Górnego Śląska; - zapoczątkowanie programu ograniczania uciążliwości komunikacji i transportu; - zapoczątkowanie programu ochrony środowiska przed skutkami oddziaływania elektromagnetycznych pól niejonizujących; - poprawa bezpieczeństwa ekologicznego na granicach państwa przez stworzenie skutecznego systemu kontroli i ostrzegania przed napływem zanieczyszczeń oraz powołanie międzynarodowych obszarów chronionej przyrody we Wschodnich Karpatach i nad Dolną Odrą. Listę priorytetów krótkookresowych zamykają dwa dodatkowe, o nieco odmiennym charakterze. Za konieczne uznano pilne podjęcie działań z nimi związanych, mimo że oczekiwane efekty pojawią się dopiero w dłuższym horyzoncie czasowym. W tej grupie znalazł się program zalesiania terenów wododziałowych i obszarów nieprzydatnych dla rolnictwa oraz edukacja ekologiczna. Priorytety średniookresowe obejmują systematyczne działania na rzecz ochrony wód, powietrza, powierzchni ziemi i przyrody, ukierunkowane na rzecz zahamowania niekorzystnych trendów w emisji zanieczyszczeń do środowiska i jego postępującej degradacji. Realizacja celów średniookresowych powinna umożliwić Polsce zbliżenie się do europejskich standardów środowiska i umożliwić przystąpienie do EWG. Zakłada się, że cele średniookresowe powinny być stopniowo podejmowane w czasie realizacji programu krótkookresowego ochrony środowiska oraz osiągnięte w ciągu około 10 lat (do 2000 r.). Priorytety średniookresowe obejmują: - ograniczenie emisji dwutlenku siarki do atmosfery o 30% w stosunku do stanu z 1980 r. (do 2,9 mln t/r); - ograniczenie emisji tlenków azotu o około 10% (do 1,3 mln t/r); - ograniczenie emisji pyłów do atmosfery o ok. 50% (tj. podniesienie stopnia odpylania przemysłowych i energetycznych gazów odlotowych z 92% obecnie do ok. 96% w 2000 r.); - ograniczenie emisji lotnych substancji organicznych, węglowodorów, metali ciężkich i innych zanieczyszczeń powietrza; - podjęcie działań na rzecz przeciwdziałania globalnym zmianom klimatu (ograniczenie emisji CO2 i innych gazów powodujących efekt szklarniowy, ochrona 10 BSE warstwy ozonowej); - ograniczenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych z przemysłu i miast do wód powierzchniowych o 50% przez zmniejszenie ilości nieoczyszczonych ścieków przemysłowych do 0,1 mld m3 (z 0,4 mld m3 ) i ścieków miejskich do 0,6 mld m3 (z 0,9 mld m3 ), a także podniesienie udziału wysokoefektywnych metod oczyszczania (biologicznych, chemicznych) w ogólnej ilości oczyszczanych ścieków do 70% w 2000 r.; - poprawa warunków sanitarnych na wsi przez wyposażenie wsi w urządzenia kanalizacyjne i oczyszczalnie ścieków; - ograniczenie o 50% ładunków soli odprowadzanych z kopalń węgla kamiennego do wód powierzchniowych; - uporządkowanie gospodarki wodami podziemnymi (ograniczanie użytkowania ich dla celów przemysłowych z wyjątkiem przemysłu spożywczego i farmaceutycznego), odbudowanie systemu małej retencji; - zmniejszenie ogólnej ilości wytwarzanych odpadów przemysłowych wymagających składowania co najmniej o 20% przez wdrażanie technologii mało- i bezodpadowych; - zwiększenie wykorzystania odpadów na cele gospodarcze; - objęcie unieszkodliwianiem bądź bezpiecznym składowaniem wszystkich odpadów niebezpiecznych; - stworzenie systemu ogólnopolskiego monitoringu środowiska; - powiększenie obszarów chronionej przyrody o 100% do 2000 r., utworzenie międzynarodowych obszarów chronionych w Tatrach, Sudetach i Puszczy Białowieskiej. Priorytety długookresowe sprowadzają się do pełnego wprowadzenia zasad ekorozwoju w gospodarce i uzyskanie stanu środowiska, który według obecnie przyjmowanych kryteriów można uznać za pożądany, zapewniający bezpieczną egzystencję społeczeństwa i stabilne funkcjonowanie przyrody. Cele długookresowe rozumiane są jako cele możliwe do osiągnięcia w ciągu 25 - 30 lat, a obejmują między innymi: - doprowadzenie do ugruntowania filozofii ekorozwoju jako trwałej podstawy polityki gospodarczej i społecznej państwa; skojarzenie osiąganych efektów ekologicznych z korzyściami ekonomicznymi; - wymuszenie proekologicznej restrukturyzacji i modernizacji technik wytwarzania w gospodarce; - wprowadzenie katalizatorów we wszystkich produkowanych i eksploatowanych samochodach; - obniżenie emisji SO2 i NOx o 80%; - wyeliminowanie z użytkowania w gospodarce freonów i halonów; - obniżenie emisji CO2 do poziomu uzgodnionego na forum międzynarodowym; - obniżenie ładunku zanieczyszczeń odprowadzanych do Bałtyku o 80%; - powiększenie lesistości kraju do 30%; BSE 11 - stworzenie spójnego systemu obszarów przyrody chronionej obejmującego 30% terytorium kraju. Nowa wersja Polityki ekologicznej państwa przygotowywana w Ministerstwie Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Zasobów Naturalnych w 1992 roku nie odbiegała w zasadniczym stopniu od pierwowzoru, który do dziś pozostaje podstawowym aktem wyznaczającym stosunek państwa do problemów ochrony środowiska i rozwojuPrzyjęcie dokumentów końcowych Szczytu Ziemi, w tym Agendy 21, stanowiło ze strony Polski zobowiązanie się na forum międzynarodowym do wdrażania polityki ekorozwoju i tym samym podniosło znaczenie Polityki ekologicznej państwa. Do stosowania zasad ekorozwoju Polska zobowiązała się również przez podpisanie Układu Stowarzyszeniowego ze Wspólnotami Europejskimi, uczestnictwo w programie "Środowisko dla Europy" (w tym przyjęcie dokumentów Konferencji Ministrów w Lucernie w 1993 r.) oraz sygnowanie lub ratyfikację szeregu regionalnych lub globalnych konwencji ekologicznych. Pełny tekst Agendy 21 został przełożony na język polski i wydany w formie książkowej przez Instytut Ochrony Środowiska w 1994 r. IOŚ opracował też na zlecenie MOŚZNiL serię zaleceń związanych z praktycznymi działaniami niezbędnymi do realizacji Agendy 21. Publikacja ta, zatytułowana Zalecenia związane z wdrażaniem dokumentu końcowego Konferencji ONZ "Środowisko i rozwój" (Rio de Janeiro 1992), adresowana jest do ministerstw, urzędów centralnych i innych podmiotów uczestniczących w realizacji polityki ekorozwoju; jeden z tomów dotyczy również Sejmu. Zalecenia zostały rozesłane do wszystkich uwzględnionych w nich podmiotów. Opracowanie IOS było pierwszym etapem działań podjętych przez MOŚZNiL zmierzających do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakich zmian systemowych (w tym zmian w ustawodawstwie) wymaga realizacja Agendy 21. Prace te nie zostały zakończone i będą kontynuowane w przyszłości. W październiku 1994 r. rząd wraz z informacją o realizacji Ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Druk sejmowy nr 679) przedstawił Sejmowi dwa dodatkowe dokumenty: Sprawozdanie z realizacji polityki ekologicznej państwa (1991-93) oraz Program wykonawczy do polityki ekologicznej państwa do roku 2000. Informacja i towarzyszące jej materiały przyjęta została z aprobatą i nie wzbudziła większych kontrowersji. Pierwszy z załączników, przygotowany przez MOŚZNiL, dotyczy wykonania polityki ekologicznej i przedstawia informacje i dane o stopniu realizacji krótkoterminowych priorytetów zawartych w Polityce ekologicznej państwa. Opracowanie to ocenia dotychczasową realizację Polityki ekologicznej państwa za zadowalającą, stwierdzając: "Wykonana analiza realizacji polityki ekologicznej państwa sformułowanej przez rząd w 1990 i przyjętej uchwałą Sejmu RP w 1991 r. wykazuje, że priorytety krótkookresowe tej polityki ustalone na lata 1991-1994 realizowane są prawidłowo ... przebieg realizacji polityki ekologicznej jest zgodny z przyjętymi założeniami ... 12 BSE nie zachodzi potrzeba korygowania zadań wytyczonych dla średniookresowych priorytetów polityki ekologicznej i można finalizować prace nad planem realizacyjnym dla horyzontu czasowego do 2000 roku". Ocena ta opiera się na dokonanym przeglądzie stopnia realizacji priorytetów krótkookresowych, ponadto analiza wskazuje, że w ciągu ostatnich lat nastąpiła zauważalna poprawa stanu środowiska przyrodniczego w Polsce. Według autorów złożyło się na nią w dominującym stopniu oddziaływanie czterech czynników. Są to: - kumulatywne oddziaływanie prowadzonej od szeregu lat polityki zaostrzania wymagań wobec przemysłu, gospodarki komunalnej i transportu; - wzrost nakładów na ochronę środowiska i zwiększanie udziału tej dziedziny w podziale dochodu narodowego; - zmniejszenie produkcji w wielu branżach przemysłowych, a tym samym zmniejszenie zużycia przez przemysł energii, paliw, surowców i wody; - restrukturyzacja i prywatyzacja przemysłu, ze stopniowym zmniejszaniem roli przemysłu ciężkiego w gospodarce. Trudno odmówić racji Sprawozdaniu podkreślającemu, że ostatnie lata przyniosły w dziedzinie ochrony środowiska szereg pozytywnych zmian, ale polemizując z urzędowym optymizmem zawartym w omawianym dokumencie można by wskazywać na te obszary, gdzie zalecenia Polityki ekologicznej państwa nie zostały spełnione. Kwestionować można też sposób realizacji pewnych priorytetów (np. akcentowanie rozwiązań typu "końca rury") czy przyjęte kryteria oceny (np. posługiwanie się wzrostem nakładów finansowych na daną dziedzinę jako miarą postępu bez oceny celowości i efektywności wydatkowanych środków). Najpoważniejsze jednak uchybienie dotyczy chyba faktu, że dokument ocenia jedynie wykonanie zadań zapisanych w priorytetach krótkookresowych Polityki ekologicznej państwa, nie podejmuje natomiast dyskusji na temat realizacji innych wytycznych zawartych w takich rozdziałach Polityki jak rozdział II (podstawowe zasady nowej polityki ekologicznej), rozdział III (organizacja ochrony środowiska, system władzy i odpowiedzialności) czy rozdział V (narzędzia polityki ekologicznej). W takiej rozszerzonej ocenie na pierwszy plan wysunąć by się musiały problemy związane z brakiem lub niedostatecznym stopniem harmonizacji między Polityką ekologiczną państwa a innymi politykami sektorowymi (np. polityką energetyczną, transportową), powolną decentralizacją i niskim stopniem uspołecznienia decyzji w ochronie środowiska, niewielkim postępem we wprowadzaniu instrumentów ekonomicznych do ochrony środowiska, w tym ograniczonym zakresem stosowania podstawowej zasady "zanieczyszczający płaci", czy ciągle nie zakończoną przebudową systemu prawa ekologicznego. Zastrzeżenia te są tym bardziej zasadne, że stan środowiska przyrodniczego w Polsce w dalszym ciągu pozostawia wiele do życzenia. Zmniejszenie emisji w skali ogólnokrajowej nie jest wystarczające do zapewnienia niezbędnej jakości środowiska w skali lokalnej i regionalnej. Niska jakość powietrza pozostaje poważnym zagrożeniem dla zdrowia ludzkiego w uprzemysłowionych miastach Polski. Gwałtownie BSE 13 wzrasta poziom emisji zanieczyszczeń komunikacyjnych. Liczba budowanych oczyszczalni ścieków nie nadąża za zdecydowanie szybszym tempem oddawania do użytku wodociągów (głównie wiejskich) co przyczynia się do pogarszania jakości wody pitnej i zmniejszania jej zasobów. Pogłębia się katastrofalna sytuacja zdrowotna lasów - połowa drzew jest istotnie uszkodzona. W 1993 r. rozmiar zagrożonych powierzchni leśnych wzrósł w porównaniu z 1992 r. o 12,8% a w porównaniu z 1991 r. o 38,8%. Sprawy ochrony środowiska nie znalazły stosownej do ich rangi uwagi w kluczowym dokumencie gospodarczym jakim jest Strategia dla Polski. Zasygnalizowane powyżej problemy świadczą, że do zrobienia pozostało jeszcze bardzo wiele. Trudno uznać dotychczasowe postępy we wdrażaniu ekorozwoju za w pełni satysfakcjonujące. Dają temu zresztą wyraz liczne wypowiedzi i publikacje pozarządowych ruchów ekologicznych, instytutów badawczych i prominentnych postaci świata nauki bardziej sceptycznie nastawione do osiągnięć w dziedzinie ochrony środowiska. Poglądy te zostały podzielone w Uzasadnieniu do Zarządzenia Nr 32 Prezesa Rady Ministrów z dnia 28.10.1994 r. w sprawie powołania Komisji do spraw Ekorozwoju. Stwierdza się tam między innymi: "Niezadowalający stan środowiska przyrodniczego w Polsce, ciągle mała skuteczność działań podejmowanych na rzecz jego poprawy oraz wynikające z tego skutki ekonomiczne i społeczne dla przyszłego rozwoju kraju, wskazują na to, że dalsza kontynuacja dotychczasowych tendencji rozwojowych doprowadziłaby Polskę do nowego kryzysu społeczno-ekonomicznego na przełomie XX i XXI wieku ... [istnieje] bezwzględna konieczność prowadzenia aktywnej polityki ekologicznej przez państwo. Jej podstawą powinno być integralne wkomponowanie celów ekologicznych w system rozwoju społeczno-gospodarczego ... Oznacza to konieczność podniesienia celów ekologicznych do rangi jednego z głównych zadań długookresowej polityki społeczno-gospodarczej i przestrzennej państwa." Brak koordynacji pomiędzy działaniami poszczególnych ministerstw i niewielka ranga problemów ekologicznych w działaniach resortów gospodarczych to jak na razie główne przeszkody na drodze do kompleksowego wdrożenia zaleceń Agendy 21. Istnieje nadzieja, że nowo powołana Komisja do spraw Ekorozwoju będzie skuteczniejszym elementem instytucjonalnym realizacji Polityki ekologicznej państwa. Komisja ma jednak niższą rangę niż zakładano pierwotnie, bowiem w myśl początkowych planów miał być to Komitet Ekorozwoju Rady Ministrów (analogiczny do KERM-u i KSERM-u) pod przewodnictwem wicepremiera. Ostatecznie Komisja ma charakter organu opiniodawczo-doradczego przy premierze; przewodniczącym jest minister ochrony środowiska, a w jej skład wchodzą wysocy przedstawiciele ministerstw i urzędów centralnych odpowiedzialnych za realizację działań na rzecz ekorozwoju. W posiedzeniach Komisji udział brać będą również reprezentanci świata nauki i organizacji pozarządowych. Głównym celem Komisji będzie przygotowanie ram dla gospodarczych i społecznych działań rządu oraz władz samorządowych zapewniających wcielenie w życie 14 BSE idei ekorozwoju. Komisja ma zająć się wypracowaniem teoretycznych i praktycznych podstaw wdrażania tej strategii. Jej działalność obejmować będzie między innymi: - stworzenie teoretycznych podstaw do sterowania ekorozwojem (zaproponowanie systemu zarządzania, mierników rozwoju); - określenie praktycznych możliwości wdrażania ekorozwoju w Polsce w aspekcie przestrzennym i czasowym (między innymi przez dokonywanie okresowych przeglądów i ocen zgodności z wymogami ekorozwoju polityki poszczególnych sektorów, programów rozwoju) oraz opracowanie projektu harmonogramu praktycznych działań wdrożeniowych; - wypracowanie podstaw prawnych wdrażania ekorozwoju, sprecyzowanie koniecznych zmian w obowiązujących przepisach prawnych; - rekomendowanie działań w zakresie polityki ekologicznej, przestrzennej i regionalnej państwa. Do zadań Komisji należeć ma również analiza działań podejmowanych w ramach ratyfikowanych przez Polskę konwencji międzynarodowych i umów wielostronnych w dziedzinie ochrony środowiska, w tym przeanalizowanie i ocena w 1997 roku Narodowego Raportu nt. wdrażania Agendy 21. Wśród proponowanych tematów pracy Komisji na rok 1995 znalazły się między innymi wnioski z debaty sejmowej na temat realizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, ocena polityki transportowej, założenie krajowego centrum czystszej produkcji, ocena polityki przemysłowej w odniesieniu do branż szczególnie uciążliwych dla środowiska (energetyka, hutnictwo, ciężka chemia), propozycja rozwiązań prawnych umożliwiających realizację rozdziału 19 Agendy 21 w zakresie wdrażania ustaleń Międzynarodowej Konferencji Bezpieczeństwa Chemicznego (Sztokholm 1994), strategia działań realizujących postanowienia Konwencji klimatycznych. Do chwili obecnej odbyło się tylko jedno, inauguracyjne, posiedzenie Rady do spraw Ekorozwoju. Trudno więc prorokować, jaką realną siłą oddziaływania będzie ona dysponować. Najbliższa przyszłość pokaże, czy będzie to jeszcze jedno fasadowe ciało doradcze, którego głos nie jest brany pod uwagę przy podejmowaniu najważniejszych decyzji, czy też uda się Komisji realnie koordynować i wpływać na działalność resortów, przyczyniając się tym samym do wprowadzenia polityki ekorozwoju na nowe tory. 5. Wnioski 1. Najważniejsze postanowienia Konferencji w Rio (w tym Agenda 21) mają charakter ogólnych deklaracji. Nie istnieją żadne sankcje skierowane przeciw krajom nie realizującym zaleceń Agendy 21. Wobec braku jasnych kryteriów wykonawczych trudno jest ocenić stopień realizacji wielu postulatów. Pomimo skromnego dorobku w dziedzinie międzynarodowych uregulowań prawnych Konferencja w Rio była istotnym krokiem naprzód w określaniu ekologicznych powinności wszystkich państw globu. Jej najważniejsze osiągnięcie to upowszechnienie koncepcji zrównoważonego BSE 15 rozwoju jako właściwego modelu postępu ekonomicznego wobec zagrożeń ekologicznych XX wieku. 2. Obowiązek realizacji postulatów Agendy 21 spoczywa przede wszystkim na rządach, choć istotny jest tu również udział wpływowych grup społecznych. Rządy powinny opracować krajowe strategie wprowadzania w życie założeń ekorozwoju. Przegląd dotychczasowych postępów w tej dziedzinie nie wypada jednak zadowalająco. Ocenia się, że do tej pory żaden kraj na świecie nie dostosował swojej gospodarki do wymagań określonych koncepcją ekorozwoju. Nie udało się doprowadzić do instytucjonalizacji form pomocy świadczonej przez kraje wysokorozwinięte ubogim krajom Południa. Na szczeblu międzynarodowym koordynacją prac związanych z ekorozwojem zajmuje się nowa agenda ONZ - Komisja Zrównoważonego Rozwoju (CSD). Na 1997 r. planowane jest posiedzenie Zgromadzenia Ogólnego NZ poświęcone realizacji Agendy 21, na którym mają być przedstawione sprawozdania krajowe. 3. W Polsce programowym dokumentem określającym ekorozwój jako podstawę wszystkich działań społeczno-gospodarczych jest Polityka ekologiczna państwa. Jest ona zbieżna z zaleceniami Agendy 21. Polityka ekologiczna państwa określa podstawowe zasady, których respektowanie jest niezbędne w celu uzyskania trwałego wzrostu gospodarczego łączącego interes ekonomiczny z wymogami środowiska. Polityka ekologiczna państwa formułuje szereg zadań w postaci priorytetów krótko- średnio- i długookresowych. Ich realizacja ma się przyczynić do przezwyciężenia kryzysu ekologicznego w Polsce. Polska potwierdziła swą wolę realizacji polityki ekorozwoju przez podpisanie wielu międzynarodowych konwencji ekologicznych, odpowiedni zapis w umowie stowarzyszeniowej z Unią Europejską oraz przyjęcie Agendy 21. 4. Dotychczasowa realizacja priorytetów krótkookresowych sformułowanych w Polityce ekologicznej państwa oceniona została przez rząd i Sejm pozytywnie4 nie powinno to jednak przesłaniać faktu, że stan środowiska przyrodniczego w Polsce jest ciągle krytyczny. Mimo znaczących osiągnięć dokonanych w ostatnich latach (tj. wyraźne obniżenie wskaźników emisji, stworzenie stabilnego mechanizmu finansowania środowiska w postaci Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i funduszy wojewódzkich, wzrost nakładów na ochronę środowiska) wiele problemów wymaga szybkich i bardziej zdeterminowanych działań. Jedną z najistotniejszych przeszkód na drodze do pełniejszej realizacji zaleceń Agendy 21 i Polityki ekologicznej państwa jest niedostateczny stopień harmonizacji przedsięwzięć z zakresu ochrony środowiska w działaniach poszczególnych resortów. 5. Odpowiedzialność za realizację Polityki ekologicznej państwa nie może spoczywać wyłącznie na samym MOSZNiL. Do przestrzegania zawartych w niej zasad i wypełniania nakreślonych priorytetami zadań zobowiązane są wszystkie ministerstwa, urzędy centralne a także terenowe organy administracji państwowej i samorządowej. W celu lepszej współpracy i koordynacji prac wszystkich odpowiedzialnych za 4 Z oceną tą nie zgadza się wiele pozarządowych organizacji ekologicznych. 16 BSE realizację Polityki ekologicznej państwa podmiotów powołano ostatnio Komisję do spraw Ekorozwoju. Ciało to ma kompetencje rady opiniodawczo-doradczej przy premierze. Nie jest pewne czy takie usytuowanie Komisji pozwoli jej na skuteczną realizację swojej misji. Wskazane byłoby podniesienie rangi Komisji do poziomu Komitetu do spraw Ekorozwoju Rady Ministrów.
