Polityka 1_05 rewizja.indd
advertisement
SZANOWNI PAŃSTWO Strategii Lizbońskiej nie wiedzie się ostatnio najlepiej – okazuje się, że lepiej skromnie, ale bardziej systematycznie. Nie widać powodów, dla których akurat w tym momencie mielibyśmy się spierać w tych kwestiach, ale z całą pewnością już teraz warto się zastanawiać nad wnioskami płynącymi z traumatycznych doświadczeń. Jeden z tych wniosków mógłby być – na przykład – taki: spójność planu czy projektu nie przesądza o jego rezultatach; to, co liczy się najbardziej, to formuła implementacji! Tak czy inaczej, warto interesować się losami Strategii Lizbońskiej nawet wtedy, gdy ma się ją za – pod jakimiś względami – chybioną. Właśnie do takiego spojrzenia na sprawę zachęcamy Czytelników „Polityki Społecznej”, a tekst otwierający bieżący numer ma to, przynajmniej w jakimś stopniu, ułatwić. Redakcja Miesięcznik „Polityka Społeczna” 1/2005. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. STRATEGIA LIZBOŃSKA – NOWE WYZWANIA Małgorzata Sulmicka Szkoła Główna Handlowa Strategia Lizbońska stanowi obecnie najważniejszy i najszerszy tematycznie długookresowy program społeczno-gospodarczy Unii Europejskiej. Jest ona próbą odpowiedzi Unii na zmieniające się uwarunkowania rozwojowe zarówno zewnętrzne, jak i wewnętrzne: globalizację i związaną z tym narastającą konkurencję, szybkie tempo zmian w wyniku przyspieszenia postępu technicznego, w tym zwłaszcza w obszarze informatyzacji i przechodzeniem do gospodarki opartej na wiedzy, rosnącą przewagę konkurencyjną gospodarki amerykańskiej oraz starzenie się społeczeństw UE. Zarazem jest to program, który pełni istotną funkcję w procesie koordynacji polityki gospodarczej UE, ponieważ stopniowo, w coraz większym stopniu, niemal wszystkie polityki i wynikające z nich programy społeczno-gospodarcze Unii są podporządkowywane realizacji głównego celu Strategii Lizbońskiej. Celem tym jest uczynienie Unii Europejskiej najbardziej konkurencyjną i dynamiczną gospodarką świata, opartą na wiedzy, rozwijającą się w warunkach zrównoważonego wzrostu gospodarczego, zapewniającą większą liczbę lepszych miejsc pracy oraz większą spójność społeczną. Innymi słowy chodzi o to, by do 2010 r. uczynić Unię najbardziej konkurencyjnym obszarem gospodarczym na świecie, z zachowaniem dotychczasowych wartości społecznych i poszanowaniem środowiska naturalnego. Po czterech latach od momentu ogłoszenia założeń Strategii na Szczycie w Lizbonie w marcu 2000 r., a zarazem w przededniu tzw. śródokresowego przeglądu stopnia jej realizacji (mid-term review), na ogół dominuje sceptycyzm co do możliwości osiągnięcia wytyczonych w niej celów. Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że dokonał się znaczący postęp w wielu obszarach objętych Strategią oraz że jej priorytety powinny być realizowane. W związku z tym prowadzone są analizy i opracowywane raporty dotyczące przyczyn opóźnień w realizacji Strategii, mające za zadanie znalezienie nowych impulsów mogących zdynamizować proces jej wdrażania. W ramach przygotowań do śródokresowego przeglądu Strategii Lizbońskiej w listopadzie 2004 r. opublikowany został szeroko zapowiadany i oczekiwany raport Grupy Wysokiego Szczebla, opracowany pod przewodnictwem byłego premiera Holandii Wima Koka pt. Facing the challenge. The Lizbon Strategy for growth and employment (2004). W raporcie stwierdza się, iż wraz z upływem czasu widoczne staje się, że w obliczu narastającej luki w poziomie rozwoju pomiędzy Europą i USA, nasilającej się presji konkurencji ze strony gospodarek azjatyckich oraz utrzymującego się niskiego przyrostu naturalnego i postępującego starzenia się społeczeństw europejskich, Strategia Lizbońska jest obecnie nawet bardziej pilna i potrzebna niż wydawało się to w momencie jej ogłoszenia. Podstawą do zaproponowania środków mogących przyczynić się do przyspieszenia tempa wdrażania Strategii jest identyfikacja przyczyn opóźnień w jej wdrażaniu. W raporcie stwierdza się, że niedostateczne tempo implementacji Strategii wiąże się zarówno z niesprzyjającymi uwarunkowaniami zewnętrznymi, jakie miały miejsce w okresie od 2000 r. (chodzi o spowolnienie tempa wzrostu gospodarki światowej, jakie miało miejsce w ostatnich latach), jak i niedostateczną determinacją państw członkowskich we wdrażaniu postanowień Strategii. Do niezadowalającego postępu przyczyniły się też zbyt duża liczba priorytetów, zła koordynacja i wewnętrzne sprzeczności między niektórymi priorytetami. Tym niemniej za najważniejszy czynnik opóźniający realizację Strategii autorzy raportu uznają brak politycznej determinacji na poziomie państw. Diagnoza ta nie różni się od diagnozy zawartej we wcześniejszych raportach, opublikowanych wiosną 2004 r.: Komisji Europejskiej – Delivering Lizbon. Reforms form enlarged Union (2004) oraz Komitetu Polityki Ekonomicznej Rady Unii Europejskiej – Mid-term Review of Lizbon Startegy: Progres Report by the Economic Policy Committee (2004). Choć we wstępie autorzy raportu z listopada 2004 r., podobnie jak autorzy raportów wcześniejszych, piszą, iż jedną z przyczyn niepowodzenia w osiąganiu celów Strategii jest zbyt duża liczba czasami sprzecznych priorytetów, w innym miejscu stwierdzają, iż wszystkie elementy Strategii są potrzebne do sukcesu całego projektu. Nie precyzują też, które z priorytetów zawartych w Strategii Lizbońskiej są ze sobą sprzeczne1. Natomiast kładą nacisk na pokazanie wzajemnych związków pomiędzy poszczególnymi elementami Strategii, pisząc iż: Przyspieszenie tempa wzrostu i wzrost zatrudnienia są niezbędne dla większej społecznej spójności i trwałości środowiska naturalnego. Z kolei wyższa spójność społeczna i zrównoważone środowisko naturalne przyczyniają się do wyższego wzrostu i zatrudnienia. Podkreślają też, iż żadne pojedyncze akcje nie przyniosą wyższego wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Niezbędna jest seria współzależnych inicjatyw i zmian strukturalnych, które poprzez spójne działania wydobędą istniejący w Unii Europejskiej potencjał. Jednak koncentrować się należy przede wszystkim na reformach, które w największym stopniu przyczynią się do przyspieszenia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Wymaga to – zdaniem autorów raportu – skoncentrowania wysiłków na następujących pięciu głównych obszarach i związanych z nimi działaniach, a mianowicie: – społeczeństwo oparte na wiedzy (knowledge society) – zwiększenie atrakcyjności Europy dla naukowców, uczynienie B+R najważniejszym priorytetem oraz promowanie wykorzystania nowoczesnych technologii informacyjnych i komunikacyjnych; – rynek wewnętrzny (internal market) – dokończenie tworzenia rynku wewnętrznego dla swobodnego przepływu towarów i usług, przyspieszenie tworzenia jednolitego rynku usług; – klimat dla biznesu (business climate) – zmniejszenie obciążeń biurokratycznych, poprawa legislacji, ułatwienia dla powstawania nowych przedsiębiorstw, tworzenie bardziej sprzyjającego środowiska dla działalności gospodarczej; 1 – rynek pracy (labour market) – szybka realizacja rekomendacji Europejskiej Grupy Zadaniowej ds. Zatrudnienia, opracowanie strategii w zakresie kształcenia ustawicznego oraz aktywności zawodowej ludzi starszych, wspieranie partnerstwa na rzecz wzrostu i zatrudnienia; – środowisko naturalne (enviromental sustainability) – rozpowszechnienie eko-innowacji oraz priorytetowe znaczenie „przemysłów ekologicznych”, realizacja polityki prowadzącej do długotrwałej poprawy wydajności poprzez zwiększanie „eko-efektywności”. Omówieniu tych obszarów poświęcona jest większość raportu. Z dotychczasowego przebiegu realizacji Strategii wynika, że kraje członkowskie dokonały postępu w jednym lub więcej obszarach priorytetowych, ale żadnemu nie udało się to na wszystkich polach. Dlatego, zdaniem autorów raportu, obecnie najważniejszym zadaniem jest, aby w ramach narodowych polityk w każdym państwie członkowskim położyć szczególny nacisk na te obszary, które stanowią najsłabsze ogniwo w realizacji Strategii. W przypadku Polski nie ulega wątpliwości, że obszarem tym jest zatrudnienie. Ponieważ do rozwiązania problemów zatrudnieniowych jesteśmy obligowani podwójnie – zatrudnienie stanowi zarówno niekwestionowany priorytet naszej wewnętrznej polityki społeczno-gospodarczej, jak i obszar priorytetowy w strategii rozwoju UE, dlatego warto zapoznać się z zawartymi w raporcie propozycjami dotyczącymi tej kwestii. Poniżej przedstawione są ustalenia i propozycje autorów raportu W. Koka dotyczące rynku pracy i wiążącej się z tym problematyki spójności społecznej, zawarte w części zatytułowanej Budowanie rynku pracy sprzyjającego większej spójności społecznej (Building an inclusive labour market for stronger social cohesion). Autorzy raportu przypominają główne cele i założenia Strategii Libońskiej w obszarze zatrudnienia i spójności społecznej, które następnie omawiają, i formułują odpowiednie rekomendacje (key recommendations). Cele te to: 1) wzrost zatrudnienia – wzrost ogólnej stopy zatrudnienia do 67% do 2005 r. i 70% do 2010 r., wzrost stopy zatrudnienia kobiet do 57% w 2005 r. i 60% w 2010 r., wzrost stopy zatrudnienia starszych pracowników do 50% w 2010 r. oraz stopniowy wzrost efektywnego wieku przechodzenia na emeryturę o pięć lat; 2) zbudowanie wieloletnego programu adaptacyjności biznesu (adaptability of business) – prowadzenia układów zbiorowych, tak aby ich ustalenia uwzględniały różnice w wydajności pracy, poprawy produktywności, kształcenia ustawicznego i elastycznej organizacji pracy; 3) usuwanie przeszkód dla podejmowania pracy przez kobiety – dalsze zwiększanie równości szans; 4) adaptacja europejskiego modelu socjalnego do warunków gospodarki i społeczeństwa opartych na wiedzy – wspieranie bezpieczeństwa socjalnego obywateli w ramach przepływów transgranicznych, zapewnienie trwałych podstaw systemów emerytalnych, przyjęcie dyrektywy w sprawie agencji pracy czasowej, wprowadzenie otwartej metody koordynacji w dziedzinie zabezpieczenia społecznego; 5) eliminowanie ubóstwa – większa promocja programów integracji społecznej w ramach zarówno unijnych, jak i narodowych polityk krajów członkowskich, działania skierowane do specyficznych grup społecznych Podobnie jak w pozostałych analizach, i w tym raporcie ocenia się, iż w realizacji tych celów nastąpił na przestrzeni ostatnich czterech lat znaczący postęp. Europejskie rynki pracy i polityki zatrudnienia są już bardziej efektywne i elastyczne dzięki reformom, jakie miały miejsce w wielu krajach członkowskich w ciągu ostatnich lat. Silny wzrost zatrudnienia od połowy lat 90. do 2001 r. i zauważalna prężność rynku pracy w czasie spowolnienia ekonomicznego w ostatnich latach są zachęcającymi oznakami postępu. W okresie ostatnich czterech lat liczba zatrudnionych wzrosła w UE-15 o ponad 6 mln. W raporcie dodaje się jednak, iż znaczenie tego sukcesu osłabia nieco fakt, że poprawa na rynku pracy częściowo dokonała się poprzez wzrost zatrudnienia w niepełnym wymiarze 2 czasu pracy i w pracach o niskiej jakości, podczas gdy w celu nadrzędnym Strategii mowa jest o „dobrych” miejscach pracy. Niewątpliwym sukcesem jest też fakt, iż bezrobocie i bezrobocie długookresowe są obecnie znacząco niższe (odpowiednio o 30% i 40%). Jest to wprawdzie o wiele za mało, by osiągnąć cel Strategii Lizbońskiej, jednak dowodzi to, że reformy były konieczne i że przynoszą rezultaty. DLACZEGO TRZEBA TWORZYĆ INKLUZYWNY RYNEK PRACY?2 Autorzy raportu pod przewodnictwem Koka podkreślają, iż wysoki poziom zatrudnienia jest kluczowy dla osiągnięcia spójności społecznej i eliminacji ubóstwa, stabilności socjalnej i finansowej oraz dalszego rozwoju systemów zabezpieczenia społecznego. Starzenie się społeczeństw i globalizacja będą miały rosnące konsekwencje zarówno dla stabilności (sustainability) modelu socjalnego, jak i rynku pracy. Aby osiągnąć trwały i zrównoważony wzrost, Europa musi stawić czoła tym wyzwaniom. Zwiększanie poziomu zatrudnienia wymaga zapewnienia ludziom i firmom narzędzi oraz możliwości dostosowania się do zmieniających się warunków. W drażliwej kwestii elastyczności rynku pracy autorzy raportu piszą: Apele o więcej reform są często rozumiane wyłącznie jako dążenie do większej elastyczności, która odbierana jest jako osłabienie praw pracowników i ich ochrony, to nie jest prawdą. Grupa Wysokiego Szczebla rozumie, że elastyczność dotyczy poprawy adaptacyjności i zatrudnialności, dla których kluczowa jest zdolność pracowników do nabywania i uaktualniania wiedzy oraz kwalifikacji, właściwej kombinacji różnych aktywnych polityk rynku pracy, szkolenia oraz pomocy, aby uczynić przechodzenie od jednej pracy do innej możliwie łatwym. Warto zwrócić uwagę na ten fragment raportu, bowiem nie wszędzie kwestie elastyczności rynku pracy są tak właśnie interpretowane. Dotyczy to m.in. Polski, gdzie nadal bardzo silny jest nacisk na uelastycznienie rynku pracy poprzez jego deregulację jako sposób na zwiększenie zatrudnienia3. Również z porównań międzynarodowych wynika, że Polska należy do krajów o wysokiej elastyczności rynku pracy, w związku z czym raczej nie należy oczekiwać, że dalsza deregulacja może przynieść efekty w postaci wzrostu zatrudnienia. W trudnej społecznie kwestii reform dotychczasowych systemów socjalnych, raport nie wychodzi poza ogólnie powtarzane generalne stwierdzenia, widać jednak charakterystyczny nacisk na dbałość o nadrzędność wartości społecznych w procesie reform strukturalnych. Autorzy piszą, iż nowoczesne i efektywne polityki społeczne stanowią ważny wkład do trwałego i zrównoważonego rozwoju w Europie, który jest kluczowy dla finansowej wiarygodności europejskiego modelu socjalnego. Polityki mające na celu wzrost inkluzji społecznej są ważne nie tylko dla walki z ubóstwem, ale także przyczyniają się do wzrostu podaży pracy. Reformy mające na celu zapewnienie bezpiecznych i trwałych systemów emerytalnych powinny być ukierunkowane na zapewnienie bodźców zarówno dla pracowników, aby dłużej pozostawali aktywni zawodowo, jak i dla pracodawców, aby zatrzymywali w pracy starszych pracowników. Tak więc modernizacja systemów zabezpieczeń społecznych służyć ma eliminowaniu sytuacji, w których hojne świadczenia działają demobilizująco na osoby w wieku aktywności zawodowej. Systemy opieki medycznej też pełnią ważną rolę nie tylko jako zwalczające choroby i zmniejszające ryzyko ubóstwa, ale jako generujące spójność społeczną, produktywną siłę roboczą, zatrudnienie, a w efekcie – wzrost gospodarczy. Przeciwdziałanie skutkom starzenia się społeczeństw i kurczenia się zasobów pracy jest motywem przewodnim tej części raportu. Wzrost gospodarczy w Europie zależy od posiadania na rynku pracy większej liczby osób, mimo że w związku z procesem starzenia się społeczeństw populacja w wieku zdolności do pracy zmniejsza się. Aby osiągnąć cel strategiczny, Europa musi inwestować w wysoko wykwalifikowaną siłę roboczą w celu akomodacji zmian demograficznych. W celu uczynienia pracy realną opcją dla wszystkich, więcej musi być robione dla zwiększenia udziału kobiet w zatrudnieniu. Wymaga to usunięcia pozostałych jeszcze antybodźców podatkowych, zdecydowanych działań na rzecz przyczyn luki w poziomie wynagrodzeń między kobietami i mężczyznami i silniejszego przestrzeganie ustawodawstwa antydyskryminującego. Dla lepszego godzenia życia rodzinnego i pracy konieczne jest zapewnienie dostępnej i dobrej jakościowo opieki nad dziećmi i osobami starszymi. W raporcie przypomina się, iż dogłębna analiza europejskiego rynku pracy przeprowadzona została przez Grupę Zadaniową ds. Zatrudnienia w 2003 r. Krajom członkowskim oraz odpowiednim instytucjom UE zostały przedstawione konkretne rekomendacje. Obecnie wszystkie kraje powinny zaangażować się w ich implementację. Autorzy raportu rekomendują, aby kraje członkowskie w bliskiej współpracy z partnerami socjalnymi opracowały i przedłożyły raporty dotyczące implementacji rekomendacji Europejskiej Grupy Zadaniowej ds. Zatrudnienia, które otrzymały w marcu 2004 r., włączając w to sytuację w zakresie trwałości (sustainability) systemów socjalnych, tak aby w czasie wiosennego Szczytu Rady w 2005 r. można było dokonać oceny dokonanego postępu. Warto w związku z tym przypomnieć, iż W. Kok przewodniczył wcześniej Grupie Zadaniowej ds. Zatrudnienia, która opracowała raport poświęcony problematyce zatrudnienia w Unii Europejskiej pt. Jobs, jobs, jobs. Creating more employment for Europe, zawierający m.in. wspomniane rekomendacje dla państw członkowskich. Dotyczyły one zalecanych działań w trzech – zdaniem autorów raportu – najważniejszych dla wzrostu zatrudnienia obszarach, a mianowicie: zwiększenia adaptacyjności, tworzenia szans na zatrudnienia dla wszystkich oraz inwestowania w kapitał ludzki. Dla Polski sformułowane zostały następujące rekomendacje: 1) w zakresie wzrostu adaptacyjności (increasing adaptability): – redukcja kosztów pracy osób o niskich kwalifikacjach i młodzieży, dokonanie przeglądu systemu podatkowego i świadczeń (tax-benefit system) w celu zmniejszenia w sposób kompleksowy klina podatkowego (tax wedge), zwłaszcza w odniesieniu do najniższych wynagrodzeń; – partnerzy społeczni mają do odegrania kluczową rolę nie tylko jeśli chodzi o sprzyjające zatrudnieniu płace, ale także w promowaniu zmian na poziomie przedsiębiorstw i wspomaganiu mobilności zawodowej; 2) w obszarze uczynienia pracy realną opcją dla wszystkich (make work a real option for all): – jako część wysiłków w celu budowania efektywnego partnerstwa dla zatrudnienia na poziomie lokalnym i rozwijania aktywnych polityk rynku pracy, Polska powinna przyspieszyć zorganizowanie nowych publicznych służb zatrudnienia, wyposażonych w odpowiednie środki – fundusze, personel, szkolenia i potrzebny do nich sprzęt; – ważne jest, aby reformy w zakresie różnych typów świadczeń socjalnych, włączając w to świadczenia dla niepełnosprawnych i pomoc społeczną, były kontynuowane z ukierunkowaniem na promocję aktywnego poszukiwania pracy i reintegrację. Szczególna uwaga powinna być skierowana na ludzi młodych; – wysiłki w celu usunięcia barier dla podejmowania pracy w niepełnym wymiarze czasu pracy powinny być czynnikiem wzrostu szans zatrudnieniowych dla kobiet i osób starszych; 3) w obszarze inwestowania w kapitał ludzki (investing in human capital): – budowanie spójnej strategii kształcenia ustawicznego będzie ważne dla zapewnienia, że system edukacji i szkoleń zapewnia wejście na rynek pracy z kwalifikacjami potrzebnymi na rynku pracy, który charakteryzuje proces zmian strukturalnych. Szczególny uwaga powinna być zwrócona na zapewnienie równego dostępu do edukacji oraz poprawę efektywności i jakości edukacji. Odpowiednie środki i bodźce dla pracowników i pracodawców do inwestowania w szkolenia oraz zaangażowanie partnerów społecznych w kierunku większego udziału szkoleń w ramach firm będą kluczowe dla sukcesu (Jobs, jobs, jobs 2003, s. 75). ZWIĘKSZENIE ADAPTACYJNOŚCI PRACOWNIKÓW I FIRM Większa odpowiedzialność gospodarek europejskich w zakresie przewidywania i absorpcji zmian oraz wyższy stopień adaptacyjności rynków pracy leży w interesie całego społeczeństwa. Tworzenie nowych firm i biznesów oraz wyższa adaptacyjność pracowników i firm musi być wspierana, a tworzenie miejsc pracy maksymalizowane. Wyzwaniem rynku pracy jest znalezienie właściwej równowagi pomiędzy elastycznością i bezpieczeństwem. Znajdowanie tej równowagi jest wspólną odpowiedzialnością pracowników i pracodawców, partnerów społecznych i rządów. Wszystkie zainteresowane strony powinny współpracować, aby umożliwić ludziom pozostawanie zatrudnionymi dzięki posiadaniu aktualnych kwalifikacji poprzez tworzenie struktur, w których w optymalny sposób mogą oni łączyć pracę i inne obowiązki. Zadaniem jest zapewnienie nowych form bezpieczeństwa, rezygnując ze sztywnego paradygmatu zachowania zajęcia przez życie (jobs for life) na rzecz paradygmatu, w którym celem jest budowanie ludzkich zdolności do pozostawania i rozwoju na rynku pracy. BARDZIEJ EFEKTYWNE INWESTYCJE W KAPITAŁ LUDZKI Chociaż w głównym celu Strategii Lizbońskiej podkreśla się przede wszystkim konieczność tworzenia nowych miejsc pracy, a więc kreowanie popytu na pracę, działania Strategii w większym stopniu skierowane są na stronę podażową rynku pracy. Ten wątek dominuje też w raporcie Koka. Jeśli Europa chce konkurować w globalnym społeczeństwie wiedzy, musi więcej inwestować w swój najcenniejszy zasób – ludzi. Wydajność i konkurencyjność gospodarki europejskiej jest bezpośrednio zależna od dobrze wykształconej, wysoko wykwalifikowanej i posiadającej zdolności adaptacyjne siły roboczej. Jednak to, co zostało dotąd zrobione, jest dalece niewystarczające, aby wyposażyć ludzi w umiejętności niezbędne do elastycznej adaptacji na zmieniającym się rynku pracy. Odnosi się to zarówno do pracowników o wysokich, jak i niskich kwalifikacjach, zarówno w przemyśle, jak i usługach. Nigdy też nie jest za dużo starań, aby przyciągać i utrzymać najlepszych światowych naukowców. Aby zapewnić Europie wysoko wykształconą, kreatywną i mobilną siłę roboczą, konieczne jest udoskonalenie systemu edukacji i szkoleń, tak aby wystarczająco dużo młodych ludzi kończyło szkoły z odpowiednimi kwalifikacjami do uzyskania zajęcia w dynamicznych, o wysokiej wartości dodanej sektorach. Kraje członkowskie muszą prowadzić ambitne polityki w celu podniesienia poziomu wykształcenia, zwłaszcza poprzez zmniejszenie o połowę liczby osób wcześniej kończących edukację, i uczynienie kształcenia ustawicznego dostępnym dla wszystkich oraz zachęcenia wszystkich do uczestnictwa w tych systemach. Potencjalne konsekwencje starzenia się ludności oznaczają, że zwiększenie udziału starszych pracowników w rynku pracy ma fundamentalne znaczenie. Dlatego kształcenie ustawiczne nie jest luksusem, a koniecznością – jeśli starsi pracownicy mają pozostać aktywni, muszą być wyposażeni w kwalifikacje, które odpowiadają wymaganiom społeczeństwa opartego na wiedzy. Wszyscy aktorzy – władze, obywatele i firmy – muszą zaakceptować swój udział w odpowiedzialności za podnoszenie poziomu i efektywności inwestowania w kapitał ludzki. Muszą być stworzone bodźce do zwiększania inwestycji w szkolenia przez indywidualne firmy i sektory w celu pomocy pracodawcom w zapewnianiu odpowiedniego dostępu do kształcenia. Jako rekomendację w raporcie zaleca się, aby kraje członkowskie w bliskiej współpracy z socjalnymi partnerami opracowały narodowe strategie kształcenia ustawicznego do 2005 r. w celu od3 powiedzi na szybkie zmiany technologiczne, podniesienia stopnia partycypacji w rynku pracy, zmniejszenia bezrobocia i umożliwienia ludziom dłuższego okresu pracy. Warto w tym miejscu powiedzieć, że w Polsce taka strategia została już opracowana i przyjęta przez Radę Ministrów (Strategia rozwoju kształcenia… 2003). KLUCZOWE ZNACZENIE STARSZYCH PRACOWNIKÓW Dla podtrzymania wzrostu gospodarczego kraje członkowskie muszą przyciągnąć więcej ludzi do zatrudnienia i zapewnić, że mogą oni osiągnąć trwałą integrację w pracy. Jest kluczowe, aby zwiększać zatrudnienie poprzez aktywne polityki rynku pracy oraz próbować zapobiegać, usuwać albo redukować zniechęcające do podejmowania lub pozostawania w pracy pułapki w obszarze podatków i zabezpieczeń socjalnych. W świetle zbliżającego się spadku populacji osób w wieku zdolności do pracy, starsi pracownicy są kluczowi i wymagają szczególnej uwagi. Cel Strategii Lizbońskiej w postaci 50% stopy zatrudnienia pracowników starszych w wieku powyżej 50 lat do 2010 r. może być niezrealizowany, jeśli nie zostaną pilnie podjęte daleko idące środki, zwłaszcza w obszarze kształcenia ustawicznego, służące poprawie warunków zdrowotnych i warunków pracy. Jako rekomendacje autorzy raportu postulują, aby kraje członkowskie do 2006 r. przedstawiły kompleksowe strategie aktywnego starzenia. Strategie te wymagają radykalnej zmiany w politykach: od obecnej wczesnej dezaktywacji w kierunku akcji na rzecz zapewnienia pracownikom prawnych i finansowych bodźców do dłuższego okresu pracy, a pracodawcom – do zatrudniania i utrzymywania starszych pracowników, wzrostu udziału w kształceniu ustawicznym we wszystkich grupach wieku, zwłaszcza pracowników o niższym poziomie kwalifikacji i starszych pracowników, oraz poprawy warunków pracy. Jest to oczywiście słuszny i potrzebny kierunek działania, jednak w przypadku Polski równie ważną, a nawet ważniejszą jest kwestia zatrudnienia ludzi młodych. Najwyższy w UE odsetek bezrobotnych wśród młodzieży sięgający 40% (w porównaniu z 8% w UE) stawia nas w specyficznej sytuacji, z której powinny wynikać dostosowane do niej priorytety w polskiej polityce zatrudnienia. Zarazem w naszym interesie leży dążenie do uwzględnienia sytuacji młodzieży na rynku pracy i uznania konieczności wsparcia działań z tym związanych jako jednego z priorytetów UE. Oznacza to bowiem możliwość korzystania ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego na realizację tego ważnego dla nas celu. Problematyce walki z ubóstwem, poza wspomnianą na wstępie sugestią promocji programów integracji społecznej, nie poświęcono w raporcie osobnego fragmentu. Z lektury tekstu pośrednio wynika, iż – zgodnie z ogólną filozofią Strategii Lizbońskiej – środkami realizacji tego celu powinien być wzrost zatrudnienia, ograniczenie długookresowego bezrobocia oraz edukacja. W zakończeniu tej części raportu autorzy poruszają kwestię mobilności siły roboczej i wiążącej się z tym problematyki migracji. Piszą, iż mobilność siły roboczej w ramach Unii Europejskiej powinna być wzmocniona. Zarazem jednak kwestia swobodnego przepływu pracowników z nowych do starych krajów członkowskich potraktowana jest bardzo oględnie. Pisze się jedynie, iż kraje członkowskie powinny ocenić wpływ restrykcji na rynkach pracy na ruch siły roboczej z nowych krajów członkowskich na podstawie okresów przejściowych. Na tej podstawie powinny ocenić, czy są one nadal potrzebne. Nie ma więc mowy o zniesieniu istniejących restrykcji, choć wniosek taki – jak się wydaje – powinien być oczywistą konsekwencją wcześniejszej analizy sytuacji na europejskim rynku pracy oraz idei przewodniej Strategii osiągnięcia wyższej konkurencyjności przez lepsze wykorzystanie potencjału produkcyjnego UE. Stanowisko takie jest tym bardziej trudne do zaakceptowania, ponieważ – jak piszą dalej autorzy – konieczna będzie selektywna imigracja z krajów spoza UE dla sprostania niedoborom siły ro4 boczej oraz w celu częściowej rekompensaty „drenażu mózgów” z Europy do USA. Zachęca się w związku z tym kraje członkowskie, aby przygotowały się odpowiednio wcześnie do tych decyzji, bowiem doświadczenie pokazuje, że integracja imigrantów i mniejszości narodowych do miejscowych społeczeństw oraz rynków pracy wymaga znacznego i stałego wysiłku. W podsumowaniu raportu autorzy słusznie zwracają uwagę na konieczność wyjaśnienia obywatelom Unii konieczności i pilności reform. „Konkurencyjność” nie jest tylko suchym wskaźnikiem ekonomicznym, ale raczej wskaźnikiem stanu zdrowia gospodarki. W obecnej sytuacji musi być jasne, że jeżeli chcemy zachować europejski model socjalny, konieczna jest adaptacja do nowych warunków. Zachowanie status quo nie jest rozwiązaniem. Jednak zmiany muszą być wprowadzane w sposób rozważny, przemyślany i dobrze zorganizowany, tak aby modernizacja europejskiego podejścia do gospodarki i społeczeństwa dokonała się z zachowaniem głównych europejskich wartości. Dbałość o nadrzędność wartości społecznych w procesie reform strukturalnych jest generalnie charakterystycznym pozytywnym rysem raportu. Takie podejście do reform europejskich bywa krytykowane jako przejaw niekonsekwencji Strategii, która – zdaniem części jej zwolenników – powinna być przede wszystkim programem liberalizacyjnym. W sumie raport W. Koka nie zawiera nowatorskich ani przełomowych propozycji w stosunku do zgłaszanych we wcześniejszych raportach poświęconych realizacji Strategii Lizbońskiej. Być może rację mają autorzy, twierdząc, że ponieważ Strategia Lizbońska jest kompleksowym programem współzależnych reform, dopiero wówczas, kiedy reformy te zostaną przeprowadzone przez wszystkie państwa, dadzą one w sumie pożądany efekt synergii. Dlatego w zaleceniach kładą przede wszystkim nacisk na lepszy monitoring realizacji zadań przez poszczególne kraje, m.in. poprzez obowiązek opracowywania w cyklu dwuletnim krajowych raportów poświęconych Strategii Lizbońskiej. Jednak fakt, iż zalecenia reform formułowane są na szczeblu UE, natomiast ich wdrażanie odbywa się na szczeblu krajów, czyni wdrażanie niepopularnych reform, zwłaszcza dotyczących systemów emerytalnych czy silniejszych bodźców do podejmowania pracy, zadaniem bardzo trudnym, na co wyraźnie wskazują opóźnienia w ich realizacji. Dotyczy to zwłaszcza dużych starych krajów UE. W raporcie tym słusznie stwierdza się także, iż zarówno budżet Unii Europejskiej, jak i budżety narodowe muszą lepiej odzwierciedlać priorytety Strategii Lizbońskiej. W tym kontekście wydaje się dziwne, że nie ma propozycji zmiany horyzontu Strategii Lizbońskiej w celu dostosowania go do kolejnej, ściśle powiązanej z jej priorytetami, perspektywy finansowej Unii Europejskiej, która sięga 2013 r. Byłoby to tym bardziej zasadne, iż w czasie realizacji Strategii do Unii dołączyło 10 nowych państw o niższym poziomie rozwoju, i choćby z tego tytułu uzasadnione wydaje się ewentualne przesunięcie horyzontu realizacyjnego Strategii. Jednak zdaniem autorów, utrzymanie obecnego bardzo napiętego w stosunku do zadań terminu powinno stanowić dodatkowy czynnik mobilizujący do intensyfikacji wysiłków w celu jej realizacji. 1 2 3 We wcześniejszych wspomnianych raportach zwracano, przykładowo, uwagę na sprzeczność między dążeniem do zachowania równowagi fiskalnej a zarazem do wzrostu wydatków publicznych na edukację i na B+R (por. Mid-Term Review… 2004, s. 3). Przykład ten nie wydaje się fortunny, bowiem w obecnej sytuacji trudno odmówić słuszności obu tym kierunkom działania, zwłaszcza jeśli mamy do czynienia z programem długookresowym, kiedy wydatki na edukację i B+R traktowane powinny być jako przynoszące wysoki zwrot, a więc per saldo przyczyniające się do właśnie do równowagi fiskalnej. Konkurencja pomiędzy różnymi celami i związanymi z tym wydatkami zawsze istnieje w polityce gospodarczej, zwłaszcza w krótkim okresie, a sztuka polega na wyważeniu właściwych proporcji. W artykule zachowano oryginalne śródtytuły omawianej części raportu pod przewodnictwem W. Koka. Jak pisze M. Kabaj, w Polsce niemal powszechnie twierdzi się, że główną przyczyną likwidacji miejsc pracy i wzrostu bezrobocia jest mało elastyczny rynek pracy, przeregulowany kodeks pracy i zbyt wysokie minimalne wynagrodzenia. Jednak z badań wynika zupełnie odmienny obraz sytuacji. Por. (Kabaj 2003, s. 17). LITERATURA Delivering Lizbon. Reforms for enlarged Union (2004), Report from the Commision to the Spring European Council, Brussels, 20.02. Facing the challenge. The Lizbon Strategy for growth and employment (2004), Report form the High Level Group chaired by Wim Kok, November. Frieske K.W., red. (2003), Deregulacja rynku pracy, IPiSS, Warszawa. Jobs, jobs, jobs. Creating more employment for Europe (2003), Report by the Employment Taskforce chaired by Wim Kok, Brussels, November. Kabaj M. (2003), Czynniki i bariery wzrostu zatrudnienia, „Polityka Społeczna” nr 10. The Lisbon lament (2004), „The Economist”, November 6th. Mid-term Review of the Lizbon Strategy: Progress Report by the Economic Policy Committee (2004), Brussels, June. Strategia rozwoju kształcenia ustawicznego do roku 2010 (2003), opracowana przez Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu i przyjęta przez Radę Ministrów 8.07. Sulmicka M. (2003), Przeciwdziałanie skutkom starzenia się społeczeństw w krajach wysoko rozwiniętych, „Polityka Społeczna” nr 4. PAŃSTWO OPIEKUŃCZE – SPÓR O EFEKTYWNOŚĆ Wiktor Rutkowski Uniwersytet Warszawski Wykres 1. Przeciętny udział publicznych wydatków socjalnych w PKB w latach 1980–2001 (w %) i PKB na mieszkańca (PPS) w 2001 r. WPROWADZENIE 30000 PKB na mieszkaĔca Spór o państwa dobrobytu, od dawna obecny w myśli ekonomicznej, uległ zaostrzeniu od połowy lat 70. w związku ze spowolnieniem wzrostu gospodarczego, wzrostem bezrobocia, presją inflacyjną i pogorszeniem się sytuacji finansów publicznych. Wielu ekonomistów upatruje przyczyn tych zjawisk w nadmiernych wydatkach socjalnych i w koniecznych dla ich sfinansowania obciążeniach fiskalnych. Przedstawiona niżej analiza dotycząca efektywności wydatków socjalnych w krajach Unii Europejskiej1, jest przyczynkiem do dyskusji na temat (nie)efektywności państwa dobrobytu. WBR IRL 25000 WàO NIE 20000 HIS POR 15000 DAN AUS* HOL FIN FRA BEL SZ W GR 10000 10 12,5 15 17,5 20 22,5 25 27,5 30 32,5 Wydatki socjalne w % PKB WYDATKI SOCJALNE A EFEKTYWNOŚĆ EKONOMICZNA * Austria – udział wydatków socjalnych w PKB w latach 1990–2001. Tabela 1. Publiczne wydatki socjalne i PKB na mieszkańca w krajach Unii Europejskiej Przeciętny udział PKB na mieszkańca Wydatki socjalne wydatków socjalnych (według PPS) na mieszkańca w 2000 r. Kraje w PKB w latach b (według PPS ) 2000 2001 1980–2001a c 7396 25920 26140 Austria 26,0 Belgia 26,9 6458 24110 24970 Dania 29,5 7754 26180 26930 Finlandia 24,6 5925 23590 24320 Francja 26,9 6748 23530 24460 Grecja 20,1 4032 14950 15680 Hiszpania 19,5 3713 18900 19670 Holandia 26,9 7004 25100 26460 Irlandia 18,3 4748 26080 27480 Luksemburg 22,9 9235 45080 45330 Niemcy 24,4 7025 23120 23460 Portugalia 14,4 3675 15950 16480 Szwecja 30,2 7367 24720 24790 W. Brytania 21,1 6048 23560 24540 Włochy 23,1 5943 22960 23370 – Mediana; b – Purchasing power standard (PPS) – stosowana w UE umowna jednostka pieniężna, za pomocą której porównuje się agregaty ekonomiczne poszczególnych krajów, uwzględniając siłę nabywczą ich walut. W ten sposób eliminuje się wpływ różnic cen na wielkość tych agregatow; c – 1990–2001. a Źródło: Social Report 2003, European Commission; Eurostat Yearbook 2004; obliczenia własne na podstawie Social Expenditure Database, OECD 2004. Źrodło: Eurostat Yearbook 2004 oraz obliczenia własne na podstawie Social Expenditure Database, OECD 2004. Dane tab. 1 i wykres 1 wskazują na istnienie pozytywnego związku między przeciętnym udziałem publicznych wydatków socjalnych w PKB w latach 1980–2001 i poziomem PKB na mieszkańca w 2001 r. Zarówno produkt społeczny w przeliczeniu na mieszkańca, jak i przeciętny udział wydatków socjalnych w PKB w latach 1980–2001 były najniższe w Portugalii, Grecji i Hiszpanii. Z kolei obie te zmienne przybierały najwyższe wartości w takich krajach, jak Szwecja, Dania oraz Holandia, Belgia i Francja. Do podobnych wniosków prowadzi porównanie wielkości PKB i publicznych wydatków socjalnych na mieszkańca w 2000 r. (por. wykres 2). Stwierdzenie związku między wielkością wydatków socjalnych i produktem społecznym na mieszkańca nie oznacza jeszcze, że ma on charakter przyczynowo-skutkowy. Niemniej, uzasadniony wydaje się wniosek, iż w krajach Europy Zachodniej wystąpiło długookresowe pozytywne sprzężenie zwrotne między rozwojem gospodarczym i wzrostem wydatków socjalnych. Wykres 2. Wydatki socjalne i PKB na mieszkańca w 2000 r. (PPS) 30000 IRL 25000 PKB Celem tej części analizy jest odpowiedź na następujące pytania: czy istnieje związek między wielkością wydatków socjalnych i poziomem rozwoju gospodarczego, wyrażonym wskaźnikiem PKB na mieszkańca? Czy istnieje zależność między wielkością wydatków socjalnych i tempem wzrostu gospodarczego? Czy rozmiary państwa opiekuńczego determinują sytuację finansów publicznych? HIS 20000 15000 10000 3000 WBR BEL FIN Wà FRA HOL AUS DAN NIE SZW GRE POR 3500 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000 7500 8000 Wydatki socjalne Źrodło: Dane Eurostatu. 5
