Wyrok - Celnicy

Wyrok
z dnia 3 czerwca 1993 r.
Sąd Najwyższy
III ARN 27/1993
Organ administracji jest - na podstawie art. 110 k.p.a. - związany wydaną decyzją także
wówczas, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej
rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu przesłanek pozwalających na
ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego
samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku, gdy poprzednie
rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w
trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a.
OSNC 1994/2/43
9577
Dz.U.00.98.1071: art. 110; art. 154
Przewodniczący: sędzia SN W. Masewicz (sprawozdawca).
Sędziowie SN: J. Borkowski, A. Józefowicz, J. Kwaśniewski, M. Mańkowska.
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora W Grudzieckiego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi
Psychiatrycznego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. na decyzję Państwowego
Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 27 listopada 1991 r. nr (...) w przedmiocie
stwierdzenia choroby zawodowej u Zofii S., na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra
Sprawiedliwości od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w
Lublinie z dnia 28 października 1992 r. sygn. akt (...)
oddalił rewizję nadzwyczajną.
Decyzją z dnia 26 marca 1979 r. nr (...) Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w L.
nie stwierdził choroby zawodowej u Zofii S., pielęgniarki Oddziału Wewnętrznego
Psychiatrycznego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w L. W decyzji stwierdzono, że
na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie było podstaw do uznania u
zainteresowanej, u której stwierdzono wirusowe zapalenie wątroby i która w związku z tą
chorobą przebywała w Klinice Chorób Zakaźnych w okresie od dnia 21 października 1978 r. do
dnia 11 grudnia 1978 r., że nastąpiło - podczas wykonywania czynności pielęgniarki - zakażenie
od osoby chorej na tę chorobę, aczkolwiek nie wykluczono kontaktu z nosicielem tej choroby.
Główny Inspektor Sanitarny, rozpatrując sprawę na skutek odwołania, zaskarżoną decyzję organu
I instancji utrzymał w mocy.
W maju 1991 r. Zofia S. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o ponowne
rozpatrzenie jej wniosku o stwierdzenie, że schorzenie, jakiemu uległa w IV kwartale 1978 r.,
było chorobą zawodową. W uzasadnieniu podała, że przed zachorowaniem nie była narażona na
działanie jakichkolwiek infekcji, nie była szczepiona przeciwko zakażeniu i nie miała możliwości
korzystania z rękawic ochronnych. Na podstawie nowego zgłoszenia choroby zawodowej,
zawartego w informacji Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego Akademii Medycznej w L. z dnia
11 czerwca 1991 r., Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 10 października
1991 r. stwierdził u Zofii S. wirusowe zapalenie wątroby, uznając, że w latach 1968-1978 miała
ona bezpośredni kontakt z materiałem zakaźnym, co w "dużym stopniu pozwala przyjąć źródło
zakażenia związane z chorobą zawodową...". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny rozpatrując sprawę na skutek odwołania zainteresowanej placówki służby zdrowia - decyzję tę
utrzymał w mocy.
Psychiatryczny Specjalistyczny Zespół Opieki Zdrowotnej w L. decyzję tę zaskarżył do sądu
administracyjnego. Ze względu na tożsamość stron i przedmiotu sprawy w skardze zarzucono, że
obydwa rozstrzygnięcia dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i
domagano się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2
grudnia 1991 r.
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z dnia 28
października 1992 r. sygn. akt (...) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego
Terenowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 10 października 1991 r. Naczelny Sąd
Administracyjny podzielił zasadność zarzutu wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w
sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją administracyjną w 1978 r. i
hipotetycznie uznał te decyzje za nieważne na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie
stwierdzając jednak tej nieważności wobec upływu 10-letniego terminu od dnia ich wydania,
określonego w art. 156 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
zwrócono uwagę, że w rozpatrywanej sprawie należało rozważyć możliwość zastosowania trybu
postępowania określonego w art. 154 k.p.a. Dopatrując się naruszenia prawa materialnego, które
miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na
wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Naczelny Sąd
Administracyjny uchylił obydwie decyzje administracyjne.
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył rewizją nadzwyczajną Minister
Sprawiedliwości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi
Administracyjnemu - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie do ponownego rozpoznania. Autor
rewizji nadzwyczajnej zwalczał pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego o tożsamości
przedmiotu sprawy w 1979 r. i w 1991 r. Nie negując tego, że w sprawie tej istotnie występowały
te same podmioty (organ i strony), Minister Sprawiedliwości wyraził pogląd, że w sprawie tej
nastąpiła zasadnicza zmiana stanu prawnego, zrywająca ciągłość regulacji prawnej praw i
obowiązków strony postępowania administracyjnego. Powołując się na odpowiednie przepisy
rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z lat 1974 i 1983 autor rewizji
nadzwyczajnej stwierdził, że decyzje inspektorów sanitarnych z dnia 19 lipca 1979 r. i z dnia 27
listopada 1992 r. zostały wydane w dwóch różnych sprawach.
Sąd Najwyższy nie podziela jedynego zresztą zarzutu rewizji nadzwyczajnej co do rażącego
naruszenia w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 207 § 1 i 3, art. 156 § 1 pkt 3
k.p.a. oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie
chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294). Naruszenie tych przepisów w przekonaniu
podmiotu składającego rewizję nadzwyczajną ma polegać na tym, że sąd orzekający w tej
sprawie bezpodstawnie przyjmuje, iż organy państwowej inspekcji sanitarnej są nadal związane na podstawie art. 110 k.p.a. - ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora
Sanitarnego w L. z dnia 26 marca 1979 r., aczkolwiek na skutek zmiany zasad orzekania o
chorobach zawodowych zachowana została wprawdzie pewna ciągłość regulacji prawnej w tych
sprawach, lecz w granicach tej ciągłości nastąpiła zasadnicza zmiana sytuacji prawnej osób
ubiegających się o status dotkniętych chorobami zawodowymi. Ze zmiany stanu prawnego w
rewizji nadzwyczajnej wyprowadzono wniosek końcowy, że w niniejszej sprawie ponowne
wystąpienie zainteresowanej osoby o uznanie jej schorzenia za chorobę zawodową zainicjowało
nową sprawę, której załatwienie mogło nastąpić przez wydanie nowej decyzji administracyjnej,
odmiennej w treści od rozstrzygnięć podjętych w tej sprawie w 1979 r.
Sąd Najwyższy uważa, że w sprawie tej należy oddzielić stan pożądany, tzn. zgodny z
przepisami prawa sposób, w jaki powinno nastąpić rozstrzygnięcie o uznanie choroby, którą
przebyła w 1978 r. Zofia S., za chorobę zawodową, od trybu, w jakim rozstrzygnięcie to może
być podjęte. Odmowa uznania wirusowego zapalenia wątroby, które przebyła wnioskodawczyni,
wieloletnia pielęgniarka Psychiatrycznego Specjalistycznego Zespołu Opieki Zdrowotnej, za
chorobę zawodową, mogła wywołać zastrzeżenia co do zasadności już w świetle obowiązującego
w tym okresie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie chorób
zawodowych (Dz. U. Nr 45, poz. 271), natomiast obecnie pozbawiona została podstawy prawnej
w kontekście obecnie obowiązującego § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18
listopada 1983 r., który za choroby zawodowe uznaje wszystkie schorzenia wywołane działaniem
czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, zwłaszcza takich, które
wynikają z bezpośredniego kontaktu z chorymi zakaźnie lub z materiałem pochodzącym od tych
chorych. Z ustalonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni była w
związku z wykonywanym zawodem pielęgniarki i miejscem pełnienia czynności zawodowych
zaliczona do grupy osób narażonych na szczególne ryzyko zachorowań. Opieka medyczna, jaką
wnioskodawczyni sprawowała nad chorymi dotkniętymi wirusowym zapaleniem wątroby, w
okresie poprzedzającym stwierdzenie u niej także objawów tej choroby, uzasadnia wniosek
końcowy, zawarty w decyzjach państwowych organów inspekcji sanitarnej wydanych w 1991 r.,
że choroba ta spowodowana została działaniem czynników szkodliwych w środowisku pracy.
Jednakże zmiana na korzyść wnioskodawczyni podjętych w tej sprawie rozstrzygnięć nie
może nastąpić w dowolny sposób, zwłaszcza taki, który nie liczyłby się z treścią decyzji
administracyjnych wydanych w tej sprawie w 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie
zwraca uwagę, że "... po raz drugi w tej samej materii nie może bowiem zapaść decyzja
oparta o istniejący stan faktyczny między tymi samymi stronami". Wniosek ten - zdaniem
Sądu Najwyższego - wymaga jednak pewnego uzupełnienia. Kodeks postępowania
administracyjnego nie ma w swych przepisach normy odpowiedniej do tej, jaką w przepisach
procedury cywilnej jest art. 366 k.p.c. Z przesłanki tej jednak nie można wyprowadzać dalszego
wniosku, że postępowaniu administracyjnemu nie znane jest w ogóle pojęcie "powagi rzeczy
osądzonej (rozstrzygniętej)" lub że granice związania organu administracyjnego wydaną przez
ten organ decyzją (art. 110 k.p.a.) są niezależne od podstawy sprawy, przedmiotu rozstrzygnięcia
lub tożsamości uczestników postępowania administracyjnego. Pomimo różnic co do skutków
prawnych między prawomocnym wyrokiem sądu a ostateczną decyzją organu administracji,
zasada trwałości rozstrzygnięć podjętych przez kompetentne organy w granicach ich ustawowego
umocowania stanowi wspólną cechę postępowania sądowego i administracyjnego, zgodnie z
wymogami konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. W postępowaniu
administracyjnym gwarancje trwałości decyzji, wynikające z art. 110 k.p.a., należy
rozumieć w ten sposób, że organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od
chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli w nowej sprawie, wszczętej przed tym organem,
nie zmieniły się istotne elementy poprzednio wydanej decyzji, wynikające z art. 107 § 1
k.p.a., tj.: a) nadal występują te same strony lub ich następcy prawni, b) nie zmieniła się
podstawa prawna decyzji, c) podmiot inicjujący nowe postępowanie domaga się
rozstrzygnięcia odmiennego od tego, jakie zapadło w poprzedniej decyzji. Spośród tych
trzech elementów identyczności danego i nowego rozstrzygnięcia administracyjnego, w
rozpatrywanej sprawie sporna może być tylko kwestia tożsamości podstawy prawnej
decyzji. Istotnie, wchodzące w grę obydwa rozporządzenia Rady Ministrów z 1974 r. i 1983 r. w
sprawie chorób zawodowych dotyczą tej samej kategorii zjawisk społecznych i regulują
uprawnienia tej samej kategorii obywateli, u których na skutek działania różnych czynników
wystąpiły objawy choroby zawodowej. W porównaniu jednak do regulacji prawnej z 1974 r.,
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. rozszerza obszar, na którym mogą
występować objawy działania czynników szkodliwych dla zdrowia i bezpośrednio wskazuje na
niektóre z tych czynników, zaliczając do nich bezpośredni kontakt z chorymi zakaźnie lub z
materiałem pochodzącym od tych chorych. Nastąpiło zatem rozszerzenie kryteriów orzekania w
sprawach chorób zawodowych.
Nadal jednak w rozpatrywanej sprawie występuje tożsamość sprawy, nawet jeżeli
zaakceptujemy ogólną tezę, że tożsamość ta istnieć będzie także i wtedy, gdy zmieni się
wprawdzie akt stanowiący podstawę prawną decyzji, lecz zachowana zostanie ciągłość regulacji
prawnej praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Organ administracji jest - na
podstawie art. 110 k.p.a. - związany wydaną decyzją także i wtedy, gdy strona składająca nowy
wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego,
polegającą na rozszerzeniu kręgu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie
wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień
przysługujących tej stronie. W wypadku, gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne
było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1
k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił - w uzasadnieniu swego wyroku - uwagę na
możliwość zastosowania w tej sprawie trybu ustalonego w art. 154 § 1 k.p.a. Podjęte w tej
sprawie decyzje organów państwowej inspekcji sanitarnej nie odpowiadają jednak warunkom
określonym w tym przepisie. Decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w L. z
dnia 10 października 1991 r. w ogóle pomija okoliczność, że w sprawie tej wydano już decyzję w
1979 r., a decyzja organu I instancji wprawdzie odwołuje się do genezy sprawy, jednakże nie
zajmuje stanowiska co do ewentualnego uchylenia decyzji z 1979 r.
Wobec braku uzasadnionych podstaw rewizję nadzwyczajną należało oddalić (art. 421 § 1
k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.).