Plan działań w zakresie usług finansowych (FSAP)
advertisement
Aleksandra Pilecka luty 2007 2 Plan działań w zakresie usług finansowych (FSAP) – założenia, realizacja i wpływ na rynki finansowe w Unii Europejskiej 2007 2 luty nr CENA 17 Z¸ (0% VAT) PL ISSN 0137 5520 INDEKS 352 519 i zadania zawarte w Planie działań w zakresie usług • Cele BANK I KREDYT Czasopismo NBP poÊwi´cone ekonomii i finansom National Bank of Poland’s Journal on Economics and Finance Narodowy Bank Polski finansowych (FSAP) • Przebieg realizacji FSAP • Wpływ FSAP na europejskie rynki finansowe trategia dalszych działań w zakresie integracji europejskich • S rynków finansowych Aleksandra pilecka Aleksandra Pilecka Narodowy Bank Polski, Departament Systemu Finansowego; Szkoła Główna Handlowa, Studium Doktoranckie Kolegium Zarządzania i Finansów Plan działań w zakresie usług finansowych (FSAP) – założenia, realizacja i wpływ na rynki finansowe w Unii Europejskiej Celem przedstawionego przez Komisję Europejską (KE) w maju 1999 r. Planu działań w zakresie usług finansowych (Financial Services Action Plan, FSAP) było stworzenie zintegrowanego, efektywnego i płynnego europejskiego rynku finansowego. Zadanie nie polegało na osiągnięciu efektywności na szczeblu narodowym, ale na budowie struktur sprawnie funkcjonujących ponad granicami państwowymi, pozwalających na osiągnięcie korzyści skali i zakresu, wzrost płynności, zwiększenie możliwości dywersyfikacji ryzyka oraz alokacji zasobów na szczeblu europejskim. Kiedy na posiedzeniu Rady Europejskiej w Lizbonie, w Analizy dotyczące korzyści wynikających z integracji europejskiego rynku finansowego można znaleźć m.in. w: London Economics (2002), The Committee of Wise Men (2000), Giannetti et al. (2002), oraz Cecchini (1988). BANK I KREDYT 2/2007 marcu 2000 r., przyjęto Strategię Lizbońską (European Council 2000), wytyczającą istotne kierunki rozwoju Unii Europejskiej (UE), FSAP stał się jej istotnym elementem. Legislacyjna część FSAP została oficjalnie zamknięta w 2004 r. Obecnie finalizowane są ostatnie zadania, kończy się proces przenoszenia rozwiązań wypracowanych na szczeblu UE do porządków prawnych państw członkowskich. Integracja europejskiego rynku usług finansowych jest jednak procesem ciągłym, a wyzwania będące przesłanką sformułowania FSAP pozostają aktualne. Po stworzeniu solidnych podstaw prawnych funkcjonowania rynku finansowego najważniejsze stają się: prawidłowe przenoszenie i stosowanie uzgodnionych regulacji, współpraca w tym zakresie pomiędzy państwami członkowskimi, a także dostosowanie uczestników rynków finansowych do uzgodnionych reguł. Charakterystyka FSAP Jak wspomniano w dodatku edukacyjnym do nr. 1/2007 „Banku i Kredytu”, FSAP był strategią powstania zintegrowanego europejskiego rynku finansowego. W celu urzeczywistnienia tego zamierzenia umieszczono w nim 42 zadania, z których nieco ponad połowa miała charakter legislacyjny (były to głównie dyrektywy). Pozostałe działania przyjęły formę komunikatów, rekomendacji i raportów. Działania legislacyjne podjęte w ramach FSAP polegały na modyfikacji niektórych istniejących aktów prawnych, wydawaniu nowych oraz uruchamianiu procedury uchwalania następnych. Szczegółowy harmonogram FSAP zawierał trzy cele strategiczne i jeden cel ogólny oraz określał zestaw działań potrzebnych do ich realizacji (tabela 1). Strategia Lizbońska to długofalowy, zakrojony na szeroką skalę program społeczno-gospodarczy, obejmujący wprowadzenie wielu reform i zmian strukturalnych. Działania w jej ramach w dużym stopniu koncentrują się na stworzeniu jednolitego rynku wewnętrznego UE, w tym rynku finansowego. Wiosną 2005 r. przeformułowano Strategię Lizbońską (The Lisbon Strategy for Growth and Jobs) z powodu niezadowalających postępów w jej realizacji (więcej na ten temat zobacz na stronie internetowej: http://ec.europa.eu/growthandjobs/reports/index_en.htm). Dyrektywa (w odróżnieniu od rozporządzenia) nie jest bezpośrednio wiążącym aktem prawnym i wymaga wprowadzenia do przepisów narodowych. Ten sposób regulacji wyznacza państwom członkowskim cel, który ma być osiągnięty, i czas, w jakim ma to nastąpić, a wybór sposobów i środków osiągnięcia celu pozostawia władzom narodowym. Realizacja tych zadań FSAP, które przyjęły formę dyrektyw, obejmuje więc uchwalenie przepisów oraz ich wprowadzenie do porządków prawnych poszczególnych państw członkowskich. 2/2007 BANK I KREDYT tabela 1 CELE I ZADANIA zawarte w Planie działań w zakresie usług finansowych Strategiczny cel pierwszy Stworzenie jednolitego hurtowego rynku usług finansowych W ramach realizacji pierwszego celu przewidziano wykonanie 19 zadań, które zebrano w 6 grupach, dotyczących: 1) pozyskiwania kapitału w wymiarze europejskim, 2) wspólnych ram prawnych dla zintegrowanego rynku papierów wartościowych i instrumentów pochodnych, 3) jednolitych standardów raportów finansowych od notowanych spółek, 4) ograniczenia ryzyka systemowego w zakresie rozrachunku transakcji, 5) bezpiecznych i przejrzystych warunków transgranicznych restrukturyzacji, 6) jednolitego rynku dla inwestorów. Realizacja zaplanowanych działań miała umożliwić emitentom pozyskiwanie kapitału na konkurencyjnych warunkach w ramach całej UE, zapewnić inwestorom i pośrednikom finansowym swobodny dostęp do rynków, a instytucjom świadczącym usługi inwestycyjne możliwość swobodnego oferowania tych usług na zasadzie transgranicznej, bez konieczności pokonywania różnego typu barier administracyjnych czy prawnych. Celem było również ustanowienie przejrzystej i zintegrowanej struktury nadzorczej, w ramach której zarządzający aktywami mogliby dokonywać najbardziej efektywnych inwestycji, oraz zagwarantowanie pewności prawnej, tak aby handel papierami wartościowymi i rozrachunek transakcji były wolne od ryzyka niewywiązania się przez kontrahenta z warunków umowy. Strategiczny cel drugi Stworzenie otwartego i bezpiecznego detalicznego rynku usług finansowych W ramach realizacji drugiego celu przewidziano wykonanie 9 zadań, których celem było m.in. wyposażenie konsumentów we wszystkie środki (dostęp do informacji, jasne zdefiniowanie przysługujących im praw) niezbędne do aktywnej obecności na rynku finansowym, a także zidentyfikowanie i usunięcie różnic między narodowymi regulacjami dotyczących transakcji z klientami detalicznymi. Jako cel przyjęto ponadto stworzenie takich warunków prawnych, dzięki którym będą mogły powstać nowe kanały dystrybucji wykorzystywane w skali paneuropejskiej (w tym umożliwiające oferowanie usług finansowych na odległość), a także stworzenie efektywnych i bezpiecznych systemów rozliczających transgraniczne płatności detaliczne. Strategiczny cel trzeci Przygotowanie odpowiednich regulacji nadzorczych i systemu nadzoru W ramach realizacji trzeciego celu przewidziano wykonanie 10 zadań w celu m.in: wyeliminowania luki w obecnie obowiązujących normach ostrożnościowych, opracowania właściwych standardów działania unijnego sektora bankowego, tak aby mógł sprostać narastającej presji konkurencyjnej, stworzenie zintegrowanych struktur nadzorczych na poziomie UE oraz umożliwienie UE odegrania istotnej roli w ustanawianiu globalnych standardów w zakresie regulacji i nadzoru. Cel ogólny Stworzenie lepszych warunków sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku finansowego W ramach realizacji celu ogólnego przewidziano wykonanie 4 zadań, które miały doprowadzić do zmniejszenia różnic dotyczących opodatkowania produktów i usług finansowych oraz powstania efektywnego i przejrzystego systemu ładu korporacyjnego. Źródło: opracowane na podstawie European Commission (1999). BANK I KREDYT 2/2007 wykres 1 ZAKRES TEMATYCZNY Planu działań w zakresie usług finansowych Papiery wartościowe i fundusze inwestycyjne Opodatkowanie Ubezpieczenia i rynki papierów wartościowych Rachunkowość i audyt Bankowość i konglomeraty finansowe Prawo spółek i ład korporacyjny Infrastruktura rynków finansowych Ubezpieczenia i pracownicze programy emerytalne Detaliczne usługi finansowe i płatności Źródło: European Commission (2005b, s. 20). Analiza zakresu tematycznego FSAP pozwala zauważyć, że inicjatywy tam opisane dotyczyły większości aspektów funkcjonowania rynku finansowego (wykres 1). Należy jednak zaznaczyć, że niektóre z działań mają dużo poważniejszy wpływ na funkcjonowanie rynku finansowego niż inne. Z tego względu również ich przygotowanie było bardziej pracochłonne i długotrwałe. Takimi rozwiązaniami są m.in.: dyrektywa MiFID (o rynkach instrumentów finansowych, zastępująca dyrektywę ISD), dyrektywa w sprawie wykorzystywania informacji poufnych i nadużyć na rynku, dyrektywa w sprawie prospektów emisyjnych, dyrektywa CRD czy rozporządzenie dotyczące międzynarodowych standardów rachunkowości. Investmet Services Directive, dyrektywa z 1993 r. regulująca świadczenie usług inwestycyjnych w zakresie papierów wartościowych. Capital Requirements Directive, dyrektywa w sprawie wymogów kapitałowych, na którą składają się dyrektywy: w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (wersja zmieniona) (2006/48/EC) oraz w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych (wersja zmieniona) (2006/49/EC). Rozwiązania w dyrektywie CRD są zbieżne z zapisami Nowej Umowy Kapitałowej (zob. dalej w tekście). 2/2007 BANK I KREDYT Przebieg realizacji FSAP Uchwalanie przepisów Termin realizacji FSAP został wyznaczony na kwiecień 2004 r. W tym czasie zrealizowanych zostało 38 z 42 pierwotnie zaplanowanych działań. Dwie z czterech brakujących inicjatyw: modyfikację 10. dyrektywy prawa spółek w sprawie fuzji transgranicznych oraz wniesienie poprawek do dyrektyw dotyczących wymogów kapitałowych dla banków i firm inwestycyjnych, zrealizowano kolejno: w listopadzie 2005 r. i czerwcu 2006 r. Do uchwalenia pozostaje jeszcze 14. dyrektywa prawa spółek w sprawie przenoszenia siedziby spółki (zawarta w ramach strategicznego celu pierwszego FSAP). Nie dokonano również przeglądu opodatkowania usług finansowych (cel ogólny FSAP). Należy zaznaczyć, że działania podejmowane w ramach realizacji FSAP nie w pełni pokrywają się z działaniami pierwotnie zaplanowanymi. W trakcie realizacji projektu były one bowiem zmieniane, dodawano również nowe. Na kształt niektórych inicjatyw, a także na tempo ich realizacji miały wpływ niespodziewane wydarzenia rynkowe – np. skandale finansowe w Europie i USA skupiły uwagę opinii publicznej oraz władz regulacyjnych na zagadnieniach z zakresu ładu korporacyjnego i prawa spółek oraz roli audytorów. Na kształt regulacji miały również wpływ międzynarodowe inicjatywy, takie jak prace Komitetu Bazylejskiego, oraz wprowadzenie wspólnej waluty. W trakcie realizacji FSAP pojawiały się dodatkowe inicjatywy związane Termin realizacji FSAP (propozycje legislacyjne, pozalegislacyjne oraz przeniesienie dyrektyw do porządków prawnych państw członkowskich) został wyznaczony na koniec 2004 r. (posiedzenie Rady Europejskiej w Lizbonie, 23–24 marca 2000 r.). Kwiecień 2004 r. wyznaczono natomiast na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli 20–21 marca 2003 r. jako ostateczny termin przyjęcia propozycji legislacyjnych zawartych w ramach FSAP. Celem podjęcia tych inicjatyw były: ułatwienie transgranicznego łączenia się spółek kapitałowych oraz modernizacja zasad ustalania wymogów kapitałowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. W rezultacie komunikat dotyczący prawa spółek i ładu korporacyjnego (Commission of the European Communities 2003), opublikowany 21 maja 2003 r. w ramach FSAP, zawierał nowe propozycje działań dotyczące np. wydania rekomendacji odnośnie do roli niezależnych dyrektorów oraz rekomendacji dotyczącej systemu wynagrodzeń dyrektorów spółek notowanych na giełdzie. Basel Committee on Banking Supervision, forum współpracy międzynarodowej w zakresie organizacji i funkcjonowania systemów nadzoru bankowego. Komitet Bazylejski opracował, ostatecznie uzgodnioną w czerwcu 2004 r., Nową Umowę Kapitałową (Basel II), której zasady znalazły odzwierciedlenie w przyjętej na rynku europejskim dyrektywie CRD. BANK I KREDYT 2/2007 z kontynuacją tych już sformułowanych, ponadto niektóre zadania podlegały modyfikacji i rozszerzeniu, co wynikało ze zmieniającej się sytuacji i potrzeb rynku. Przenoszenie oraz stosowanie przepisów w państwach członkowskich Po zakończeniu fazy legislacyjnej FSAP w 2005 i 2006 r. skupiono się głównie na dokończeniu przenoszenia uzgodnionych przepisów i egzekwowaniu ich prawidłowego stosowania przez państwa członkowskie. Obecnie10 wszystkie 25 krajów członkowskich UE wprowadziło 13 dyrektyw FSAP. Najwięcej krajów (dziewięć, w tym Polska) nie przeniosło jeszcze do porządków prawnych postanowień dyrektywy w sprawie przejęć. Trzy państwa UE nie wprowadziły dyrektywy w sprawie funkcjonowania instytucji prowadzących pracownicze programy emerytalne i nadzoru nad nimi, a dwa państwa – dyrektywy w sprawie oferowania usług finansowych na odległość. Ostatnia z wymienionych dyrektyw ma na celu zapewnienie właściwego poziomu ochrony konsumentów, którzy zawierają umowę z usługodawcą z innego państwa członkowskiego za pomocą środków porozumiewania się na odległość (telefon, faks, Internet). Dyrektywa w sprawie funkcjonowania i instytucji prowadzących pracownicze programy emerytalne i nadzoru nad nimi ma natomiast na celu ochronę praw przyszłych emerytów oraz zapewnienie efektywnego zarządzania zgromadzonymi środkami. Dyrektywa ta wprowadza reguły dotyczące: nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami prowadzącymi pracownicze programy emerytalne, zarządzania środkami zgromadzonymi w ramach pracowniczych programów emerytalnych oraz zarządzania takimi środkami przez instytucje z innych państw członkowskich. Ponadto dyrektywa uzupełniająca statut spółki europejskiej, dyrektywa nowelizująca 4. i 7. dyrektywę prawa spółek, dyrektywa w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego oraz dyrektywa w sprawie prospektów emisyjnych czekają na wdrożenie w jednym państwie członkowskim (tabela 2). Jak pokazują doświadczenia ostatnich lat, dyrektywy są przenoszone do porządków prawnych państw członkowskich w różnym tempie, często ze sporymi 10 Opisywany jest stan na 14 grudnia 2006 r., dlatego w tekście mowa jest o 25 państwach członkowskich UE (bez uwzględnienia Bułgarii i Rumunii, które przystąpiły do UE 1 stycznia 2007 r.). 2/2007 BANK I KREDYT BANK I KREDYT 2/2007 Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektyw do prawa krajowego 20.04.03 Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego 1.01.04 5.05.04 12.10.04 1.01.05 15.01.05 1.7.05 23.09.05 20.05.06 20.01.07 Dyrektywa w sprawie wykorzystywania informacji poufnych i nadużyć na rynku (2003/6/EC) Dyrektywa nowelizująca 4 i 7 dyrektywę prawa spółek w zakresie standardów rachunkowości (2003/51/EC) Dyrektywa w sprawie pośrednictwa ubezpieczeniowego (2002/92/EC) Dyrektywa w sprawie prospektów emisyjnych (2003/71/EC) Dyrektywa w sprawie funkcjonowania i instytucji prowadzących pracownicze programy emerytalne i nadzoru nad nimi (2003/41/EC) Dyrektywa w sprawie przejęć (2004/25/EC) Dyrektywa w sprawie przejrzystości i obowiązków informacyjnych (2004/109/EC) Źródło: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/transposition_en.pdf. 31.01.07 10.10.04 Dyrektywa uzupełniająca statut spółki europejskiej (2001/86/EC) Dyrektywa o rynkach instrumentów finansowych (2004/39/EC) 9.10.04 11.08.04 24 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 1 kraj nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu 22 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 1 kraj nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu, 2 kraje przesłały zawiadomienie o częściowym przeniesieniu 16 państw członkowskich przeniosło postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 4 kraje nie przesłały zawiadomienia o przeniesieniu, 5 krajów przesłało zawiadomienie o częściowym przeniesieniu Wg stanu na 14.12.2006 (bliski ostateczny termin przeniesienia) żaden kraj członkowski nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu Wg stanu na 14.12.2006 (bliski ostateczny termin przeniesienia) 1 kraj członkowski przesłał zawiadomienie o częściowym przeniesieniu, 24 państwa nie przesłały zawiadomienia o przeniesieniu 24 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 1 kraj nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu 24 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 1 kraj nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego 23 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, w 2 krajach trwa sprawdzanie zawiadomienia o przeniesieniu 23 państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 2 kraje nie przesłały zawiadomienia o przeniesieniu 19 państw członkowskich przeniosło postanowienia dyrektywy do prawa krajowego, 1 kraj nie przesłał zawiadomienia o przeniesieniu, w 5 krajach trwa sprawdzanie zawiadomienia o przeniesieniu Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego 17.12.03 1.01.04 Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektyw do prawa krajowego 20.09.03 13.08.03 Dyrektywa w sprawie uzupełniającego nadzoru nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń oraz firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego (2002/87/EC) Dyrektywa w sprawie oferowania usług finansowych na odległość (2002/65/EC) Dyrektywa nowelizująca 4 i 7 dyrektywę prawa spółek w zakresie wyceny według wartości godziwej (2001/65/EC) Dyrektywa w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności wypłacanych w formie odsetek (2003/48/EC) Dyrektywa w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych (2001/24/EC) 2 Dyrektywy nowelizujące dyrektywy ubezpieczeniowe w zakresie wskaźników wypłacalności (2002/12/EC – uchylona przez 2002/83/EC, 2002/13/EC) Dyrektywa w sprawie zabezpieczeń finansowych (2002/47/EC) Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego 17.11.02 15.06.03 Wszystkie państwa członkowskie przeniosły postanowienia dyrektywy do prawa krajowego 27.04.02 STOPIEŃ PRZENIESIENIA POSTANOWIEŃ DYREKTYW FSAP do porządków prawnych państw członkowskich (stan na 14 grudnia 2006 r., data w drugiej kolumnie oznacza ostateczny termin przeniesienia) Dyrektywa w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością (2000/46/EC) Dyrektywa nowelizująca dyrektywy ubezpieczeniowe i dyrektywę ISD w zakresie dotyczącym wymiany informacji z krajami trzecimi (2000/64/EC) Dyrektywa w sprawie reorganizacji i likwidacji zakładów ubezpieczeń (2001/17/EC) Dyrektywa nowelizująca dyrektywę w sprawie przeciwdziałania praniu brudnych pieniędzy (2001/97/EC) 2 Dyrektywy w zakresie UCITS (2001/107/EC, 2001/108/EC) tabela 2 opóźnieniami, co poważnie hamuje proces integracji. W celu usprawnienia przenoszenia przepisów przez członków UE proces ten jest monitorowany. Prowadzone są działania obejmujące m.in. przygotowywanie sprawozdań z postępów prac w zakresie przenoszenia dyrektyw oraz publikację „tabel zgodności” dla każdego państwa. KE ma ponadto możliwość otwarcia wobec państwa członkowskiego postępowania w sprawie naruszenia prawa (tzw. infringement proceeding), którego przyczyną mogą być nieprzeniesienie w terminie lub niewłaściwe przeniesienie regulacji unijnych, a także ich nieprawidłowe stosowanie. Jednocześnie mogą być stosowane różnorodne mechanizmy mediacji (KE organizuje spotkania robocze, tzw. transposition workshops11, i spotkania nieformalne, tzw. package meetings). Rozwiązanie problemów natury transgranicznej bez podejmowania formalnych działań prawnych umożliwia ponadto system SOLVIT12. tabela 3 LICZBA DYREKTYW FSAP niewprowadzonych przez państwa członkowskie lub częściowo przeniesionych do narodowych porządków prawnych (z 21 dyrektyw, których termin wprowadzenia minął; stan na 14 grudnia 2006 r.) Liczba dyrektyw Państwo członkowskie Transposition deficit (w %) 0 Austria, Dania, Finlandia, Grecja, Litwa, Łotwa, Malta, Portugalia, Słowenia, Szwecja, Węgry 0,0 1 Belgia, Czechy, Cypr, Estonia, Francja, Holandia, Irlandia, Luksemburg, Niemcy, Polska, Słowacja, Wielka Brytania 4,8 2 Hiszpania 9,5 3 Włochy 19,0 Źródło: opracowane na podstawie European Commission (1999). 11 Spotkania takie dotyczyły dyrektywy w sprawie wykorzystywania informacji poufnych i nadużyć na rynku, dyrektywy w sprawie ostateczności rozliczeń, dyrektywy o rynkach instrumentów finansowych oraz dyrektywy w sprawie prospektów emisyjnych. 12 Ogólnoeuropejska internetowa sieć służąca do rozpatrywania skarg dotyczących nieprawidłowego stosowania prawa unijnego przez organy administracji krajowej, opierająca się na współpracy państw członkowskich w ramach sieci krajowych centrów koordynacyjnych. 10 2/2007 BANK I KREDYT Istnieje zasada, że liczba dyrektyw nieprzeniesionych do narodowego prawa (dla których termin przeniesienia minął) nie powinna przekroczyć 1,5% ich ogółu (tzw. transposition deficit). Dotyczy ona rynku finansowego, tak samo jak innych elementów rynku wewnętrznego. Obecnie spełnia ją 11 państw członkowskich UE (tabela 3). Dla kolejnych 12 (w tym Polski) współczynnik transposition deficit wynosi 4,8%. Jest to dobry wynik, biorąc pod uwagę, że odpowiada jednej nieprzeniesionej na czas dyrektywie. Należy jednak zaznaczyć, że niedostosowanie nawet przez jednego członka UE jest poważną przeszkodą w funkcjonowaniu jednolitego rynku. Z tego punktu widzenia każda występująca nieprawidłowość lub opóźnienie powinny być traktowane jako ograniczenie potencjalnych korzyści związanych z realizacją FSAP. Dalsze działania w zakresie integracji europejskiego rynku finansowego W celu oszacowania postępów integracji i sformułowania strategii dalszego działania KE już w 2004 r. powołała cztery niezależne grupy ekspertów, które przedstawiły raporty w zakresie: bankowości, ubezpieczeń i funduszy emerytalnych, rynku papierów wartościowych oraz zarządzania aktywami13. Grupy ekspertów przedstawiły swoje wnioski i określiły najważniejsze działania, jakie powinny być podjęte po realizacji FSAP. Znalazły się wśród nich m.in. następujące rekomendacje: • Przyszłe działania powinny się skupiać na przenoszeniu przepisów uchwalonych w ramach FSAP do porządków prawnych państw członkowskich i ich prawidłowym stosowaniu. Powinna zostać dokonana także ocena funkcjonujących rozwiązań prawnych, tak aby zidentyfikować luki w przepisach oraz te obszary, które są regulowane przez różne przepisy (konsekwencją takiej oceny mogłaby być modyfikacja lub usunięcie niektórych zapisów). • Główny nacisk powinien zostać położony również na integrację infrastruktury depozytowo-rozliczeniowej, rozwój rynku wysokiego ryzyka (venture capital) oraz zagadnienia z zakresu ładu korporacyjnego. 13 Są to raporty: Expert Group on Banking (2004), Expert Group on Insurance and Pensions (2004), Securities Expert Group (2004) oraz Asset Management Expert Group (2004). BANK I KREDYT 2/2007 11 • Powinno się zacieśnić współpracę między podmiotami nadzorującymi rynki narodowe oraz podnieść jakość tej współpracy. • Należy szerszej wykorzystywać wprowadzony w 2001 r. czteropoziomowy proces regulacyjny (proces Lamfalussy’ego, zob. dalej w tekście). Równocześnie jednak należy się skupić na zachowaniu równowagi pomiędzy jakością regulacji a szybkością ich uchwalania. Wśród poczynionych spostrzeżeń znalazła się również uwaga dotycząca niebezpieczeństwa przeregulowania rynku unijnego. Zarekomendowano, aby propozycje nowych przepisów wynikały z wyraźnych potrzeb, a przed wprowadzaniem nowych regulacji były szacowane koszty i korzyści z nimi związane. Jednocześnie tam, gdzie jest to możliwe, zalecono częstsze wykorzystywanie rozwiązań pozalegislacyjnych opartych na samoregulacji. Zielona Księga w sprawie usług finansowych Rekomendacje zaprezentowane przez grupy ekspertów wzięto pod uwagę podczas przygotowywania strategii dalszych działań w zakresie integracji rynku finansowego. Została ona wstępnie sformułowana przez KE w Zielonej Księdze w sprawie usług finansowych (European Commission 2005a), a następnie w Białej Księdze w sprawie usług finansowych (European Commission 2005c). Opublikowana w maju 2005 r. Zielona Księga zawierała zestawienie roboczych propozycji KE. Zaznaczono w niej, że charakter działań przewidzianych na lata 2005–2010 będzie znacznie odbiegał od regulacyjnego charakteru FSAP – nowe inicjatywy legislacyjne będą podejmowane tylko w wyjątkowych sytuacjach. Zapowiedziano uproszczenie i ujednolicenie istniejących regulacji z zakresu usług finansowych oraz kontynuowanie polityki konsultacji. Za podstawowe zadania uznano poprawne wprowadzenie uzgodnionych rozwiązań do prawa krajowego oraz egzekwowanie przestrzegania uchwalonych przepisów. Zobowiązano się również do oceny stosowania przepisów oraz ich wpływu na rynki finansowe (a także wzięto pod uwagę możliwość uchylenia przepisów, które nie spełniają swojej funkcji). W Zielonej Księdze uwagę poświęcono również potrzebie ujednolicania standardów i praktyk nadzorczych oraz problemowi globalnej konkurencyjności europejskiego sektora finansowego. Ponadto KE zidentyfikowała 12 2/2007 BANK I KREDYT dwa zagadnienia, na których w przyszłości należy się bardziej skupić: zarządzanie aktywami na zlecenie oraz detaliczne usługi finansowe. Biała Księga w sprawie usług finansowych Konsultacje dotyczące propozycji przedstawionych w Zielonej Księdze znalazły odzwierciedlenie w opublikowanej 5 grudnia 2005 r. Białej Księdze. Ostateczna wersja strategii działania w zakresie usług finansowych na lata 2005–2010 obejmuje pięć priorytetów14: 1. Wzmocnienie integracji rynku finansowego Polega ono na dokończeniu rozpoczętych inicjatyw legislacyjnych i pozalegislacyjnych, usprawnieniu współpracy podmiotów nadzorujących rynki finansowe, usunięciu istniejących barier integracji. 2. Zastosowanie zasady „lepszego stanowienia prawa” (better regulation) Składają się na nią: kontynuowanie polityki otwartych i przejrzystych konsultacji rynkowych, szacowanie, jaki wpływ na rynek mogą mieć nowe propozycje legislacyjne, oraz ocena, czy obowiązujące przepisy spełniają swoją funkcję, nacisk na prawidłowe przenoszenie i stosowanie przez państwa członkowskie uchwalonych przepisów, uproszczenie i kodyfikacja niektórych regulacji oraz eliminacja niezgodności występujących pomiędzy poszczególnymi przepisami, zwiększenie wpływu ostatecznych odbiorców usług finansowych na politykę KE wobec sektora finansowego, zwiększenie spójności polityki z zakresu usług finansowych z polityką prowadzoną przez KE na innych obszarach (np. polityka konkurencji15, ochrony konsumentów, podatkowa16). 14 Konkretne zadania, które składają się na strategię działania w zakresie usług finansowych na lata 2005–2010, zostały przedstawione w Aneksie I Białej Księgi. 15 KE zdecydowała już o rozpoczęciu badań sektorowych dotyczących bankowości i ubezpieczeń. Zob. tabela 4. 16 Wstępem do działań w tym zakresie było opublikowanie przez KE 25 października 2005 r. komunikatu The contribution of Taxation and Customs Policies to the Lisbon Strategy. BANK I KREDYT 2/2007 13 3. Budowa właściwych struktur nadzorczych i regulacyjnych Będzie się ona odbywać poprzez: rozwój procesu Lamfalussy’ego, a także wzmocnienie współpracy i usprawnienie wymiany informacji pomiędzy poszczególnymi nadzorcami (potrzeba klarownego podziału ról i odpowiedzialności pomiędzy nadzorem kraju goszczącego i kraju pochodzenia, zbadanie możliwości przekazywania uprawnień pomiędzy nadzorcami, podniesienie poziomu efektywności nadzoru poprzez eliminację podwójnych wymogów informacyjnych i sprawozdawczości, rozwój wspólnych praktyk decyzyjnych i standardów wymiany informacji). 4. P odniesienie poziomu konkurencji pomiędzy podmiotami oferującymi usługi finansowe, w szczególności na rynkach detalicznych. 5. Wzmocnienie pozycji UE na globalizujących się rynkach finansowych poprzez wpływ na tworzenie globalnych standardów, rozwój współpracy ze Stanami Zjednoczonymi oraz innymi krajami (Japonią, Chinami, Rosją, Indiami), a także silną reprezentację UE na forach organizacji międzynarodowych. W porównaniu z priorytetami sformułowanymi w Zielonej Księdze nie wprowadzono wielu istotnych zmian. Podtrzymano stanowisko dotyczące rezygnacji z proponowania nowych regulacji dotyczących: agencji ratingowych, analityków finansowych, przepisów wykonawczych poziomu II do dyrektywy w sprawie przejęć oraz wymogów kapitałowych dla rynków regulowanych. Zdecydowano również o kontynuacji działań dotyczących funduszy inwestycyjnych i detalicznych usług finansowych17 (tabela 4). W kwestii rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych nie rozstrzygnięto, czy podejmowane będą działania legislacyjne. Również w obliczu krytycznych opinii dotyczących wprowadzenia proponowanego w Zielonej Księdze „26. reżimu prawnego”18 KE postanowiła dokładniej zbadać potrzebę i możliwości zastosowania takiego rozwiązania. KE 17 Integracja rynków detalicznych usług finansowych jest zadaniem skomplikowanym m.in. ze względu na specyfikę produktów, systemów dystrybucji, prawa kontraktowego oraz różnice dotyczące kultury konsumpcyjnej. 18 Zgodnie z założeniami „26. reżimu prawnego” miałby on stanowić, alternatywny w stosunku do krajowych przepisów, zbiór zasad regulujących wybrane paneuropejskie detaliczne produkty i usługi finansowe. Podmioty świadczące takie usługi mogłyby wybierać, czy będą je oferować na podstawie krajowych przepisów, czy przepisów„26 reżimu”. Istotą koncepcji „26. reżimu prawnego” jest zatem rozwiązanie problemów wynikających z braku harmonizacji narodowych ram prawnych dzięki temu, że nie byłoby konieczności odwoływania się do krajowych przepisów. 14 2/2007 BANK I KREDYT złożyła ponadto zobowiązanie corocznego publikowania raportu nt. postępów prac dotyczących integracji rynku finansowego19. Projekty w trakcie realizacji oraz działania zaplanowane na najbliższą przyszłość Jak już wspomniano, obecnie najważniejszymi działaniami prowadzonymi przez państwa członkowskie i KE jest poprawne wdrażanie przepisów unijnych oraz nadzór nad ich prawidłowym stosowaniem. Realizowane obecnie lub planowane działania legislacyjne (np. w zakresie priorytetowych kwestii, jakimi są detaliczne usługi finansowe oraz fundusze inwestycyjne, tabela 4) wynikają z konieczności dokończenia rozpoczętych już inicjatyw lub są odpowiedzią na zmieniające się warunki rynkowe. Wśród czynników, które mogą w przyszłości spowodować potrzebę modyfikacji niektórych rozwiązań FSAP lub stworzenia nowych regulacji, można również wymienić: globalny charakter usług finansowych, unijny program uproszczenia istniejącego prawodawstwa (better regulation), ewolucję rozwiązań dotyczących procesu Lamfalussy’ego oraz sposób przenoszenia i stosowania przepisów przez państwa członkowskie. KE stoi na stanowisku, że nowe inicjatywy ustawodawcze powinno się podejmować jedynie w wyjątkowych wypadkach, a ich tworzenie powinno się opierać na wyczerpujących konsultacjach rynkowych i być poprzedzone oceną kosztów i korzyści, jakie mogą przynieść nowe przepisy. Ma to zapewnić dopasowanie do aktualnych potrzeb rynku i tym samym właściwe funkcjonowanie prawa unijnego. Podejście takie wynika również z przekonania, że istniejące przepisy (lub będące w fazie realizacji) są wystarczające na obecnym etapie integracji, a także z podkreślenia roli samoregulacji na rynku finansowym. Zgodne z przyjętą polityką KE zrezygnowała z podejmowania inicjatywy legislacyjnej na niektórych obszarach, na których wcześniej była ona rozważana (Biała Księga). Pod wpływem opinii płynących z rynku i przeprowadzonej analizy KE zrezygnowała również ostatecznie z koncepcji uregulowania kwestii rozliczania i rozrachunku papierów wartościowych na szczeblu dyrektywy20. Jednocze19 Pierwszy taki raport został opublikowany w styczniu 2006 r. (Commission of the European Communities 2006). 20 W maju 2006 r. KE opublikowała raport dotyczący europejskiego rynku usług depozytowo-rozliczeniowych (Draft working document on post-trading). Zawarto w nim również podsumowanie konsultacji z uczestnikami rynku, dotyczących strategii KE wobec tego sektora. BANK I KREDYT 2/2007 15 śnie zaproponowała podmiotom działającym na tym rynku stworzenie „kodeksu dobrych praktyk”, dając pierwszeństwo działaniom inicjowanym przez rynek. Przygotowaniem kodeksu21 zajęły się trzy organizacje środowiskowe22, których członkowie podpisali go w listopadzie 2006 r. (FESE, EACH, ECSDA 2006). tabela 4 Zakres tematyczny BIEŻĄCE I PLANOWANE PRACE w zakresie integracji europejskiego rynku usług finansowych Bieżące i planowane prace Listopad 2006 – KE proponuje poprawki o charakterze samoregulacyjnym dotyczące systemów gwarantowania depozytów; w przyszłości KE nie wyklucza zaproponowania nowelizacji dyrektywy w sprawie systemów gwarantowania depozytów. Lipiec 2006 – KE publikuje raport dotyczący zmiany dyrektywy w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektronicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działalnością. Styczeń 2006 – KE wydaje komunikat dotyczący polityki wobec agencji ratingowych. Papiery Maj 2006 – KE przedstawia wstępną wersję przepisów wykonawczych do dyrektywy w sprawie wartościowe przejrzystości i obowiązków informacyjnych. i fundusze Sierpień 2006 – KE przedstawia propozycję modyfikacji przepisów wykonawczych do dyrektywy inwestycyjne w sprawie prospektów emisyjnych. Wrzesień 2006 – KE przedstawia propozycję przepisów wykonawczych do dyrektywy w zakresie UCITS. Listopad 2006 – KE przedstawia strategię rozwoju sektora funduszy inwestycyjnych (Biała Księga). Grudzień 2006 – KE wydaje komunikat dotyczący analiz rynkowych i analityków finansowych. Grudzień 2006 – KE rozpoczyna konsultacje dotyczące ram regulacyjnych dla derywatów towarowych i egzotycznych Trwają przygotowania do publikacji raportu na temat wymogów przejrzystości na rynkach instrumentów finansowych innych niż akcje (planowana data publikacji – połowa 2007 r.). Czerwiec 2005 – KE rozpoczyna badanie sektorowe 1 dotyczące ubezpieczeń gospodarczych Ubezpieczenia (planowana data zakończenia badania – druga połowa 2007 r.). Kwiecień 2006 – KE rozpoczyna konsultacje w sprawie ubezpieczeń motoryzacyjnych; konsultacje mają być podstawą publikacji raportu dotyczącego tego tematu. Trwają prace nad projektem dyrektywy w sprawie regulacji i nadzoru w zakresie ubezpieczeń (Solvency II) (planowana data przedstawienia ostatecznego projektu przez KE – lipiec 2007 r.). Wrzesień 2006 – KE przedstawia projekt dyrektywy w sprawie procedur i kryteriów stosowanych 21 Zagadnienia Kodeks ma naprzez celuwładze m.in.nadzorcze zwiększenie przejrzystości cenowej rynku usług depozytowo-rozliczeprzy ocenie proponowanych fuzji i na przejęć w sektorze bankowym, transgraniczne niowych, doprowadzenie do niewiązania usług w pakiety, rozdzielenie rachunkowości dotyczącej usług ubezpieczeniowym i papierów wartościowych. depozytowych, rozliczeniowych i transakcyjnych oraz umożliwienie współpracy systemów używanych Czerwiec 2005 – KE rozpoczyna badanie sektorowe dotyczące detalicznych usług bankowych Detaliczne przez giełdy papierów wartościowych, izby rozliczeniowe, centralne depozyty i centralnych partnerów (planowana data zakończenia badania – styczeń 2007 r.). rozliczeniowych. usługi Październik 2005 - KE przedstawia zmodyfikowany projekt dyrektywy w sprawie kredytów finansowe 22 konsumenckich. The Federation of European Securities Exchanges (FESE), European Association of Central Counterparty Clearing Houses oraz European Central Depositories Association (ECSDA). Wrzesień(EACH) 2006 – działalność rozpoczyna grupaSecurities ekspertów ds. mobilności użytkowników rachunków bankowych. Trwają przygotowania do publikacji Białej Księgi w sprawie kredytów hipotecznych (planowana data publikacji – 2007 r.). Grudzień 2005 – KE przedstawia projekt dyrektywy w sprawie usług płatniczych na rynku I KREDYT 16 2/2007 BANK Płatności wewnętrznym. Luty 2006 – KE publikuje raport dotyczący tworzenia jednolitego obszaru płatniczego w UE (Single Euro Payments Area, SEPA). Bankowość Ubezpieczenia Zagadnienia transgraniczne Detaliczne usługi finansowe Płatności Rozliczenia i rozrachunek Prawo spółek i ład korporacyjny Rachunkowość Listopad 2006 – KE przedstawia strategię rozwoju sektora funduszy inwestycyjnych (Biała Księga). Grudzień 2006 – KE wydaje komunikat dotyczący analiz rynkowych i analityków finansowych. Grudzień 2006 – KE rozpoczyna konsultacje dotyczące ram regulacyjnych dla derywatów towarowych i egzotycznych Trwają przygotowania do publikacji raportu na temat wymogów przejrzystości na rynkach instrumentów finansowych innych niż akcje (planowana data publikacji – połowa 2007 r.). Czerwiec 2005 – KE rozpoczyna badanie sektorowe 1 dotyczące ubezpieczeń gospodarczych (planowana data zakończenia badania – druga połowa 2007 r.). Kwiecień 2006 – KE rozpoczyna konsultacje w sprawie ubezpieczeń motoryzacyjnych; konsultacje mają być podstawą publikacji raportu dotyczącego tego tematu. Trwają prace nad projektem dyrektywy w sprawie regulacji i nadzoru w zakresie ubezpieczeń (Solvency II) (planowana data przedstawienia ostatecznego projektu przez KE – lipiec 2007 r.). Wrzesień 2006 – KE przedstawia projekt dyrektywy w sprawie procedur i kryteriów stosowanych przez władze nadzorcze przy ocenie proponowanych fuzji i przejęć w sektorze bankowym, ubezpieczeniowym i papierów wartościowych. Czerwiec 2005 – KE rozpoczyna badanie sektorowe dotyczące detalicznych usług bankowych (planowana data zakończenia badania – styczeń 2007 r.). Październik 2005 - KE przedstawia zmodyfikowany projekt dyrektywy w sprawie kredytów konsumenckich. Wrzesień 2006 – działalność rozpoczyna grupa ekspertów ds. mobilności użytkowników rachunków bankowych. Trwają przygotowania do publikacji Białej Księgi w sprawie kredytów hipotecznych (planowana data publikacji – 2007 r.). Grudzień 2005 – KE przedstawia projekt dyrektywy w sprawie usług płatniczych na rynku wewnętrznym. Luty 2006 – KE publikuje raport dotyczący tworzenia jednolitego obszaru płatniczego w UE (Single Euro Payments Area, SEPA). Trwają prace nad rozporządzeniem dotyczącym kontroli przepływów finansowych Trwają prace nad raportem dotyczącym stosowania rozporządzenia o transgranicznych płatnościach w euro Czerwiec 2006 – zakończył się proces konsultacyjny dotyczący raportu KE oceniającego funkcjonowanie dyrektywy w sprawie ostateczności rozliczeń. Na podstawie wyników konsultacji KE zdecyduje, czy potrzebna jest nowelizacja dyrektywy. Grudzień 2006 – KE opublikowała raport oceniający funkcjonowanie dyrektywy w sprawie zabezpieczeń finansowych. W 2007 r. KE może zdecydować o nowelizacji dyrektywy. Lipiec 2006 – KE zaleca państwom członkowskim podpisanie konwencji haskiej w sprawie papierów wartościowych 2. Trwają prace nad przygotowaniem metodyki służącej monitorowaniu zmian kosztów i cen w sektorze depozytowo-rozliczeniowym Trwają prace w grupach ekspertów zajmujących się wybranymi aspektami funkcjonowania rynku depozytowo-rozliczeniowego: Legal Certainty Group oraz Fiscal Compliance Group (FISCO). Styczeń 2006 – KE przedstawia projekt dyrektywy w sprawie wykonywania przez akcjonariuszy prawa głosu. Marzec 2006 – zakończył się proces konsultacyjny dotyczący komunikatu KE Modernising Company Law and Enhancing Corporate Governance in the European Union – A Plan to Move Forward (opublikowany w maju 2003 r.), zawierającego propozycje modernizacji uregulowań w zakresie prawa spółek i nadzoru korporacyjnego. Zebrane opinie KE wykorzysta w procesie formułowania strategii w tym zakresie. Lipiec 2006 – European Corporate Governance Forum3 publikuje oświadczenie dotyczące zarządzania ryzykiem i kontroli wewnętrznej. Sierpień 2006 – publikacja planu współpracy pomiędzy europejskimi i amerykańskimi władzami regulacyjnymi w zakresie międzynarodowych standardów rachunkowości. 1 Badanie sektorowe jest narzędziem umożliwiającym KE pozyskanie informacji na temat określonego rynku w celu zidentyfikowania przeszkód utrudniających konkurencję. 2 Konwencja jest międzynarodowym porozumieniem dotyczącym prawa stosowanego w odniesieniu do papierów wartościowych przechowywanych u pośrednika. 3 European Corporate Governance Forum zostało powołane przez KE w październiku 2004 r. Jego zadaniem jest doradzanie KE w kwestiach ładu korporacyjnego oraz przeanalizowanie kodeksów nadzoru korporacyjnego w państwach UE wraz z podjęciem działań nastawionych na zwiększenie stopnia ich podobieństwa. Źródło: opracowanie na podstawie: http://ec.europa.eu/internal_market/index_en.htm BANK I KREDYT 2/2007 17 Wpływ FSAP na europejskie rynki finansowe Ocena eliminacji barier integracji rynku finansowego w kontekście realizacji FSAP Na obecnym etapie wpływ FSAP na europejskie rynki finansowe należy rozpatrywać przede wszystkim poprzez stopień eliminacji barier jego integracji. W tym kontekście za największy sukces FSAP należy uznać stworzenie kompleksowego pakietu przepisów regulujących funkcjonowanie rynku finansowego oraz zniwelowanie różnic między systemami prawnymi poszczególnych państw członkowskich w tym zakresie23. Do osiągnięć należy również zaliczyć poprawę efektywności funkcjonowania europejskiej struktury regulacyjnej. Jednym z elementów FSAP było bowiem zastosowanie nowego, czteropoziomowego podejścia do tworzenia regulacji rynku kapitałowego – procesu Lamfalussy’ego24. Celem jego wprowadzenia było przyspieszenie procesu legislacyjnego oraz stworzenie możliwości sprawnego dostosowania rozwiązań prawnych w zakresie rynku papierów wartościowych do zmian zachodzących w otoczeniu, m.in. poprzez umożliwienie wpływu na kształt przepisów wszystkim zainteresowanym stronom. Każdy z czterech poziomów procesu Lamfalussy’ego ma inny charakter i inne zadania do spełnienia. Dyrektywy ramowe przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę na poziomie I obejmują regulacje o charakterze ogólnym oraz regulacje określające zakres delegacji do wydania przepisów wykonawczych na kolejnym poziomie. Poziom II polega na wydawaniu przepisów o charakterze szczegółowym. Obejmuje on szerokie konsultacje rynkowe, odbywające się w ramach tzw. procedury komitologicznej (comitology procedure). W zakresie rynku kapitałowego prace nad przepisami są prowadzone na zasadzie współpracy państw członkowskich, KE i dwóch komitetów (European Securities Committee, ESC i Committee of European Securities Regulators, CESR). Poziom III dotyczy usprawnienia przenoszenia prawa wspólnotowego do porządków prawnych 23 Dopóki wszystkie przepisy nie będą funkcjonowały we wszystkich państwach członkowskich, trudno jest trafnie ocenić ekonomiczne skutki ich wprowadzenia. 24 Decyzję o wprowadzeniu w życie nowego czteropoziomowego procesu regulacyjnego w 2001 r. podjęła Rada Europejska. Zrealizowała ona w ten sposób rekomendacje przedstawione w Raporcie Lamfalussy’ego (The Committee of Wise Men, 2001). 18 2/2007 BANK I KREDYT państw członkowskich. Opracowywane są wytyczne do przepisów wspólnotowych, ustalane wspólne standardy, ważna staje się współpraca nadzorów. Główną rolę na tym poziomie odgrywa CESR, który koordynuje przeniesienie i zastosowanie zasad poziomu I i II przez kraje członkowskie. Na poziomie IV KE sprawuje nadzór nad stosowaniem przyjętych przepisów. W listopadzie 2003 r. KE zaproponowała odpowiednie kroki, aby czteropoziomowy proces regulacyjny zastosować także w sferze bankowości oraz ubezpieczeń i funduszy emerytalnych. Utworzone zostały nowe komitety: European Banking Committee (EBC) i European Insurance and Occupational Pensions Committee (EIOPC) na poziomie II oraz Committee of European Banking Supervisors (CEBS) i Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors (CEIOPS) na poziomie III. W raportach analizujących efektywność funkcjonowania procesu Lamfalussy’ego25 podkreślono, że przyczynił się on do przyspieszenia przebiegu procesu regulacyjnego, podniesienia poziomu jego przejrzystości oraz zwiększenia stopnia akceptacji przygotowywanych propozycji przepisów. Potencjał, jaki ma nowe rozwiązanie, wywołuje również szeroką dyskusję na temat jego rozwoju. Dotyczy ona m.in. poziomu szczegółowości przepisów poziomu I i II, czasu potrzebnego na skuteczne przeniesienie przepisów do porządków prawnych państw członkowskich oraz proporcjonalnej reprezentacji uczestników rynku finansowego w prowadzonych konsultacjach26. Zastosowanie procesu Lamfalussy’ego pozwoliło również na osłabienie bariery integracji europejskiego rynku w postaci rozdrobnienia struktur nadzorczych i regulacyjnych (współpraca komitetów poziomu III). Jednak w tej kwestii wiele pozostaje do zrobienia. Celem jest m.in. ujednolicenie praktyk nadzorczych oraz stworzenie standardów wymiany informacji. Niezadowalające są ponadto postępy integracji infrastruktury depozytowo-rozliczeniowej, będącej niezbędnym warunkiem efektywnego funkcjonowania całego systemu finansowego. Konieczne są dalsze działania w celu eliminacji barier zidentyfikowanych w 2001 r. przez Grupę Giovanniniego27. 25 Analizę taką zawierają raporty: Commission of the European Communities (2004) oraz Inter-Institutional Monitoring Group (2004). 26 Problem niedostatecznego zaangażowania w konsultacje dotyczy głównie inwestorów indywidualnych. 27 Tzw. Grupa Giovanniniego, składająca się z ekspertów i uczestników rynku finansowego, dokonała kompleksowej klasyfikacji infrastrukturalnych przeszkód integracji rynku europejskiego. W dwóch BANK I KREDYT 2/2007 19 Jednym z pozytywnych efektów FSAP jest podniesienie rangi procesu konsultacji w formułowaniu polityki wobec sektora finansowego. Metody konsultacji w trakcie realizacji FSAP obejmowały: dyskusje w ramach grup roboczych (w ich skład wchodzili – w zależności od zagadnienia – reprezentanci organizacji środowiskowych i instytucji obecnych na rynku oraz przedstawiciele podmiotów korzystających z usług finansowych, a także eksperci rynku finansowego, przedstawiciele władz narodowych i banków centralnych), otwarte publiczne konsultacje i konferencje, spotkania z udziałem zainteresowanych stron, dyskusje w komitetach funkcjonujących w ramach struktury Lamfalussy’ego oraz innych komitetach doradczych tworzonych przez KE. W wielu przypadkach przed opublikowaniem formalnej propozycji aktu prawnego KE zasięgała również rady grup eksperckich, które swoje rekomendacje przedstawiały w formie raportów. Mimo że przeprowadzanie konsultacji obiektywnie wydłuża proces stanowienia prawa, a także istnieje potrzeba poprawy niektórych aspektów funkcjonowania procesu konsultacji (np. zbyt mały jest wkład ostatecznych odbiorców usług), jego niezaprzeczalnym rezultatem są wyższa jakość i lepsze dopasowanie regulacji do potrzeb i specyfiki rynku, a tym samym możliwość przyspieszenia prac na wyższych szczeblach decyzyjnych. Analiza wpływu FSAP na europejskie rynki finansowe W okresie realizacji FSAP na rynku finansowym zaszły znaczne zmiany. Obserwuje się zwiększenie obrotów i płynności, którym towarzyszy rozszerzanie się zakresu instrumentów i technik finansowania. Transakcje częściej zawierane są w sposób transgraniczny, instytucje finansowe coraz częściej oferują usługi poza swoim krajem macierzystym, a gospodarka europejska stała się mniej zależna od finansowania bankowego (European Commission 2004). Można jednak zaobserwować, że znaczne postępy zostały poczynione głównie w tych segmentach rynku, które charakteryzują się standaryzacją produktów, harmonizacją praktyk rynkowych i występowaniem zintegrowanej infrastruktury. Brak wyraźnych postępów integracji w sektorze obligacji rządowych i korporacyjnych, na rynku akcji oraz rynku usług finansowych dla przedsiębiorstw niefinansowych raportach na temat systemów depozytowo-rozliczeniowych (The Giovannini Group 2001, 2003) dostarczyła wielu dowodów nieefektywności organizacji rozliczeń transgranicznych w krajach UE oraz zaproponowała konkretne działania niezbędne do wyeliminowania 15 zidentyfikowanych barier. 20 2/2007 BANK I KREDYT i klientów detalicznych (European Union Financial Services Committee 2004). Sytuacja ta dotyczy również infrastruktury depozytowo-rozliczeniowej. Poszczególne segmenty europejskiego rynku finansowego charakteryzują się różnym stopniem integracji. Wyodrębnienie wpływu FSAP na sytuację panującą na tym rynku jest zadaniem trudnym również z innych względów. Po pierwsze, za wcześnie może być na ocenę wpływu FSAP rozumianego jako zbiór indywidualnych regulacji rynku finansowego. Nie zakończono jeszcze prac nad przenoszeniem niektórych istotnych dyrektyw: o rynkach instrumentów finansowych oraz w sprawie przejrzystości i obowiązków informacyjnych. Inne przepisy funkcjonują natomiast na niektórych rynkach zbyt krótko, aby móc wiarygodnie ocenić ich efektywność. Po drugie, dotychczasowy postęp w zakresie integracji rynku finansowego jest rezultatem zarówno realizacji FSAP, jak i wprowadzenia wspólnej waluty, postępu technologicznego i wielu innych czynników. KE zdecydowała o przeprowadzeniu analizy wpływu FSAP na rynki finansowe w dwóch etapach. Pierwszym było opublikowanie (w listopadzie 2005 r.) raportu zawierającego analizę przebiegu realizacji inicjatyw zawartych w ramach FSAP (European Commission 2005b). Raport ten skupia się głównie na strukturze FSAP i jego realizacji oraz na zastosowanych procedurach i metodach pracy. Zawiera również rekomendacje dotyczące przyszłych działań, w tym m.in.: zalecenie dotyczące kontynuowania polityki konsultacji oraz stosowania procesu Lamfalussy’ego (jednak z pozostawieniem odpowiedniego czasu na konsultacje oraz wprowadzanie wypracowanych przepisów), rekomendację mówiącą o częstszym stosowaniu rozporządzeń, zalecenie zachowania równowagi pomiędzy jakością przepisów a szybkością ich uchwalania, a także zalecenie dotyczące kontynuacji i rozwoju praktyki organizowania spotkań dotyczących wdrażania przepisów w państwach członkowskich. Drugi etap obejmować będzie ekonomiczną i prawną analizę wpływu FSAP na sektor finansowy. Analiza ta przeprowadzana będzie w latach 2006–2008, ponieważ wtedy funkcjonować będą już wszystkie przepisy FSAP. Wyniki analizy przedstawione zostaną na przełomie 2008 i 2009 r. Ocena zostanie przeprowadzona w odniesieniu do czterech głównych celów FSAP i będzie obejmować jego ogólny wpływ na rynek (bez analizy wpływu poszczególnych inicjatyw). KE zdecydowała, że ze względu na szeroki zakres i wysoki stopień złożoności analizy zostanie wykonana zewnętrzna ekspertyza. BANK I KREDYT 2/2007 21 KE sformułowała wstępną propozycję przeprowadzenia analizy na czterech etapach. Pierwszy obejmowałby identyfikację elementów rynku usług finansowych, które powinny zostać poddane ocenie (zbadano by np. dostępność kapitału dla przedsiębiorstw, efektywność rynków wtórnych). Na tym etapie wybrano by również odpowiednie wskaźniki. Drugi etap polegałby na opisie sytuacji panującej w wybranych wcześniej segmentach rynku finansowego przed rozpoczęciem realizacji FSAP oraz po jej zakończeniu. Następnie na trzecim etapie porównano by sytuacją sprzed realizacji FSAP i po realizacji oraz zidentyfikowano by zmiany (pozytywne i negatywne), które się w tym czasie dokonały. Dokonano by również próby oszacowania, które ze zmian są konsekwencją realizacji FSAP, a które innych czynników. Ostatni, czwarty, etap polegałby na analizie przyczyn zidentyfikowanych wcześniej zmian z zamiarem sformułowania na ich podstawie rekomendacji. W ramach przygotowań do drugiego etapu analizy wpływu FSAP na rynki finansowe, w październiku 2006 r. KE zorganizowała warsztaty dotyczące metodyki, która powinna zostać zastosowana w tym procesie. Dyskusja dotyczyła tego, co powinno być przedmiotem oceny (jakie obszary, aspekty, jakie wybrać zmienne) oraz w jaki sposób tej oceny dokonać (przy użyciu jakich wskaźników, technik i modeli). Podczas przeprowadzonych konsultacji stwierdzono m.in., że analiza powinna obejmować zarówno stopień wykonania konkretnych zadań, jak i osiągnięcia celów FSAP (Deutsche Bank Research 2006). Oba te zagadnienia mogą bowiem dostarczyć interesujących informacji. Nie należy zapominać, że cennym wskaźnikiem może być poziom konkurencyjności europejskiego rynku finansowego w wymiarze międzynarodowym, a nie tylko stopień integracji wewnątrzeuropejskiej. Podsumowanie W Polsce, podobnie jak w innych państwach członkowskich UE, FSAP spowodował konieczność przeprowadzenia licznych zmian związanych z dostosowaniem prawa krajowego do wymogów prawa wspólnotowego. W wielu przypadkach rodzą one istotne następstwa nie tylko dla podmiotów podlegających danym regulacjom, ale również dla instytucji nadzorujących rynki finansowe. Tak było m.in. w przypadku dyrektywy w sprawie prospektów emisyjnych, która 22 2/2007 BANK I KREDYT wprowadziła „jednolity paszport” dla emitentów28 oraz zmieniła zasady sporządzania prospektów emisyjnych. Również dyrektywa MiFID wprowadza wiele zmian w odniesieniu do funkcjonowania podmiotów oferujących usługi inwestycyjne oraz rynków regulowanych (umożliwia m.in. korzystanie przez firmy inwestycyjne z „jednolitego paszportu”, zmienia zasady dotyczące ochrony inwestorów, zawiera również zapisy dotyczące zawierania transakcji poza rynkiem regulowanym). Nie należy ponadto zapominać o dyrektywie CRD, która zmienia zasady ustalania wymogów kapitałowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych. Dostosowanie do jej zapisów wymaga bowiem znacznego wysiłku organizacyjnego od podlegających jej podmiotów; stanowi również wyzwanie z punktu widzenia ewolucji praktyk nadzorczych. Należy także pamiętać, że oprócz oczekiwanych korzyści wynikających z realizacji FSAP istnieją też koszty związane z dostosowaniem uczestników rynku finansowego do nowych przepisów oraz niebezpieczeństwo przeregulowania rynku unijnego. Wraz liberalizacją i integracją rynków finansowych wzrasta ponadto zagrożenie wystąpieniem tzw. efektu zarażania, co jest szczególnie istotne z punktu widzenia nowych krajów członkowskich UE ze względu na silną reprezentację kapitału zagranicznego na ich krajowych rynkach finansowych. Mimo to bez wątpienia można powiedzieć, że w ciągu ostatnich siedmiu lat FSAP stał się istotnym elementem europejskiej strategii rozwoju. Jego wynikiem jest m.in. opracowanie obszernego pakietu legislacyjnego rynku usług finansowych, zmiana filozofii procesu regulacyjnego, podniesienie rangi integracji rynku finansowego w świadomości wszystkich jego uczestników, a także zainicjowanie szerokiej debaty nad problemami i wyzwaniami stojącymi przed europejskim rynkiem finansowym. Tworząc warunki do wzmocnienia konkurencji i zwiększenia wyboru, FSAP stanowi jednak zaledwie podstawę dalszych działań. Konsekwentne egzekwowanie przepisów wypracowanych na szczeblu europejskim oraz ciągły rozwój współpracy pomiędzy państwami członkowskimi UE pozwolą na dalszy wzrost efektywności, pobudzenie inwestycji, stworzenie nowych miejsc pracy. Niewątpliwie zatem przyniosą zyski. 28 „Jednolity paszport” umożliwia emitentom i instytucjom finansowym oferowanie papierów wartościowych bądź prowadzenie działalności we wszystkich państwach członkowskich UE na podstawie zatwierdzonego prospektu lub zezwolenia wydanego w jednym państwie. BANK I KREDYT 2/2007 23 Bibliografia Asset Management Expert Group (2004), Financial Services Action Plan: Progress and Prospects, Final Report, May, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/stocktaking/report-assetmgnt_en.pdf Cecchini P. (1988), The European Challenge 1992: The benefits of a single market, Wildwood House, Aldershot. Commission of the European Communities (2003), Modernising Company Law and Enhancing Corporate Governance in the European Union – A Plan to Move Forward, May 21, Brussels. Commission of the European Communities (2004), The application of the Lamfalussy process to EU securities market legislation. A preliminary assessment by the Commission services, SEC(2004) 1459, November 15, Brussels. Commission of the European Communities (2006), Single Market in Financial Services Progress Report 2004-2005, “Commission Staff Working Document”, SEC(2006) 17, January 5, Brussels. Deutsche Bank Research (2006), Evaluation of the FSAP’s economic impact. A note on methodology, “EU Monitor”, No. 41, December 11, Frankfurt am Main. European Commission (1999), Financial Services: implementing the framework for financial markets: Action Plan, May 11, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/action_en.pdf European Commission (2004), FSAP on track and on time, “Single Market News”, No. 33, April, Brussels. European Commission (2005a), Green Paper on Financial Services Policy (2005-2010), COM (2005) 177, May 3, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/green_en.pdf European Commission (2005b), FSAP Evaluation. Part I: Process and implementation, November 7, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/051028_fsap_evaluation_part_i_en.pdf 24 2/2007 BANK I KREDYT European Commission (2005c), White paper. Financial Services Policy 20052010, December 5, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/white_ paper/white_paper_en.pdf European Union Financial Services Committee (2004), FSC Report on Financial Integration, FSC 4156/04, May 17, Brussels. Expert Group on Banking (2004), Financial Services Action Plan: Progress and Prospects, Final Report, May, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/ docs/actionplan/stocktaking/report-bank_en.pdf Expert Group on Insurance and Pensions (2004), Financial Services Action Plan: Progress and Prospects, Final Report, May, http://ec.europa.eu/internal_ market/finances/docs/actionplan/stocktaking/report-insurance_en.pdf FESE, EACH, ECSDA (2006), European Code of Conduct for Clearing and Settlement, November 7, Federation of European Securities Exchanges, European Association of Central Counterparty Clearing Houses, European Central Securities Depositories Association, http://www.fese.be/ Giannetti M., Guiso L., Jappelli T., Padula M., Pagano M. (2002), Financial Market Integration, Corporate Financing and Economic Growth, “European Economy. Economic Papers”, No. 179, November, Brussels. Inter-Institutional Monitoring Group (2004), Third Report monitoring the Lamfalussy Process, November 17, Brussels. London Economics (2002), Quantification of the Macro-Economic Impact of Integration of EU Financial Markets, November, http://ec.europa.eu/internal_market/securities/docs/studies/summary-londonecon_en.pdf European Council (2000), Presidency Conclusions. Lisbon European Council 23 and 24 March 2000, http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/en/ec/00100-r1.en0.htm Securities Expert Group (2004), Financial Services Action Plan: Progress and Prospects, Final Report, May, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/ docs/actionplan/stocktaking/report-securities_en.pdf BANK I KREDYT 2/2007 25 The Committee of Wise Men (2000), Initial Report of The Committee of Wise Men on The Regulation of European Securities Markets, November 9, Brussels. The Committee of Wise Men (2001), Final Report of The Committee of Wise Men on The Regulation of European Securities Markets, February 15, Brussels. The Giovannini Group (2001), Cross-border clearing and settlement arrangements in the European Union, November, Brussels. The Giovannini Group (2003), Second Report on EU Clearing and Settlement Arrangements, April, Brussels. 26 2/2007 BANK I KREDYT BANK I KREDYT 2/2007 27
