Organizacja samorządu terytorialnego w Polsce
advertisement
Organizacja samorządu terytorialnego w Polsce Istota i rola samorządu terytorialnego w demokratycznym państwie Warunkiem niezbędnym do funkcjonowania społeczeństwa jest stworzenie określonego ładu społecznego, umożliwiającego jego sprawne działanie. W związku z tym, konieczne jest stworzenie pewnych reguł, zasad i kryteriów, które będą wyznaczały ten ład. Tym samym ważne jest określenie zakresu zadań, które zostaną przyjęte do realizacji. Fundamentalne jest określenie zasobów finansowych niezbędnych do realizacji zadań, co oznacza, że chodzi o najlepsze wykorzystanie środków publicznych w celu optymalnego zaspokojenia potrzeb społecznych. Decyzje w zakresie wykorzystania środków publicznych często mają charakter polityczny, z tego względu sprawność rządzenia jest bardzo ważna z punktu widzenia dobra publicznego. Z tego też powodu obok organów państwowych występują organy samorządu terytorialnego. Istnieje też interwencjonizm państwowy, gdyż zbyt duża decentralizacja kompetencji, zadań i struktur państwowych wpływa na przedkładanie interesów lokalnych ponad interesy państwa. Państwo, naczelny organ władzy państwowej musi koordynować rozwój lokalny wszystkich społeczności lokalnych, aby nie powstały zbyt wielkie rozbieżności i dysproporcje w rozwoju lokalnym poszczególnych obszarów i jednostek samorządowych. Ponadto musi przeciwdziałać nieopłacalności wprowadzania na niższych szczeblach pewnych rozwiązań technicznych. Ważne jest również koordynowanie poszczególnych zadań ponadregionalnych czy ponadlokalnych zapewniających realizację interesów całego społeczeństwa, a nie tylko poszczególnych wyodrębnionych obszarów. Chcąc zapewnić sprawność realizacji zadań oraz właściwą alokacje środków i zasobów publicznych, państwo tworzy struktury oraz podmioty mające wspierać sferę regulowania i zarządzania częścią spraw publicznych. Dlatego też nastąpiło wyodrębnienie ze struktur państwa jednostek samorządowych. Samorząd terytorialny jest wyodrębnioną terytorialnie i zorganizowaną grupą społeczną, posiadającą własne, niezależne organy związane z realizacją zadań na rzecz tejże grupy społecznej, działającą samodzielnie w zakresie wyznaczonym prawem, podlegającą nadzorowi i kontroli określonych prawem, wchodzącą w skład administracji publicznej. Z istoty samorządności wynika zapewnienie członkom danej społeczności lokalnej, będącej jednostką samorządową, prawa do decydowania o swoich sprawach, ustawowego uzyskania statusu członka jednostki samorządowej, powierzenia wykonywania zadań na rzecz społeczeństwa. Istnieją dwie sfery samorządności: zewnętrzna oraz wewnętrzna. Przez samorządność zewnętrzną należy rozumieć ustalanie praw i obowiązków organów samorządu terytorialnego wobec innych podmiotów wchodzących z nimi w stosunki prawne. Natomiast samorządność wewnętrzna jest rozumiana jako układ organizacyjny organów samorządowych (kompetencje, struktura, zakres oddziaływania). Samorząd terytorialny jest ogniwem sektora publicznego i do realizacji swoich zadań wykorzystuje środki publiczne. Wynika to z następujących przesłanek: podjęcie się wykonywania zadań tylko o charakterze publicznym na rzecz społeczeństwa (zadań zbiorowych), powiązanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego z budżetem państwa, uzależnienie kompetencyjne od organów rządowych, występowanie stosunków finansowych między samorządem terytorialnym oraz państwem i społeczeństwem, przekazanie do finansowania z budżetu samorządu terytorialnego zadań leżących w gestii administracji państwowej, podleganie nadzorowi państwa. Ze względu na społeczną wagę stosunków finansowych zachodzących między podmiotami życia gospodarczego, społecznego i publicznego, państwo ingeruje w ich kształt i przebieg. Podstawowymi metodami w tym zakresie są: stanowienie norm prawnych regulujących stosunki finansowe, aktywne uczestnictwo w stosunkach finansowych. Cechą samorządu terytorialnego jest jego samodzielność. Samodzielność jednostki samorządu terytorialnego występuje w ujęciu: prawnym, co wynika z porządku prawnego, zgodnie z którym jednostka samorządu terytorialnego została wyposażona w osobowość prawną, co wiąże się z niezależnością i stanowieniem o własnych sprawach; politycznym - jest to prawo do wyboru kierunku działania zgodnego z ideą polityczną określonej partii lub organizacji, który jest związany bezpośrednio z koncepcją życia społeczności lokalnej, realizacją swobód i praw obywatelskich, działaniami prospołecznymi itp.; jest on również związany z prawem wyborczym i możliwościami zawierania porozumień i związków; gospodarczym, co jest związane z realizacją zadań i prowadzeniem działalności gospodarczej; organizacyjnym, co jest związane z przyznaniem prawa do tworzenia własnych organów, jednostek organizacyjnych i do obsadzania stanowisk. Wyróżnia się ponadto samodzielność finansową, która polega na uzyskaniu przez organy jednostki samorządu terytorialnego prawa do decydowania o strukturze i wysokości dochodów oraz o rodzajach i rozmiarach wydatków. Obejmuje ona: samodzielność dochodową, wydatkową i mieszaną. Samodzielność dochodowa oznacza samodzielność organów jednostki samorządu terytorialnego w gospodarowaniu dochodami nawet wtedy, gdy pochodzą one z budżetu państwa. Samodzielność wydatkowa jest związana ze swoboda rozdysponowywania dochodów, czyli z faktycznym dokonywaniem wydatków na cele związane z wykonywaniem zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego. Samodzielność mieszana łączy samodzielność dochodową i wydatkową. Spełnienie oczekiwań mieszkańców danej społeczności lokalnej jest możliwie pod warunkiem zapewnienia autonomii władz samorządowych. Wyrazem autonomii jest możliwość wyłącznego kształtowania wydatków budżetowych oraz pozostawienie wypracowanych nadwyżek budżetowych i wykorzystanie ich w następnych latach do realizacji różnych zadań według własnego uznania. Następną cechą samorządu terytorialnego jest systematyczne tworzenie warunków do powstawania inicjatyw społecznych. Są one podstawą funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, dają poczucie więzi społecznych i skłaniają do odpowiedzialności. Dzięki wspieraniu inicjatyw społecznych obywatele utożsamiają się z daną społecznością i tworzą klimat do rozwoju społecznego i gospodarczego. Kolejną cechą samorządu terytorialnego jest subsydiarność. Oznacza ona, że żadna władza nic powinna przeszkadzać osobom, ani grupom społecznym w podejmowaniu decyzji i w prowadzeniu działań, które służą samorealizacji i dobru wspólnemu. Jednostki samorządu terytorialnego, a w szczególności ich organy, powinny podejmować wyłącznie te działania, z którymi jednostka lub grupa osób nie może sobie poradzić. Zasada ta dotyczy też poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego. Przy realizacji wskazanych zasad kluczowym problemem jest sposób zasilania finansowego, czyli problem dochodów budżetowych. Chodzi o wyraźne określenie: jakie rodzaje dochodów są pozostawione do dyspozycji władz samorządowych, struktury, wydajności i stabilności dochodów, udziału i struktury dochodów władz samorządowych w dochodach władz centralnych, sposobów ustalania subwencji wyrównawczej. W literaturze przedmiotu spotyka się dwie skrajne koncepcje dotyczące roli, jaką może spełniać jednostka samorządu terytorialnego w gospodarce publicznej: euforyczną i katastroficzną. Pierwsza koncepcja opiera się na twierdzeniu, że siła państwa zasadza się (i wywodzi) na sile jednostek samorządu terytorialnego, co jest korzystne zarówno dla niej samej jak i dla państwa. Druga koncepcja jest skrajnie przeciwna i głosi, że podejście euforyczne powoduje dezintegrację danej społeczności i jej rozbicie wewnętrzne. Współczesne państwa traktują samorząd terytorialny jako wygodny, dynamiczny system zwiększający sprawność zarządzania zadaniami publicznymi. Obecnie zaznacza się przewaga efektywności gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego nad efektywnością gospodarowania pozostałych struktur systemu finansów publicznych. Samorząd terytorialny jest i powinien być głównym kreatorem rozwoju lokalnego. W związku z tym polityka gospodarcza samorządu terytorialnego powinna obejmować nie tylko problematykę związaną z zadaniami własnymi, ale również problemy rozwoju jednostki terytorialnej. Współcześnie we wszystkich państwach demokratycznych samorząd terytorialny jest integralną częścią władzy. Na podstawie uregulowań ustawowych wypełnia on samodzielnie w określonym zakresie zadania publiczne, które wcześniej były wykonywane przez urzędników administracji rządowej. Organizacja samorządu terytorialnego w Polsce W sektorze finansów publicznych w Polsce funkcjonują trzy grupy podmiotów, zwane podsektorami. Są to podmioty rządowe, stanowiące podsektor rządowy, podmioty samorządowe, stanowiące podsektor samorządowy, oraz podsektor ubezpieczeń społecznych. Podmiotami rządowymi są te podmioty, które zostały uznane za należące do podsektora rządowego z mocy obowiązującego prawa. Oprócz rządu jest to cała administracja szczebla rządowego, wykonująca zadania uznane za zadania szczebla centralnego (rządowego). Oznacza to, że w skład tego szczebla wchodzą jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, dla których rząd jest organem założycielskim lub został umocowany prawem, aby je tworzyć. Podsektor ubezpieczeń społecznych obejmuje instytucje ubezpieczeń społecznych oraz zarządzane przez nie fundusze. Przenosząc koncepcję samorządności, która jest zawarta w art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, na grunt Polski wprowadzono trójszczeblową organizację samorządu terytorialnego. Podstawowymi podmiotami podsektora samorządowego są: samorząd województwa, samorząd powiatowy, samorząd gminny. Tworzy się je na mocy rozporządzenia Rady Ministrów; na tej samej postawie można je również łączyć, dzielić lub znosić. Jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Oznacza to wykonywanie określonych zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Działalność jednostek samorządu terytorialnego prowadzona jest w oparciu o statut, który jest uchwalany po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów. Statut określa między innymi organizację wewnętrzną i tryb pracy rady oraz komisji wyłonionych spośród radnych. W celu poprawnego wykonania zadań jednostka określonego szczebla tworzy samorządowe jednostki organizacyjne oraz może zawierać umowy z innymi podmiotami lub innymi jednostkami samorządowymi. Na podstawie upoważnień ustawowych może stanowić akty prawa miejscowego, obowiązujące wyłącznie na obszarze będącym pod jej jurysdykcją. Siedziba władz danego szczebla samorządu i jego nazwa są określone ustawowo. Należy też jednoznacznie wskazać, że ten trójszczeblowy system samorządu oparto na niezależności każdego szczebla (brak podległości). Organami jednostek samorządu terytorialnego są organy: stanowiący, kontrolny i wykonawczy. Wyszczególnienie Województwo samorządowe Organ stanowiący sejmik województwa Organ kontrolny sejmik województwa Powiat rada powiatu rada powiatu Gmina rada gminy rada gminy Organ wykonawczy zarząd województwa zarząd powiatu wójt, burmistrz lub prezydent miasta Układ kompetencyjno-decyzyjny w jednostkach samorządu terytorialnego Podstawowa jednostka Podstawowy organ organizacyjna, z wydający decyzje z pomocą której zakresu administracji wykonuje się publicznej zadania Kierownik jednostki Jednostka wykonująca zadania marszałek urząd marszałkowski + podległe jednostki organizacyjne urząd marszałkowski marszałek Powiat starosta starostwo powiatowe + podległe jednostki organizacyjne starostwo powiatowe starosta Gmina wójt, burmistrz lub prezydent miasta urząd gminy + + podległe jednostki organizacyjne urząd gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta Wyszczególnienie Województwo samorządowe Organ stanowiący pracuje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego. Sesje nie mogą odbywać się rzadziej niż raz na trzy miesiące, czyli co kwartał. Zadaniem organu stanowiącego jest stanowienie prawa miejscowego, przyczynianie się do rozwoju społecznogospodarczego, wybieranie i odwoływanie organu wykonawczego (wyłącznie dla powiatu i województwa) oraz skarbnika i sekretarza (dla wszystkich jednostek samorządowych), wytyczanie ram funkcjonowania organu wykonawczego. Organ stanowiący rozpatruje na sesjach wszystkie sprawy będące w jego kompetencji, należące do właściwości danej jednostki samorządu terytorialnego. Przebieg każdej sesji organu stanowiącego jest protokołowany. Organ wykonawczy jest wybierany i odwoływany przez organ stanowiący w przypadku wyższych szczebli jednostek samorządu terytorialnego (powiaty i województwa). Liczba osób wchodząca w skład organu wykonawczego zależy od wielkości danej jednostki samorządu terytorialnego, organizacji pracy w urzędzie, zawartych porozumień koalicyjnych. W przypadku gminy organ wykonawczy jest wybierany w bezpośrednich wyborach powszechnych co cztery lata. Ma on prawo dobierania swoich najbliższych współpracowników, którzy wspomagają proces decyzyjny. Działalność jednostek samorządu terytorialnego podlega kontroli i nadzorowi. W szczególności kontrolę prowadzi się za pomocą stałych lub doraźnych komisji, które są wyłaniane spośród członków organu stanowiącego. Komisje te są powołane do wykonywania określonych zadań. Zadania, organizacja, tryb pracy komisji są określone w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Jedyne ograniczenie dotyczy obowiązku ustanowienia komisji rewizyjnej, której zadaniem jest opiniowanie wykonywania budżetu i udzielenia lub nieudzielenia organowi wykonawczemu absolutorium. Jednostki samorządu terytorialnego prowadzą samodzielnie gospodarkę finansową w oparciu o budżet, który jest rocznym planem finansowym ujmującym dochody i wydatki, źródła sfinansowania deficytu budżetowego lub też określającym przeznaczenie nadwyżki budżetowej danej jednostki samorządu terytorialnego. U podstaw ich samodzielności finansowej leżą dochody, które zostały określone w kilku aktach prawnych, oraz mienie komunalne. Cała gospodarka finansowa jednostki samorządu terytorialnego jest jawna, w szczególności przez jawność debaty budżetowej, publikowanie uchwał, prezentowanie pełnego wykazu kwot dotacji celowych, ujawnianie sprawozdań organu wykonawczego oraz możliwość udziału w pracach poszczególnych organów. Istotne miejsce w organizacji i funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego przypada sekretarzowi oraz skarbnikowi. Sekretarz prowadzi sprawy z zakresu organizacji i funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem bieżących zadań przez komórki organizacyjne urzędu i jednostki organizacyjne, zapewnia merytoryczną i techniczną obsługę posiedzeń organów, koordynuje prace związane z opracowywaniem projektów aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego. Szczególnym zadaniem sekretarza jest stwarzanie warunków umożliwiających zapewnienie zgodności z ogólnie obowiązującymi przepisami prawa aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, a także decyzji oraz rozstrzygnięć wydawanych i podejmowanych przez komórki organizacyjne. Wykonuje również inne zadania w ramach uzyskanych upoważnień kierownika jednostki, a w sytuacji jego nieobecności osób zastępujących go. Skarbnik pełni rolę głównego księgowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnikowi powierzono rolę sprawowania pieczy nad gospodarką finansową (choć za całość gospodarki finansowej odpowiada kierownik jednostki) i prawidłowym wykonywaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Skarbnik zobowiązany jest do kontrasygnowania dokumentów rodzących zobowiązania majątkowe przez złożenie podpisu na dokumentach. Czynność ta jest niezbędna do osiągnięcia skuteczności prawnej umów i oświadczeń woli rodzących zobowiązania majątkowe. Przysługuje mu również prawo odmowy kontrasygnaty wymaganej do skuteczności czynności prawnej. Województwo samorządowe to jednostka samorządu terytorialnego tworzona z mocy prawa przez mieszkańców województw, a także największa jednostka zasadniczego podziału terytorialnego kraju w celu wykonywania administracji publicznej. Samorząd powiatowy został powołany z mocy ustawy o samorządzie powiatowym. Powiat jest jednostką zasadniczego podziału terytorialnego, a także zorganizowanym związkiem osób tworzących go z mocy prawa. Powiat obejmuje obszary graniczących ze sobą gmin albo cały obszar miasta. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową działającą na odpowiednim terytorium. Gmina, w ramach przysługującego jej prawa, może tworzyć na swoim terenie jednostki pomocnicze, takie jak: sołectwa, dzielnice, osiedla. Podmiotami zależnymi, tworzonymi przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, są jednostki organizacyjne. Mogą być one tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Zaliczyć do nich można: jednostki budżetowe, zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych, fundusze celowe. Jednostkami budżetowymi są jednostki, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka budżetowa jest powoływana do realizacji zadań, których koszty są niewspółmierne do dochodów. U podstaw gospodarki finansowej jednostki budżetowej leży plan dochodów i wydatków, zwany planem finansowym. Jednostka budżetowa jest powiązana z macierzystym budżetem metodą brutto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu jednostki samorządu terytorialnego całości wpływów osiąganych przez jednostkę budżetowa, jak również całości wydatków związanych z jej funkcjonowaniem. Przykłady jednostek budżetowych: żłobki i przedszkola zespoły szkół schroniska młodzieżowe ośrodki sportu i rekreacji ośrodki wychowawcze administracje budynków komunalnych Zakładami budżetowymi są jednostki, które odpłatnie wykonują wyodrębnione zadania oraz pokrywają koszty swojej działalności z przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest roczny plan finansowy, obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Zakład budżetowy jest powiązany z budżetem macierzystym metodą netto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko wyniku finansowego danej jednostki. W przypadku osiągnięcia zysku, nadwyżka jest skorygowana o zapas normatywny (jeżeli taki występuje) i odprowadzana do budżetu. W przypadku straty - to znaczy, kiedy przychody zakładu budżetowego nie pokrywają kosztów jego działalności - może on otrzymać dotacje przedmiotowe na pokrycie tych kosztów. Wysokość tych dotacji nie może przekroczyć 50% kosztów działalności zakładu budżetowego. Przykłady zakładów budżetowych: metro warszawskie miejskie przedsiębiorstwa komunikacji ośrodki sportu i rekreacji Gospodarstwem pomocniczym jest wyodrębniona z jednostki budżetowej, pod względem organizacyjnym i finansowym, część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo pomocnicze pokrywa koszty swojej działalności z uzyskiwanych przychodów własnych. Podstawą gospodarki finansowej gospodarstwa pomocniczego jest roczny plan finansowy obejmujący przychody, wydatki stanowiące koszty działalności, rachunek wyników, stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Gospodarstwo pomocnicze jest powiązane z budżetem macierzystym zmodyfikowaną metodą netto. Metoda ta polega na włączeniu do budżetu tylko połowy wyniku finansowego danej jednostki po uwzględnieniu obowiązkowych obciążeń. Wynik finansowy podlega obowiązkowym obciążeniom fiskalnym. Fundusze celowe, zwane również parabudżetowymi, są funduszami typu budżetowego o charakterze celowym. Mogą być tworzone w ramach budżetu lub poza nim jako alternatywne w stosunku do budżetu źródło finansowania zadań samorządu terytorialnego. Istota funduszu celowego polega na wykonywaniu zadania publicznego finansowanego nie bezpośrednio z budżetu, ale z wyodrębnionego funduszu zasilanego albo środkami publicznymi (dotacjami), albo dochodami własnymi. W przypadku powiatów i gmin fundusze celowe nie mają osobowości prawnej. Gospodarka finansowa opiera się na rocznym planie finansowym, który jest ujęty w budżecie jako akcie prawny, ale do niego nie wchodzi. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć podmioty zależne, do których należą spółki akcyjne oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Ich cechą jest prowadzenie działalności we własnym imieniu, na własne ryzyko i na własną odpowiedzialność w oparciu o przepisy kodeksu handlowego. W spółkach tych jednostka samorządu terytorialnego może być jedynym właścicielem, mieć większość udziałów lub pakiet mniejszościowy. Ich cechą charakterystyczną jest odrębność prawna, majątkowa i finansowa w stosunku do podmiotu założycielskiego. Dziękuję za uwagę
