2. aspekty prawne wniosku
advertisement
KOMISJA EUROPEJSKA Bruksela, dnia 4.3.2016 r. COM(2016) 109 final 2016/0062 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej PL PL UZASADNIENIE 1. KONTEKST WNIOSKU 1.1 Kontekst W dniu 7 kwietnia 2011 r. Komitet Ministrów przyjął Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (konwencja nr 210) (dalej zwaną Konwencją). W dniu 11 maja 2011 r. Konwencję otwarto do podpisu. Zgodnie z art. 75 Konwencja jest otwarta do podpisania i zatwierdzenia przez państwa członkowskie Rady Europy, państwa niebędące jej członkami, które uczestniczyły w jej opracowaniu, oraz Unię Europejską, a także otwarta do zatwierdzenia przez inne państwa niebędące jej członkami na warunkach określonych w art. 76. Konwencja została wynegocjowana podczas sześciu posiedzeń specjalnego komitetu ad hoc między grudniem 2009 r. a grudniem 2010 r. Unia Europejska wraz z państwami członkowskimi uczestniczyła w tych posiedzeniach jako obserwator. W dniu 1 sierpnia 2014 r. Konwencja weszła w życie w następstwie jej dziesiątej ratyfikacji przez państwo członkowskie Rady Europy. Do dnia 1 lutego 2016 r. Konwencję ratyfikowało 12 państw członkowskich UE, a 25 państw członkowskich ją podpisało. Zgodnie z decyzją Rady (XXX) z [….] r.1 Konwencję podpisano w imieniu Unii Europejskiej, z zastrzeżeniem jej zawarcia w późniejszym terminie. Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem praw człowieka i stanowi skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Równość kobiet i mężczyzn należy do podstawowych wartości i celów Unii Europejskiej, uznanych w traktatach (art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)) oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (art. 23). Karta uznaje także prawo do godności ludzkiej, prawo do życia i prawo do integralności osoby oraz zakazuje nieludzkiego lub poniżającego traktowania, jak również wszelkich form niewolnictwa i pracy przymusowej (art. 1-5 Karty). Ochrona kobiet przed przemocą jest również obowiązkiem na mocy konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, której UE jest stroną, wraz z państwami członkowskimi2. Komitet ONZ monitorujący wykonanie tej konwencji zalecił, aby UE ratyfikowała konwencję Rady Europy, czyniąc w ten sposób krok w kierunku walki z przemocą wobec kobiet i dziewcząt niepełnosprawnych3. Ogólnie rzecz biorąc, UE jest silnie zaangażowana w zwalczanie przemocy nie tylko na jej własnym terytorium, lecz również w ramach jej inicjatyw międzynarodowych4. 1 2 3 4 PL ODNIESIENIE DO DZ.U. L. Decyzja Rady z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych (2010/48/WE) (Dz.U. L 23 z 27.1.2010, s. 35). Uwagi podsumowujące dotyczące sprawozdania wstępnego Unii Europejskiej, CRPD/C/EU/CO/1, 4.9.2015, http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fEU %2fCO%2f1&Lang=en http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2015/05/26-fac-dev-council-conclusionsgender-development/ Konkluzje Rady, plan działania w sprawie równości płci na lata 2016–2020, http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2015/10/26-fac-conclusions-genderdevelopment/; Konkluzje Rady w sprawie planu działania dotyczącego praw człowieka i demokracji na lata 2015–2019 http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10897-2015-INIT/pl/pdf; Wytyczne UE w sprawie aktów przemocy wobec kobiet i zwalczania wszelkich form dyskryminacji kobiet http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=PL&f=ST%2016173%202008%20INIT 2 PL UE zajęła stanowcze stanowisko5 w sprawie konieczności eliminowania przemocy wobec kobiet i finansuje konkretne kampanie i projekty oddolne prowadzone w celu walki z tym zjawiskiem. Obowiązujące przepisy w dziedzinie ochrony ofiar przestępstw, seksualnego wykorzystywania i niegodziwego traktowania dzieci w celach seksualnych, azylu oraz migracji uwzględniają szczególne potrzeby ofiary przemocy uwarunkowanej płcią. Mimo wysiłków zarówno na szczeblu krajowym, jak i na szczeblu UE, stopień przemocy wobec kobiet jest wciąż poważnym problemem. Według opublikowanego w 2014 r. badania przeprowadzonego przez Agencję Praw Podstawowych6 jedna trzecia kobiet w UE w wieku powyżej 15 lat doświadczyła przemocy fizycznej lub seksualnej, co dwudziesta kobieta została zgwałcona, 75 % kobiet pracujących w wykwalifikowanych zawodach lub na wysokich stanowiskach kierowniczych padło ofiarą molestowania seksualnego, a co dziesiąta kobieta doświadczyła nękania lub molestowania seksualnego przy użyciu nowych technologii. Przemoc na tle płciowym ma wpływ nie tylko na zdrowie i samopoczucie kobiet, ale także na ich udział w rynku pracy, wpływając negatywnie na niezależność ekonomiczną kobiet i na gospodarkę jako całość. Europejski Instytut ds. Równości Kobiet i Mężczyzn szacuje, że przemoc na tle płciowym wobec kobiet rocznie generuje w UE koszty w wysokości ok. 226 mld euro7. 1.2 Cel i treść Konwencji Jak określono w rozdziale I Konwencji, tworzy ona ogólne ramy prawne w celu ochrony kobiet i dziewcząt przed wszelkimi formami przemocy oraz zapobiegania, ścigania i eliminowania przemocy wobec nich, w tym przemocy domowej. Dotyczy ona szerokiej gamy działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące kryminalizacji różnych form przemocy wobec kobiet. Obejmuje ona środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i ich wsparcie, a także porusza kwestię przemocy uwarunkowanej płcią w kontekście azylu i migracji, jak również wymiar transgraniczny. Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia jej postanowień przez Strony. W Konwencji zdefiniowano kluczowe terminy stosowane w całym tekście. Rozszerzono w niej definicję kobiet, tak by obejmowała dziewczęta w wieku poniżej 18 lat. Strony są zobowiązane do potępienia wszelkich form dyskryminacji poprzez zapewnienie, aby zasada równości kobiet i mężczyzn była stosowana w ich porządkach prawnych. Wyjaśniono, że możliwe jest prowadzenie akcji afirmatywnej. Zgodnie ze charakterem Konwencji jako instrumentu na rzecz praw człowieka, zobowiązuje ona wszystkie Strony do zadbania o to, by podmioty publiczne nie angażowały się w żadne akty przemocy oraz do zapewnienia należytej staranności w zapobieganiu, ściganiu, karaniu oraz przyznawaniu zadośćuczynienia za akty przemocy popełniane przez podmioty niepubliczne. Konwencję stosuje się w czasie pokoju i w trakcie konfliktów zbrojnych. Konwencja ustanawia wiążące zobowiązania 5 6 7 PL Zob. np. COM(2010) 491 final, Komunikat Komisji - Strategia na rzecz równości kobiet i mężczyzn 2010-2015 (http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:52010DC0491&from=EN ); Konkluzje Rady z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie wykorzeniania przemocy wobec kobiet w Unii Europejskiej, https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/113226.pdf; Dokument roboczy służb Komisji „Strategiczne zaangażowanie na rzecz równości płci w latach 2016–2019”, SWD(2015) 278 final http://ec.europa.eu/justice/genderequality/files/documents/151203_strategic_engagement_en.pdf http://fra.europa.eu/en/publication/2014/violence-against-women-eu-wide-survey-main-results-report Szacunki kosztów przemocy na tle płciowym w Unii Europejskiej: Sprawozdanie z dnia 5.12.2014 r., http://eige.europa.eu/node/393 3 PL wyłącznie w odniesieniu do kobiet, jednak zachęca się do stosowania jej do wszystkich ofiar przemocy domowej, tj. również do mężczyzn i chłopców. Rozdział II uzupełnia podejście obecne w najnowszych instrumentach Rady Europy – „zapobieganie, ochrona, ściganie” – obowiązkiem wprowadzenia zintegrowanej polityki8 i stosowania całościowego podejścia do zjawiska przemocy, ponieważ środki prawne stosowane w kontekście zapobiegania, ochrony i ścigania same w sobie nie wystarczą do wyeliminowania przemocy wobec kobiet. Przekłada się to na zobowiązanie do stawiania praw ofiar na pierwszym miejscu oraz zapewnienie skutecznej współpracy pomiędzy wszystkimi właściwymi organami, tj. między instytucjami, agencjami i organizacjami na wszystkich szczeblach, tj. na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Organizacje pozarządowe i społeczeństwo obywatelskie muszą być uznawane za ważnych partnerów i Strony muszą je zachęcać do działania i wspierać. Strony muszą przeznaczać odpowiednie zasoby finansowe i ludzkie na potrzeby wdrażania zintegrowanej polityki, środków i programów zwalczania i zapobiegania przemocy, w tym odpowiednie finansowanie podmiotów pozarządowych. Ponadto w Konwencji uznaje się zasadniczą rolę systematycznego i odpowiedniego gromadzenia danych do celów opracowywania skutecznych strategii i monitorowania działań podejmowanych z wykorzystaniem mechanizmu nadzorującego na podstawie rzetelnych i porównywalnych danych. Główny przepis dotyczy powołania i, w razie konieczności, utworzenia jednego lub więcej organów odpowiedzialnych za koordynację, wdrażanie, monitorowanie i ocenę polityki i środków, w tym koordynację gromadzenia, analizy i rozpowszechniania danych. W rozdziale III określono wspólne zobowiązania Stron w zakresie zapobiegania. Zgodnie z ogólnym kierunkiem Konwencji, Strony są zobowiązane do stosowania podejścia wielowymiarowego, obejmującego podnoszenie świadomości, uwzględnianie kwestii równości płci i przemocy w formalnym kształceniu na wszystkich poziomach z wykorzystaniem odpowiednich materiałów dydaktycznych i programów nauczania, a także szersze promowanie niestosowania przemocy i równouprawnienia w ramach nieformalnego kształcenia, sportu, kultury, rozrywki i mediów. Strony muszą zapewnić właściwe szkolenia dla specjalistów zajmujących się ofiarami i sprawcami. Konieczne jest również wprowadzenie środków w celu zapewnienia wsparcia i programów terapeutycznych dla sprawców. Należy zachęcać media i sektor technologii informacyjnych do udziału w opracowywaniu materiałów i dobrowolnych norm. W rozdziale IV ustanawia się ogólne zasady dotyczące charakteru informacji, wsparcia i ochrony oferowanych ofiarom przemocy, jak również świadkom. Zawiera on wykaz obszarów, w których Strony muszą ustanowić określone środki. Obejmują one wsparcie ogólne, takie jak doradztwo prawne i psychologiczne, ja również usługi specjalistyczne, w tym schroniska, bezpłatne i całodobowe telefony zaufania, specjalistyczne badania lekarskie i sądowe dla ofiar przemocy seksualnej oraz uwzględnianie potrzeb dzieci występujących w roli świadków. Należy również wprowadzić środki mające na celu zachęcanie osób będących świadkami aktów przemocy lub osób mających uzasadnione podstawy, by podejrzewać, że tego typu akt może zostać popełniony bądź że można spodziewać się kolejnych aktów przemocy, do zgłaszania takich aktów, a także przepisy dotyczące warunków, na jakich zgłaszanie aktów przemocy lub spodziewanych aktów przemocy przez specjalistów nie narusza ich ogólnego obowiązku zachowania poufności. 8 PL Zob. sprawozdanie wyjaśniające do Konwencji , https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001 6800d383a 4 PL W rozdziale V dotyczącym prawa materialnego określono te formy przemocy, które wymagają zastosowania instrumentów prawa karnego, i nałożono na Strony wymóg uwzględnienia określonych przestępstw w swoich systemach prawa karnego. Obejmują one przemoc psychiczną z zastosowaniem gróźb lub przymusu, nękanie9, przemoc fizyczną, przemoc seksualną i gwałt, wymuszone małżeństwo, okaleczanie narządów płciowych kobiet, przymusową aborcję lub sterylizację oraz molestowanie seksualne. Strony muszą podjąć działania uniemożliwiające uzasadnianie wszelkich tego rodzaju przestępstw „honorem”. Konwencja zobowiązuje Strony do kryminalizacji pomocnictwa w popełnieniu tych przestępstw, usiłowania ich popełnienia, a także podżegania osób trzecich do ich popełnienia oraz do ustanowienia odpowiednich i odstraszających sankcji. Przy ustalaniu sankcji możliwe jest branie pod uwagę prawomocnych wyroków wydanych przez inną Stronę. W krajowych porządkach prawnych należy określić pewne okoliczności obciążające, zgodnie z Konwencją. Ponadto Konwencja zobowiązuje Strony do zapewnienia ofiarom przestępstw określonych w Konwencji odpowiednich środków prawa cywilnego i odszkodowania i zadośćuczynienia od sprawcy, jak również odpowiedniego odszkodowania od państwa10. Podczas postępowania sądowego w przedmiocie opieki, prawa widzenia i bezpieczeństwa dzieci bierze się pod uwagę przypadki użycia przemocy. W kwestiach proceduralnych Konwencja zobowiązuje Strony do ustanowienia jurysdykcji w odniesieniu do przestępstw popełnionych na ich terytorium, przez jednego z ich obywateli lub osobę zamieszkującą na ich terytorium. Zobowiązuje ona również Strony do starań o ustanowienie jurysdykcji w sprawach przestępstw popełnionych przeciwko ich obywatelowi lub przeciwko osobie zamieszkującej na ich terytorium11. Ponadto strony nie są uprawnione do ustanawiania obowiązkowych alternatywnych sposobów rozstrzygania sporów. Rozdział VI dotyczy prawa proceduralnego oraz środków ochrony podczas postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego. Strony muszą zapewnić, aby organy ścigania udzielały ofiarom niezwłocznej ochrony, obejmującej gromadzenie dowodów, i przeprowadzały ocenę ryzyka śmierci i powagi sytuacji. Szczególną uwagę należy zwrócić na dostęp sprawców do broni palnej. Porządki prawne muszą przewidywać możliwość przyjęcia nakazów doraźnych oraz zakazów lub nakazów ochronnych bez nadmiernego ciężaru finansowego lub administracyjnego dla ofiary. Zasadniczo, ściganie najpoważniejszych przestępstw nie może być uzależnione od złożenia powiadomienia o popełnieniu przestępstwa lub skargi złożonych przez ofiarę12. W tym rozdziale Konwencji zamieszczono katalog otwarty rozwiązań niezbędnych, by chronić prawa i interesy ofiar, w tym ich potrzeby jako świadków, na wszystkich etapach postępowania przygotowawczego i postępowania sądowego. Obejmuje to na przykład środki ochrony ofiar przed zastraszaniem i ponowną wiktymizacją, jak najszybsze poinformowanie ich w razie zwolnienia lub ucieczki sprawcy, lub zadbanie, w miarę możliwości, o unikanie kontaktu między ofiarą a sprawcą. Szczególną uwagę należy zwrócić na specjalne potrzeby dzieci występujących jako ofiary i świadkowie. Strony muszą zapewnić prawo do pomocy prawnej. Ponadto przedawnienie należy interpretować w taki sposób, aby w przypadku najpoważniejszych przestępstw umożliwić skuteczne wszczęcie ścigania po osiągnięciu przez ofiarę pełnoletniości13. 9 10 11 12 13 PL Strony mają prawo do stosowania sankcji innych niż karne jedynie w przypadku przemocy psychologicznej i nękania, zob. art. 78 ust. 3. Strony mogą złożyć zastrzeżenie wobec tego wymogu, zob. art. 78 ust. 2. Zastrzeżenia można złożyć w odniesieniu do kilku aspektów odnośnego przepisu, zob. art. 44. Strony mogą jednak złożyć zastrzeżenie w odniesieniu do drobnych przestępstw przemocy fizycznej, zob. art. 78 ust. 2. Strony mają możliwość złożenia zastrzeżenia w odniesieniu do takich przestępstw jak przymusowe małżeństwo, okaleczanie narządów płciowych kobiet oraz przymusowa aborcja lub sterylizacja. Nie można wyłączyć w drodze zastrzeżenia przemocy seksualnej, w tym gwałtu. 5 PL W rozdziale VII uwzględniono fakt, że migrantki oraz kobiety ubiegające się o azyl są szczególnie narażone na przemoc na tle płciowym i w tym kontekście wprowadzono rozumienie przemocy uwzględniające kwestie płci społeczno-kulturowej. Migrantki będące ofiarami przemocy będą miały możliwość otrzymania niezależnego prawa pobytu 14. Przemoc na tle płciowym należy uznać za formę prześladowań, a ocenę statusu uchodźcy trzeba przeprowadzać z uwzględnieniem kwestii płci. Ponadto Strony muszą wprowadzić procedury azylowe uwzględniające kwestie płci. Rozdział ten dotyczy również przestrzegania zasady non-refoulement w odniesieniu do ofiar przemocy wobec kobiet. Rozdział VIII poświęcony jest zagwarantowaniu międzynarodowej współpracy między Stronami. Strony współpracują przy wdrażaniu konwencji i korzystają z właściwych umów międzynarodowych i regionalnych dotyczących współpracy. Strony muszą zagwarantować możliwość wnoszenia roszczeń w kraju zamieszkania ofiary za przestępstwa popełnione na terytorium innej Strony. W sytuacji gdy dana osoba jest bezpośrednio zagrożona Strony powinny wymieniać się informacjami w celu wprowadzenia środków ochronnych. Rozdział ten obejmuje obowiązek przetwarzania danych osobowych zgodnie z Konwencją Rady Europy o ochronie osób w związku z automatycznym przetwarzaniem danych osobowych (nr 108). W rozdziale IX ustanowiono mechanizm monitorowania wdrażania Konwencji. Powołana zostanie niezależna grupa ekspertów („GREVIO”)15, składająca się z 10 do maksymalnie 1516 członków. Jej członkowie będą niezależnymi i wysoko wykwalifikowanymi ekspertami oraz obywatelami Stron17. Procedurę wyboru określił Komitet Ministrów18. Członkowie GREVIO są wybierani przez Komitet Stron. GREVIO otrzymuje od Stron sprawozdania, może również przeprowadzić bardziej szczegółowe dochodzenia i wizyty w poszczególnych krajach. GREVIO przedkłada Stronom projekty sprawozdań do zaopiniowania. Ostateczne sprawozdanie i wnioski przekazywane są danej Stronie i Komitetowi Stron. Komitet Stron może zdecydować o przyjęciu zaleceń skierowanych do danej Strony. GREVIO może również przyjąć zalecenia ogólne. Parlamenty krajowe zachęca się do udziału w działaniach monitorujących. GREVIO działa zgodnie ze swoim regulaminem wewnętrznym19. Komitet Stron składa się z przedstawicieli Stron konwencji. Wybiera on członków GREVIO. Komitet zbiera się na wniosek jednej trzeciej Stron, Przewodniczącego Komitetu Stron lub Sekretarza Generalnego Rady Europy. W rozdziale X wyjaśnia się, że Konwencja nie wpływa na zobowiązania Stron wynikające z innych instrumentów międzynarodowych oraz że Strony mają swobodę zawierania innych umów międzynarodowych w sprawach objętych Konwencją w celu uzupełnienia lub wzmocnienia jej przepisów. 14 15 16 17 18 19 PL Strony mogą złożyć zastrzeżenie wobec postanowień art. 59 dotyczącego prawa pobytu, zob. art. 78 ust. 2. Grupa Ekspertów do spraw Przeciwdziałania Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej Tych pięciu dodatkowych członków zostanie powołanych po ratyfikowaniu Konwencji przez 25. państwo. Każdy członek GREVIO musi być obywatelem innego państwa. Rezolucja CM/Res(2014)43 w sprawie zasad dotyczących procedury wyboru członków Grupy Ekspertów ds. Działań przeciwko Przemocy wobec Kobiet i Przemocy Domowej (GREVIO), 19.11.2014,https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Res%282014 %2943&Language=lanFrench&Ve r=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogge d=FDC864 Przyjętym przez GREVIO na jego pierwszym posiedzeniu w dniach 21-23.9.2015 https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001 68048358b 6 PL W rozdziale XI określa się procedurę wprowadzania poprawek do Konwencji. Strony, które nie są członkami Rady Europy, będą konsultowane w sprawie poprawek. Rozdział XII zawiera postanowienia końcowe. Obejmują one m.in. wyjaśnienie, że Konwencja pozostaje bez uszczerbku dla korzystniejszych przepisów wewnętrznych lub wiążących przepisów prawa międzynarodowego, klauzulę dotyczącą rozstrzygania sporów oraz przepisy odnoszące się do podpisania, ratyfikacji, wejścia w życie oraz przystąpienia do Konwencji przez państwa, które nie są członkami Rady Europy. Konwencja jest otwarta do podpisu przez Unię Europejską (art. 75 ust. 1) oraz podlega ratyfikacji, przyjęciu lub zatwierdzeniu. Konieczne dokumenty składane są Sekretarzowi Generalnemu Rady Europy. Po podpisaniu lub ratyfikowaniu Konwencji każde państwo oraz UE może określić terytorialny zakres jej stosowania. Możliwe jest złożenie zastrzeżeń w odniesieniu do ograniczonej liczby postanowień i na (odnawialny) okres pięciu lat. Konwencję uzupełnia załącznik określający przywileje i immunitety przysługujące członkom GREVIO (oraz innym członkom delegacji) podczas wizyt w ramach wykonywania swoich funkcji. 1.3 Cel polityczny EU wynikający z zawarcia Konwencji Podejście zawarte w Konwencji jest w pełni zgodne z wielowymiarowym podejściem Unii do zjawiska przemocy na tle płciowym oraz kierunkiem środków przyjętych w ramach wewnętrznych i zewnętrznych obszarów polityki Unii. Zawarcie Konwencji stanowiłoby silny sygnał polityczny dotyczący zaangażowania UE w zwalczanie przemocy wobec kobiet, uspójniłoby jej działania wewnętrzne i zewnętrzne oraz stworzyło komplementarność między poziomem krajowym a unijnym, a także wzmocniłoby wiarygodność i odpowiedzialność Unii wobec jej partnerów międzynarodowych. Krok ten przyczyniłby się również do wzmocnienia działań UE przeciwko przemocy wobec kobiet dzięki przyjęciu podejścia lepiej skoordynowanego wewnętrznie i nadaniu tym działaniom większej skuteczności na forach międzynarodowych. 2. ASPEKTY PRAWNE WNIOSKU 2.1. Kompetencja UE do zawarcia Konwencji Państwa członkowskie zachowują kompetencję w zakresie istotnych elementów Konwencji, w szczególności w zakresie większości przepisów prawa karnego materialnego i innych przepisów rozdziału V w zakresie, w jakim są one poboczne, natomiast UE posiada kompetencję w zakresie znacznej części postanowień Konwencji, powinna zatem ratyfikować Konwencję wraz z państwami członkowskimi. Unia Europejska posiada w szczególności kompetencję w dziedzinie równości płci i walki z dyskryminacją na podstawie art. 157 TFUE, co ma znaczenie w odniesieniu do rozdziału I, oraz w odniesieniu do molestowania seksualnego – objętego art. 40 Konwencji – w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, a także kompetencję, jak również prawo wtórne na mocy artykułów 82 i 84 TFUE w odniesieniu do środków zawartych w rozdziale IV i rozdziale VI, które dotyczą ochrony i wspierania ofiar oraz postępowania przygotowawczego, ścigania, prawa procesowego i środków ochronnych. Jeśli chodzi o wykorzystywanie seksualne kobiet i dzieci, podstawę prawną działań stanowi art. 83 ust. 1 TFUE. Na mocy art. 78 i 79 TFUE UE posiada kompetencje w odniesieniu do niektórych kwestii w dziedzinie azylu i migracji, które są PL 7 PL przedmiotem rozdziału VII Konwencji. Status pobytu obywateli UE zamieszkałych poza swoim krajem oraz ich małżonków pochodzących z państw trzecich, jak również status obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi oraz ich małżonków leży w kompetencji UE zgodnie z art. 18, 21, 46, 50, 78 i 79 TFUE. W odniesieniu do aspektów ochrony konsularnej (zob. art. 18 ust. 5 Konwencji), kompetencje Unii wynikają z art. 23 TFUE. Ponadto Unia posiada kompetencje na mocy artykułów 81 i 82 TFUE w transgranicznych sprawach cywilnych i karnych, co ma znaczenie w odniesieniu do przepisów zawartych w rozdziale VIII dotyczących współpracy międzynarodowej20. Rozdział ten obejmuje również obowiązki dotyczące ochrony danych, czyli obszaru wchodzącego w zakres kompetencji Unii zgodnie z art. 16 TFUE. Unia przyjęła liczne przepisy w większości tych obszarów. Obejmują one: molestowanie seksualne w dziedzinie zatrudnienia i pracy oraz w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług21, prawa, wsparcie i ochrona ofiar przestępstw w kontekście postępowań karnych, w tym postępowania przygotowawczego i ścigania22, azyl i migracja oraz status pobytu obywateli państw trzecich23, transgraniczna współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych24, przepisy prawa karnego materialnego służce ochronie dzieci 20 21 22 23 24 PL Zob. na przykład pkt 329 sprawozdania wyjaśniającego do Konwencji, w którym informuje się, że art. 62 ust. 2 Konwencji opiera się na decyzji ramowej Rady 2001/220/WSiSW z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie pozycji ofiar w postępowaniu karnym (Dz.U. L 82 z 22.3.2001, s. 1). Dyrektywa 2004/113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania mężczyzn i kobiet w zakresie dostępu do towarów i usług oraz dostarczania towarów i usług, Dz.U. L 372 z 21.12.2004, s. 37; dyrektywa 2006/54/WE z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy, Dz.U. L 204 z 26.7.2006, s. 23; dyrektywa 2010/41/UE z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie stosowania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn prowadzących działalność na własny rachunek, Dz.U. L 180 z dnia 15.7.2010, s. 1; dyrektywa 2012/29/UE ustanawiająca minimalne normy dotyczące praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw, Dz.U. L 315 z 14.11.2012, s. 57. Odpowiednie prawo wtórne obejmuje dyrektywę Rady 2004/81/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentu pobytowego wydawanego obywatelom państw trzecich, którzy są ofiarami handlu ludźmi, Dz.U. L 261 z 6.8.2004, s. 19; dyrektywę 2003/86/WE w sprawie prawa do łączenia rodzin, Dz.U. L 251 z 3.10.2003, s. 12; dyrektywę 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, Dz.U. L 348 z 24.12.2008, s. 98; dyrektywę 2009/52/WE przewidującą minimalne normy w odniesieniu do kar i środków stosowanych wobec pracodawców zatrudniających nielegalnie przebywających obywateli krajów trzecich, Dz.U. L 168 z 30.6.2009, s. 24; dyrektywę 2011/95/UE w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, Dz.U. L 337 z 20.12.2011, s. 9; dyrektywę 2013/33/UE w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (wersja przekształcona), Dz.U. L 180 z 29.6.2013, s. 96 oraz dyrektywę 2013/32/UE w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, Dz.U. L 180, s. 60; zob. także dyrektywa 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77 oraz dyrektywa Rady 2003/109/WE dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, Dz.U. L 16 z 23.1.2004, s. 44. Rozporządzenie (UE) nr 606/2013 w sprawie wzajemnego uznawania środków ochrony w sprawach cywilnych, Dz.U. L 181 z 29.6.2013, s. 4; dyrektywa 2003/8/WE w celu usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych poprzez ustanowienie minimalnych wspólnych zasad odnoszących się do pomocy prawnej w sporach o takim charakterze, Dz.U. L 26 z 31.1.2003, s. 41; dyrektywa 2004/80/WE odnosząca się do kompensaty dla ofiar przestępstw, Dz.U. L 261 z 6.8.2004, s. 15; decyzja ramowa Rady 2008/947/WSiSW o stosowaniu zasady wzajemnego uznawania do wyroków i decyzji w sprawie zawieszenia lub warunkowego zwolnienia w celu nadzorowania przestrzegania warunków zawieszenia i obowiązków wynikających z kar alternatywnych, Dz.U. L 337 z 16.12.2008, s. 102; dyrektywa 2011/99/WE w sprawie europejskiego nakazu ochrony, Dz.U. L 338 z 8 PL (które są, w odniesieniu do dziewcząt, objęte zakresem Konwencji)25, przepisy dotyczące audiowizualnych usług medialnych oraz ochrony nieletnich, zakaz dyskryminacji w informacjach handlowych i podżeganie do nienawiści na tle m.in. płciowym26 oraz ochrona danych osobowych. 27 Istnieje również prawodawstwo unijne dotyczące aspektów współpracy państw członkowskich w obszarze ochrony konsularnej przysługującej obywatelom UE28. Obowiązki wynikają również z konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, której UE i państwa członkowskie są stronami29. W art. 6, 7, 15 i 16 Konwencja nakłada na państwa będące jej Stronami, w zakresie ich kompetencji, obowiązek zapewnienia niepełnosprawnym kobietom i dzieciom równych praw oraz ochrony osób niepełnosprawnych przed wykorzystywaniem, przemocą i nadużyciami. W zakresie, w jakim Konwencja może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres, Unia posiada wyłączną kompetencję na podstawie art. 3 ust. 2 TFUE. Tak jest na przykład w przypadku kwestii dotyczących statusu pobytu obywateli państw trzecich i bezpaństwowców, w tym beneficjentów ochrony międzynarodowej, w zakresie, w jakim jest on objęty ustawodawstwem Unii, oraz kwestii rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także w odniesieniu do praw ofiar przestępstw. Wiele obowiązujących przepisów, o których mowa powyżej, to zasady minimalne, nie można jednak wykluczyć, że w świetle najnowszego orzecznictwa Konwencja może mieć wpływ na niektóre z nich lub zmieniać ich zakres. 2.2. Podstawa prawna decyzji Rady będącej przedmiotem wniosku Istnieje ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym wyboru podstawy prawnej dla środka UE należy dokonywać w oparciu o obiektywne czynniki podlegające kontroli sądowej; należą do nich cel i treść środka30. Jeżeli analiza środka UE wykaże, że służy on realizacji dwóch celów lub że składa się z dwóch elementów, i jeżeli jeden z tych celów/elementów zostanie uznany za główny lub przeważający cel lub element, podczas gdy drugi jedynie za pomocniczy, taki środek należy ustanowić w oparciu o jedną podstawę prawną, tj. w oparciu o podstawę właściwą dla głównego lub przeważającego celu lub elementu. Jeśli zostanie wykazane, że środek służy realizacji kilku celów, które są nierozerwalnie ze sobą związane, 25 26 27 28 29 30 PL 21.12.2011, s. 2; decyzja ramowa Rady 2009/315/WSiSW w sprawie organizacji wymiany informacji pochodzących z rejestru karnego pomiędzy państwami członkowskimi oraz treści tych informacji, Dz.U. L 93 z 7.4.2009, s. 23; decyzja Rady 2009/316/WSiSW w sprawie ustanowienia europejskiego systemu przekazywania informacji z rejestrów karnych (ECRIS), zgodnie z art. 11 decyzji ramowej 2009/315/WSiSW, Dz.U. L 93 z 7.4.2009, s. 33; decyzja ramowa Rady 2008/675/WSiSW w sprawie uwzględniania w nowym postępowaniu karnym wyroków skazujących zapadłych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Dz.U. L 220 z 15.8.2008, s. 32. Dyrektywa 2011/93/UE w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, Dz.U. L 335 z 17.12.2011, s. 1. Dyrektywa 2010/13/WE (dyrektywa o audiowizualnych usługach medialnych), Dz.U. L 95 z 15.4.2010, s. 1. Dyrektywa 95/46/WE w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych, Dz.U. L 281 z 23.11.1995, s. 31; decyzja ramowa Rady 2008/977/WSiSW w sprawie ochrony danych osobowych przetwarzanych w ramach współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych, Dz.U. L 350 z 30.12.2008, s. 60. Dyrektywa (UE) 2015/637 w sprawie środków koordynacji i współpracy mających ułatwić ochronę konsularną niereprezentowanych obywateli Unii w państwach trzecich, Dz.U. L 106 z 24.4.2015, s. 1. Decyzja Rady z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie zawarcia przez Wspólnotę Europejską Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych (2010/48/WE) (Dz.U. L 23 z 27.1.2010, s. 35). Sprawa C-377/12 Komisja przeciwko Radzie, pkt 34. 9 PL przy czym żaden z nich nie jest drugorzędny ani pośredni w stosunku do innego, na zasadzie wyjątku taki środek należy ustanowić w oparciu o różne odpowiednie podstawy prawne31. Podstawy prawne na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, które mają znaczenie w niniejszym przypadku: art. 16 (ochrona danych osobowych), art. 19 ust. 1 (dyskryminacja ze względu na płeć), art. 23 (ochrona konsularna obywateli innego państwa członkowskiego), art. 18, 50, 21 i 46 (swobodny przepływ osób, swobodny przepływ pracowników i swoboda przedsiębiorczości), art. 78 (azyl, ochrona uzupełniająca i ochrona czasowa), art. 79 (imigracja), art. 81 (współpraca sądowa w sprawach cywilnych), art. 82 (współpraca sądowa w sprawach karnych), art. 83 (ogólnounijna definicja przestępstw i kar w dziedzinach szczególnie poważnej przestępczości o wymiarze transgranicznym), art. 84 (środki na rzecz zapobiegania przestępczości nie prowadzące do harmonizacji przepisów) i art. 157 (równość szans i równość traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zatrudnienia i pracy). Konwencja obejmuje szereg elementów, jednak jej najważniejszy, ogólny cel polega na zapobieganiu przestępstwom z użyciem przemocy wobec kobiet, w tym przemocy domowej, oraz na ochronie ofiar takich przestępstw. Wydaje się w związku z tym zasadne, aby niniejszą decyzję oprzeć na kompetencjach Unii na mocy tytułu V TFUE, a w szczególności jego art. 82 ust. 2 i art. 84. Postanowienia Konwencji dotyczące innych kwestii mają charakter poboczny lub, na przykład w zakresie ochrony danych, charakter pomocniczy w odniesieniu do środków, które stanowią trzon Konwencji32. W związku z tym główną podstawą prawną umożliwiającą UE wykonywanie jej kompetencji w odniesieniu do całej Konwencji, z wyłączeniem elementów, co do których nie ma kompetencji, są art. 82 ust. 2 i art. 84 TFUE. 2.3 Wniosek Z istnienia powiązanych ze sobą kompetencji przyznanych Unii oraz kompetencji nieprzyznanych Unii wynika, że zarówno państwa członkowskie, jak i Unia powinny przystąpić do Konwencji. Z uwagi na powiązane kompetencje Komisja uważa, że Komisja i państwa członkowskie powinny również uzgodnić kwestie wdrażania i monitorowania mechanizmów przewidzianych w Konwencji (instytucja koordynująca – art. 10, obowiązki gromadzenia i analizy danych przekazywanych grupie ekspertów (art. 11 ust. 3 oraz art. 66-70 Konwencji). 31 32 PL Ibid., pkt 34. Fakt, że dany element ma charakter poboczny, nie oznacza, że Unia nie ma wyłącznej kompetencji w zakresie tego elementu. Podstawa prawna przepisów Unii sama w sobie nie ma znaczenia dla celów ustalenia, czy umowa międzynarodowa ma wpływ na przepisy Unii: o podstawie prawnej przepisów wewnętrznych przesądza ich główny składnik, podczas gdy przepis, na który Konwencja może mieć wpływ, może być jedynie pobocznym składnikiem tych przepisów. Celem wyłącznej kompetencji Unii jest przede wszystkim ochrona skuteczności prawa Unii i należytego funkcjonowania systemów stworzonych przez te przepisy, niezależnie od granic wyznaczonych przez postanowienia Traktatu, na podstawie którego instytucje przyjęły takie przepisy (opinia 1/03, EU:C:2006:81, pkt 131). 10 PL 2016/0062 (NLE) Wniosek DECYZJA RADY w sprawie zawarcia, w imieniu Unii Europejskiej, Konwencji Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej RADA UNII EUROPEJSKIEJ, uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 82 ust. 2 oraz art. 84 w związku z art. 218 ust. 6 lit. a, uwzględniając wniosek Komisji Europejskiej, uwzględniając zgodę Parlamentu Europejskiego33, a także mając na uwadze, co następuje: (1) Zgodnie z decyzją Rady [XXX] z dnia [...] r.34 Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej (zwaną dalej „Konwencją”) podpisano w dniu [...] r., z zastrzeżeniem jej zawarcia w późniejszym terminie. (2) Konwencja, której Stronami jest .. państw, w tym ... państw członkowskich, jest pierwszym instrumentem międzynarodowym mającym na celu wyeliminowanie przemocy wobec kobiet, w tym dziewcząt w wieku poniżej 18 lat, będącej główną przyczyną utrzymujących się nierówności między kobietami a mężczyznami. Realizacji tego celu służy ustanowienie ogólnych ram środków prawnych i strategii politycznych w celu zapobiegania przemocy wobec kobiet oraz ochrony i pomocy na rzecz ofiar takiej przemocy. Konwencja weszła w życie dnia 1 kwietnia 2014 r. Zgodnie z art. 75 Konwencji, Unia Europejska może przystąpić do Konwencji. (3) Konwencja ustanawia ogólne i wielowymiarowe ramy prawne w celu ochrony kobiet przed wszelkimi formami przemocy. Jej celem jest zapobieganie, ściganie i eliminowanie przemocy wobec kobiet i dziewcząt oraz przemocy domowej. Dotyczy ona szerokiej gamy działań, począwszy od gromadzenia danych i podnoszenia świadomości, aż po środki prawne dotyczące kryminalizacji różnych form przemocy wobec kobiet. Obejmuje ona środki mające na celu ochronę ofiar przemocy i ich wsparcie, a także porusza kwestię przemocy uwarunkowanej płcią w kontekście azylu i migracji. Konwencja ustanawia specjalny mechanizm monitorowania w celu zapewnienia skutecznego wdrożenia jej postanowień przez Strony. (4) Zawarcie Konwencji przez Unię Europejską przyczynia się do realizacji zasady równości kobiet i mężczyzn we wszystkich dziedzinach, która to zasada należy do podstawowych celów i wartości Unii i powinna być realizowana we wszystkich jej działaniach zgodnie z art. 2 i 3 Traktatu o Unii Europejskiej, art. 8 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 23 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. Przemoc wobec kobiet jest pogwałceniem praw człowieka i stanowi 33 Dz.U. C […] z […], s. […]. Dz.U. L …. 34 PL 11 PL skrajną formę dyskryminacji, zakorzenioną w nierówności płci i przyczyniającą się do jej utrzymania i wzmocnienia. Zobowiązując się do wdrożenia Konwencji, Unia potwierdza swoje zaangażowanie w walkę z przemocą wobec kobiet na swoim terytorium i na całym świecie oraz potwierdza swoje obecne działania polityczne i obowiązujące obszerne ramy prawne w dziedzinie prawa karnego procesowego, które mają szczególne znaczenie dla kobiet i dziewcząt. (5) Państwa członkowskie zachowują kompetencję do kryminalizacji szeregu form przemocy wobec kobiet w swoich krajowych systemach prawa karnego materialnego zgodnie z wymogami Konwencji. Unia ma natomiast kompetencje obejmujące większość postanowień Konwencji i przyjęła obszerny zbiór przepisów w tych obszarach. W szczególności Unia przyjęła przepisy w sprawie praw ofiar przestępstw, zwłaszcza dyrektywę 2012/29/UE Parlamentu Europejskiego i Rady35. Ponadto Konwencja zajmuje się kwestią potrzeb migrantek oraz kobiet ubiegających się o azyl lub o ochronę uzupełniającą lub dodatkową poprzez wprowadzenie perspektywy płci w tych obszarach, w których istnieje już obszerne prawodawstwo UE. (6) Unia posiada wyłączną kompetencję w zakresie, w jakim Konwencja może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres. (7) Konwencja powinna uzupełniać obowiązujące zasady i przyczyniać się do spójnej interpretacji prawodawstwa Unii. W wyniku zawarcia Konwencji Unia powinna uczestniczyć we wdrażaniu i monitorowaniu działań prowadzonych na mocy Konwencji. (8) Zarówno Unia, jak i państwa członkowskie mają kompetencje w obszarach objętych Konwencją. Unia i państwa członkowskie powinny zatem przystąpić do Konwencji, aby wspólnie i spójnie móc wypełniać wynikające z niej zobowiązania i korzystać z przyznanych im praw. (9) Zjednoczone Królestwo i Irlandia są związane dyrektywą 2012/29/UE i w związku z powyższym biorą udział w przyjęciu niniejszej decyzji. (10) Zgodnie z art. 1 i 2 Protokołu nr 22 w sprawie stanowiska Danii, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dania nie uczestniczy w przyjęciu niniejszej decyzji i nie jest nią związana ani jej nie stosuje. (11) Konwencja powinna zostać zatwierdzona w imieniu Unii, PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ: Artykuł 1 Niniejszym zatwierdza się w imieniu Unii Konwencję Rady Europy o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej. Tekst Konwencji jest załączony do niniejszej decyzji. Artykuł 2 Przewodniczący Rady wyznacza osobę upoważnioną do złożenia, w imieniu Unii, dokumentu zatwierdzenia, o którym mowa w art. 75 ust. 2 Konwencji, w celu wyrażenia zgody Unii na związanie się postanowieniami Konwencji. 35 PL Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/29/UE z dnia 25 października 2012 r. ustanawiająca normy minimalne w zakresie praw, wsparcia i ochrony ofiar przestępstw oraz zastępująca decyzję ramową Rady 2001/220/WSiSW (Dz.U. L 315 z 14.11.2012, s. 57). 12 PL Artykuł 3 W odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres kompetencji Unii oraz bez uszczerbku dla stosownych kompetencji państw członkowskich, Komisja bierze na siebie rolę instytucji koordynującej, zgodnie z art. 10 Konwencji, oraz wypełnia obowiązki sprawozdawcze zgodnie z rozdziałem IX Konwencji. Artykuł 4 1. W odniesieniu do kwestii wchodzących w zakres kompetencji Unii Komisja reprezentuje Unię na spotkaniach organów powołanych na mocy Konwencji, w szczególności Komitetu Stron, o którym mowa w art. 67 Konwencji. W szczególności Komisja, w imieniu Unii, wybiera, proponuje i współnominuje ekspertów do Grupy ekspertów do spraw przeciwdziałania przemocy wobec kobiet i przemocy domowej („GREVIO”). 2. Jako że Konwencja obejmuje również kwestie niewchodzące w zakres kompetencji Unii, Komisja i państwa członkowskie ściśle ze sobą współpracują, w szczególności w zakresie kwestii monitorowania, sprawozdawczości, głosowania i działania instytucji koordynującej, o której mowa w art. 10 Konwencji. Z wyprzedzeniem określą one odpowiednie uzgodnienia w tej kwestii, jak również w zakresie reprezentacji odpowiednich stanowisk na spotkaniach organów powołanych na mocy Konwencji. Uzgodnienia te określone będą w kodeksie postępowania, który w miarę możliwości należy sporządzić przed złożeniem oficjalnych dokumentów potwierdzających w imieniu Unii. Artykuł 5 Niniejsza decyzja wchodzi w życie w dniu jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej36. Sporządzono w Brukseli dnia […] r. W imieniu Rady Przewodniczący 36 PL Termin wejścia w życie Konwencji w odniesieniu do Unii Europejskiej zostanie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej przez Sekretariat Generalny Rady. 13 PL
