zasady prawa ochrony środowiska

Materiały dla studentów
USTAWA z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
(teskt jednolity Dz. U. z 2006, nr 129, poz. 902)
Definicja legalna:
Art. 3 pkt. 39
Środowisko - rozumie się przez to ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w
wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze,
zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat,
Art. 3 pkt. 13
Ochrona środowiska - rozumie się przez to podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub
przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:
a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą
zrównoważonego rozwoju,
b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,
c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego,
Przez równowagę przyrodniczą rozumie się: „[...] stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga
we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych
przez składniki przyrody nieożywionej" (art. 3 pkt 32 Prawa ochrony środowiska).
Ustawodawca posłużył się w definicji ochrony środowiska wyrażeniami — „zachowanie" i „przywracanie". Wyznacza to
podstawowe kierunki ochrony środowiska i główne cele omawianego prawa.
Ochrona środowiska powinna zatem uwzględniać:
1) aspekt konserwacyjny,
2) aspekt restytucyjny,
3) aspekt prewencyjny.
:
Ad 1) Ochrona środowiska ma polegać m.in. na utrzymaniu równowagi przyrodniczej, co oznacza obowiązek
podejmowania działań konserwacyjnych. Działania te mają na celu zachowywanie istniejącego stanu i ewentualne
zapobieganie szkodliwym zjawiskom. Początkowo ta funkcja prawa ochrony środowiska odgrywała najistotniejszą rolę
i wyczerpywała niemal w całości zakres regulacji.
Ad 2) Z czasem zaczęto dostrzegać, że ochrona środowiska nie może polegać tylko na zachowywaniu stanu
obecnego, ale należy także stworzyć instrumenty prawne na wypadek, gdyby istniejący stan został naruszony.
Większego znaczenia nabrała więc funkcja restytucyjna, która umożliwia przywracanie środowiska do stanu
poprzedniego bądź stanu właściwego lub zgodnego z prawem.
Z aspektem restytucyjnym wiąże się kwestia tzw. kompensacji przyrodniczej, przez którą należy rozumieć „[.,.]
zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywacje gleby, zalesianie,
zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym
terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizacje przedsięwzięcia i zachowanie walorów
krajobrazowych" (art. 3 pkt 8 Prawa ochrony środowiska).
Ad 3) Prewencja pełni obecnie najistotniejszą rolę w ochronie środowiska. Należy bowiem najpierw zapobiegać
naruszeniom środowiska. Wyrazem tej funkcji są m.in. zasady prewencji i przezorności.
1
Druga część definicji ochrony środowiska wymienia konkretne zachowania składające się na ochronę środowiska,
przy czym katalog owych zachowań ma charakter przykładowy. Ustawodawca posłużył się bowiem zwrotem „w
szczególności". Równocześnie wskazuje priorytety ochrony środowiska. Wskazane zachowania mają charakter
niedookreślony — „racjonalne kształtowanie", „przywracanie [...] do stanu właściwego". Celem definicji ochrony
środowiska jest bowiem ukazanie ogólnych założeń ochrony środowiska, natomiast konkrety uregulowane są w
przepisach szczególnych.
Racjonalne kształtowanie środowiska i gospodarowanie zasobami środowiska zgodnie z zasadą
zrównoważonego rozwoju. Zachowanie opisane w dyspozycji komentowanego przepisu dotyczy dwóch aspektów
związanych z ochroną środowiska — racjonalnego kształtowania i gospodarowania jego zasobami. Nie każde
kształtowanie środowiska jest pożądane — jest nim tylko takie, które jest racjonalne. Kształtowanie środowiska
musi być zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Racjonalnego kształtowania środowiska dotyczą m.in. zasady:
prewencji i przezorności, zrównoważonego rozwoju oraz powszechnego korzystania ze środowiska.
Środowisko, a w szczególności jego zasoby, jest także przedmiotem gospodarki. Dotyczy to zwłaszcza
wykorzystywania zasobów środowiska w działalności gospodarczej (np. wydobycie kopalin). Gospodarcze wykorzystanie zasobów środowiska musi jednakże odbywać się w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju, która
nakazuje zachowywać równowagę pomiędzy środowiskiem a działalnością gospodarczą.
Przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. Przez zanieczyszczenie rozumieć należy emisję, która jest szkodliwa
dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych, pogarsza walory estetyczne
środowiska lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska,
Z kolei emisja oznacza wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do
powietrza, wody, gleby lub ziemi:
a) substancje,
b) energie, takie jak: ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne
Przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego.
Wyżej zostało wskazane, iż ochrona środowiska polega na restytucji, czyli przywracaniu do stanu właściwego.
Wskazać jednak należy, że ustawodawca używa trzech pojęć — przywracanie do stanu poprzedniego, przywracanie do stanu właściwego, przywracanie do stanu zgodnego z prawem.
Przywracanie do stanu poprzedniego obejmuje restytucję do takiego stanu środowiska, jaki występował
bezpośrednio przed naruszeniem środowiska, przy czym nie ma znaczenia, czy był to stan właściwy i zgodny z prawem.
Przywracanie do stanu właściwego oznacza z kolei takie zachowanie, które prowadzi do osiągnięcia restytucji
najwłaściwszej, a więc wcale niekoniecznie do stanu takiego, jaki występował bezpośrednio przed naruszeniem
środowiska, ale raczej do takiego, jaki jest zgodny z prawem.
Przywracanie do stanu zgodnego z prawem to taka restytucja, której warunki wyznaczają normy prawa. Nie
jest jednak jasne, czy przywrócenie do stanu zgodnego z prawem dotyczy stanu prawnego obowiązującego w dniu
naruszenia, czy w dniu dokonywania restytucji. Biorąc jednak pod uwagę koncepcję racjonalnego ustawodawcy,
który — wprowadzając zmiany — zawsze działa racjonalnie, przyjąć należy, że chodzi tu o stan prawny z chwili
dokonywania restytucji.
Prawo ochrony środowiska nie jest odrębną, jednorodną gałęzią prawa.
Obecne są w nim elementy zarówno prawa cywilnego, karnego jak i administracyjnego.
Z uwagi jednak na przeważającą metodę regulacji, tj. nadrzędność jednego podmiotu stosunku
prawnego nad drugim na drugim /organ – obywatel/ prawo ochrony środowiska należy traktować przede
wszystkim jako dział prawa administracyjnego.
ZASADY PRAWA OCHRONY ŚRODOWISKA
Pojęcie zasad prawnych nie jest jednolite, zarówno jeśli chodzi o teorię prawa, jak i o szczegółowe dyscypliny
prawnicze. Zdaniem Aleksandra Lipińskiego: „będą nimi te normy prawa ochrony środowiska, które muszą być
2
uznane za wiodące (podstawowe), zaś wynikające z nich rozwiązania winny być uważane za kryteria interpretacyjne dla
całej ustawy".
W doktrynie prawa ochrony środowiska wskazuje się na funkcjonowanie takich zasad, które mają podstawowe
znaczenie. Ich katalog zawiera ustawa — Prawo ochrony środowiska. Podkreślić także trzeba, że niektóre
regulacje o charakterze podstawowym, o czym była mowa wyżej, zawiera Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Istotną wątpliwością jest kwestia, czy zasady zawarte w ustawie — Prawo ochrony środowiska mają znaczenie tylko dla
tejże ustawy, czy też dla całego polskiego prawa ochrony środowiska. Tam, gdzie ustawa — Prawo ochrony środowiska
w całości lub prawie w całości reguluje daną problematykę (np. emisje), wyrażone w tejże ustawie rozwiązania mają
zastosowanie tylko do tej ustawy. Jednak tam, gdzie regulacja rozciąga się na inne ustawy (np. Prawo wodne), to zasady
zawarte w ustawie — Prawo ochrony środowiska będą miały szersze zastosowanie i znaczenie.
Zasady prawa ochrony środowiska zawarte są w art. 4-12 ustawy Prawo ochrony środowiska, Można
wyodrębnić następujące zasady:
• zasadę korzystania ze środowiska,
• zasadę kompleksowości,
• zasadę prewencji i przezorności,
• zasadę „zanieczyszczający płaci",
• zasadę planowości,
• zasadę prawa do informacji o środowisku,
• zasadę uczestnictwa społeczeństwa w postępowaniach w sprawie wydania decyzji z zakresu ochrony środowiska,
• zasadę nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska,
• zasadę obowiązku stosowania metodyk referencyjnych.
Zasada korzystania ze środowiska
Korzystanie ze środowiska jest jedną z podstawowych zasad prawa ochrony środowiska i odnosi się do całego
prawa ochrony środowiska
Analizując art. 4 ustawy — Prawo ochrony środowiska, wyróżnić można dwa rodzaje korzystania ze środowiska:
1) powszechne korzystanie ze środowiska,
2) zwykle korzystanie ze środowiska.
Powszechne korzystanie ze środowiska przysługuje z mocy prawa każdemu. Źródłem tego prawa jest więc ustawa, a nie
indywidualny akt stosowania prawa. Żaden organ administracji publicznej nie może zatem wydać decyzji zezwalającej na
powszechne korzystanie ze środowiska.
Ten rodzaj korzystania ze środowiska przysługuje każdemu, co oznacza, iż przysługuje zarówno osobom fizycznym, jak i
prawnym, a także tzw. ułomnym osobom prawnym. W doktrynie można jednak spotkać pogląd, że chodzi jedynie o prawo
przysługujące jedynie osobom fizycznym.
Powszechne korzystanie ze środowiska polega na korzystaniu w celu zaspokajania potrzeb osobistych oraz potrzeb
gospodarstwa domowego, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu, jednak bez użycia instalacji Powszechne
korzystanie ze środowiska jest też ograniczone jedynie do wprowadzania do środowiska substancji lub energii oraz do
innego niż wprowadzanie substancji i energii powszechnego korzystania z wód
Zwykłym korzystaniem ze środowiska jest takie, które przekracza ramy powszechnego korzystania ze środowiska.
Analizując treść art. 4 ustawy — Prawo ochrony środowiska, można dojść do wniosku, że ustawodawca wyodrębnił dwa
rodzaje zwykłego korzystania ze środowiska:
3
a) zwykle korzystanie ze środowiska, które nie wymaga uzyskania pozwolenia
oraz
b) zwykle korzystanie ze środowiska, które wymaga uzyskania pozwolenia.
Zwykłe korzystanie ze środowiska, które nie wymaga uzyskania pozwolenia, przekracza ramy powszechnego
korzystania ze środowiska. Jednak nie jest to na tyle kwalifikowany sposób korzystania ze środowiska, aby trzeba
było wyposażać organ administracji publicznej w kompetencje do wydawania jakichkolwiek pozwoleń. Zwykłym
korzystaniem ze środowiska jest także zwykłe korzystanie z wód w rozumieniu prawa wodnego.
Zwykle korzystanie ze środowiska, które wymaga uzyskania pozwolenia, jest najbardziej kwalifikowanym
sposobem korzystania ze środowiska. Obowiązek uzyskania pozwolenia musi jednak wynikać z przepisu ustawy. Brak
takiego pozwolenia powoduje określone skutki prawne, np. obowiązek uiszczenia podwyższonej opłaty za korzystanie
ze środowiska.
Wskazać należy, że ustawodawca obok wyżej omówionych ograniczeń przedmiotowych wprowadził ograniczenia
podmiotowe. Wprowadzona została bowiem szczególna kategoria podmiotów — tzw. podmioty korzystające ze
środowiska. Wyodrębnienie tejże kategorii służy ułatwianiu kontrolowania i nakładania na te podmioty
szczególnych obowiązków związanych z ochroną środowiska.
Do podmiotów korzystających ze środowiska zalicza się:
a) przedsiębiorcę w rozumieniu art. 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a
także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli
zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód
medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki,
b) jednostkę organizacyjna nie będącą przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności
gospodarczej.
Osoba fizyczna, która nie prowadzi działalności gospodarczej, a korzysta ze środowiska w ramach
powszechnego korzystania ze środowiska lub też zwykłego korzystania ze środowiska niewymagającego
pozwolenia, nie zostanie zaliczona do podmiotów korzystających ze środowiska i tym samym nie będzie miała
obowiązków ciążących na tych podmiotach
Zasada „zanieczyszczający płaci"
Zasadę nazwaną w doktrynie zasadą „zanieczyszczający płaci" wyraża art. 7 ustawy — Prawo ochrony
środowiska. Stanowi on, że: „1. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego
zanieczyszczenia. 2. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu
zanieczyszczeniu".
Przez zanieczyszczenie należy rozumieć emisje, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska,
powoduje szkodę w dobrach materialnych, pogarsza walory estetyczne środowiska lub koliduje z innymi,
uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska.
Zasadę „zanieczyszczający płaci" należy rozpatrywać w dwóch aspektach;
1) kompensacyjnym,
2) prewencyjnym.
Ad 1) Każdy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków zanieczyszczenia. Podstawą
zastosowania zasady w aspekcie kompensacyjnym jest okoliczność, że zanieczyszczenie już wystąpiło. Podmiot, który
spowodował zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Koszty usunięcia
zanieczyszczenia są pojęciem szerszym niż naprawienie szkody w rozumieniu prawa cywilnego. Chodzi tu o jakiekolwiek
sposoby usunięcia zanieczyszczenia.
4
Wskazać również trzeba, że podmiot nie jest obowiązany do restytucji, czyli przywrócenia do stanu właściwego, a
jedynie do ponoszenia kosztów. Obowiązek zanieczyszczającego polega na zapłacie, a nie świadczeniu w innej
postaci.
Ad 2) Każdy, kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu.
Podstawową przesłanką zastosowania zasady jest już samo zaistnienie możliwości zanieczyszczenia środowiska.
Zanieczyszczenie nie musi więc wystąpić. Podmiot, z którego działalnością wiąże się możliwość zanieczyszczenia środowiska,
ponosi koszty zapobiegania zanieczyszczeniu. Podobnie jak w aspekcie kompensacyjnym, chodzi jedynie o obowiązek
ponoszenia kosztów, a więc o świadczenie pieniężne.
Zastosowanie zasady „zanieczyszczający płaci" także przy możliwości zanieczyszczenia środowiska ma na celu
zapobieganie samemu zanieczyszczeniu w sytuacji, kiedy zagrożenie można jeszcze usunąć bez dalszych skutków.
Ma także na celu powstrzymanie podmiotu w przyszłości od działań, które mogą zagrozić środowisku.
Przykładem zastosowania zasady „zanieczyszczający płaci" w rozwiązaniach szczegółowych jest regulacja dotycząca
odpowiedzialności w prawic ochrony środowiska; szczególnie odpowiedzialności cywilnej i administracyjnej.
Podstawowe i najważniejsze „instrumenty „– instytucje prawne służące ochronie środowiska.
Środki prawno – finansowe:
Środki prawnofinansowe w ochronie środowiska odgrywają istotna rolę. Skuteczna ochrona środowiska
wymaga bowiem nie tylko dobrej organizacji, ale także sporych nakładów finansowych. Państwo musi więc
zapewnić środki finansowe służące ochronie środowiska. Z drugiej strony nic tak nie przemawia do podmiotów
mogących zanieczyścić środowisko, jak finansowa dolegliwość.
Środki te mają więc z jednej strony zapewnić finansowe źródła ochrony środowiska, z drugiej strony służą
reglamentacji w korzystaniu ze środowiska oraz spełniają rolę prewencyjna i kompensacyjną.
Opłata za korzystanie ze środowiska
Opłata za korzystanie ze środowiska została uregulowana w art. 272-297 POŚ. Jest środkiem
prawnofinansowym o charakterze reglamentacyjnym. Jednak w tej regulacji prawnej można także dopatrzyć się
elementów kompensacyjnych, a nawet represyjnych (podwyższona opłata za korzystanie ze środowiska).
Opłatę tę uiszcza się, jeżeli korzystanie ze środowiska przekracza ramy powszechnego korzystania. Opłata ta
wiąże się ze zwykłym korzystaniem ze środowiska, które wymaga uzyskania pozwolenia. Dlatego też opłatę
są zobowiązane uiszczać podmioty korzystające ze środowiska. Osoby fizyczne nie będące przedsiębiorcami
mają obowiązek uiszczać opłatę wyłącznie w sytuacji, gdy korzystają ze środowiska w takim zakresie, w jakim
wymaga to uzyskania pozwolenia na wprowadzanie substancji i energii do środowiska, albo gdy osoba taka powinna
uzyskać pozwolenie wodnoprawne na pobór wód.
Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za:
1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza,
2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi,
3) pobór wód,
4) składowanie odpadów.
Właściwy miejscowo jest urząd marszałkowski miejsca korzystania ze środowiska, a w niektórych sytuacjach urząd
marszałkowski siedziby podmiotu korzystającego ze środowiska.
Uiszczenie opłaty powinno nastąpić do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza.
Wskazać należy, że opłatę ustala we własnym zakresie podmiot korzystający ze środowiska. Podmiot ten powinien
uiścić ustaloną opłatę na konto urzędu marszałkowskiego.
5
Ustawa — Prawo ochrony środowiska przewiduje tzw. podwyższoną opłatę za korzystanie ze środowiska.
Do jej uiszczenia zobowiązany jest podmiot, który korzysta ze środowiska bez pozwolenia, mimo iż miał
obowiązek takie pozwolenie uzyskać. Maksymalna stawka podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska
może wynosić nawet o 500% więcej niż stawka podstawowa.
Administracyjna kara pieniężna
Administracyjna kara pieniężna jest środkiem prawnofinansowym przede wszystkim o charakterze
represyjnym, co zresztą wynika z samej nazwy tego środka.
Administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze
środowiska, ustalonych decyzją w zakresie:
1) wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza,
2) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi,
3) poboru wód,
4) składowania odpadów, a także
5) w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska.
Wskazać należy, że o ile podwyższona oplata za korzystanie ze środowiska jest naliczana w sytuacji, gdy podmiot
korzysta ze środowiska bez pozwolenia, a takowe powinien uzyskać, o tyle administracyjna kara pieniężna jest
ponoszona przez podmiot wtedy, gdy wprawdzie podmiot uzyskał pozwolenie, ale naruszył jego warunki.
Ponoszenie administracyjnej kary pieniężnej nie wyklucza jednoczesnego obowiązku poniesienia opłaty za
korzystanie ze środowiska.
O ile opłatę za korzystanie ze środowiska podmiot sam nalicza i uiszcza, o tyle administracyjną karę pieniężną
ustala w decyzji wojewódzki inspektor ochrony środowiska, a uiszcza się ją na rachunek tego wojewódzkiego
inspektora ochrony środowiska, który wydał decyzję nakładającą karę.
Dlatego też wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej poprzedza stosowne postępowanie. Postępowanie
to, podobnie jak postępowanie w sprawie opłaty za korzystanie ze środowiska, może być wszczęte zarówno na
wniosek, jak i z urzędu.
Zróżnicowanie podatków i innych danin publicznych służące celom ochrony środowiska
Jest to jedne ze sposobów zachęcenia do właściwych zachowań. Zachowania pożądane będą premiowane
niższą stawką podatku. (postulat ten, wprawdzie szlachetny nie jest często realizowany). Przykłady:
Art. 83 ustawy o VAT z 11 marca 2004 ( stawka 0% za usługi związane z ochroną środowiska morskiego)
Art. 7 ustawy o podatku leśnym z 30 października 2002 (zwolnienie od podatku tzw. użytków
ekologicznych)
Opłata eksploatacyjna w prawie geologicznym i górniczym
Jest uiszczana za wydobytą kopalinę, a obowiązek ten ciąży na przedsiębiorcy.
Opłata produktowa i depozytowaj
Pojęcie opłaty produktowej i depozytowej występuje w ustawie z 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w
zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej.
Opłatę produktową zobowiązane są uiszczać podmioty importujące bądź podmioty wytwarzające produkty
określone w załączniku do cytowanej ustawy z 11 maja 2001 r. Podmioty takie są zobowiązane zapewnić odzysk, a
szczególnie recykling odpadów opakowaniowych i poużytkowych. Niewykonanie tego obowiązku, który z punktu
widzenia ochrony środowiska jest pożądany, wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty produktowej. Opłatę tę
oblicza się, biorąc pod uwagę wysokość stawki, a także różnicę między wymaganym poziomem odzysku odpadów
6
i ich recyklingu a faktycznym poziomem. Opłatę tę uiszcza się na konto urzędu marszałkowskiego. Obowiązek
uiszczenia opłaty powstaje na koniec roku kalendarzowego.
Zakres podmiotowy i przedmiotowy opłaty depozytowej jest bardzo wąski. Dotyczy bowiem jednej sytuacji.
Opłaty depozytowej może żądać jedynie sprzedawca detaliczny akumulatora kwasowo-ołowiowego od kupującego,
jeżeli kupujący nie przekazał mu zużytego akumulatora przy nabywaniu nowego. Kupujący uiszcza opłatę
zryczałtowaną w wysokości 30 zł. Kupujący ma prawo do zwrotu opłaty depozytowej, jeżeli przekaże zużyty
akumulator w terminie 30 dni.
Opłaty za wycinanie drzew i krzewów
Służą ochronie jednego tylko elementu przyrodniczego — roślin.
Początkowo przepisy o opłacie za usuwanie drzew i krzewów uregulowane były w ustawie z 30 stycznia 1980
r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Obecnie problematyka ta regulowana jest w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o
ochronie przyrody".
Utrzymywanie we właściwym stanie drzew i krzewów jest obowiązkiem posiadacza nieruchomości. Koncepcja
ochrony roślin i zwierząt oderwana jest od prawa własności nieruchomości gruntowej. Dlatego też obowiązek ten
wiąże się nie z pojęciem własności, a ma charakter znacznie wykraczający poza jej ramy.
Opłaty i należności prawa wodnego
Szczegółowe regulacje dotyczące opłat i należności zawiera ustawa — Prawo wodne. Problematyka opłat i
należności w prawie wodnym uregulowana jest w dziale VI, rozdziale 5 ustawy „Instrumenty ekonomiczne
służące gospodarowaniu wodami". Wskazać jednak trzeba, że ustawodawca posługuje się dwoma pojęciami:
1) należności,
2) opłaty.
Należności przysługują za korzystanie z dróg wodnych śródlądowych oraz urządzeń wodnych stanowiących
własność Skarbu Państwa na śródlądowych wodach powierzchniowych. Uiszczane są za żeglugę oraz przewóz
ludzi lub towarów obiektami pływającymi oraz za holowanie i spław drewna , a także za korzystanie ze śluz i
pochylni.
Opłaty wiążą się z oddanie w użytkowanie obwodów rybackich oraz z oddaniem w użytkowanie gruntów
pokrytych wodami, stanowiącymi własność Skarbu Państwa przy realizacji niektórych przedsięwzięć.
ZASADY ODPOWIEDZIALNOŚCI W PRAWIE OCHRONY ŚRODOWISKA
Reguły odpowiedzialności w prawie ochrony środowiska podlegają ogólnym zasadom są jednak
zintegrowane przez ustawodawcę.
Odpowiedzialność obejmuje:
a) odpowiedzialność cywilną
b) odpowiedzialność karną
c) odpowiedzialność administracyjną
Na regulację odpowiedzialności cywilnej składają się przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 o zapobieganiu
szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2007r. Nr 75, poz. 493) a także POŚ oraz ogólne zasady
określone w k.c.
Odpowiedzialność cywilna pełni w ochronie środowiska trojakiego rodzaju funkcję:
1) prewencyjną,
2) restytucyjną,
3) kompensacyjną.
7
Funkcja prewencyjna ma przede wszystkim na celu zapobieganie naruszeniom środowiska. Instrumenty
prawa cywilnego mają na celu powstrzymywanie przed dalszymi naruszeniami środowiska, czyli przed dalszym
pogarszaniem jego stanu.
Prewencja polega również na tym, że podmiot, który poniósł już odpowiedzialność cywilną za naruszenie
środowiska, powinien powstrzymać się przed dokonywaniem naruszeń w przyszłości, mając na uwadze poniesione
wcześniej konsekwencje.
Restytucja oznacza przywrócenie do stanu, jaki istniał przed naruszeniem środowiska. Podmiot zobowiązany do
restytucji musi na własny koszt dokonać przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Restytucja jest najbardziej
pożądanym sposobem usunięcia naruszenia środowiska.
Wskazać należy, że restytucja ma charakter następczy. O ile bowiem funkcja prewencyjna służy do powstrzymywania
podmiotu przed dalszymi naruszeniami środowiska, o tyle funkcja restytucyjna służy naprawieniu szkody. Jest zatem
następstwem naruszenia środowiska. Bez naruszenia środowiska funkcja restytucyjna nie może spełniać swojej roli.
Istotną kwestią jest to, że przywrócenie może mieć dwie postacie, które przewidują przepisy z zakresu ochrony
środowiska. Mogą być one przywróceniem:
• do stanu poprzedniego, kiedy podmiot ma przywrócić stan środowiska, jaki istniał przed naruszeniem,
• do stanu zgodnego z prawem, kiedy podmiot nie musi dokonywać przywrócenia stricte do stanu poprzedniego, ale
musi przywrócić do stanu środowiska, który jest pożądany przez przepisy prawa.
Funkcja kompensacyjna jest najmniej pożądaną, z punktu widzenia ochrony środowiska, choć niezbędną, funkcją
odpowiedzialności cywilnej. Kompensacja jest zbliżona do restytucji, gdyż występuje dopiero po naruszeniu środowiska.
O ile jednak restytucja ma na celu przywracanie do pożądanego stanu, o tyle kompensacja ma na celu naprawienie
szkody poprzez skompensowanie szkody, gdy przywrócenie do stanu poprzedniego nie jest możliwe.
Podmiot, który dokonał wycinki drzewa z naruszeniem przepisów o ochronie przyrody, nie jest w stanie dokonać restytucji
polegającej na przywróceniu do stanu poprzedniego. Natomiast może on dokonać kompensacji poprzez zapłacenie
odszkodowania ewentualnie poprzez zasadzenie innego drzewa.
Kompensacja ma na celu wyrównanie szkody w środowisku w inny sposób niż przywracanie do stanu właściwego.
Ten inny sposób to zapłata pewnej określonej kwoty (odszkodowania), ewentualnie wyrównanie straty w środowisku,
powstałej w jednym miejscu poprzez podjęcie odpowiednich działań w innym miejscu.
Pociągnięcie podmiotu prawa do odpowiedzialności cywilnej wymaga jednak spełnienia określonych przesłanek:
1) musi wystąpić szkoda,
2) musi zaistnieć czyn lub zaniechanie, które spowodowało powstanie szkody,
3) istnieje związek przyczynowy pomiędzy zachowaniem a powstała szkodą.
Ad 1) Szkoda nie jest pojęciem normatywnym. W doktrynie prawa cywilnego przyjmuje się, że szkodą jest
wszelki uszczerbek „w dobrach lub interesach prawnie chronionych, których poszkodowany doznał wbrew swojej
woli. W prawie cywilnym obowiązuje też zasada, że brak szkody powoduje, iż nie występuje odpowiedzialność cywilna.
Ad 2) Szkoda, która jest warunkiem sine qua non odpowiedzialności cywilnej, musi być wywołana określonym
zachowaniem konkretnego podmiotu. Dla zaistnienia przesłanek odpowiedzialności cywilnej nie ma znaczenia, czy
szkodę wyrządziła osoba fizyczna, osoba prawna czy też tzw. ułomna osoba prawna. Zachowanie będące przesłanką
odpowiedzialności może polegać na aktywnym działaniu (czyn) lub na biernej postawie (zaniechanie). Oczywistą rzeczą
jest jednak, że nie każdy czyn lub zaniechanie prowadzi do pociągnięcia podmiotu do odpowiedzialności cywilnej.
Czyn lub zaniechanie muszą mieć charakter zachowania bezprawnego, tzn. takiego, które narusza przepisy ustawy.
Zachowaniem bezprawnym będzie popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Podstawą odpowiedzialności cywilnej
mogą być też zachowania, które nie są penalizowane.
8
Bezprawność zachowania może być jednak wyłączona np. przez okoliczność, że poszkodowany wyraził zgodę na owo
zachowanie innego podmiotu (volenti non fit iniuria).
Mówiąc o czynach lub zaniechaniach leżących u podstaw odpowiedzialności cywilnej, wskazać trzeba na następujące
rodzaje odpowiedzialności:
• odpowiedzialność na zasadzie winy,
• odpowiedzialność na zasadzie ryzyka,
• odpowiedzialność na zasadzie słuszności.
U podstaw odpowiedzialności na zasadzie winy leży okoliczność, że podmiotowi, który wyrządził szkodę, można
przypisać winę umyślną lub nieumyślną w postaci lekkomyślności lub niedbalstwa.
Odpowiedzialność na zasadzie ryzyka polega zaś na tym, że podmiot ponosi odpowiedzialność już w sytuacji, gdy
wystąpi szkoda, przy czym nie ma znaczenia, czy szkoda powstała z przyczyn zawinionych, czy też niezawinionych.
Natomiast u podłoża odpowiedzialności na zasadzie słuszności leżą względy etyczno-moralne, które wskazują, że
podmiot może ponosić odpowiedzialność cywilną w sytuacji, gdy winy przypisać mu nie można, nie odpowiada także na
zasadzie ryzyka. Jednak owe względy etyczno-moralne „domagają się" pociągnięcia sprawcy szkody do
odpowiedzialności cywilnej.
Wskazać trzeba pewne tendencje pojawiające się w prawie ochrony środowiska. Treść przepisów uprawnia do
wniosku, że do odpowiedzialności cywilnej w zakresie ochrony środowiska można pociągnąć podmiot nawet w sytuacji,
gdy jego zachowanie było zgodne z prawem (np. ilość zanieczyszczeń mieściła się w parametrach określonych w
pozwoleniu), a mimo wszystko powstała szkoda.
Dalszą tendencją w prawie ochrony środowiska, wiążącą się z pierwszą, jest coraz większa rola odpowiedzialności na
zasadzie ryzyka (np. art. 324 Prawa ochrony środowiska).
Ad 3) Pomiędzy zachowaniem podmiotu a powstałą szkodą musi wystąpić związek przyczynowy, przy czym podmiot
odpowiada jedynie za tę szkodę, która jest normalnym następstwem określonego zachowania. W doktrynie prawa
cywilnego dominuje tzw. teoria adekwatnego związku przyczynowego.
Omawiając przesłanki odpowiedzialności cywilnej, wskazać także należy na funkcjonujące dwa reżimy
odpowiedzialności:
1) odpowiedzialność deliktową,
2) odpowiedzialność kontraktową.
Odpowiedzialność deliktową charakteryzuje się tym, że stron z reguły nie łączy żaden stosunek cywilnoprawny.
Stosunek ten nawiązuje się w momencie, kiedy jeden podmiot wyrządził drugiemu szkodę. Dopiero wtedy powstaje
cywilnoprawny obowiązek naprawienia szkody. Wskazać trzeba, że ten reżim odpowiedzialności dominuje w prawie
ochrony środowiska.
Z kolei odpowiedzialność kontraktowa wiąże się z sytuacją, gdy strony łączy stosunek cywilnoprawny
umowy, a jedna ze stron tej umowy nie wykonuje ciążących na niej obowiązków albo też wprawdzie je wykonuje, ale
nienależycie.
Ten reżim odpowiedzialności ma w prawie ochrony środowiska znaczenie marginalne, choć mogą wystąpić sytuacje,
gdy znajdzie on zastosowanie, np. w przypadku powierzenia odpadów uprawnionemu podmiotowi czy też
zawarcia umowy na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Odpowiedzialność karna pełni rolę represyjną. Konsekwencją represji i jednocześnie jednym z celów jest
prewencja. Funkcja kompensacji jest znikoma. Pierwsza grupy przestępstw przeciwko środowisku jest
zdefiniowana w k.k. (roz. XXII art. 181-188) ale ponadto ogromna grupa przestępstw jest zdefiniowana w
ustawach szczegółowych (np. Prawo łowieckie itp.).
Odpowiedzialność administracyjna jest trzecim rodzajem odpowiedzialności, o której stanowi ustawa — Prawo
ochrony środowiska. Odpowiedzialność ta ma przede wszystkim pełnić rolę prewencyjną oraz rolę restytucyjną.
Natomiast znikome znaczenie ma funkcja penalizacyjna, choć i te elementy występują.
9
Zauważyć można znaczną zbieżność między odpowiedzialnością administracyjną a cywilną. Pełnią one
bowiem zbliżoną funkcję i mają prowadzić do tego samego rezultatu. Między tymi rodzajami odpowiedzialności
zachodzą jednakże pewne różnice. Uruchomienie odpowiedzialności cywilnej możliwe jest dopiero wtedy, gdy
wystąpi o ochronę prawną uprawniony podmiot. Nie istnieją bowiem de legę lata możliwości wszczęcia postępowania
cywilnego w zakresie ochrony środowiska z urzędu.
Natomiast w przypadku odpowiedzialności administracyjnej w grę wchodzi możliwość wszczęcia postępowania
administracyjnego z urzędu, czyli własnej inicjatywy organu orzekającego.
Odpowiedzialność cywilna wykorzystuje instrumenty prawa cywilnego, odpowiedzialność administracyjna zaś —
instrumenty prawa administracyjnego.
Nie bez znaczenia jest także czynnik procesowy. O odpowiedzialności cywilnej orzeka sąd powszechny.
Postępowanie jest przewlekle, często z udziałem biegłych, przy czym powód musi wykazać wszystkie przesłanki
odpowiedzialności cywilnej. Z kolei o odpowiedzialności administracyjnej orzeka organ administracji publicznej.
Postępowanie to charakteryzuje się mniejszym formalizmem i większą szybkością niż postępowanie cywilne i — jak
wyżej wskazano — może być wszczęte z urzędu. Ma to ogromne znaczenie, gdy ze względu na ochronę
środowiska muszą być podjęte szybkie kroki.
Analizując przepisy ustawy — Prawo ochrony środowiska, wyróżnić można dwa zasadnicze elementy:
1) możliwość ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko i nakazanie przywrócenia do stanu
poprzedniego oraz możliwość (wymierzenia) kary pieniężnej, nałożenie obowiązku zapłaty kwoty,
2) możliwość wstrzymania działalności zagrażającej środowisku.
Ad 1) Zgodnie z art. 362 ust. l ustawy — Prawo ochrony środowiska: „Jeżeli podmiot korzystający ze
środowiska negatywnie oddziałuje na
środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć
obowiązek:
1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia,
2) 2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
2. W decyzji, o której mowa w ust. l, organ ochrony środowiska może określić:
1) zakres ograniczenia oddziaływania na środowisko lub stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko,
la) czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko lub przywrócenia środowiska do stanu
właściwego,
2) termin wykonania obowiązku.
3. W razie braku możliwości nałożenia obowiązku podjęcia działań, o których mowa w ust. l, organ ochrony
środowiska może zobowiązać podmiot korzystający ze środowiska do uiszczenia na rzecz właściwego gminnego
funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej, z zastrzeżeniem ust. 4, kwoty pieniężnej odpowiadającej
wysokości szkód wynikłych z naruszenia stanu środowiska".
W doktrynie kontrowersje wzbudziła kwestia określenia wysokości szkody. Zwrócić bowiem należy uwagę,
że w postępowaniu cywilnym na powodzie ciąży obowiązek wykazania istnienia szkody i jej wysokości.
Ad 2) Ustawodawca uregulował też możliwość wstrzymywania w postępowaniu administracyjnym działań
zagrażających środowisku.
Wskazać należy, że podobna możliwość istnieje także na płaszczyźnie postępowania cywilnego, ale tylko w
drodze wydania przez sąd zarządzenia tymczasowego, co trwa niekiedy dość długo i w praktyce okazuje się zbyt
późne.
W przypadku gdy dana działalność zagraża środowisku, organ administracji publicznej może wstrzymać
określoną działalność. Wstrzymanie następuje w określonych prawem sytuacjach, przy czym możliwość wstrzymania wynika zarówno z przepisów ustawy — Prawo ochrony środowiska, jak i przepisów ustaw szczególnych, np.
prawa budowlanego.
W ustawie — Prawo ochrony środowiska możliwość wstrzymania lub ograniczenia działalności obejmuje
m.in. następujące sytuacje:
10
— art. 363: „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której
działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do
ograniczenia ich negatywnego oddziaływania na środowisko";
— art. 364: „Jeżeli działalność prowadzona przez podmiot korzystający ze środowiska albo osobę fizyczną
powoduje pogorszenie stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wyda decyzję o wstrzymaniu tej działalności w zakresie, w jakim jest to
niezbędne dla zapobieżenia pogarszaniu stanu środowiska";
— art. 365 ust. 1: „Wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji, użytkowanie
instalacji:
1) eksploatowanej bez wymaganego pozwolenia zintegrowanego,
2) eksploatowanej z naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego przez okres przekraczający 6
miesięcy.
2. W odniesieniu do nowo zbudowanego lub przebudowanego obiektu budowlanego, zespołu obiektów lub
instalacji związanych z przedsięwzięciem zaliczonym do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o
których mowa w art. 51 ust. l pkt l i 2, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wstrzyma, w drodze decyzji:
1) oddanie do użytkowania, jeżeli nie spełniają one wymagań ochrony środowiska [...],
2) użytkowanie w przypadku stwierdzenia niedotrzymywania wynikających z mocy prawa standardów
emisyjnych albo określonych w pozwoleniu warunków emisji w okresie 30 dni od zakończenia rozruchu,
3) użytkowanie, jeżeli w ciągu 5 lat od oddania do użytkowania zostanie ujawnione, iż przy oddawaniu do
użytkowania nie zostały spełnione wymagania ochrony środowiska [...] i nie są one nadal spełnione, a inwestor nie
dopełnił obowiązku poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o fakcie oddawania do
eksploatacji instalacji lub obiektów".
ORGANY OCHRONY ŚRODOWISKA
POŚ wskazuje zasadniczą grupę organów właściwych w sprawach związanych z ochroną środowiska:
1)
2)
3)
4)
POŚ Art. 376. Organami ochrony środowiska (..) są:
wójt, burmistrz lub prezydent miasta,
starosta,
wojewoda,
minister właściwy do spraw środowiska.
Ponadto istniej grupa organów wyspecjalizowanych takich jak Państwowa Straż rybacka, Inspekcja
Weterynaryjna itp. działające na podstawie przepisów szczególnych.
Ponadto ustawa wyróżnia tzw. INSTYTUCJE OCHRONY ŚRODOWISKA, którymi są;
Państwowa Rada Ochrony Środowiska
Komisje ds. ocen oddziaływania na środowisko
Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej
Krajowa Rada Ekozarządzania
11