(UE) nr 575/2013 - Konfederacja Lewiatan
advertisement
PROJEKT STANOWISKA RP przygotowany w związku z art. 7 ustawy z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395) Dotyczy Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY zmieniające rozporządzenie (UE) nr 575/2013 w odniesieniu do wskaźnika dźwigni, wskaźnika stabilnego finansowania netto, wymogów w zakresie funduszy własnych i zobowiązań kwalifikowalnych, ryzyka kredytowego kontrahenta, ryzyka rynkowego, ekspozycji wobec kontrahentów centralnych, ekspozycji wobec przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania, dużych ekspozycji, wymogów w zakresie sprawozdawczości i ujawniania informacji oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 Data przekazania Polsce dokumentu przez instytucje UE 26 stycznia 2017 r. Sygnatura dokumentu Komisja Europejska COM(2016) 850 Numer międzyinstytucjonalny 2016/0360 (COD) Procedura decyzyjna zwykła procedura ustawodawcza Tryb głosowania w Radzie UE większość kwalifikowana Instytucja wiodąca Ministerstwo Finansów Instytucje współpracujące Komisja Nadzoru Finansowego, Narodowy Bank Polski Data przyjęcia przez KSE 9 lutego 2017 r. I. Cel projektu aktu prawnego Przepisy prawne przyjęte w odpowiedzi na kryzys z 2008 roku znacząco przyczyniły się do poprawy odporności systemu finansowego na przyszłe szoki, nie uregulowały jednak wszystkich kwestii kompleksowo. Proponowane we wniosku zmiany mają na celu uzupełnienie braków w ramach prawnych regulujących funkcjonowanie systemu finansowego, a także wprowadzenie nowych rozwiązań mających istotne znaczenie dla jego bezpieczeństwa. Ma to stanowić jednocześnie krok w kierunku dalszej integracji Unii Bankowej. Projektowane zmiany w zakresie pakietu CRR/CRD IV, obejmującego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (rozporządzenie CRR) oraz dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi (dyrektywa CRD), mają przede wszystkim wzmocnić bezpieczeństwo systemu finansowego oraz udoskonalić stosowane obecnie regulacje. W szczególności mają zapewnić właściwą identyfikację ryzyka związanego z prowadzeniem działalności na rynku usług finansowych, a także zagwarantować utrzymywanie odpowiedniej bazy kapitałowej i płynności finansowej przez instytucje kredytowe. Zmiany w rozporządzeniu CRR są w znacznej mierze implementacją efektów wieloletnich prac międzynarodowych instytucji, takich jak Rada Stabilności Finansowej, czy Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego. Mają one na celu zapewnienie wystarczających źródeł finansowania działalności instytucji kredytowych na wypadek wystąpienia ewentualnych wstrząsów na rynku finansowym. Wśród wprowadzanych rozwiązań należy w szczególności wyróżnić: wiążący wskaźnik dźwigni finansowej (leverage ratio, LR), który ograniczy nadmierne stosowanie dźwigni finansowej przez instytucje kredytowe, wiążący wskaźnik stabilnego finansowania (net stable funding ratio, NSFR), który zapewni odpowiednie dostosowanie źródeł finansowania działalności instytucji, gwarantując tym samym właściwą płynność finansową, zwiększenie wrażliwości pomiaru ryzyka w zakresie ustalania wymogów kapitałowych, głównie w odniesieniu do obrotu papierami wartościowymi i instrumentami pochodnymi (trading book risk), zapobiegające występowaniu istotnych rozbieżności w ewaluacji ryzyka, niemających uzasadnienia w profilu ryzyka instytucji, wprowadzenie standardu w zakresie całkowitej zdolności absorbcji strat (total lossabsorbing capacity, TLAC), obejmującego globalne instytucje o znaczeniu systemowym (G-SIIs), co zmniejszy ryzyko zaangażowania środków publicznych w przypadku upadłości tych instytucji. Prowadząc prace nad rewizją pakietu CRR/CRD IV Komisja Europejska, poza potrzebą ograniczenia ryzyka systemowego, miała na uwadze wyzwania, przed którymi znajduje się gospodarka Unii Europejskiej. Uwzględniając rolę systemu finansowego w funkcjonowaniu gospodarki wprowadzono rozwiązania mające wspierać rozwój gospodarczy państw członkowskich UE. W szczególności zwrócono uwagę na potrzebę zapewnienia małym i średnim przedsiębiorstwom odpowiedniego dostępu do źródeł finansowania, czego wyrazem są zmiany w zakresie wymogów kapitałowych dla ekspozycji dotyczących tego segmentu (tzw. SME Supporting Factor). Rewizji w myśl zasady proporcjonalności uległy wymogi dotyczące mniejszych instytucji kredytowych, kształtując je w sposób bardziej adekwatny do skali i charakteru ich działalności. Ocena skuteczności regulacji dokonana przez Komisję Europejską wykazała bowiem w tym zakresie istotne braki. Według Komisji Europejskiej brak możliwości stosowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do obowiązujących reguł skutkował nadmiernym obciążeniem mniejszych instytucji kosztami wynikającymi z działalności administracyjnej i compliance. II. Stanowisko RP Rząd Rzeczypospolitej Polskiej docenia działania podejmowane dotychczas na szczeblu europejskim, zmierzające do ograniczenia ryzyka zagrażającego stabilności systemu finansowego. Doświadczenia światowego kryzysu finansowego pokazują, jak istotne jest zapewnienie właściwych norm ostrożnościowych oraz odpowiednich uprawnień nadzorczych w odniesieniu do rynku finansowego. Tym samym Rząd Rzeczypospolitej Polskiej z zainteresowaniem przyjmuje projekt zmian rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Wprowadzenie przepisów w zakresie dźwigni finansowej i wskaźnika stabilnego finansowania jest, zdaniem Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, rozwiązaniem istotnie wspierającym stabilność sektora finansowego. Zapewnienie właściwych źródeł finansowania działalności instytucji kredytowych oraz ograniczenie jej nadmiernego lewarowania jest obecnie jednym z priorytetów w zakresie regulacji obejmujących system finansowy. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej popiera również zmiany w zakresie oceny ryzyka w odniesieniu do obrotu papierami wartościowymi i instrumentami pochodnymi. Jest to istotny krok w kierunku zniwelowania różnic w zakresie praktyk i efektów pomiaru ryzyka rynkowego przez instytucje kredytowe oraz wzrostu bezpieczeństwa systemu finansowego. Niemniej, Rząd Rzeczypospolitej Polskiej ma pewne zastrzeżenia do niektórych z proponowanych regulacji. Dotyczą one m.in. kwestii dopuszczalności wyłączeń określonych wymogów ostrożnościowych w stosunku do jednostek zależnych instytucji kredytowych, mających swoją siedzibę w innym państwie członkowskim, niż jednostka dominująca. Zdaniem Rządu Rzeczypospolitej Polskiej stosowanie takich wyłączeń może zagrażać stabilności rynku finansowego Unii Europejskiej, stanowiąc jednocześnie istotną przeszkodę w perspektywie ewentualnego członkostwa Polski w Unii Bankowej. W opinii Rządu Rzeczypospolitej Polskiej zmian wymagają przepisy regulujące traktowanie długu publicznego na potrzeby limitów dużych ekspozycji. Proponowane normy nie zapewniają bowiem wyłączeń ekspozycji obejmujących takie instrumenty denominowane w walucie któregokolwiek innego państwa członkowskiego ze wspomnianych limitów. Zmiany w kierunku zwiększenia proporcjonalności w zakresie wymogów nakładanych na mniejsze instytucje kredytowe należy ocenić co do zasady pozytywnie. Jednak równie istotna jest konieczność zapewnienia nadzorcy dostatecznych informacji na temat funkcjonowania sektora bankowego. Dlatego też propozycje dotyczące zasad raportowania wymagają dokładnej analizy. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej ma także pewne wątpliwości w zakresie wyłączeń z limitów dźwigni finansowej kredytów eksportowych gwarantowanych przez Rządy i odpowiednie agencje, denominowanych w walutach innych państw członkowskich niż Polska. Kwestia ta wymaga doprecyzowania na dalszym etapie prac legislacyjnych. III. Uzasadnienie stanowiska RP Rząd Rzeczypospolitej Polskiej podziela stanowisko zaprezentowane we wniosku dotyczące potrzeby rewizji rozporządzenia CRR. Rozwiązania prawne wprowadzone pakietem CRR/CRD IV znacząco wzmocniły bezpieczeństwo sektora finansowego, jednak na etapie stosowania wystąpiły okoliczności świadczące o konieczności korekty niektórych przepisów. Zapewnienie ram prawnych gwarantujących przejrzyste zasady nadzoru oraz właściwą ewaluację ryzyka związanego z działalnością instytucji kredytowych jest priorytetem w kontekście stabilnego rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej. Projektowane zmiany, choć kierunkowo popierane, wymagają doprecyzowania w niektórych aspektach. Zdaniem Rządu, zmiany w zakresie art. 7 i art. 8 rozporządzenia CRR są nieodpowiednie. Wyłączenia z wymogów ostrożnościowych w stosunku do jednostek zależnych mogą rodzić ryzyko systemowe w państwach przyjmujących, dlatego też Rząd uważa te propozycje za zbyt daleko idące. Ponadto może to stanowić przeszkodę w kontekście członkostwa Polski w Unii Bankowej. Szczególne zastrzeżenia wzbudza przepis art. 8(6), stanowiący o zwolnieniu z obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 415, instytucji zależnych, które zostały zwolnione ze stosowania na zasadzie indywidualnej, w całości lub w części, przepisów części VI rozporządzenia CRR. Należy bowiem zauważyć, że instytucja może być zwolniona jedynie z części wymogów płynnościowych (np. z samego wymogu pokrycia wskaźnika płynności krótkoterminowej, LCR), wtedy niezasadnym wydaje się jej zwalnianie z wymogów sprawozdawczych w całości. Ponadto w przypadku udzielenia zgody na odstępstwo w stosowaniu wspomnianych przepisów właściwe organy nadzoru powinny mieć możliwość weryfikacji sprawozdań podgrupy płynnościowej sporządzonych na stopniu skonsolidowanym w oparciu o sprawozdania jednostkowe instytucji wchodzących w skład danej podgrupy. Nie należy przy tym zapominać, że sama instytucja dominująca na zasadzie skonsolidowanej, bądź instytucja zależna na zasadzie subskonsolidowanej, powinny stale monitorować i nadzorować poziomy płynności wszystkich instytucji wchodzących w skład grupy (podgrupy), które zostały objęte odstępstwem, jednocześnie zapewniając wystarczający poziom płynności tych instytucji, zgodnie z brzmieniem art. 8 (1)(b). Tym samym można uznać, że sporządzanie sprawozdania na zasadzie indywidualnej przez instytucje objęte odstępstwem nie powinno stanowić nadmiernego obciążenia. Dlatego też Rząd Rzeczypospolitej Polskiej z ostrożnością odnosi się do wskazanych rozwiązań, mając nadzieję na zmianę przepisów w tym zakresie. W zakresie wyłączeń długu publicznego z wymogów dużych ekspozycji, rozwiązania zaproponowane w art. 493 (4)(5) są niewystarczające z perspektywy wygasającego okresu przejściowego z art. 114 (5)(6). Przyjęcie takiego brzmienia przepisów powodowałoby włączenie ekspozycji obejmujących dług publiczny denominowany w walutach innych państw członkowskich do limitów dużych ekspozycji. Może to stwarzać problemy zarówno dla banków utrzymujących takie ekspozycje denominowane np. w walucie EUR, jak i dla Skarbu Państwa w perspektywie wzrostu kosztów obsługi długu publicznego. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zgadza się z opinią, że regulacje dotyczące rynku finansowego powinny być dostosowane do skali i charakteru działalności funkcjonujących na nim podmiotów. Rząd wspiera w szczególności propozycje w zakresie wydawania przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EUNB) standardów technicznych określających jednolity format raportowania oraz narzędzia informatyczne ułatwiające ten proces. Rozwiązania te pozwolą istotnie zredukować koszty procesu raportowania ponoszone przez mniejsze instytucje kredytowe, czyniąc przedmiotowe regulacje bardziej proporcjonalnymi. Istotnym krokiem w kierunku wzmocnienia zasady proporcjonalności jest także zróżnicowanie wymogów w zakresie ujawniania informacji w zależności od wielkości instytucji kredytowej. W opinii Rządu takie podejście zapewni lepsze dostosowanie obowiązujących przepisów do skali działalności poszczególnych instytucji, a tym samym w znaczący sposób wpłynie na zmniejszenie obciążeń instytucji działających w sektorze bankowości spółdzielczej. Należy mieć na uwadze, że dostosowywanie wymogów ostrożnościowych do skali i charakteru działalności instytucji nie może odbywać się kosztem możliwości sprawowania skutecznego nadzoru. Ograniczenie częstotliwości obowiązku raportowania wobec małych instytucji kredytowych może natomiast skutkować niedostatecznym nadzorem nad tymi podmiotami. Roczna częstotliwość raportowania wydaje się niewystarczająca z perspektywy potrzeby zapewnienia efektywnego nadzoru bankowego. Dlatego też, zdaniem Rządu Rzeczypospolitej Polskiej, rozwiązania proponowane w tym zakresie należy ponownie przeanalizować, biorąc przy tym pod uwagę możliwe efekty niepożądane. Odrębną kwestią jest zaproponowana definicja małej instytucji kredytowej. Projekt przewiduje, że do tej kategorii zaliczają się wszystkie banki, których suma bilansowa jest mniejsza niż 1,5 mld euro. W przypadku Polski oznaczałoby to, że wymóg przedkładania sprawozdań do organów nadzorczych częściej niż raz do roku obejmowałby jedynie 20 banków. Wydaje się, że kryteria służące kategoryzowaniu instytucji powinny by określone w sposób uwzględniający specyfikę sektorów bankowych poszczególnych państw członkowskich. Takie podejście pozwoliłoby na lepsze dostosowanie wymogów ostrożnościowych do skali działalności instytucji, zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ponadto niejasne jest także brzmienie art. 325a (1), stanowiącego o możliwości stosowania uproszczonej metody standardowej w odniesieniu do ryzyka rynkowego. Z projektowanego przepisu nie wynika, czy wskazane progi w zakresie wartości bilansowej instytucji odnoszą się do średniej miesięcznej, czy wartości na koniec miesiąca. Podobne wątpliwości można mieć odnośnie ust. 5. Zdaniem Rządu kwestia ta wymaga doprecyzowania. W odniesieniu do wyłączeń z limitów dźwigni finansowej kredytów eksportowych gwarantowanych przez Rządy i odpowiednie agencje Rząd RP zgłasza obawy, że takie rozwiązanie będzie miało bardzo ograniczone zastosowanie w Polskich warunkach. Znaczna część kredytów eksportowych gwarantowanych m.in. przez Korporację Ubezpieczeń Kredytów Eksportowych (KUKE) jest denominowana w walucie EUR, co zgodnie z brzmieniem art. 429a (1)(f)(ii) nie kwalifikowałoby ekspozycji banków obejmujących takie kredyty do wyłączenia spod wymogów dźwigni finansowej. Tym samym koszt wspomnianych kredytów mógłby wzrosnąć, powodując zmniejszenie konkurencyjności polskiego eksportu. 1. Ocena skutków prawnych Wejście w życie rozporządzenia CRR, w zależności od jego ostatecznego brzmienia, może wymagać zmian w ustawie – Prawo bankowe, ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym, ustawie o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego, ustawie o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, ustawie o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów i przymusowej restrukturyzacji oraz w aktach wykonawczych wydanych na podstawie tych ustaw. 2. Ocena skutków społecznych Rozporządzenie CRR może przyczynić się do wzrostu zaufania społeczeństwa do systemu bankowego oraz firm inwestycyjnych. 3. Ocena skutków gospodarczych Z analizy symulacyjnej i modelowania makroekonomicznego przeprowadzonych przez Komisję Europejską wspólnie dla tego wniosku oraz wniosku nr 2016/0364 (COD) w ramach oceny skutków wynika, że należy się spodziewać ograniczonych kosztów w związku z wprowadzeniem nowych wymogów, w szczególności nowych standardów bazylejskich dotyczących np. wskaźnika dźwigni i portfela handlowego. Szacowany długoterminowy wpływ na produkt krajowy brutto (PKB) Unii Europejskiej waha się od -0,03 % do -0,06 %, podczas gdy wzrost kosztów finansowania dla sektora bankowego szacuje się w najbardziej niekorzystnym scenariuszu na poziomie poniżej 3 punktów bazowych. Z drugiej strony przyjęcie rozporządzenia może przyczynić się do powstania bardziej stabilnego systemu finansowego, który będzie odporny na szoki finansowe. 4. Ocena skutków finansowych Wejście w życie rozporządzenia CRR nie spowoduje bezpośrednich skutków finansowych. Zaostrzenie norm ostrożnościowych i wynikające z niego ewentualne spowolnienie akcji kredytowej banków może skutkować zmniejszeniem lub przesunięciem w czasie wpływów podatkowych od banków i firm inwestycyjnych. Z drugiej strony proponowane zmiany znacząco ograniczą prawdopodobieństwo oraz ewentualne koszty pomocy publicznej w przypadku wystąpienia niespodziewanych szoków finansowych. IV. Informacja w sprawie zgodności projektu aktu z zasadą pomocniczości W opinii Ministerstwa Finansów wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych jest zgodny z zasadą pomocniczości. V. Przedstawiciel Rządu upoważniony do prezentowania stanowiska Piotr Nowak Podsekretarz Stanu, Ministerstwo Finansów
