FINANSE wykłady

FINANSE wykłady
26.02.2003
Do wejścia w życie obecnej ustawy nie było ustawowej definicji finansów publicznych, która w
nowej ustawie zawarta jest w art. 6. Brak jednolitej definicji w doktrynie, w związku z tym
uwypuklany jest ten aspekt, którym zajmuje się tworzący definicję.
Prof. Stefan Wolland (ekonomista) – finanse to zjawiska i procesy pieniężne (początkowo finanse
oznaczały zarządzanie, administrowanie.
Prof. Jerzy Harasymowicz (prawnik) – finanse to stosunki społeczne powstające w związku z
gromadzeniem i wydawaniem środków pieniężnych.
Elementy, które pojawiają się zawsze w obecnych definicjach:
 stwierdzenie, że jest to gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych,
 powiązanie ich ze stosunkami społecznymi.
Prof. Marian Weralski (prawnik) – finanse to pieniężna forma podziału dochodu narodowego.
Prof. Leon Kurowski (prawnik) – nie powinno się posługiwać takim terminem, lecz pojęciem
„gospodarka finansowa”, co oznacza szeroko rozumiane posługiwanie się pieniędzmi.
Prof. Józef Szyrocki (ekonomista) – wyróżniał też gospodarkę finansową, którą rozumiał jako
stosunki społeczne związane z procesem gromadzenia, podziału i wydatkowaniem środków
pieniężnych.
Prof. Paul – Marie Gaudemais – finanse publiczne to odrębna gałąź prawa publicznego, której
przedmiotem jest badanie norm dotyczących publicznych zasobów pieniężnych i operacji z nimi
związanych. Obecnie zasoby pieniężne gromadzone są na 3 sposoby:
o gotówkowy
o bezgotówkowy
o elektroniczny.
Prof. Cezary Kosikowski i prof. Eugeniusz Ruśkowski – finanse to zasoby pieniężne, operacje
oraz normy prawne ich dotyczące, a finanse publiczne (element finansów w ogóle) to publiczne
zasoby pieniężne, operacje tymi zasobami i normy prawne je regulujące.
Wyodrębnia się też finanse prywatne. Finanse PUBLICZNE + finanse PRYWATNE = FINANSE
Prof. Karol Ostrowski:
Zaspokajanie potrzeb społecznych w określonych warunkach i w czasie wymaga uruchomienia
niezbędnych środków finansowych; obowiązek dostarczania tych środków spoczywa na
związkach publicznoprawnych. Źródła tych środków:
 wpłaty wnoszone przez samo społeczeństwo (cła, podatki),
 zasilanie zewnętrzne, np. przez banki międzynarodowe (w większości o charakterze
zwrotnym).
Wyodrębnia też „działalność finansową” – czerpanie środków pieniężnych z określonych źródeł,
ich podział i kierowanie na zaspokajanie określonych potrzeb. Obecnie więc 3 elementy:
gromadzenie, podział i wydatkowanie.
W finansach z punktu widzenia procesów gromadzenia, podziału i wydatkowania pojawiają się
dwie strony:
 strona gromadzenia i podziału,
 strona wydatkowania.
Finanse to pojęcie obejmujące formy, treść i przejawy działalności finansowej.
Prof. Jaśkiewicz – finanse to zjawiska ekonomiczno – społeczne, których treścią jest
gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych. Istotną cechą finansów jest ich pieniężny
charakter, ale finanse to nie pieniądz. Finanse nie mogą być utożsamiane z pieniądzem, bo jest
to ruch pieniądza.
Szkoła toruńska (prof. Borodo, Brzeziński, Głuchowski) – odwołanie się do pierwotnego
znaczenia; finanse to środki pieniężne i gospodarowanie nimi. Podział:
 ujęcie ekonomiczne – stosunki społeczne, które powstają w związku z gromadzeniem i
wydatkowaniem środków pieniężnych,
 ujęcie dydaktyczne – stosunki społeczne, które występują w scentralizowanych lub
zdecentralizowanych procesach wydatkowania środków pieniężnych.
PODSUMOWANIE
Finanse zawsze oznaczają pewne procesy związane z wykorzystaniem zasobów pieniężnych. Te
procesy pojawiają się, gdy pieniądz (w różnej postaci) jest gromadzony, dzielony i wydatkowany.
Finanse oznaczają dynamikę, ruch pieniądza, przesunięcie pieniądza z różnych tytułów.
Finanse publiczne a prywatne – rozdział tych dwóch elementów, co wiąże się z nowym
spojrzeniem na pojęcie finansów publicznych.
4 zasadnicze różnice:
1. ZAKRES PRZEDMIOTOWY – strona dochodów i wydatków – w finansach publicznych
inne jest stanowisko prawodawcy, gdy chodzi o gromadzenie, a inne w przypadku
wydatkowania. Gromadzenie: państwo dysponuje przymusem gromadzenia dochodów, ma
instrumenty przymusu, by zabezpieczyć osiągniecie planowanego dochodu.
Wydatkowanie: ta strona nie jest objęta przymusem, nie jest zmuszane do wydatkowania
tych zasobów. Polski prawodawca wprowadza zapis, że zamieszczenie w budżecie
określonych wydatków nie stanowi podstawy roszczeń wobec Skarbu Państwa. Jest
jednak wyjątek, ale związany z subwencjami dla JST. W zakresie subwencji te jednostki
mają prawo występowania z roszczeniami o wypłatę tych środków. W finansach
prywatnych istnieje przymus innego rodzaju, bo wynika z naturalne potrzeby zaspokajania
podstawowych potrzeb (przymus pozaprawny).
Gromadzenie: w zakresie gromadzenia w dochodach prywatnych nie ma przymusu
(przymus szczególnego rodzaju może się pojawić w postępowaniu egzekucyjnym, ale tylko
wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie spełnia świadczenia).
2. UDZIAŁ PAŃSTWA – w finansach publicznych dominuje udział związku
publicznoprawnego w procesach związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków
pieniężnych; środki są przeznaczane na cele publiczne. W finansach prywatnych nie ma
ingerencji państwa, zaspokajanie indywidualnych potrzeb.
3. PRZEZNACZENIE ŚRODKÓW – w finansach publicznych – zaspokajanie potrzeb
społecznych (ogółu społeczeństwa, określonych grup), ale nie jest to w zasadzie
zaspokajanie potrzeb jednostki, ale istnieje coś takiego, jak dotacja podmiotowa dla osób
fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, ale warunkiem jej otrzymania jest
realizacja jakiegoś zadania zaspokajającego potrzeby zbiorowości. W finansach
prywatnych służą przede wszystkim zaspokajaniu potrzeb jednostki.
4. ZAKRES – w finansach publicznych – suma uruchomionych środków, zakres i forma
świadczeń, liczba podmiotów korzystających przewyższa finanse prywatne. Finanse mają
charakter obiektywny, ich istnienie jest niezależne od woli ludzkiej (Jaśkiewicz).
FUNKCJE FINANSÓW PUBLICZNYCH
Funkcje – zadania, jakie pełnią finanse w ramach określonego ustroju. Istnieje zbieżność między
funkcjami finansów publicznych, podatków a innych regulacji publicznych związanych z finansami
publicznymi.
Funkcje:
I. Redystrybucyjna
II. Stymulacyjna (interwencyjna)
III. Kontrolna
IV. Fiskalna
Funkcja REDYSTRYBUCYJNA – rozdzielcza. Po procesie gromadzenia podział i wydatkowanie przesunięcie tych środków między podmiotami. Może mieć wymiar rzeczowy (np. wydatki na
zakup określonych przedmiotów) lub osobowy. Niektórzy dzielą wydatki w ramach tej funkcji na
konsumpcyjne (na cele społeczne) i produkcyjne (finansują określone przedsięwzięcia
produkcyjne). Też możliwe przesuwanie środków między częściami podziału terytorialnego kraju
(z bogatszych do biedniejszych). Obecnie gminy bogatsze mają obowiązek wpłat na fundusz, z
którego środki otrzymują gminy uboższe (system janosikowy).
Funkcja STYMULACYJNA – finanse mogą być wykorzystywane jako element do skłonienia do
pewnego zachowania się; można dążyć do skłonienia do pozytywnych zachowań lub do
wyeliminowania zachowań negatywnych. Widać zwłaszcza w podatkach, np. jeśli działalność
gospodarcza niszczy środowisko naturalne, to likwidując wszystkie ulgi można skłonić
przedsiębiorcę do zrezygnowania z tej działalności. Finanse mogą pobudzać do działań,
stymulować inicjatywy albo zmuszać do zrezygnowania z nich.
Funkcja KONTROLNA – związana z finansami jako ruchem pieniądza. Przy pomocy finansów
publicznych można kontrolować przebieg określonych procesów.
Funkcja FISKALNA – fiskalizm to dążenie do wyciągnięcia od zobowiązanych maksymalnej ilości
środków pieniężnych na potrzeby fiskusa. Przy jej pomocy gromadzi się środki pieniężne, by
zabezpieczyć wykonanie określonych zadań.
05.03.2003
Art. 6 ustawy o finansach publicznych zawiera definicję legalną, bazującą na dorobku nauki.
FINANSE PUBLICZNE obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz
ich rozdysponowaniem, a w szczególności:
1) pobieranie i gromadzenie dochodów,
2) wydatkowanie środków publicznych,
3) finansowanie deficytu,
4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne,
5) zarządzanie środkami publicznymi,
6) zarządzanie długiem publicznym.
PRAWO FINANSOWE
Prof. Karol Ostrowski:
Działalność finansowa związana jest z działaniem pewnych instytucji, które mają zabezpieczyć tą
działalność. Prawo finansowe to normy prawne składające się na instytucje prawne mające
zabezpieczyć dysponowanie i obsługę finansów.
Prof. Jerzy Harasymowicz:
Prawo finansowe to ogół norm prawnych regulujących działalność finansową, a ich struktura
zależy od rodzaju działalności finansowej. Normy prawa finansowego to normy zakładające
równość oraz normy zakładające podporządkowanie. Struktura działalności finansowej decyduje
o strukturze norm.
Prof. Jaśkiewicz:
Prawo finansowe to normy regulujące stosunku wynikające z działalności finansowej. Podział
norm prawa finansowego:
 normy sensu stricto – akty poświęcone tylko przepisom prawa finansowego,
 normy sensu largo – każdy akt normatywny zawiera w jakimś stopniu element związany z
finansami; ta część przepisów należy do prawa finansowego sensu largo.
Prof. Borodo:
Złożoność stosunków powstałych w wyniku działalności finansowej, więc muszą być
wypracowane normy, które regulują działalność finansową i ich skutki. Dominują normy prawa
finansowego, ale są też inne.
Prof. Brzeziński:
Prawo finansowe to zespół norm prawnych regulujących funkcjonowanie finansów publicznych w
danym państwie. Zakres prawa finansowego odpowiada zakresowi finansów publicznych.
Prof. Szyrocki:
Prawo finansowe to ogół norm prawnych regulujących stosunki społeczne wynikające z
gromadzenia, podziału i wydatkowania środków pieniężnych.
Normy prawa finansowego – mają zróżnicowany charakter. Dzieli się je na dwa rodzaje:
 oparte na równorzędności (względnej) podmiotów (cywilnoprawne),
 oparte na nierównorzędności podmiotów (administracyjnoprawne).
Jest też odrębny sektor prawa finansowego, który zbliżony jest do regulacji prawnokarnej –
istnieje bowiem prawo karnoskarbowe, przewidujące stosowanie kar za naruszenie porządku
prawnego, ale odwołują się do stanów faktycznych określonych przepisami prawa finansowego.
Punkt ciężkości spoczywa na normach administracyjnoprawnych. Normy cywilnoprawne stanowią
mniejszość. Coraz częściej pojawia się też myśl, że wśród tych norm występuje też prawo
bankowe, które z założenia opiera się na normach cywilnoprawnych. Przewaga norm
administracyjnoprawnych związana jest z realizowanymi celami.
Prawo finansowe – ogół norm prawnych, które regulują działalność finansową (procesy
pobierania, gromadzenia, dzielenia i wydatkowania środków pieniężnych).
POLITYKA FINANSOWA – pozostaje w ścisłym związku z prowadzeniem spraw publicznych,
każda polityka musi zawierać 2 niezbędne środki: wyznacza cel i środki realizacji tego celu.
Prof. Jerzy Harasymowicz:
Polityka finansowa polega na doborze środków finansowych służących realizacji celów państwa
(też innego związku publicznoprawnego). Głównymi instytucjami zapewniającymi realizację tej
polityki są prawo finansowe i planowanie finansowe.
Prof. Karol Ostrowski:
Polityka finansowa to dokonywanie wyboru celów i środków w działalności finansowej.
Prof. Komar:
Polityka finansowa obejmuje organizację i kierowanie przez odpowiednie organy państwowe
publiczną działalnością finansową. To kierownictwo ma charakter świadomy – zmierza do
osiągnięcia określonego celu.
Polityka finansowa jest realizowana, gdy przyjmuje postać określonego akty, jak i gdy nie posiada
takiego charakteru. W naszym systemie prawnym mamy do czynienia z aktami formułującymi
założenia polityki finansowej państwa, ale o charakterze wycinkowym, dotyczące określonych
fragmentów, np. uchwalane przez Sejm na podstawie projektu Rady Polityki Pieniężnej założenia
polityki pieniężnej na dany rok (w formie uchwały). Przedkładane w tym samym czasie, co
budżet. W następnym roku budżetowym prezes NBP jest zobowiązany do złożenia sprawozdania
z wykonania założeń polityki pieniężnej państwa. Te założenia stanowią uzupełnienie ustawy
budżetowej. Często jednak politykę finansową realizuje się przy braku konkretnej regulacji
prawnej.
PLANOWANIE FINANSOWE – nie jest pojęciem, które straciło znaczenie. W czasie reform
likwidowano plany finansowe o charakterze obowiązujących norm prawnych. Istniało jednak
urządzenie planistyczne –plan roczny uchwalany przez parlament – centralny plan finansowy
dotyczący funkcjonowania państwa o dużo węższym zakresie. W PRL gospodarkę wyznaczał
plan 5 – letni uchwalany przez parlament (o charakterze rzeczowo – finansowym).
Nie można prowadzić gospodarki finansowej bez jakichkolwiek urządzeń planistycznych. Obecnie
istnieje zarówno państwowy plan finansowy (budżet), jak i plany finansowe przedsiębiorstw.
Prof. Jaśkiewicz:
Planowanie finansowe to zespół działań polegających na ustalaniu na przyszłość kształtowania
się dochodów i wydatków pieniężnych i nadawanie im mocy wiążącej przez wykorzystanie prawa
finansowego.
Nie są to bliżej sprecyzowane działania, ale zmierzają do stworzenia pewnej koncepcji dochodów
i wydatków. Okresem przyjmowanym jest okres 1 roku. Brak urządzeń planowania strategicznego
w dłuższym okresie czasu. Obok budżetu istnieją też inne urządzenia planistyczne, które wiążą
działalność gospodarczą państwa z działalnością gospodarczą innego państwa – bilans płatniczy.
Istnieje też zestawienie zobowiązań i należności. Czy te plany mają charakter normatywny?
Problem zapewnienia wykonania tych planów, bo w razie braku konsekwencji za ich
niedotrzymanie nie były dotrzymane. Stąd konieczność powiązania urządzeń planistycznych z
instrumentami zapewniającymi ich realizację.
12.03.2003
SYSTEM FINANSOWY
Prof. Harasymowicz:
System finansowy to ogół zasad i instytucji finansowych (1) stworzonych przez obowiązujące
prawo finansowe w danym miejscu i danym czasie (2). On jako jedyny nawiązuje do konkretnego
stanu prawnego. Dwa elementy definicji.
Prof. Jaśkiewicz:
System finansowy to ogół ściśle ze sobą powiązanych instytucji i form gromadzenia i rozdzielania
zasobów finansowych. Uwypuklony proces gromadzenia i wydatkowania zasobów finansowych.
Ogniwo systemy finansowego państwa – działalność finansowa państwa przybierz różne formy i
dotyczy różnych podmiotów. W ramach systemu finansowego uda się wyodrębnić określone
działy, które są specyficzne dla funkcjonowania określonych kategorii podmiotów i dotyczą
określonych form działalności finansowej.
5 zasadniczych ogniw systemu finansowego państwa:
1. system budżetowy,
2. system bankowo – kredytowy,
3. system finansowy przedsiębiorstw (podmiotów gospodarczych),
4. system finansowy ubezpieczeń,
5. finanse ludności – nie nazywane systemem, bo nie udało się wypracować żadnych
ogólnych konstrukcji, aby objąć ich różnorodne przejawy.
Prof. Komar:
System finansowy to organizacja finansów, która składa się z zespołu instytucji, urządzeń i
tworów umożliwiających gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych.
Prof. Borodo:
System finansów publicznych to złożona konstrukcja prawna, niezbędna dla potrzeb działalności
finansowej państwa. poszczególne działy prawa finansowego znajdują odzwierciedlenie w
ogniwach systemu finansowego państwa. Podkreśla cel, a nie składniki.
Prof. Ostrowski:
System finansowy to urządzenia organizacyjne, przy pomocy których prowadzona jest
działalność finansowa. Dla skuteczności powinny być powiązane w funkcjonalną całość w
zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Przy tym założeniu system finansowy to całość tych
urządzeń organizacyjnych, przy pomocy których państwo prowadzi działalność finansową. Te
urządzenia są związane węzłem funkcjonalnej całości.
Prof. Brzeziński:
System finansowy państwa lub jakiegokolwiek związku publicznoprawnego to zespół urządzeń,
przede wszystkim instytucji prawnych o charakterze publicznym, które są ze sobą połączone w
celową i logiczną całość, a służą gromadzeniu i rozdysponowaniu środków pieniężnych.
System finansowy państwa jest traktowany przede wszystkim jako zespół urządzeń, zasad i
instytucji, które tworzą całość i obowiązują w określonym miejscu i czasie. To wszystko pozwala
na realizowanie działalności finansowej państwa (gromadzenie i rozdysponowanie).
Schemat powiązań między ogniwami systemu finansowego państwa
2 System
bankowo kredytowy
4 System
finansowy
ubezpieczeń
1 System
budżetowy
3 System
finansów
przedsiębiorstw
5 Finanse
ludności
Powiązania:
5  1: świadczenia o charakterze daninowym, podatki lub inne należności z nimi zrównane, cła,
opłaty, darowizny, spadki,
1  5: świadczenia o charakterze nieodpłatnym, bezzwrotnym (renty, emerytury, zasiłki), też
wynagrodzenia za pracę,
1  3: przede wszystkim więź o charakterze komercyjnym, np. zakup rzeczy i usług, ale też
występują świadczenia o charakterze bezzwrotnym, np. dotacje na podstawie ustawy o finansach
publicznych, też dotacje celowe,
3  1: odprowadzanie na rzecz budżetu podatków, np. przychodowych – od towarów i usług,
akcyza, (nie ma znaczenia, czy podatnik osiągnął dochód, liczy się to, że prowadzi działalność
gospodarczą). Jednak podstawowym tytułem świadczenia o charakterze daninowym i inne np.
cła, opłaty, wpłaty od przedsiębiorstw państwowych.
5  4, 4  5: ubezpieczenia dobrowolne i obowiązkowe,
3  5: przede wszystkim wypłata wynagrodzeń, świadczenia o charakterze odpłatnym, ale też
nieodpłatne, np. zakładowy fundusz świadczeń socjalnych, zasiłki doraźne,
5  3: ludność dokonuje zakupów towarów i usług u przedsiębiorców,
5  2, 2  5: świadczenia o charakterze finansowym, w wyniku ich realizacji przekazanie
środków, np. umowy kredytu; świadczone usługi mają charakter odpłatny,
3  2, 2  3: dobrze funkcjonujący podmiot gospodarczy powinien prowadzić działalność w
oparciu o kapitały obce; ewentualny podział ze względu na rodzaj czynności, brak więzi
pozagospodarczych,
3  4, 4  3: zawieranie umów ubezpieczenia, niekiedy obowiązkowych,
2  4, 4  2: obecnie pojawiają się podmioty świadczące oba typy usług; ten sam podmiot
prowadzi działalność ubezpieczeniową i bankową, pojawia się więc więź o charakterze
organizacyjnym,
1  2, 2  1:
o system bankowo – kredytowy – niegdyś uważano, że tylko udzielanie kredytów, obecnie
też inne formy prawne,
o między systemem budżetowym a systemem bankowo – kredytowym istnieją więzi o
charakterze naturalnym – system budżetowy nie jest w stanie sam w pełni obsłużyć tego
systemu, zatem tradycyjnie system budżetowy jest kasowo obsługiwany przez system
bankowy, państwo – NBP, JST – inne banki,
o te związki to także realna pomoc finansowa o charakterze doraźnym – pożyczki i kredyty
udzielane przez bank JST; NBP nie może udzielać kredytów finansujących deficyt
budżetowy; JST – do pokrycia niedoboru budżetowego można korzystać z kredytów i
pożyczek banków o charakterze komercyjnym,
o też udzielanie gwarancji, otwieranie akredytyw, operacje dewizowe,
o są to więzi o charakterze gospodarczym wynikające z przepisów regulujących gospodarkę
finansową; obok nich istnieją inne więzi – banki jako podmioty gospodarcze są
zobligowane do rozliczenia się z budżetem i odprowadzania podatków,
1  4, 4  1:
o system finansowy ubezpieczeń – początkowo tylko PZU i TUiR Warta; pod koniec lat 80.
pojawiło się pierwsze przedsiębiorstwo ubezpieczeniowe,
o ustawa o działalności ubezpieczeniowej zrównuje towarzystwa ubezpieczeniowe z innymi
przedsiębiorcami (maksymalizacja zysku, podatki), w zamian za to mogą liczyć na
wsparcie finansowe,
o istnieje więź o charakterze komercyjnym, np. umowy ubezpieczeniowe,
o lokaty budżetowe – związane z istnieniem więzi między systemem budżetowym a
systemem ubezpieczeniowym; instytucje ubezpieczeniowe były zobligowane do
przekazywania nadwyżek do budżetu w postaci lokat terminowych; w rzeczywistości nie
były to lokaty, ale dodatkowe źródło dochodu budżetu państwa; obecnie ustawa nie
posługuje się tym pojęciem, ale zobowiązuje ubezpieczycieli do rozsądnego
gospodarowania nadwyżką, czyli ulokowania w papiery wartościowe, zwłaszcza w
skarbowe.
19.03.2003
Każdy dochód to środek publiczny, ale nie każdy środek publiczny to dochód.
FINANSE PUBLICZNE
(art. 6) gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych

ŚRODKI PUBLICZNE
art. 3 ust. 1, 4 podgrupy:
I. dochody publiczne – art. 3 ust. 2 – patrz niżej,
II. środki ze źródeł zagranicznych nie podlegające zwrotowi, w tym środki z funduszy
strukturalnych i Funduszu Spójności Unii Europejskiej – wyodrębnione ze względu na
charakter podmiotu,
III. przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych
jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych (sektor rządowy i pozarządowy)
pochodzące:
 ze sprzedaży papierów wartościowych oraz innych operacji finansowych,
 z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku JST,
 ze spłat pożyczek udzielonych ze środków publicznych – tylko pożyczki, bo ze
środków publicznych nie udziela się kredytów,
 z otrzymanych pożyczek i kredytów – charakter terminowy, staje się przychodem w
momencie otrzymania, ale gdy trzeba spłacać, to rozchód,
IV. przychody jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych uzyskiwane w związku
z prowadzoną przez nie działalnością oraz pochodzące z innych źródeł – tylko
gospodarstwa pomocnicze mogą być płatnikami podatku dochodowego i osiągać zysk,
pozostałe nadwyżkę.
Przychody – środki traktowane jako pewien wpływ finansowy nie uwzględniający kosztów ich
uzyskania. Przychód = dochód + koszt uzyskania dochodu.
DOCHODY PUBLICZNE – art. 3 ust. 2, dwie grupy:
1. daniny publiczne, do których zalicza się:
a) podatki,
b) inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, JST
oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych wynika z
odrębnych ustaw.
Brak definicji daniny. Danina to świadczenie o charakterze publicznoprawnym na rzecz
Skarbu Państwa lub JST, które posiadają charakter przymusowy, nieodpłatny, bezzwrotny,
pieniężny i ogólny. Wiele cech wspólnych z podatkami. Obok podatków pojawiają się inne
formy świadczeń, np. cła, opłaty wyrównawcze, wpłaty z zysku do budżetu. Różne formy,
więc brak ogólnego ujęcia. Jeżeli istnieje obowiązek, to jego realizacja jest zabezpieczona
w ustawie ordynacja podatkowa. W sposobie pobierania opłaty nie różnią się od podatków.
2. pozostałe dochody uzyskiwane przez jednostki sektora finansów publicznych, do których
zalicza się:
a) opłaty – opłaty (zwłaszcza skarbowe) zostały wyłączone z pojęcia danin
publicznych (wbrew tradycji) i zaliczono do „pozostałych dochodów”; za tym
przemawia to, że daniny są świadczeniami o charakterze nieodpłatnym, natomiast
opłaty są świadczeniem odpłatnym, za uiszczenie opłaty powinno nastąpić pewne
świadczenie,
b) dochody z mienia, w szczególności najmu oraz z dzierżawy i innych umów o
podobnym charakterze oraz dywidendy od wniesionego kapitału – też leasing
ruchomości i nieruchomości; dywidenda może mieś charakter przymusowy –
dywidenda obligatoryjna – odprowadzana przez przedsiębiorstwa państwowe po
opodatkowaniu. Jeżeli nie były w stanie jej spłacić, to postępowanie naprawcze
(jeśli ono bezskuteczne, to możliwość likwidacji),
c) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w
rozumieniu powyższych oraz dochody ze świadczenia usług,
d) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej,
e) inne dochody uzyskane na podstawie odrębnych przepisów, o ile są pobierane
przez organy finansowe z dochodów publicznych lub przez podległe albo
nadzorowane przez te organy jednostki.
PRZEZNACZENIE – art. 4 wyraźnie określa przeznaczenie środków publicznych – środki
publiczne mogą być przeznaczane na:
1) wydatki publiczne – brak definicji, największe znaczenie mają wydatki budżetowe (art.
63),
2) rozchody budżetu państwa i budżetów JST – trzy formy rozchodów budżetu państwa i
budżetów JST:
a. spłata otrzymanych pożyczek i kredytów,
b. wykup papierów wartościowych oraz inne operacje finansowe,
c. udzielone pożyczki.
Przy rozchodach katalog zamknięty, jedyną furtką „inne operacje finansowe”.
JEDNOSTKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Obecnie nie ma podziału na sektor rządowy i pozarządowy. Wśród tych jednostek organy władzy
i administracji państwowej, ochrony prawa, JST , ich organy i związki. 11 rodzajów.
Punkt 11 – państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych
ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i spółek
prawa handlowego (bo one są nastawione na maksymalizację zysku).
26.03.2003
NADWYŻKA – dodatni różnica między dochodami powiększonymi o środki pochodzące ze źródeł
zagranicznych i funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE a wydatkami publicznymi
ustalona dla okresu rozliczeniowego (na ogół 1 rok). Określa się ją (deficyt też) po
wyeliminowaniu przepływów finansowych między jednostkami sektora finansów publicznych.
DEFICYT – ujemna różnica między dochodami powiększonymi o środki pochodzące ze źródeł
zagranicznych i funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności UE a wydatkami publicznymi
ustalona dla okresu rozliczeniowego (na ogół 1 rok).
POTRZEBY POŻYCZKOWE BUDŻETU PAŃSTWA – środki finansowe niezbędne do:
 sfinansowania deficytu budżetu państwa,
 spłat wcześniej zaciągniętych zobowiązań,
 sfinansowania udzielanych przez Skarb Państwa pożyczek,
 wykonywania innych operacji finansowych związanych z długiem Skarbu Państwa, np.
emisja papierów wartościowych.
Jeśli istnieją potrzeby pożyczkowe, to muszą się znaleźć źródła ich sfinansowania. Każde
dostępne źródło, byle zgodne z prawem. Ograniczenia w Konstytucji: NBP nie może udzielać
kredytów służących pokryciu deficytu budżetowego.
Ustawa przewiduje państwowy dług publiczny i dług Skarbu Państwa. Dług Skarbu Państwa –
nominalne zadłużenie Skarbu Państwa, art. 36.
PAŃSTWOWY DŁUG PUBLICZNY – nominalne zadłużenie podmiotów sektora finansów
publicznych ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych pomiędzy podmiotami
należącymi do tego sektora (strona podmiotowa). W art. 10 wskazane tytuły, z których mogą
powstawać zobowiązania składające się na państwowy dług publiczny.
Te 4 tytuły to:
1. wyemitowania papierów wartościowych, które opiewają na wierzytelności pieniężne –
chodzi przede wszystkim o emitowanie przez Skarb Państwa bonów skarbowych, obligacji
skarbowych i skarbowych papierów oszczędnościowych (tych ostatnich w zasadzie nie
emitowano),
2. zaciągnięte kredyty i pożyczki – wszystkie kredyty i pożyczki zaciągnięte przez jednostki
sektora finansów publicznych, w bankach krajowych i zagranicznych,
3. przyjęte depozyty ,
4. wymagalne zobowiązania:
 jednostek budżetowych,
 wynikające z ustaw i orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji oraz innych
tytułów – czy orzeczenia sądów zagranicznych też?
Art. 36 – jeżeli mowa o łącznej kwocie państwowego długu publicznego z tytułów z art. 10, to
rozpatruje się go jako wartość nominalną zobowiązań, przy wyłączeniu wzajemnych zobowiązań
podmiotów sektora finansów publicznych. Wartość nominalna zobowiązania to:
i.
nominalna wartość wyemitowanych papierów wartościowych,
ii.
wartość nominalna zaciągniętej pożyczki, kredytu lub innego zobowiązania, to jest kwota
świadczenia głównego należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania.
FORMY ORGANIZACYJNO – PRAWNE JEDNOSTEK SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Jednostki sektora finansów publicznych – typy podmiotów, które zostały zaliczone do tego
sektora w art. 5, ale nie przesądza on o ich formie organizacyjne. Art. 17 – dopuszczalne formy
organizacyjno – prawne to te, które zostały określone w dziale trzecim ustawy o finansach
publicznych. Wyklucza się tworzenie tych form przepisami niższego rzędu, jednak jest możliwość
wprowadzenia ich innymi ustawami. Zmiana, bo nie da się wskazać jednego katalogu tych form,
poza tym ustawy szczegółowe mogą znacznie modyfikować podstawowe typy forma
organizacyjnych np. państwowe szkoły wyższe.
Formy organizacyjne:
1. jednostki budżetowe,
2. zakłady budżetowe,
3. gospodarstwa pomocnicze,
4. środki specjalne,
5. fundusze celowe.
Trzy z nich są formami samodzielnymi – dla ich bytu wystarczy decyzja uprawnionego organu.
Dwa z nich są niesamodzielne, bowiem są ściśle związane z jednostką budżetową
(gospodarstwo pomocnicze i środki specjalne).
Zakład budżetowy powstał z przekształcenia dziwnej formy, jaką było przedsiębiorstwo
budżetowe. Nie próbowano wprowadzać form dodatkowych, ale prof. Kaleta wyodrębniał jeszcze
jedną formę zwaną „zadaniem budżetowym” – wyodrębnienie środków budżetu państwa na jego
realizację. Miało ono polegać na tym, że w rejonach bez specjalnych jednostek organizacyjnych
wykonywanie tych zadań powierzano jednostkom gospodarczym (przedsiębiorstwom
państwowym).
2 metody rozliczania się jednostek sektora finansów publicznych:
A. per brutto – tylko jednostki budżetowe,
B. per netto – pozostałe.
BUDŻET PAŃSTWA LUB JST
Zakłady
budżetowe
Jednostki
budżetowe
Gospodarstwa
pomocnicze
Fundusze
celowe
Środki
specjalne
Jednostki budżetowe – budżetem są objęte wszystkie dochody i wydatki. Wydatki bezpośrednio z
budżetu, dochody odprowadzane na rzecz budżetu – metoda budżetowania brutto.
Metoda budżetowania netto opiera się na różnicy między dochodami a wydatkami.
02.04.2003
W przeszłości nie wyodrębniano jednostek sektora finansów publicznych, tylko gospodarka
finansowa: budżetowa (całość dochodów i wydatków objętych budżetem), pozabudżetowa
(fundusze celowe, najsłabiej związane z budżetem, nie rozliczają się wynikami działalności) oraz
ewentualnie parabudżetowa (pośrednia – powiązana z budżetem, np. zakłady budżetowe,
gospodarstwa pomocnicze, rozliczanie wynikami działalności – nadwyżkami lub niedoborami).
Podział umowny, bowiem istnieje wiele odstępstw od klasycznych form organizacyjnych, np.
przedsiębiorstwa państwowe (chyba w klasie rozliczających się per netto). Środki specjalne –
mieszany charakter, bliższe gospodarce „poza –” niż parabudżetowej.
Jednostki budżetowe – nie są nastawione na świadczenie usług o charakterze odpłatnym.
Istnieje przepis o odprowadzaniu dochodów do budżetu, ale nie zawsze posiadają dochody. W
przypadku tych jednostek nie powinno być więzi między skutkami ich działalności a tym co
jednostka otrzymuje. Mogą być związane z budżetem państwa, ale i budżetami JST. Podstawowe
znaczenie ma decyzja odpowiedniego organu administracji państwowej (minister, kierownik
urzędu centralnego, wojewoda), który może tworzyć, likwidować i przekształcać w inne formy
organizacyjnoprawne. W JST decyzje podejmuje organ stanowiący. Działalność finansowa ma
charakter planowy – istnieje plan dochodów i wydatków. Metoda budżetowania brutto – całość
dochodów i całość wydatków z budżetu. Z tego powodu nie są traktowane jak podmioty
prowadzące działalność gospodarczą.
Cechy jednostek budżetowych:
1) nie są zobowiązane do ponoszenia świadczeń o charakterze publicznym,
2) nie dysponują wolnymi środkami; gdy nie zrealizowano wydatków, to nie przechodzą na
przyszły rok, nie mogą też tworzyć funduszy celowych (w rozumieniu prawnofinansowym,
a nie ustawy o finansach publicznych) – w ochronie zasady jedności (materialnej) budżetu,
3) nie mają prawa do zaciągania zobowiązań o charakterze zwrotnym, nie korzystają więc z
kredytów czy pożyczek, zaciąganie kredytów i pożyczek długoterminowych byłoby
sprzeczne z zasadą roczności budżetu,
4) nie może być powiązania wyników finansowych z wynagrodzeniem pracowników.
Jednostki budżetowe to jedyny przykład zasady „zupełności” lub „powszechności” budżetu.
Z jednostką budżetową mogą być powiązane gospodarstwa pomocnicze i środki specjalne.
Gospodarstwa pomocnicze – budżetowanie netto; jest wyodrębnione organizacyjnie i
finansowo z jednostki budżetowej, zajmuje się działalnością uboczną lub częścią działalności
podstawowej. Pokrywa koszty swojej działalności z osiąganych przychodów własnych z
możliwością uzyskania dotacji (zwłaszcza przedmiotowej). Działa jak podmiot gospodarczy,
wypracowuje zysk (wcześniej nadwyżka lub niedobór). Gospodarstwo pomocnicze może uzyskać
dotację przedmiotową z budżetu państwa. Dotacje przedmiotowe dofinansowują działalność
podmiotu z przedmiotowego punktu widzenia – na jednostkę wyrobu, towaru. W latach 50. i 60.
dzielono je na pracujące na zasadach rozrachunku gospodarczego i w systemie uproszczonym.
Dopiero w 1981 roku zmieniono tą zasadę – rachunek gospodarczy, a nie rozrachunek. Dobra
forma, która może zrealizować wiele zadań państwa. Tworzono je przy szkołach, szpitalach,
jednostkach badawczych. Obecnie bardziej wyrafinowana postać, np. ośrodki rządowe,
gospodarstwo pomocnicze przy Kancelarii Premiera.
Plan finansowy: przychody (własne i dotacje) i wydatki. Nowo utworzone otrzymuje dotację na
zagospodarowanie się. Może też otrzymywać dotację przedmiotową i podmiotową. Rozliczają się
zyskiem – przekazują do budżetu 50% zysku.
Tworzenie, likwidacja, przekształcenie – organy jak przy jednostce budżetowej, w JST – zarząd
lub wójt.
Co gdy nie osiąga zysku – dwie możliwości:
 likwidacja,
 przekształcenie w inną formę – przede wszystkim w jednostkę budżetową.
Jest to jedyna forma organizacyjnoprawna sektora finansów publicznych, która może płacić
podatki – podatek od dochodów od osób prawnych.
Środki specjalne – wyodrębnione tylko finansowo (nie organizacyjnie); są związane z
jednostkami budżetowymi. Nie ma statusu działalności ubocznej lub części działalności
podstawowej. Dwa elementy wyodrębnienia:
 gromadzenie środków na odrębnych rachunkach bankowych,
 odrębny plan finansowy.
Precyzyjne wskazanie źródeł zasilania środków specjalnych – art. 21 ust. 1:
a. określone odrębnymi ustawami oraz uchwałami organów stanowiących JST,
b. z tytułu spadków, zapisów i darowizn w postaci pieniężnej na rzecz jednostki budżetowej,
c. z tytułu odszkodowań i wpłat za utracone lub uszkodzone mienie oddane jednostce
budżetowej w zarząd bądź w użytkowanie,
d. z tytułu sprzedaży zapasów środków materiałowych przechowywanych w celach
mobilizacyjnych.
Przeznaczenie – art. 21 ust. 2:
a. na cele wskazane w ustawie lub uchwale, na podstawie które utworzono te środki,
b. na cele wskazane przez darczyńcę lub spadkodawcę,
c. na remont lub odtworzenie mienia , o którym mowa w pkt. c i d.
Opiera się na rocznym planie finansowym. Dopuszcza się finansowanie z tych środków
inwestycji.
09.04.2003
Zakłady budżetowe:
 definicja ustawowa w art. 19, nie jest to nowa forma organizacyjnoprawna – powstała z
przekształcenia „przedsiębiorstw budżetowych”; obecnie nie zmieniona od lat 50.,
 najbardziej zbliżona do gospodarstw pomocniczych, ale nie można stawiać między nimi
znaku równości,
 zakłady budżetowe są wydzielone organizacyjnie i finansowo i:
a) odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania,
b) koszty swej działalności pokrywają z przychodów własnych z zastrzeżeniem ust. 7 i
8 – mogą otrzymywać dotację, ale ma to być źródło dodatkowe,
 tworzenie, przekształcanie i likwidacja:
a) państwowe zakłady budżetowe – ministrowie, kierownicy urzędów centralnych lub
wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych przepisów,
b) gminne, powiatowe lub wojewódzkie zakłady budżetowe – organy stanowiące
jednostek samorządu terytorialnego,
 rozliczanie: per netto, metoda budżetowania netto,
 podstawą gospodarki finansowej plan finansowy, prognozowane przychody, wydatki, stan
środków obrotowych, rozliczenia z budżetem,
 DOTACJE:
a. przedmiotowe, }
ogólne
b. podmiotowe,
}
związane z istnieniem zakładu budżetowego
c. celowe – wyraźnie określony cel, który dotujący konkretyzuje – „dofinansowanie celów
inwestycyjnych”,
d. na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe – dla nowo utworzonych zakładów
budżetowych,
 ilość dotacji dla zakładu budżetowego nie może zachwiać podstawową zasadą jego
funkcjonowania, dlatego łączna suma nie może przekraczać 50% jego wydatków, chyba
że inwestycje, to może przekroczyć 50%,




zakład budżetowy dokonuje wpłat do budżetu nadwyżki środków obrotowych, przede
wszystkim przyjmują one postać środków pieniężnych,
jeżeli zakład budżetowy nie jest w stanie pokrywać kosztów działalności z przychodów i
dotacji i jeśli ta sytuacja się powtarza, to uzasadnia to likwidację zakładu budżetowego lub
przekształcenie w jednostkę budżetową,
przykłady zakładów budżetowych: izby wytrzeźwień, urzędy miar, przedszkola, żłobki,
możliwości dokonywania zmian w planie finansowym, raczej niedopuszczalne, gdyż:
a) nie mogą zwiększyć kwoty planowanych dotacji z budżetu,
b) nie mogą zmniejszyć planowanych wpłat.
Fundusz celowy:
o pojęcie uniwersalne – może dotyczyć różnych podmiotów,
o idea: są cele do wykonania, które realizuje się przy pomocy środków gromadzonych z
określonych źródeł, wydatki są związane z przychodami,
o zasada niefunduszowania przeciwieństwem zasady jedności materialnej („z jednego
worka”), fundusz celowy to związanie kierunku wydatków z przychodami,
o fundusze celowe mogą być obligatoryjne lub fakultatywne – decyduje ustawodawca,
o fundusze celowe są negatywnie oceniane – podkreśla się, że jest to sposób na
akumulowanie środków wyłączonych z budżetu i nie zawsze są one wykorzystywane
zgodnie z celem,
o reforma funduszy celowych zmierza do zmniejszenia ich liczby i likwidacji agencji,
o fundusze celowe to przede wszystkim fundusze o charakterze centralny, choć możliwe też
„inne”,
o fundusz ustanawiany przed wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, którego
przychody pochodzą z dochodów publicznych, a wydatki przeznaczone są na realizację
wyodrębnionych zadań,
o większość funduszy przyjmuje postać osoby prawnej (organy statutowe, siedziba), ale
mogą też istnieć jako rachunki bankowe przeznaczone na finansowanie określonych
wydatków, a tymi środkami dysponuje organ przewidziany ustawą tworzącą ten fundusz
(wtedy fundusz jest wydzielony przede wszystkim w sposób finansowy),
o przykładem funduszy samorządowych są wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i
gospodarki wodnej,
o fundusze celowe działają na podstawie planów finansowych, ale jeżeli chodzi o środki
funduszy celowych, to wymienia się dochody publiczne (lecz mogą być też dotacje),
o prawo budżetowe z 1984 roku zerwało z zasadą, że RM bez ograniczeń mogła tworzyć
fundusze celowe na podstawie uchwały (podobnie było w administracji terenowej); obecnie
tworzenie funduszy tylko na podstawie ustawy,
o wydatki funduszy celowych: środki funduszy celowych nie są objęte zasadą roczności
(wydatki, które nie zostaną zrealizowane z upływem roku wygasają) – jeżeli środki te nie
zostały wykorzystane w danym roku, to przechodzą na rok następny,
o przede wszystkim wydatki własne, ale też kredyty i pożyczki, jednak prawo zaciągania tych
zobowiązań powinno być przewidziane ustawą tworzącą dany fundusz, nie wyłączono tez
pożyczek i kredytów o charakterze długoletnim,
o szczegółowe zasady funkcjonowania funduszy celowych w zakresie nie uregulowanym
ustawą tworzącą fundusz określa w drodze rozporządzenia minister nadzorujący ten
fundusz w porozumieniu z ministrem finansów,
o fundusze celowe mogą udzielać dotacji celowych konkretnemu podmiotowi (np. gminie
samorządowej), ten podmiot jest zobowiązany wykonywać zadania, na które otrzymał
dotację.
Państwo nie może tworzyć fundacji, ale istnieje forma nie uregulowana przez ustawę o finansach
publicznych, którą regulują inne ustawy: agencja (sposób na wyłączanie z budżetu dużej ilości
pieniędzy).
Przedsiębiorstwo państwowe
BUDŻET
PRZEDSIĘBIORSTWO PAŃSTWOWE
System rozliczania się z budżetem to „system powiązań wielorakich” – istnieją różne typy
powiązań.
WOG – „Wielka Organizacja Gospodarcza” – poddana szczególnym regulacjom jeżeli chodzi o
gospodarkę finansową, w 1976 roku rozciągnięto stosowanie tych przepisów na wszystkie
przedsiębiorstwa państwowe; obowiązywało 17 tytułów rozliczeń z budżetem. Aktualnie 11 – 12,
czyli idea powiązań wielorakich jest aktualna. Zdaniem prof. Komara per netto; powiązanie: VAT,
akcyza, wpłata z zysku do budżetu, dotacje przedmiotowe i podmiotowe -> nie można tu określić
zasady „per netto”, nie można powiedzieć, że państwo finansuje straty przedsiębiorstwa.
Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej – w stosunku do niego istnieje możliwość, że jeżeli one
ponoszą stratę, to organ założycielski ma obowiązek je pokryć, ale ich liczba stale się zmniejsza.
ZASADY FINANSÓW PUBLICZNYCH
Pojęcie zasad jest rozumiane wieloznacznie, obecnie 4 kategorie zasad, do których odnoszą się
przepisy ustawy o finansach publicznych:
1) zasady rządzące finansami publicznymi – zasada jawności i przejrzystości budżetu,
2) zasady gospodarki finansowej podmiotów jednostek sektora finansów publicznych,
3) zasady rządzące gospodarką finansową w toku wykonywania budżetów – państwa i JST,
art. 92,
4) zasady budżetowe nienazwane przez ustawodawcę odzwierciedlone w obecnym stanie
prawnym.
16.04.2003
ZASADY KSZTAŁTUJĄCE FINANSE PUBLICZNE – zasada jawności i przejrzystości budżetu
(rozdział 2). Ustawodawca nie definiuje pojęcia zasad finansów publicznych – art. 11 to
wskazanie elementów definicji. Zasada budżetowa – wzorzec wypracowany przez naukę
finansów i prawa finansowego, zgodnie z którym racjonalny prawodawca powinien konstruować
budżet – postulat: od woli prawodawcy zależy czy i jakie zasady znajdą odzwierciedlenie w
przepisach, większość zasad budżetowych to jednak zasady normatywne. W polskich warunkach
zasada przejrzystości jawności to zasady normatywne.
JAWNOŚĆ:


wszystkie organy są zobligowane do ujawniania swoich działań zmierzających do
wypracowania projektu budżetu, jego wykonania i kontroli wykonania,
art. 11 ust. 1 – wskazanie sposobów realizowania zasady jawności – katalog otwarty:
a. jawność debaty budżetowej w Sejmie i JST – odwołanie przede wszystkim do
jawności budżetu,
b. jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetów (państwa i JST) – co
roku media to umożliwiają,
c. podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji z budżetów i zbiorczych danych
dotyczących finansów publicznych,




d. udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności
jednostek sektora finansów publicznych – na żądanie,
istnieją sektory działalności państwa, które ze względów bezpieczeństwa nie mogą być
ujawnione – są objęte tajemnicą państwową (na podstawie odpowiednich przepisów lub
umowy międzynarodowej) – przede wszystkim bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne
państwa,
formalny wyraz: np. publikowanie budżetu w Dziennikach Ustaw, budżety JST –
publikowane w dziennikach samorządowych lub wywieszanie treści,
art. 12 ust. 1 – obwieszczenie w Monitorze Polskim pewnych informacji, np. kwoty
państwowego długu publicznego,
jawność finansów publicznych (głównie budżetu) można zapewnić też inaczej: zgodnie z
Konstytucją Sejm i Senat oraz JST mają obowiązek relacjonowania spraw związanych z
procedurą budżetową; teoretycznie osobiście można uczestniczyć jako obserwator bez
prawa głosu.
PRZEJRZYSTOŚĆ FINANSÓW PUBLICZNYCH:
 zasada szczegółowości – nie ma definicji ustawowej; budżet jest skonstruowany klarownie
według tytułów podmiotów klasyfikacyjnych odnośnie sfery dochodów, jak i wydatków,
 czy wykonanie budżetu jest możliwe bez tej zasady? Ona pojawiła się w połowie XIX
wieku jako zasada podstawowa; wiązane z możliwością kontroli wykonywania budżetu
(ciąży ona na parlamentarzystach i członkach organów stanowiących JST),
 klasyfikacja budżetowa (art. 13 ust. 1) – dochody i wydatki publiczne są klasyfikowane
według tzw. podziałek klasyfikacyjnych – budżet państwa klasyfikowany jest według
osobnych reguł – te jednostki to tzw. części (tylko budżet państwa, nie ma tego w JST); te
podziałki od 1991 roku; ilość i nazwy podziałek mają charakter umowny,
 kryteria podziałek klasyfikacyjnych:
a) podmiotowe
b) przedmiotowe
 CZĘŚĆ – art. 67 – części mają charakter PODMIOTOWY (części odpowiadające organom
władzy państwowej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, administracji rządowej),
ale może być też inne kryterium „dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz
dla urzędów nadzorowanych przez PRM”, art. 67 ust. 2; w odniesieniu do niektórych
rodzajów wydatków – kryterium przedmiotowe:
a. subwencje,
b. rezerwa ogólna,
c. rezerwa celowa,
d. obsługa długu Skarbu Państwa,
e. przychody i rozchody związane z finansowaniem deficytu i rozdysponowaniem
nadwyżki budżetowej,
Szczególne „części” dla państwowych jednostek organizacyjnych nie będących organami
władzy lub administracji rządowej oraz dla zadań ogólnych, jeżeli wyodrębnienie części
jest uzasadnione koniecznością zapewnienia bieżącej kontroli wydatków.
 DZIAŁY – ROZDZIAŁY – określają rodzaj działalności, charakter PRZEDMIOTOWY, np. w
ramach działu może się mieścić kilka części,
 PARAGRAF – określają rodzaj dochodu, przychodu, wydatków lub środków z art. 3 ust. 1
pkt 2 i 2a;
Minister Finansów faktycznie decyduje o szczegółowości klasyfikacji budżetowej w drodze
rozporządzenia (art. 13 ust. 3). Art. 16 – Minister Finansów ma obowiązek podania do publicznej
wiadomości zbiorczych danych dotyczących ogółu operacji finansowych sektora finansów
publicznych. Nowe zobowiązanie, właściwe wnioski można wyciągnąć dopiero w zestawieniu z
ustawą budżetową, poręczeniami i gwarancjami Skarbu Państwa, itd.
ZASADY BUDŻETOWE NIE uregulowane w ustawie finansach publicznych:
1. zasada ZUPEŁNOŚCI budżetu (powszechności),
2. zasada JEDNOŚCI budżetu,
3. zasada RÓWNOŚCI budżetowej,
4. zasada UPRZEDNIOŚCI,
5. zasada ROCZNOŚCI,
6. zasada polityczności budżetu - od początku lat 90. zasadom budżetowym nadano wymiar
polityczny, budżet jest poddawany naciskom politycznym.
ZASADA ZUPEŁNOŚCI BUDŻETU:
 realizacja tej zasady wiąże się z jednostkami sektora finansów publicznych,
 według klasycznego ujęcia zasada zupełności oznacza, że ogół dochodów i wydatków
państwowych jest objęty budżetem państwa = wszystkie dochody i wydatki niezależnie od
dysponującego są objęte z zasady budżetem państwa = realizowanie zasady brutto,
 ta zasada pojawiła się wtedy, gdy udział państwa w finansach był niewielki i można było
sobie wyobrazić, że państwo będzie w stanie objąć ogół dochodów i wydatków; w miarę
zwiększania się wpływu państwa zaczęło ono odgrywać wiodącą rolę; czy można wtedy
mówić o pierwotnym znaczeniu zasady zupełności? Należy więc wypracować nowe formy
organizacyjne lub nadać zasadzie nową treść,
 wybrano to drugie rozwiązanie i obecnie zasadę zupełności rozumie się następująco:
powinno się dążyć do tego, aby dochody i wydatki były związane z budżetem państwa; to
pozwala na rozciągnięcie tej zasady na jednostki budżetowe oraz inne jednostki sektora
finansów publicznych oraz na przedsiębiorstwa państwowe.
ZASADA UPRZEDNIOŚCI:
Powinna być traktowana jako postulat nauki: budżet powinien być uchwalany przed datą wejścia
w życie, czyli przed 1 stycznia. Polskie rozwiązania prawne wprowadzają taką możliwość, ale
jednocześnie ustawodawca jest świadom, że niekiedy realizacja tej zasady jest niemożliwa.
Wtedy podstawą do wykonywania zadań jest projekt. Jednocześnie są mechanizmy
uniemożliwiające odraczanie w nieskończoność uchwalenia budżetu – jeśli w ciągu 4 miesięcy
Prezydent RP nie podpisze ustawy budżetowej, to może rozwiązać parlament (mechanizm
konstytucyjny, polityczny, a nie finansowy).
30.04.2003
ZASADA JEDNOŚCI BUDŻETU:
Podział na jedność formalną i jedność materialną. Zwana też zasadą niefunduszowania i zasadą
jednego kotła. Obie rodzaje jedności powinno się stosować do budżetu państwa i JST.
Jedność formalna:
 powinno to oznaczać, że w danym państwie jest 1 akt prawny obejmujący wszystkie
dochody i wydatki państwa (ale musiałby być bardzo szczegółowy),
 dawniej było to możliwe, bo tylko organy administracji centralnej i terenowej (zasada
centralizmu demokratycznego),
 skomplikowanie sytuacji, gdy pojawiają się JST? Czy można mówić wtedy o jedności
budżetu? Budżet JST i budżet państwa to dwa odrębne typy budżetów – istnieje pewna
więź: budżet państwa dostarcza pewnych środków na realizację pewnych zadań,
 w polskich warunkach nie można mówić o jedności formalnej budżetu (podobnie w
państwach federacyjnych), jedność występuje np. w Luksemburgu, San Marino,
 koncepcja doc. Ciałkowskiego – nie można zbudować 1 aktu prawnego, ale jeśli
weźmiemy pod uwagę wszystkie akty prawne dotyczące i które są spójne wewnętrzne, to
można mówić o jedności formalnej (odosobniony pogląd).
Jedność materialna:
Dochody z różnych
źródeł
CAŁOŚĆ
Z CAŁOŚCI
finansuje się
konkretne wydatki
 dochody JST lub budżetu państwa NIE są przyporządkowane konkretnym wydatkom,
gdyby to miało miejsce, to byłaby to realizacja zasady funduszowania,
 przy zasadzie funduszowania konkretne źródło przychodów ma zasilić konkretne źródło
wydatków – jest to NIEMOŻLIWE,
 ustawa o finansach publicznych jako pierwsza czyni z zasady niefunduszowania normę
prawną:
a) art. 24 ust. 1 – „sposób gromadzenia”,
b) art. 24 ust. 2 – expressis verbis wyeksponowanie zasady niefunduszowania,
 na gruncie polskim obowiązuje zasada jedności MATERIALNEJ,
 zasada ta nie dotyczy pewnego rodzaju wydatków:
a. wydatków finansowanych z kredytów udzielanych przez międzynarodowe instytucje
finansowe,
b. wydatków jednostek prowadzących działalność gospodarczą – przedsiębiorstwa
państwowe realizują działalność zgodnie z ustawą, ale istnieją np. spółki ksh, które
realizują samodzielnie swoje wydatki i ustawodawca nie ingeruje; jeżeli dany
przedsiębiorca założy fundusz celowy, to będzie to odejście od zasady
niefunduszowania,
 realizacja zasady w praktyce: reforma finansów publicznych – likwidacja funduszy
celowych oraz agencji Skarbu Państwa – przeciwstawnych zasadzie jedności materialnej;
każdy fundusz celowy opiera się na zasadzie, że środki spływają z określonego źródła i są
wykorzystywane na określony cel oraz niewykorzystane środki przechodzą na rok
następny; funkcjonowanie takich funduszy oznacza, że środki publiczne, które mogłyby
trafiać na rachunek budżetu państwa, trafiają na rachunek funduszu; państwo „nie chce”
realizować pewnych zadań, czy jednak nie lepiej byłoby gdyby jednak realizowało te
zadania? Czy fundusze realizują zadania w sposób prawidłowy? Niektóre z nich działają
prawidłowo (PFOŚ), ale np. PFRON oceniany negatywnie. Fundusze akumulują ogromne
środki finansowe – czasami ok. 50% budżetu państwa, czyli teoretycznie ½ dochodów
mogąca zasilić budżet państwa pozostaje poza nim. Poza tym nie wszystkie fundusze są
samowystarczalne finansowo, np. Narodowy Fundusz Zdrowia.
 prof. Kaleta: to, czy w danym kraju realizowana jest zasadna jedności jest bezpośrednio
związane z tym, ile w danym kraju jest funduszów celowych.
ZASADA RÓWNOŚCI BUDŻETU:
 polega na tym, że planowana kwota wydatków nie przekracza planowanej kwoty
dochodów budżetu,
 to było możliwe na początku obowiązywania tej zasady, ale Keynes twierdził, iż
równowaga budżetu nie sprzyja rozwojowi gospodarki i być może należałoby dopuścić do
nierównowagi, wydatki przewidziane w budżecie powinny zostać zainwestowane, a nie
skonsumowane (by przyniosły większe dochody w przyszłości),
 zrealizowanie klasycznego pojęcia równowago: w gospodarce socjalistycznej wszystkie
budżety musiałby być zrównoważone a nawet wykazywać się nadwyżką, po raz pierwszy
Węgry (poligon doświadczalny) wprowadziły budżet niezrównoważony,
 w Polsce od połowy lat 90. deficyt budżetowy, ale pomimo istnienia deficytu Polska go nie
inwestuje, ale konsumuje, więc należałoby dążyć do minimalizacji deficytu,
 doc. Ciałkowski: jeżeli chodzi o zasadę równości budżetu, to nie można jej rozpatrywać
tylko z punktu widzenia budżetu, a razem z wynikami wszystkich urządzeń planistycznych
w kraju, o istnieniu deficytu decyduje sytuacja wszystkich urządzeń planistycznych (np. też
planowanie obrotu z zagranicą).
ZASADA ROCZNOŚCI BUDŻETU:
Budżet generalnie uchwala się na 1 rok kalendarzowy (1 stycznia – 31 grudnia). Wyjątek:
prowizorium budżetowe oraz niekiedy środki, które nie wygasają wraz z końcem roku
budżetowego, tylko przechodzą na rok następny.
Czasem można przyjąć uchwalanie budżetu na okres dłuższy niż rok – były dwie próby:
a) na początku lat 70. – dotyczyła budżetów terenowych, próba budżetów 2 – letnich, jednak
praktyka wyeliminowała takie próby, bo żadna z gmin nie była w stanie zrealizować takiego
2 – letniego budżetu,
b) po 1984 roku – w 1984 roku uchwalono nowe prawo budżetowe, które przewidywało tzw.
bilans finansowy państwa (5 lat); okazało się, że gospodarka nie jest spójna, bo te plany
społeczno – gospodarcze nie są sprzężone z budżetem państwa; maja charakter
rzeczowy, a nie finansowy, czyli należało je połączyć z budżetem państwa; miało to być
rozwiązanie strategiczne – coroczne budżety miały uwzględniać tą strategię; nie
zrealizowano tego, bo nie było woli politycznej ani normatywnej.
ZASADA UPRZEDNIOŚCI BUDŻETU:
o budżet powinien być opracowany i uchwalony przed datą wejścia w życie (przed 1
stycznia) – do 31 grudnia; jeśli to nie nastąpi, to należałoby wykonywać budżet na
podstawie projektu,
o dawniej nie było sytuacji, aby budżet był uchwalany po tej dacie, obecnie odmiennie,
o nie ma instytucji prorogacji – przedłużenia budżetu na rok następny w Polsce; pewną
formą zabezpieczenia jest prowizorium budżetowe (RM musi zgłosić projekt ustawy); jeśli
brak prowizorium to realizuje się projekt ustawy; jeśli w ciągu 3 miesięcy ustawa
budżetowa nie zostanie prezydentowi przedstawiona do podpisu, to może on rozwiązać
parlament,
o jeżeli organ stanowiący JST nie uchwali budżetu do 31 marca roku budżetowego, to
obowiązek ustalenia budżetu w zakresie zadań JST spoczywa na RIO lub sejmiku
samorządowym.
07.05.2003
ZASADY GOSPODARKI FINANSOWEJ PODMIOTÓW SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Art. 5 – wymienienie jednostek sektora finansów publicznych.
Rozdział IV – zasady gospodarki finansowej dotyczy budżetu państwa, budżetów JST oraz
jednostek funkcjonujących na podstawie planów finansowych.
Art. 24 – zasada niefunduszowania i jej funkcjonowanie
Art. 25:
 zakres podmiotowy podmiotów, które mogą dla realizacji zadań korzystać ze środków
publicznych, ale ustawodawca nie określa tych zadań: te zadania mogą ciążyć na
państwie lub JST, ale są np. powierzane przedsiębiorcom,
 pomoc ze strony państwa przyjmującą postać dotacji reguluje ustawa o finansach
publicznych oraz inne ustawy; każdy przedsiębiorca jeśli ubiega się o taką pomoc, to we
wniosku musi określić czy korzystał już wcześniej z pomocy, w jakiej wysokości, na jaki
cel,
 ze środków publicznych może korzystać każdy podmiot: przedsiębiorstwa państwowe,
spółdzielnie, spółki prawa handlowego, jednostki organizacyjne nie posiadające
osobowości prawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej,
 art. 25 ust. 2: przesłanki nie mające charakteru mieszanego: na podmiocie ciąży
obowiązek działania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji (dawniej uczciwość
kupiecka; postępowanie nie godzące w uzasadnione interesy kontrahentów), zasadą
efektywnej gospodarki, oszczędnie i terminowo – zasady wymagane na każdym etapie
gospodarowania środkami publicznymi (ale nie zdefiniowane).
Art. 26:
 w określony sposób należy traktować stronę przychodów, dochodów, wydatków i
rozchodów -> strony aktywów i pasywów,
 dochody i przychody stanowić mają prognozę ich wielkości, a wydatki i rozchody ich
nieprzekraczalny limit -> różne traktowanie: przy wydatkach i rozchodach podmiot jest
związany limitem, w przypadku dochodów i przychodów może się okazać, że będą
mniejsze lub większe,
 ust. 2: przychody -> prognozy, wydatki -> mogą ulec zmianie; nie oznacza to, że nie ma
limitu: kiedy zrealizowano przychody wyższe niż prognozowane lub gdy zmiana wydatków
nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu ani zmniejszenia wielkości wpłat do budżetu,
 JSFP są w zasadzie związane planem rocznym, jeżeli jednak zachodzi sytuacja opisana w
art. 26 ust. 2 pkt a lub b, to można dokonywać zmian w wydatkach; raczej jednak nie ma
tego typu sytuacji, a występują natomiast sytuacje odwrotne: maksimum przychodów.
Art. 27:
 nawiązanie do reguły obowiązujące od początku rozwiązań legislacyjnych dotyczących
prawa budżetowego = ustalenie znaczenia ustawy budżetowej z punktu widzenia
dochodzenia roszczeń: zamieszczenie w ustawie budżetowej określonych źródeł lub
wydatków NIE stanowi podstawy roszczeń lub zobowiązań państwa, bo są to rozwiązania
planistyczne; jeśli nastąpiły takie zmiany, że pewnych zadań nie można zrealizować, to nie
można występować z roszczeniami,
 istnieją jedna wyjątki od tej zasady: są to SUBWENCJE dla JST; każdy pion ma prawo do
subwencji ogólnej (bardzo ważny element wpływów finansowych i może być traktowany
jako dochód własny o charakterze obligatoryjnym); kształtowane według dochodów
budżetu państwa; dla subwencji budżet zawiera odrębną część, która precyzyjnie określa
kto i w jakim czasie powinien przekazać subwencje (MF, co miesiąc); jeżeli subwencja nie
została uruchomiona w terminie, to MF zobowiązany jest do zapłaty odsetek i
domniemywa się, że JST może wystąpić z roszczeniem (art. 27 ust. 2).
Art. 28:
 wydatki publiczne muszą mieć charakter CELOWY oraz określoną wysokość,
 pojęcie wydatki budżetowe – zbyt wąskie, bo art. 28 rozciąga się na plany finansowe,
 wydatki publiczne – wydatki budżetu państwa, JST i plany finansowe,
 art. 28 ust. 2 – zasada LEGALNOŚCI – dotyczy to tylko wydatków – wydatki powinny
wynikać z przepisów (ale art. 92 mówi o obu stronach); najwyraźniej widać to w podatku:
wiąże on dwa podmioty: czynny (nakładający obowiązek podatkowy) i bierny (podatnik);
jeżeli podatek to dochód dla budżetu i wydatek dla podatnika, to zgodnie z zasadą
legalności powinien on być ściągnięty w określonym terminie w określonej wysokości, ale
też ochrona interesów podatnika,
 ust. 4 – odnosi się do ustawy o zamówieniach publicznych – coraz większy krąg zamówień
jest objęty przepisami ustawy,
 ust. 5 – „programy wieloletnie” – dofinansowywanie środkami z budżetu, uruchomienie
następuje częściami w oparciu o analizę realizacji programu w latach poprzednich.
14.05.2003
Procedury oszczędnościowe i sanacyjne – obowiązki nałożone przez Radę Ministrów jeżeli PKB
jest mniejszy niż planowane wydatki:
 I próg – 50 – 55%,
 II próg – 55 – 60% - to nie jest już w zasadzie procedura oszczędnościowa, tylko
konieczność ustalenia przez Radę Ministrów „programu sanacyjnego”, określającego
przyczyny tego stanu, program przedsięwzięć działających długofalowo, a nie doraźnie
rozwiązujących problem i trzyletniej prognozy (czy da się nie tylko usunąć zagrożenie, ale i
ustabilizować stan właściwy); dotychczas te procedury nie były stosowane,
 III próg – 60% i więcej.
Sanacja – niepoprawnie używane określenie, ale ustawodawca używa go jako „uzdrowienie”
budżetu czy finansów publicznych. Teraz do PKB nie dolicza się zobowiązań z tytułu poręczeń i
gwarancji (tak jak w UE). Obecnie 43%, gdybyśmy jednak liczyli inaczej, to blisko progu.
Art. 28 a:
 obowiązek ciążący na kierowniku jednostki sektora finansów publicznych – powinien
sprawować nadzór nad środkami, kryteria: legalność, celowość, gospodarność,
 aby zapewnić kierownikowi możliwość nadzorowania może on stosować specjalne
procedury: wstępna ocena celowości i określanie sposobu wykorzystania wyników kontroli.
Art. 29:
o harmonogram realizacji dochodów i wydatków budżetu państwa lub JST,
o przy wykonywaniu budżetu tzw. UKŁAD WYKONAWCZY BUDŻETU – nie jest to to samo,
co harmonogram z art. 89; układ dopiero po ogłoszeniu ustawy budżetowej (uchwały JST),
o harmonogram oznacza przewidywany plan dochodów i wydatków – nie jest on
bezwzględnie wiążący, ale powinien być stosowany przez dysponentów części
budżetowych albo organy wykonawcze JST,
o harmonogram jest symulacją, ale w trakcie realizacji mogą występować nieprzewidziane
zdarzenia, dopuszczalne są ograniczenia głownie odnośnie zaciągania zobowiązań
(czasami nie znajdują one pokrycia w dochodach),
o harmonogram jest uzupełnieniem układu wykonawczego budżetu, bo tak naprawdę
realizuje się układ wykonawczy budżetu.
Art. 33: zawartość planów finansowych – ustawodawca chce określić zakres strony dochodów i
strony wydatków:
a. przychody własne,
b. dotacje z budżetu państwa lub budżetu JST – wątpliwości co do gospodarstw
pomocniczych, bo ich działalność jest nastawiona na zysk, więc dotacje powinny stanowić
wyjątek, a nie formę stałą,
c. wydatki:
 na wynagrodzenia i składki ubezpieczeniowe,
 majątkowe.
Nałożenie obowiązku na jednostki odpowiedzialne za zatwierdzanie planów finansowych
przedłożenia ich Ministrowi Finansów w terminie 14 dni od momentu uchwalenia. Możliwość
zmiany, jeśli zostaną osiągnięte większe przychody. Egzekwowanie należności tych jednostek
może mieć miejsce na drodze cywilnoprawnej lub publicznoprawnej, można też umorzyć,
odroczyć lub rozłożyć na raty.
PAŃSTWOWY DŁUG PUBLICZNY:
 KAŻDY dług Skarbu Państwa jest długiem publicznym, ale nie odwrotnie (art. 36),
 art. 37 podobny do Konstytucji RP: dopuszcza maksymalną wysokość zadłużenia: do 3/5
PKB; to ograniczenie wprowadzono, bo 3/5 to ok. 60% i jeśli przenieść to na procedury
oszczędnościowe i sanacyjne, to jest to już próg bardzo wysoki; nowa regulacja,
 Minister Finansów jest zobowiązany do sprawowania kontroli nad państwowym długiem
publicznych oraz jego wysokością,
 art. 38 – kolejne nowe rozwiązanie: określenie dopuszczalnych sposobów postępowania
Ministra Finansów dotyczących PKB i państwowego długu publicznego = strategio
zarządzania; jednak bardzo ogólne określenia:
 stabilność makroekonomiczna – w skali makro, dotyczy wszystkich jednostek
sektora finansów publicznych,
 struktura zadłużenia – tytuły zobowiązań i relacje miedzy nimi,
 operacje dłużne na krajowym rynku finansowym – dokonywanie analizy rynku,
 Minister Finansów przygotowuje 3 – letnią strategię oddziaływania na dług sektora
finansów publicznych, którą przedkłada Radzie Ministrów, a ona Sejmowi.
FINANSOWANIE POTRZEB POŻYCZKOWYCH BUDŻETU PAŃSTWA
Art. 8 – potrzebne do zapełnienia deficytu budżetowego, wykonania zaciągniętych zobowiązań,
poręczeń i gwarancji i innych.
Termin potrzeby jest użyty niefortunnie, „pożyczkowe” czyli zwrotne.
Art. 40 – Minister Finansów ma prawo podejmowania decyzji dotyczących realizowania potrzeb
pożyczkowych, ale jest nimi związany i nie może sobie wymyślić nowych, Minister jest
upoważniony do:
1) zaciągania zobowiązań finansowych w imieniu Skarbu Państwa, w szczególności w drodze
emisji papierów wartościowych oraz zaciągania pożyczek i kredytów na rynku krajowym i
zagranicznym – Konstytucja uniemożliwia jednak udzielanie ich przez NBP, ale może to
być każdy inny bank,
2) spłaty zaciągniętych zobowiązań – najlepiej listy emisyjne lub umowy w oparciu o które
udziela się kredytów i pożyczek (pożyczka może być też rozpisana –tzw. pożyczka
państwowa,
3) przeprowadzania innych operacji finansowych związanych z zarządzaniem długiem, w tym
operacji związanych z finansowymi instrumentami pochodnymi – z przepisów prawa
dewizowego, związane z obrotem wartościami dewizowymi; instrumenty pochodne:
wartość ustalana w relacji do ceny rynkowej.
Skarbowe papiery wartościowe – papier wartościowy, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest
dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się wobec niego do określonego
świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny (w określonym terminie).
3 formy skarbowych papierów wartościowych:
1. bony skarbowe – termin wykupu powinien być krótki, do 365 dni,
2. obligacje skarbowe – termin wykupu nie krótszy niż 365 dni,,
3. skarbowe papiery oszczędnościowe – alternatywa dla papierów wystawianych przez banki,
możliwość prowadzenia rachunków oszczędnościowych; w momencie otwarcia rachunku
należy wystawić potwierdzenie posiadania rachunku; na razie instytucja martwa.
W zależności od warunków emisji możliwość nabywania na rynku krajowym lub zagranicznym.
Obecnie zmniejszanie się osób posiadających oszczędności i ta forma gromadzenia kapitału jest
coraz mniej atrakcyjna. Skarbowe papiery wartościowe pojawiają się w momencie pogorszenia
gospodarki, np. w pierwszej połowie lat 90 lub łatania dziury budżetowej.
21.05.2003
Minister Finansów ma prawo zarządzania WOLNYMI ŚRODKAMI – lokowanie na rynku
finansowym i generalnie dysponowanie nadwyżkami – to, co w danym momencie nie jest
niezbędne, np. rezerwy nie wykorzystywane natychmiast, można więc je lokować na rynku
finansowym (polskim, zagranicznym) lub rachunkach bankowych (uzyskiwanie procentu). O tym
lokowaniu na rachunkach bankowych w innych bankach niż NBP (choć głównie tam) Minister
Finansów powinien informować Prezesa NBP. Może wówczas lokować środki nawet w bankach
zagranicznych, jeżeli tam będzie bardziej korzystne oprocentowanie. Opinia NBP jest przy tym
konieczna. Nie jest to sytuacja, gdy rezerwa jest wykorzystywana na inne cele – do czasu
wykorzystania nie powinny być one „zamrożone” i powinny na siebie pracować (dlatego mogą
być lokowane.
Przepisy wprowadzone w związku z wejściem Polski do UE:
Art. 43. Skarb Państwa może zaciągać pożyczki i kredyty wyłącznie na finansowanie potrzeb
budżetowych.
1a. Rada Polityki Pieniężnej wnioskuje do Skarbu Państwa o zaciągniecie
średnioterminowych kredytów i pożyczek od Wspólnot Europejskich i państwa członkowskich w
celu wspierania bilansu płatniczego .
1b. Na wniosek Rady UE Skarb Państwa może uczestniczyć w finansowaniu pożyczki na
wsparcie bilansu płatniczego innego państwa zgodnie z zasadami określonymi w ustawie
budżetowej – nie jest to obligatoryjne, decyduje nie polski organ, ale jest bardzo mało
prawdopodobne, by Rada UE zwróciła się o to do nas.
Ograniczenia obowiązujące Skarb Państwa:
 pomoc, której zdecydowalibyśmy się udzielić nie może być wyższa niż próg określony w
ustawie budżetowej,
 art. 43 ust. 4 – kwota zaciągniętych pożyczek i kredytów nie może przekraczać limitu
przyrostu zadłużenia określonego w ustawie budżetowej.
Rozdział IV – zasady zaciągania zobowiązań przez inne niż Skarb Państwa jednostki sektora
finansów publicznych
Przy zaciąganiu zobowiązań przez JST dodatkowe ograniczenie:
 kredyty krótkoterminowe – krócej niż 1 rok, na sfinansowanie niedoboru,
 na sfinansowanie wydatków, które nie mają pokrycia w dochodach.
Art. 48 bardzo ważny z punktu widzenia realizacji zadań przez samorząd terytorialny – JST
mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe (ale cele określone inaczej
niż przy budżecie państwa):
a) na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu JST – planowano
dochody na sfinansowanie przedsięwzięcia, ale nie wpłynęły i powstaje deficyt,
b) finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w planowanych dochodach JST
– od razu wiadomo, że nie będzie na to środków – pożyczki i kredyty
długoterminowe.
Wydatki powinny być generalnie dokonywane z chwilą, gdy posiada się na to dochody, ale:
 nie wszystkie zadania mogą czekać,
 mamy do czynienia z planami finansowymi, a one często odbiegają od rzeczywistości
(błąd w szacowaniu) i brakuje środków, a zadania trzeba wykonać – na takie niedobory
powinno się brać kredyty krótkoterminowe i powinno się je spłacać w ciągu roku
budżetowego; dochody, które miały służyć sfinansowaniu wydatków powinny się i tak
pojawić, tylko najwyżej z opóźnieniem, bo nie mogą istnieć kredyty i pożyczki bezzwrotne;
zgodnie z art. 49 w przypadku zaciągania tego kredytu na wniosek JST albo podmiotu
mającego udzielić kredytu RIO wydaje opinię co do możliwości jego spłaty;
Papiery wartościowe emitowane przez JST – np. obligacje komunalne ( 3 – 5 letnie) – dłużej niż 1
rok do spłaty ma na celu zrealizowanie przedsięwzięć inwestycyjnych, ale trzeba w uchwale
podać źródło spłaty. Stosuje się tu ustawę o zamówieniach publicznych, bo są to środki
publiczne, a przy okresie dłuższym niż 3 lata zgodę musi wyrazić Prezes Urzędu Zamówień
Publicznych. JST powinny jeszcze dodatkowo uzyskać opinię RIO, która stwierdza, czy podmiot
chcący zaciągnąć zobowiązanie jest w stanie je spłacić. Jednak ta opinia nie ma charakteru
wiążącego. Są inne formy, ale ta jest najdogodniejsza. W okresie lat 90. rozpowszechniony był
obowiązek zabezpieczania tych obligacji własnym majątkiem.
Zarówno zaciągnięte kredyty, jak i pożyczki i zobowiązania wykupu papierów wartościowych nie
mogą przekroczyć kwoty określonej w budżecie JST.
Są jednak dodatkowe zabezpieczenia interesów wspólnoty samorządowej przed nierozwagą
organów:
i.
art. 51 – konieczność określenia maksymalnej wartości nominalnej wyrażonej w złotych
zobowiązania – bez tego nie można byłoby porównać z kwotą maksymalną określoną w
budżecie,
ii.
art. 52 – kwota udzielanych poręczeń i gwarancji też jest określana w uchwale budżetowej
i nie mogą one być bezterminowe.
ADMINISTRACJA FINANSÓW PUBLICZNYCH – definicje:
1) „organizowanie zadań, które odbywają się na podstawie obowiązujących norm prawnych i
są realizowane w drodze czynności prawnych i faktycznych” – znaczenie przedmiotowe,
2) „osoby lub grupy osób (zorganizowane zespoły lub jednostki organizacyjne), którym
powierza się administrowanie” – znaczenie podmiotowe.
Chodzi tu o działanie w sferze finansów publicznych (gromadzenie i wydatkowanie publicznych
środków pieniężnych). Nie można odrywać administracji finansów publicznych od administracji
publicznej w ogóle.
W administracji finansów publicznych istnieją 2 główne sfery działania:
o kierowanie działalnością finansową,
o wykonywanie działalności finansowej.
Istnieją 2 kategorie podmiotów:
 organy zarządzające finansami publicznymi – mają najszersze kompetencje ii sprawują
funkcję kierowniczą, mogą dotyczyć różnych zakresów finansów publicznych.
Funkcje organów kierowniczych:
i.
programowanie finansów publicznych,
ii.
przygotowywanie prawa finansowego,
iii.
planowanie finansowe,
iv.
kierowanie i organizacja wykonywania planów finansowych,
v.
kontrola finansowa.
 organy finansowe lub pełniące funkcję organów finansowych – organy finansowe mają za
zadanie wykonywać określone obowiązki związane z realizacją dochodów i wydatków;
funkcjonują jako organy BIERNE – tylko wykonują konkretne zadania, ale z drugiej strony
realizując je kształtują pewien stan prawny wydając decyzje administracyjne (np. decyzje
w trakcie postępowania podatkowego); podstawowym celem powołania tych organów jest
zapewnienie realizacji konkretnych zadań.
Najistotniejszą grupą są te zaliczone do resortu finansów publicznych, ale mogą być też
inne organy, które z uwagi na wykonywane zadania w pewnych zakresach mogą być
traktowane jak organy finansowe (są one poza resortem finansów, bo nie wszystkie
zadania mogą wykonywać organy finansowe).
28.05.2003
HISTORIA FINANSÓW W POLSCE
W okresie monarchii średniowiecznej tożsamość miedzy majątkiem panującego a majątkiem
państwowym. Organy wyższego stopnia: mincerz (bicie i wprowadzenie monety do obiegu) i
skarbnik (gromadzenie i wydatkowanie zgromadzonych środków). Organami administracji
publicznej byli też w jakiejś mierze celnicy, komornicy, poborcy, kasztelani i wojscy.
Początek XVI wieku – rozdział między majątkiem panującego a majątkiem państwa.
1503 – szafarz (organ wybierany przez Sejm, niezależny od panującego, aparat skarbowy Sejmu,
a nie panującego), 1525 – wyraźne oddzielenie dwóch skarbów: podskarbi koronny i nadworny.
1613 – powołanie Trybunału Skarbowego na Sejmie w Radomiu, kompromis między interesem
panującego i szlachty (skład mieszany). Z nim związany był szafarz, bo składał przed nim
sprawozdanie (też poborcy i dzierżawcy dochodów publicznych – instytucja pochodząca z
Rzymu, wydzierżawianie funkcji poborcy określonym osobom z danych prowincji).
XVII: decentralizacja organów i urzędów, dokonanie rozdziału uprawnień: sejmiki wojewódzkie
powoływały organy pobierające należności o charakterze państwowym, a inne o charakterze
lokalnym.
Konstytucja 3 maja i prace przygotowawcze: 1764 – Komisja Skarbu RP – pierwszy organ
odpowiedzialny za zarządzanie finansami państwa (podobne funkcje do dzisiejszej Rady
Ministrów). Skład: podskarni, 9 komisarzy i prokurator instygator koronny. Próba podziału ziem
RP na jednostki organizacyjne – prowincje skarbowe z superintendentami na czele (po raz
pierwszy w średniowieczu we Francji). Samego poboru dokonywali poborcy, dzierżawcy
dochodów.
Królestwo Polskie: Komisja Urzędowa Przychodów i Skarbu – pierwsze ministerstwo skarnu.
Podział kraju z punktu widzenia realizacji zobowiązań podatkowych i daninowych – komisje
wojewódzkie (wojewodowie i organy podatkowe najwyższego szczebla – izby skarbowe). W
okrsie zabodór stosowano rozwiązania charakterystyczne dla państwa zaborczych. Po tym
okresie w 1918 pierwsza próba odbowy – Rada Regencyjna powołała Urząd Ministrów Skarbu,
który przetrwał do 1950 roku (od 1951 Ministerstwo Finansów). Zadania Ministra Skarbu z 1918
roku: polityka finansowa państwa, pobór podatków, sprawy finansowe i kredytowe – chodziło
raczej o uzyskiwanie środków finansowych niezbędnych dla funkcjonowania państwa. W 1919
powołano cały skarbowy aparat państwowy. 2 instancyjny: I instancja – urzędy podatków i opłat
skarbowych, II instancja – izby skarbowe i dyrekcja celna.
Po II wojnie światowej utrzymano tą strukturę organów. Był to okres gospodarki planowej.
Minister Finansów posiadał duży wpływ na kształtowanie się gospodarki finansowej, ale nie tylko
on, bo obok istniała Komisja Planowania przy RM. Komisja ustalała założenia planów rzeczowych
i decydowała o źródłach finansowania. W rzeczywistości Minister Finansów był wykonawcą
decyzji komisja. W latach 70. w ramach RM pojawiły się kolejne gremia: Rady Ekonomiczne przy
RM odpowiedzialne za gospodarkę państwa. one narzucały formę gospodarki finansowej i
przenosiły to na forum RM. Minister Finansów, który z urzędu był członkiem komisji i RM,
wykonywał te plany. Komisja Planowania w latach 60. i 70. pełniła funkcję „superministerstwa”.
Minister Finansów był odpowiedzialny za kontrolowanie gromadzenia i wydatkowania – dotyczyło
to głownie budżetu, a możliwości kontroli innych instytucji były bardzo ograniczone (fundusze
celowe i agencje). Z formalnoprawnego punktu widzenia (członkostwo w Komisji) Minister
Finansów pełnił wyższą funkcję niż pozostali ministrowie.
1981 – reforma gospodarka „profesora Baki”. Uczyniła z ministerstwa finansów podmiot nadal
odpowiedzialny za wykonywanie gospodarki planowej. Organy związane z ministerstwem
finansów: podporządkowanie mu izb skarbowych i urzędów skarbowych, chociaż są to przede
wszystkim organy o charakterze podatkowym. Też urzędy celne, organy kontroli skarbowej, RIO.
Aktualny stan prawny administracji finansów w Polsce:
 władztwo finansowe należy do parlamentu – uchwalanie ustaw – podstawowych źródeł
prawa w tym zakresie,
 Minister Finansów również może wydawać aktyw powszechnie wiążące (rozporządzenia),
ale muszą one mieć podstawę w ustawach,
 Komisja Budżetu i Finansów: w ramach Sejmu, opiniowanie aktów odnośnie finansów i
przyjmowanie sprawozdań z wykonania, NIK, RIO,
 na rządzie spoczywa operatywne zarządzanie finansami; 1982 – ustawa o urzędzie
ministra finansów – naczelny organ kierujący sprawami finansowymi gospodarki narodowej
(mieszczą się tu zadania organu z 1918): zawiadywanie budżetem, dochodami i
wydatkami publicznymi, wpływ na kontrolę skarbową, kształtowanie źródeł prawa i długu
publicznego,
 administracja finansów publicznych: Izby i Urzędy Skarbowe – ustawa o urzędach i izbach
skarbowych z 1999 roku, organy specjalne administracji rządowej; US – ustalanie i
określanie oraz pobór należności podatkowych i niepodatkowych, rejestrowanie
podatkowe, kontrola podatkowa, występowanie w charakterze organu I instancji w
sprawach skarbowych; IS – nadzór formalno merytoryczny nad US, organ II stopnia nad
nimi,
 US i IS do 1991 miały szerokie uprawnienia kontroli skarbowej; w 1991 zostało to przejęte
przez urzędu kontroli skarbowej: dyrektorów Urzędów Kontroli Skarbowej, Generalnego
Inspektora Kontroli Skarbowej, Ministra Finansów; organy kontroli zajmują się
prawidłowością pobierania i wydawania należności podatkowych oraz prawidłowością
dysponowania majątkiem Skarbu Państwa – czyli zarówno organy udzielające dotacje, jak
i wykorzystujące je, ocena obrotu dewizowej,
 administracja celna: do 2002 dyrektor urzędu celnego, Prezes Głównego Urzędu Ceł
(teraz Minister Finansów),
 funkcje w zakresie administracji finansowej sprawują też inni ministrowie oraz
podporządkowane im organy,
 każdy z wymienionych organów posiada wewnętrzny aparat finansowy związany z
działalnością danego urzędu,
 naczelne/centralne organy administracji państwowej muszą być traktowane jako jednostki
budżetowe, a z punktu widzenia budżetu jako dysponenci środków budżetowych; z jednej
strony uruchamiają odpowiednie środki do realizacji zadań, z drugiej działają na podstawie
planów finansowych,
 aparat finansowy tworzą księgowi z głównym księgowym na czele (ustawa o
rachunkowości),
 organy kontroli finansowej – są wyspecjalizowane, NIK, dla JST RIO; funkcje są zbliżone,
np. opiniowanie sprawozdania z wykonania budżetu,
 kluczową rolę w Polsce odgrywa Minister Finansów: podporządkowanie mu organów, ale
obowiązek administrowania spoczywa też na dysponentach wydatków budżetowych I, II i
III stopnia (te same relacje przy JST); szczególna rola przypada organom kontroli
finansowej.
04.06.2003
BUDŻET
Lata 70. – brak rozdziału między budżetem państwa a budżetami rad narodowych poza stroną
organizacyjno – ekonomiczną budżetu. Kiedy pojawiły się JST zobligowało to do zdefiniowania
budżetu i nowelizacji ustawy o finansach publicznych.
Budżet państwa – 2 elementy:
1) przedmiotowy – roczny plan dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów (aktywa i
pasywa),
2) podmiotowy – w przeszłości się nie pojawiała, teraz ustawodawca wymienia te podmioty,
organy władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa, sądy i trybunały i administracja
rządowa i podporządkowane im jednostki organizacyjne.
Budżet uchwalany w formie ustawy na okres roku kalendarzowego (zasada roczności).
W tej definicji nie porusza się aspektów finansowych ani ekonomicznych – odejście od
dotychczasowej praktyki, wcześniej wprowadzano też inne elementy. Z zestawienia ust. 1 i 2 art.
61 wynika przewaga elementów prawnych i organizacyjnych. Np. z ekonomicznego punktu
widzenia ta definicja nie jest wyczerpująca: zdecentralizowany strumień środków pieniężnych
przenoszonych do realizacji zadań państwa – aby oddać w pełni istotę budżetu trzeba połączyć
definicję prawną ekonomiczną.
Prof. Ostrowski:
System budżetowy – zespół uregulowanych przepisami urządzeń społecznych przy pomocy
których państwo tworzy scentralizowane zasoby pieniężne dla zaspokajania potrzeb
państwowych za pomocą metody bezzwrotnej.
Źródła finansowania:
 środki własne,
 środki zewnętrzne bezzwrotne,
 środki zewnętrzne zwrotne.
Przeważają formy bezzwrotne (jednostki budżetowe) lub zwrotne (fundusze celowe)m, albo dąży
się do samodzielności finansowej (gospodarstwa pomocnicze).
Strumienie środków pieniężnych:
 zasilające – przychody, dochody zwykłe z zasobów krajowych, czasami zagraniczne,
 wydatki – przeznaczanie środków na realizację określonych celów.
Prof. Harasimowicz:
System budżetowy to ustalone prawem zasady i instytucje związane z działalnością budżetową.
Są to głownie procesy związane z gromadzeniem i wydatkowaniem środków, głownie na
zasadzie bezzwrotności, ale czasami wyjątki. Podobnie jest z wydatkami – też mają charakter
bezzwrotny, ale i tu występują wyjątki. Budżet: plan działalności budżetowej.
Definicja „Becka”:
Publiczny plan finansowy – plan finansowy związany z dochodami i wydatkami publicznymi.
Budżet jest opracowywany. Uchwalany, wykonywany w sposób określony przepisami prawa –
„procedura budżetowa”. To opracowywanie następuje w interesie wspólnoty. Publiczny plan
finansowy stanowi zestawienie przewidywanych dochodów, wydatków i rozchodów oraz
określenie ich przeznaczenia – „realizacja gospodarki finansowej państwa lub JST”.
FUNKCJE BUDŻETU
Do lat 90. wymieniano funkcje tradycyjne: fiskalna, redystrybucyjna, a pomijano funkcję
polityczną. Podział na funkcje ogólne:
a. ekonomiczne,
b. finansowe.
Funkcje budżetu:
1) polityczna – każdy akt prawny, który przyjmuje postać ustawy budżetowej pełni funkcję
polityczną, bo jego kształt jest uwarunkowany aktualnym układem sił politycznych; zasada
przejrzystości i szczegółowości budżetu – naród może kontrolować budżet za pomocą
organów wykonawczych i ustawodawczych,
2) ekonomiczna – wykorzystanie budżetu jako dofinansowania określonych celów (zadań);
dokonywanie podziału środków, które odbywa się według potrzeb; czy używanie tego
terminu jest celowe – podobnie przecież definiuje się funkcję redusytubucyjną,
3) prawna – wynika z faktu, że budżet przyjmuje postać ustawy i powiada moc wiążącą, jest
aktem dyrektywnym; ale trudno to mówić o mocy wiążącej, ponieważ odnośnie
przychodów są to tylko prognozy, w razie niezrealizowania niewiążące; odnośnie
wydatków jest jednak wiążący,
4) redystrybucyjna – patrz funkcje finansów publicznych,
5) fiskalna – patrz funkcje finansów publicznych,
6) stymulacyjne – patrz funkcje finansów publicznych.