Problem zadłużenia publicznego w strefie euro i działania
advertisement
UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny Studia podyplomowe: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Karolina Patrycja Chudyga nr albumu: 9355030 Problem zadłużenia publicznego w strefie euro i działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin rok 2015 Spis treści Wprowadzenie......................................................................................................... 4 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej ................................................................................................................ 6 2. Spełnienie kryteriów fiskalnych przez kraje strefy euro w latach 1999- 2007… ................................................................................................................... 12 3. Pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku kryzysu finansowo – gospodarczego 2008/2009 i pomoc finansowa Unii Europejskiej dla krajów członkowskich strefy euro..................................................................................... 17 4. Działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych ...... 26 4.1. Na poziomie krajów członkowskich ................................................... 26 4.2. Na poziomie instytucji Unii Europejskiej: mechanizmy wsparcia finansowego dla krajów strefy euro i zmiany w zarządzaniu UE/SE ............ 28 Podsumowanie ...................................................................................................... 36 Bibliografia ........................................................................................................... 37 Spis tabel ............................................................................................................... 41 Spis rysunków ....................................................................................................... 41 3 Wprowadzenie Strefa euro funkcjonuje od 1 stycznia 1999 r. i obejmuje obecnie 19 krajów Unii Europejskiej. Wprowadzenie jednolitej waluty było efektem długotrwałego procesu integracyjnego.1 Został on zapoczątkowany ustanowieniem Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS) w 1952 r. Sześć lat później (1958 r.) na mocy Traktatów Rzymskich powołana do życia została Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej. Istotą tego procesu było tworzenie przez kolejne lata jednolitej przestrzeni gospodarczej, cechującej się swobodnym przepływem towarów i usług, siły roboczej i kapitału pomiędzy krajami członkowskimi. Wprowadzenie jednolitej waluty stało się koniecznością, aby kraje członkowskie mogły zrealizować w pełni korzyści w ramach wspólnego rynku po zniesieniu ograniczeń w przepływie kapitału.2 Mimo, że nad planem utworzenia Unii Walutowej debatowano już od końca lat 60., to dopiero od początku lat 90. odbywała się praktyczna realizacja projektu.3 W kwietniu 1989 r. Komitet ds. Badań nad Unią Gospodarczą i Walutową przedstawił trzyetapową koncepcję powstania UGiW, tzw. Raport Delorsa. Określone w nim zostały cele unii walutowej, takie jak pełna liberalizacja przepływu kapitału, pełna integracja rynków finansowych, związanie ze sobą kursów walutowych na stałe, definitywna wymienialność walut oraz zastąpienie walut wspólnym narodowym pieniądzem.4 Podstawowym celem pierwszego etapu wprowadzania UGiW obejmującego okres 1990-1993, było utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego. W 1992 r. podpisano Traktat z Maastricht, który określił kryteria konwergencji gospodarczej. Wprowadzona została ściślejsza koordynacja i wspólny nadzór polityk gospodarczych państw członkowskich, a także wzmocniono współpracę 1 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009, s. 11. Ibidem. 3 K. Czech, Rozwój strefy euro z perspektywy wybranych państw - wnioski dla Polski, „Studia Ekonomiczne – Zeszyty naukowe”, nr 123, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, 2012, s.53. 4 Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, „Wspólnoty Europejskie”, 2007, s. 6, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication6730_pl, dostęp 15 kwietnia 2015 r. 2 4 pomiędzy bankami centralnymi w ramach Komitetu Gubernatorów Banków Centralnych.5 Zasadniczym celem drugiego etapu obejmującego lata 1994 – 1998 było zapewnienie szerokiej członkowskich. Rada konwergencji Europejska polityk ekonomicznych sformułowała wytyczne do państw polityki gospodarczej, a kraje członkowskie zostały zobowiązane do przedstawienia średniookresowych programów konwergencyjnych.6 Od 1999 r. rozpoczął się trzeci - ostatni etap tworzenia UGiW. Jedenaście krajów Unii Europejskiej spełniło wówczas kryteria z Maastricht i zostało przyjętych do strefy euro (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia i Hiszpania). Grecja nie spełniła wtedy warunków uczestnictwa i została do strefy przyjęta dopiero 1 stycznia 2001 r.7 Wielka Brytania i Dania nie przystąpiły do strefy korzystając z przyznanej im klauzuli opt-out, która dawała tym państwom prawo wyboru co do przyjęcia bądź rezygnacji z przyjęcia niezakwalifikowania wspólnej Szwecji do waluty. wspólnego Natomiast obszaru podstawą walutowego do było niespełnienie przez nią jednego z warunków pełnego członkostwa w UGiW (kryterium kursu walutowego).8 Od roku 2007 w strefie euro znajduje się również Słowenia, w 2008 dołączył Cypr i Malta, w 2009 r. strefa powiększyła się o kolejny kraj, jakim jest Słowacja. Po roku 2010 do chwili obecnej do strefy przystąpiły jeszcze trzy państwa, w tym Estonia (2011), Łotwa (2014) i Litwa (2015).9 Głównym celem pracy jest przedstawienie problemu zadłużenia publicznego w strefie euro oraz działań podejmowanych na rzecz konsolidacji finansów publicznych. W dwóch pierwszych punktach podjęto próbę oceny znaczenia kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej oraz ich spełniania przez kraje członkowskie strefy euro w latach 1999 – 2007. W 5 B. Nowak, Unia Gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, ”Studia Europejskie”, nr 4, 2000, s. 53. 6 Ibidem. 7 P. D. Grauwe, Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003, s. 142. 8 L. Oręziak, Finanse…, op. cit., s. 12. 9 Ministerstwo Finansów, Kalendarium strefy euro 1989-2015, http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1136820/kalendarium+strefy+euro+-+2015.pdf, dostęp 15 kwietnia 2015 r. 5 punkcie trzecim przedstawiono, jak kryzys finansowo – gospodarczy lat 2008/2009 wpłynął na kształtowanie się deficytu budżetowego i zadłużenia publicznego w strefie euro. Punkt czwarty ukazuje wybrane działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych na poziomie krajów członkowskich i instytucji Unii Europejskiej. 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Polityka fiskalna w strefie euro stanowi wyjątkowo ważny instrument polityki makroekonomicznej z wielu powodów. Po pierwsze, podstawowym warunkiem funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej, w tym głównie stabilności gospodarki i wspólnej waluty, jest równowaga finansów publicznych. Po drugie, finanse publiczne reprezentują około połowy gospodarki w Eurolandzie, a wydatki budżetowe stanowią istotny składnik globalnego popytu. Po trzecie, rozważna polityka fiskalna stanowi warunek osiągnięcia celów polityki pieniężnej, ponieważ zapewnia stabilizację warunków gospodarowania.10 W krótkim okresie wpływa ona na wzrost gospodarczy oraz poziom cen za pomocą działań dyskrecjonalnych, automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz zmian stawek podatków pośrednich. W średnim oraz długim okresie polityka fiskalna i wzrost gospodarczy mogą się wzmacniać wzajemnie.11 Dostosowanie polityki budżetowej i pieniężnej do zmian sytuacji gospodarczej (przebiegu cyklu koniunkturalnego) jest warunkiem skutecznej polityki makroekonomicznej. Chodzi tutaj przede wszystkim o optymalne wykorzystanie interakcji pomiędzy tymi dwiema politykami – oddziaływania na koniunkturę poprzez automatyczne stabilizatory koniunktury oraz za pomocą stopy procentowej.12 Automatyczne stabilizatory koniunktury stanowią elementy systemu budżetowego. Nie wymagają decyzji rządu, gdyż działają samoczynnie reagując na wzrost lub spadek popytu. Ich skuteczność zależy przede wszystkim od progresywności systemu podatkowego, wrażliwości zatrudnienia na zmiany produkcji i struktury 10 B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMCS, Lublin 2007, s. 171. 11 J. Spychała, Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, Vol. 2, No. 6 (267), 2014, s. 129. 12 B. Mucha-Leszko, Strefa…, op. cit., s. 171. 6 wpływów budżetowych, generowania przez system korzyści, jak i przyczyn powodujących zmiany koniunkturalne.13 Po czwarte, polityka fiskalna w odróżnieniu od monetarnej nie została scentralizowana i jest prowadzona przez kraje członkowskie. W sytuacji, gdy nie ma już możliwości oddziaływania za pomocą polityki pieniężnej na koniunkturę, wykorzystuje się w tym celu politykę budżetową. Utrzymując zdecentralizowaną politykę fiskalną, warunkiem koniecznym stało się przeciwdziałanie występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych oraz narastaniu długu publicznego, poprzez wprowadzanie reguł fiskalnych i mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie. 14 Mimo, iż miano świadomość, że skuteczność reguł fiskalnych w ograniczaniu deficytu jest daleka od doskonałości i nie stanowią one wystarczającego narzędzia zapewniającego równowagę budżetową uznano, że właściwie skonstruowane reguły fiskalne w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi stanowią najbardziej użyteczne narzędzie zapewniania stabilizacji fiskalnej.15 Najważniejszym wydarzeniem, które stało się fundamentem wprowadzenia wspólnego pieniądza było przyjęcie Traktatu z Maastricht, podpisanego w 1992 r. W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską zawarto zapisy narzucające dyscyplinę fiskalną w ramach przyszłej Unii Gospodarczej i Walutowej, które określają granice bezpieczeństwa w przypadku szoków gospodarczych i recesji. Powtórzone one zostały w kolejnych traktatach, w tym w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podpisanym w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., który stanowi aktualnie obowiązujące pierwotne źródło prawa.16 W Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską (obecnie TFUE) umiejscowione zostały najważniejsze dla UE zapisy o warunkach przyjęcia euro przez państwa członkowskie.17 By stworzyć solidne ramy do osiągania wyższego poziomu wzrostu PKB, jak i dla uniknięcia zakłóceń związanych z 13 B. Mucha-Leszko, M. Kąkol, Podstawy teoretyczne i realizacja polityki fiskalnej w strefie euro, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska” Sectio H, VOL. XLIV, 2010 Lublin, s. 87. 14 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 130. 15 J. Siwińska-Gorzelak, Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski., P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. Siwińska-Gorzelak (red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 84. 16 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 131. 17 L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014, s. 137. 7 wprowadzeniem jednego pieniądza konieczne było, by państwa członkowskie osiągnęły wysoki poziom konwergencji (zbieżności) gospodarczej. Dodatkowo ustalono również, że kraje członkowskie zmuszone są uzyskać zbieżność prawa krajowego oraz przepisów dotyczących kwestii walutowych i krajowych banków centralnych.18 Tabela 1 przedstawia, jakie kryteria konwergencji zostały ustalone w Traktacie z Maastricht (TWE). Tab. 1. Kryteria konwergencji z Maastricht Co jest mierzone Sposób pomiaru Stabilność cen Zharmonizowana stopa inflacji cen towarów konsumpcyjnych Kryteria konwergencji Zdrowe finanse publiczne Stabilność finansów publicznych Deficyt budżetowy jako % PKB Nie więcej niż 1,5 punktu procentowego ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższej dynamice cen Wartość referencyjna: nie więcej niż 3% Dług publiczny jako % PKB Wartość referencyjna: nie więcej niż 60% Trwałość konwergencji Długookresowa stopa procentowa Stabilność kursu walutowego Odchylenie od kursu centralnego Nie więcej niż 2 punkty procentowe ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższym poziomie inflacji Uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM przez 2 lata bez naruszania ustaleń Źródło: KE, Jedna… op. cit., s. 6. Kryteria zbieżności z Maastricht zostały ustanowione głównie pod presją Niemiec, aby dopuścić do uczestnictwa w strefie tylko te kraje UE, które charakteryzują się stosunkowo dobrą sytuacją gospodarczą.19 Ponadto Niemcy obawiali się, że zadłużenie publiczne będzie wpływać na osłabienie wspólnej waluty, a niektóre kraje członkowskie UGiW przyczyniałyby się do wzrostu stóp procentowych w całej Unii poprzez nadmierne pożyczanie na rynku. Mogłoby się to dziać ze szkodą dla pozostałych krajów członkowskich.20 Nadmierne zadłużanie się państwa prowadzi do „wysysania” pieniądza z rynku. Dzieje się to głównie kosztem podmiotów gospodarczych, które w związku z tym mają 18 KE, Jedna…, op. cit., s. 5. L. Oręziak, Finanse…, op. cit., s.12. 20 L. Oręziak, Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 37. 19 8 większe trudności w zdobyciu funduszy na finansowanie swojej działalności (wyższe odsetki od kredytów i pożyczek). Hamulec dla rozwoju inwestycji prywatnych stanowią realne stopy procentowe, które często stanowią kluczowy skutek dużego zapotrzebowania państwa na środki finansowe.21 Rosnące deficyty budżetowe stały się w wielu krajach UE zagrożeniem dla rozwoju gospodarczego, innowacyjności gospodarki oraz istniejących miejsc pracy. Trwały duży deficyt budżetowy ogranicza możliwości zastosowania polityki budżetowej jako instrumentu stabilizowania gospodarki. W okresie poważnego osłabienia koniunktury trudno jest podjąć konieczne działania, jak zmniejszenie podatków w celu pobudzenia aktywności gospodarczej i zwiększenie wydatków socjalnych, by łagodzić skutki wzrostu bezrobocia.22 Nadmierny deficyt budżetowy prowadzi do narastania długu publicznego. Państwo narażone jest na wpadnięcie w pułapkę zadłużenia w sytuacji, gdy nie udaje się w długim okresie zlikwidować deficytu budżetowego i rezultatem niezrównoważenia deficytów w przeszłości jest dług publiczny. Mówi się o niej, gdy tempo wzrostu kosztów obsługi zadłużenia jest wyższe niż tempo wzrostu dochodów budżetowych. W konsekwencji bieżąca obsługa długu publicznego nie jest finansowana w pełni dochodami z budżetu, lecz wymusza zaciąganie nowych pożyczek (tzw. rolowanie długu).23 Doświadczenia wielu krajów pokazują, że zły stan finansów publicznych przyczynia się do dużej wrażliwości polityki budżetowej na wysokość rynkowych stóp procentowych. Następstwem tego jest mniej lub bardziej ostra presja na bank centralny, by przyczynił się do spadku ceny pieniądza na rynku poprzez obniżenie stosowanych stóp procentowych.24 Świadomość negatywnych skutków utraty przez dany kraj wiarygodności na arenie międzynarodowej również powinna przemawiać za troską o stan finansów publicznych. Utrata zaufania ze strony międzynarodowych inwestorów na ogół najpierw skutkuje wzrostem kosztów pozyskiwania funduszy przez podmioty na rynku międzynarodowym, a w ostateczności masową ucieczką kapitału z kraju oraz kryzysem walutowym i 21 Ibidem. Ibidem. 23 P. Tobera, Dług publiczny – istota, przyczyny powstawania, instrumenty finansowania, „Studia i Materiały, Miscellanea Oeconomicae ” Nr 1, Kielce 2013, s. 430. 24 L. Oręziak, Euro…, op. cit., s. 38. 22 9 finansowym.25 Trwale utrzymujący się deficyt budżetowy i nadmierny dług publiczny są czynnikami, które niekorzystnie wpływają na sytuację gospodarczą kraju. Mimo, iż kryteria zbieżności określiły warunki przystąpienia do strefy euro, to w samym traktacie nie znalazły się jasne zapisy, które określałyby jak członkowie mają mobilizować się do utrzymywania niskiego deficytu budżetowego. Nie został bowiem do końca rozwiązany problem nadmiernego zadłużania państw po przyjęciu wspólnej waluty.26 Chcąc zaakcentować konieczność trwałego wypełniania reguł fiskalnych Rada Europejska podpisała 17 czerwca 1997 r. Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW), który składał się z dwóch rozporządzeń Rady Europejskiej oraz jednej uchwały. Rozporządzenia uregulowały zasady postępowania instytucji unijnych w procesie nadzoru budżetowego, dzieląc mechanizmy na część prewencyjną i represyjną. 27 PSW miał za zadanie stworzyć ramy krajowych polityk fiskalnych poprzez utrzymanie dopuszczalnego poziomu deficytu i długu publicznego odpowiednio w wysokości 3% PKB i 60% PKB.28 Na podstawie tych przepisów państwa członkowskie UE, które uczestniczą w trzecim etapie tworzenia UGiW zobowiązane zostały do corocznego przygotowywania programów stabilności, a pozostałe kraje programów konwergencji. Miało to na celu m. in. zapobieganie we wczesnym etapie przed występowaniem nadmiernego deficytu budżetowego w krajach UE.29 Pakt Stabilności i Wzrostu określił, jakie będą konsekwencje zbyt wysokiego deficytu budżetowego. Wszystkie kraje SE, których deficyt przekroczy próg 3% PKB mogą podlegać karom finansowym, które mogą wynieść: 0,2% PKB (przy naruszeniu przepisów zapobiegawczych i naprawczych) oraz 0,5% PKB jeśli przepisy naprawcze naruszane będą wielokrotnie.30 25 Ibidem. L. Skiba, Polityka…, op. cit., s. 138. 27 B. Mucha-Leszko, Strefa…, op. cit., s. 178. 28 A. Dybizbańska, Znaczenie Paktu na rzecz stabilności i wzrostu dla zapewnienia dyscypliny fiskalnej w strefie euro, s.284, http://www.academia.edu/1277431/Znaczenie_paktu_na_rzecz_stabilno%C5%9Bci_i_wzrostu_dl a_zapewnienia_dyscypliny_fiskalnej_w_strefie_euro, dostęp 16 kwietnia 2015 r. 29 J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej, Analiza doświadczeń na tle teorii, „Materiały i Studia NBP”, Zeszyt Nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s. 24. 30 Komisja Europejska, Pakt Stabilności i Wzrostu, 26 10 Tab. 2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w UGiW Część prewencyjna Część represyjna Państwa strefy euro Komisja Europejska oraz Rada przedkładają programy stosują procedurę nadmiernego stabilizacyjne na okres kilku lat. deficytu na podstawie art. 126 Celem programów TFUE oraz rozporządzenia stabilizacyjnych jest osiągnięcie 1467/97 WE. równowagi bądź nadwyżki Komisja Europejska monitoruje budżetowej przez dany kraj sytuację fiskalną członków członkowski. strefy euro oraz przedkłada Ocenę programów Radzie stosowne zalecenia (co stabilizacyjnych oraz nadzór może być upublicznione). Rada przekazuje zalecenia nad ich wykonaniem przeprowadza Komisja państwu, które posiada Europejska. nadmierny deficyt budżetowy W sytuacji stwierdzenia przez W sytuacji, gdy dane państwo Radę istotnych odchyleń zastosuję się do zaleceń Rady, pomiędzy celami programu procedura nadmiernego deficytu stabilizacyjnego a rzeczywistą jest zamykana. Na państwo strefy euro, które sytuacją fiskalną kieruje ona do danego państwa wczesne nie skoryguje nadmiernego ostrzeżenie, które ma zapobiec deficytu w wyznaczonym wystąpieniu nadmiernego terminie, może zostać nałożona deficytu budżetowego. sankcja. Źródło: J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 134. http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_pl.htm, dostęp 16 kwietnia 2015 r. 11 2. Spełnienie kryteriów fiskalnych przez kraje strefy euro w latach 1999-2007 Spowolnienie gospodarcze lat 2001-2002 uwidoczniło, że europejskie reguły fiskalne, które wówczas obowiązywały nie spełniły swoich zadań tak, jak tego oczekiwano. Pakt Stabilności i Wzrostu nie obligował w wystarczającej mierze do zacieśniania polityki fiskalnej w okresach dobrej koniunktury. Dodatkowo, pogłębiająca się nierównowaga budżetowa w niektórych krajach członkowskich strefy ujawniła niedoskonałości mechanizmu sankcyjnego.31 Pakt Stabilności i Wzrostu znalazł się w punkcie krytycznym w listopadzie 2003 r., kiedy Rada Ecofin (pełnoprawny organ formalnie stwierdzający stan nadmiernego deficytu) powinna stwierdzić, że dwa największe kraje strefy euro (Francja i Niemcy) nie przeprowadziły wystarczających działań, aby zredukować deficyt budżetowy. Ostatnim krokiem przed nałożeniem sankcji finansowych na te kraje było przygotowanie przez Komisję projektu deklaracji uznających działania tych państw za niewystarczające. Jednak Rada nie przyjęła sugerowanego przez Komisję stanowiska, ponieważ projekt nie uzyskał odpowiedniej większości głosów. Werdykt unijnego Trybunału Sprawiedliwości potwierdził prawo Rady do suwerennej decyzji, bez względu na przekonanie Komisji o naruszeniu zapisów PSW.32 Kraje te zdołały przeforsować korzystne dla siebie rozstrzygnięcia. Przychylna dla Niemiec i Francji decyzja Rady z 13 lipca 2004 r. dotycząca zawieszenia procedury poważnie podważyła wiarygodność Paktu jako instrumentu wymuszającego dyscyplinę budżetową w państwach wspólnej waluty.33 Na szczycie 22-23 marca 2005 r. Rada Europejska przyjęła rezolucję wprowadzającą reformę Paktu, która opierała się na kompromisie osiągniętym przez Ecofin 20 marca 2005 r. Najistotniejszą wprowadzoną zmianą było uelastycznienie jego interpretacji i stosowania w przypadku przekroczenia wymaganego stosunku 3% deficytu wobec PKB (sytuacja nadmiernego deficytu). Dodatkowo reforma dała możliwość przedłużenia okresu przejściowego na 31 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 134. L. Skiba, Polityka…, op. cit., s. 140. 33 L. Oręziak, Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, „Bank i Kredyt”, lipiec 2005, s. 16. 32 12 usunięcie nadmiernego deficytu.34 Opinie na temat skuteczności Paktu wśród ekonomistów są podzielone. Jako słabe oceniane są zdecydowanie jego fundamenty instytucjonalne. Stosunkowo niewielka jest również możliwość wywarcia wpływu na decyzje fiskalne krajów, które nie przestrzegają jego postanowień. Nieskuteczność w ich egzekwowaniu uznaje się jako główną przyczynę kryzysu zadłużenia w strefie euro.35 Wysoki poziom zadłużenia europejskich państw jest skutkiem prowadzenia w latach 70. i 80. XX w. polityki nadmiernych deficytów. Okres niekorzystnej koniunktury w latach 70., który został wywołany dwoma kryzysami naftowymi był przyczyną pogorszenia się sald budżetowych w państwach EWG. Działania przy pomocy instrumentów fiskalnych nie pozwoliły państwom na odbudowę szybkiego tempa rozwoju, ponieważ problemy lat 70. i 80. miały charakter ogólnoświatowy.36 Wartość długu publicznego we Włoszech rosła systematycznie od lat 70 – w roku 1970 wynosiła 38% PKB, dziesięć lat później wzrosła o połowę i sięgnęła 57% PKB, a w roku 1990 wynosiła już prawie 95% PKB.37 W latach 80. równie szybko rosło zadłużenie w kilku innych państwach, w tym w Irlandii (z 69% PKB w 1980 r. do 93% PKB w 1990 r.), Belgii (z 74% PKB do 126% PKB), Grecji (z 22% PKB do 71% PKB), Holandii (z 45% PKB do 77% PKB), Danii (z 39% PKB do 62% PKB) oraz Hiszpanii (z 16% PKB do 43% PKB).38 Początek lat 90. był kolejnym okresem spowolnienia gospodarczego, a państwa europejskie stanęły przed problemem rozpoczęcia procesu integracji walutowej przy jednoczesnym wysokim poziomie zadłużenia publicznego. W roku 1999 tylko 5 z 11 krajów, które jako pierwsze przyjęły wspólną walutę, posiadało dług publiczny poniżej 60% PKB (Finlandia, Francja, Irlandia, Luksemburg, Portugalia) (tabela 3). 34 S. Miklaszewicz, Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu, „Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej SGH”, nr 20, Warszawa 2006, s. 106. 35 Pakt Stabilności i Wzrostu, http://uniaeuropejska.org/pakt-stabilnosci-i-wzrostu/, dostęp 15 kwietnia 2015 r. 36 L. Skiba, Polityka…, op. cit. s. 148-149. 37 Ibidem. 38 Ibidem. 13 Tab. 3. Wartość długu publicznego krajów strefy euro w latach 1999 – 2007 (% PKB) Kraj 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Austria 67,5 66,8 67,3 67,9 64,6 63,8 63,5 61,8 59,1 Belgia 114,9 109,1 108,5 105,4 98,6 94,2 92,1 88,2 84,9 Cypr 59,3 59,6 61,2 65,1 67,7 70,2 69,1 64,8 59,8 Finlandia 47,0 44,5 43,8 42,7 44,3 44,1 41,3 39,2 35,4 Francja 58,5 56,8 56,8 59,1 62,9 64,9 66,4 63,6 64,2 Hiszpania 63,1 61,1 56,9 54,0 48,7 46,2 43,0 39,7 36,2 Holandia 63,1 55,8 52,8 52,6 52,0 52,4 52,3 47,9 45,4 Irlandia 49,3 38,3 36,8 34,0 31,1 29,5 27,4 25,1 25,4 Luksemburg 6,0 5,6 5,6 5,7 6,3 6,3 6,1 6,6 6,8 Malta 55,2 53,9 58,9 57,9 66,0 72,6 70,4 64,2 62,6 Niemcy 61,2 60,2 59,5 60,8 65,6 65,6 67,8 67,6 65,0 Portugalia 54,3 53,3 55,6 58,0 56,9 58,3 63,6 64,7 63,6 Włochy 114,9 110,6 109,5 106,7 104,3 103,8 105,8 106,5 104,0 Grecja 106,2 114,0 107,0 104,9 97,9 98,6 98,0 95,3 94,5 Słowenia 24,1 26,3 26,5 27,8 27,2 27,6 27,5 27,2 24,1 Strefa Euro 72,7 70,2 69,2 69,1 69,1 69,6 70,2 68,5 66,3 Źródło: L. Oręziak, Finanse… op. cit., s. 68 i 79. Analizując kształtowanie się wielkości długu publicznego w całej strefie należy zauważyć, iż w okresie 1999-2007 jego poziom stale spadał, poza latami 2004 i 2005. Jak już wcześniej wspomniano, dwa pierwsze lata funkcjonowania strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury, co w efekcie zaowocowało wyraźną poprawą salda budżetu oraz wartości długu publicznego poszczególnych państw członkowskich. Przyspieszenie wzrostu gospodarczego spowodowało zwiększenie przychodów podatkowych oraz zmniejszenie poziomu wydatków.39 Najniższy dług publiczny stale notowany był w Luksemburgu, a relatywnie dobrze z jego utrzymywaniem radziła sobie również Finlandia i Irlandia. Hiszpania i Holandia tylko w momencie tworzenia strefy euro oraz w czasie 39 L. Oręziak, Polityka…, op. cit., s. 68. 14 kryzysu posiadały problem zbyt wysokiego długu.40 Wskazując kraje, w których wartość zadłużenia była bliska wartości referencyjnej w pierwszych latach funkcjonowania SE, wymienić należy Francję i Portugalię, jednak i one odpowiednio od 2003 i 2005 r. posiadały problemy ze zbyt wysokim zadłużeniem. Natomiast zdecydowanie powyżej wartości referencyjnej, w całym analizowanym okresie, dług publiczny kształtował się w Belgii, Grecji i we Włoszech.41 Poszczególne kraje różnią się od siebie pod względem modelu polityki budżetowej. Wśród państw stosujących w latach 1999-2007 politykę ograniczania zadłużenia oraz zrównoważonego budżetu wymienić należy niewątpliwie Belgię, Hiszpanię, Finlandię, Irlandię, Holandię oraz Luksemburg. Natomiast kraje, w których wartość deficytów instytucji rządowych i samorządowych zdecydowanie przekraczała średnią UE to Grecja, Malta czy Portugalia.42 40 M. Ochrymiuk, A. Rogut, Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, s. 23. https://www.nbp.pl/publikacje/o_euro/konwergencja_nominalna.pdf, dostęp 19 kwietnia 2015 r. 41 Ibidem. 42 L Skiba, Polityka…, op. cit., s. 152. 15 Tab. 4. Wartość salda budżetowego krajów strefy euro w latach 1999 – 2007 jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka Kraj 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Austria -2,6 -2,0 -0,6 -1,3 -1,8 -4,8 -2,5 -2,5 -1,3 Belgia -0,6 -0,1 0,2 0,1 -1,8 -0,2 -2,6 0,2 0,0 Cypr -4,0 -2,2 2,1 -4,1 -5,9 -3,7 -2,2 -1,0 3,3 Finlandia 1,7 6,9 5,0 4,1 2,4 2,2 2,6 3,9 5,1 Francja -1,6 -1,3 -1,4 -3,1 -3,9 -3,5 -3,2 -2,3 -2,5 Hiszpania -1,3 -1,0 -0,5 -0,4 -0,4 0,0 1,2 2,2 2,0 Holandia 0,3 1,9 -0,4 -2,1 -3,0 -1,8 -0,3 0,2 0,2 Irlandia 2,4 4,9 1,0 -0,3 0,8 1,4 1,3 2,8 0,3 Luksemburg 3,6 5,7 6,0 2,3 0,5 -1,1 0,2 1,4 4,2 Malta -6,7 -5,5 -6,1 -5,4 -9,1 -4,4 -2,7 -2,6 -2,3 Niemcy -1,5 1,0 -3,1 -3,9 -4,1 -3,7 -3,3 -1,5 0,3 Portugalia -3,0 -3,2 -4,8 -3,3 -4,4 -6,2 -6,2 -4,3 -3,0 Włochy -1,8 -1,3 -3,4 -3,1 -3,4 -3,6 -4,2 -3,6 -1,5 Grecja -1,8 -4,1 -3,7 -3,7 -5,6 -7,4 -5,1 -2,6 -2,8 Słowenia -3,0 -3,6 -3,9 -2,4 -2,6 -2,0 -1,3 -1,2 -0,1 Strefa Euro -1,3 -1,0 -1,7 -2,4 -3,1 -2,9 -2,6 -1,3 -0,6 Źródło: Eurostat, Euro-indicators, http://ec.europa.eu/, dostęp 19 kwietnia 2015 r. W tabeli 4 przedstawiono wartość sald budżetowych krajów strefy euro w latach 1999-2007. Po okresie dobrej koniunktury, kiedy deficyt budżetowy strefy euro spadł z 2,6 % PKB w 1997 r. do 1% PKB w 2000 r. sytuacja fiskalna wszystkich krajów członkowskich zaczęła się znacząco pogarszać. Dla niektórych państw (np. Finlandii) oznaczało to spadek nadwyżek w budżecie, w przypadku innych (Portugalia, Niemcy, Włochy) wzrost deficytów. Wartość referencyjną w 2002 r. przekraczało pięć państw strefy, dlatego konieczne było uruchomienie procedury dotyczącej nadmiernego deficytu wobec tych krajów. 43 Generalnie, w okresie 1999 – 2007 procedurę nadmiernego deficytu toczono wobec 6 krajów strefy euro.44 Po rozszerzeniu UE w 2004 i 2007 r. o nowe państwa członkowskie relacja salda budżetowego do PKB i długu publicznego do PKB w strefie euro, 43 44 L. Oręziak, Polityka…, op. cit., s. 68. B. Mucha-Leszko, Strefa…, op. cit., s. 203. 16 jak i całej Unii, stale się poprawiała. Deficyt budżetowy strefy zmniejszył się zasadniczo w okresie 2004 - 2007, z -2,9% do -0,6% PKB, co obrazują dane z tabeli 5. Następstwem poprawy salda budżetowego była poprawa relacji długu publicznego do PKB. W całej strefie zmniejszyła się ona z 69,6% do 66,3%. Ta korzystna zmiana była rezultatem dobrej koniunktury lat 2004 - 2007 oraz dyscyplinującego oddziaływania PSW.45 W 2007 r. najmniej korzystną sytuację budżetową spośród krajów strefy euro posiadała Grecja, Portugalia i Francja, 3 spośród 15 członków strefy posiadało widoczną nadwyżkę budżetową (Finlandia, Hiszpania, Luksemburg,), a pięć państw osiągnęło sytuację bliską równowagi (Niemcy, Słowenia, Belgia, Holandia, Irlandia). 3. Pogorszenie stanu finansów publicznych w wyniku kryzysu finansowo – gospodarczego 2008/2009 i pomoc finansowa Unii Europejskiej dla krajów członkowskich strefy euro W przypadku krajów europejskich „iskrą zapalną” lawiny zadłużenia był niepodważalnie kryzys finansowy z 2008 r. Jako jego początek uznaje się symbolicznie bankructwo banku Lehman Brothers, jednak większość badaczy zgadza się, że rozpoczął się on już w 2007 r. i wynikał z „przegrzania” gospodarki Stanów Zjednoczonych oraz nieudolnych prób i metod jej pobudzania, w tym poprzez uruchomienie nadmiernego boomu kredytowego.46 Początkowo sądzono, że kryzys z USA nie „rozleje się” na całą gospodarkę światową, jednak silne zintegrowanie światowych rynków finansowych sprawiło, że napięcia te szybko przeniosły się do różnych części świata, w tym do Europy. Pogorszenie się koniunktury światowej oraz zaburzenia światowego systemu finansowego niewątpliwie przyczyniły się do recesji strefy euro, jednak nie można określić ich jako obecne źródła problemów.47 Jako praprzyczynę, poprzez którą powstały kolejne źródła kryzysu uznać należy brak spełnienia przez strefę euro podstawowych warunków funkcjonowania optymalnego obszaru walutowego. Dziesiątki lat funkcjonowania 45 Ibidem, s. 77-79. M. Rosińska-Bukowska, Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica”, nr 273, 2012, s. 345. 47 NBP, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania, Warszawa 2013, s. 6. https://www.nbp.pl/cie/download/kryzys-w-strefie-euro.pdf, dostęp 23 kwietnia 2015 46 17 pokazały, że kryteria te nie były spełnione przez unię walutową już w momencie tworzenia, a część państw posiadała małą zdolność do radzenia sobie ze wstrząsami gospodarczymi poprzez niską konkurencyjność i brak odpowiednich regulacji i instytucji.48 Kolejną przyczyną kryzysu jest rzadko wymieniany przez ekonomistów konflikt interesów pomiędzy poszczególnymi członkami a dobrem całego obszaru walutowego jak i brak spójności strefy euro, co gwarantuje skuteczność podejmowanych decyzji na szczeblu centralnym. Kraje członkowskie różnią się znacząco między sobą zarówno polityką fiskalną (działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury), monetarną (różnice w systemach bankowych bądź niedopasowanie stóp procentowych do sytuacji gospodarczej krajów) jak i innymi czynnikami makroekonomicznymi (struktura gospodarki bądź przebieg cykli koniunkturalnych).49 Duże zróżnicowanie poziomu rozwoju jak i struktur gospodarczych krajów członkowskich, nieskuteczność mechanizmów odpowiedzialnych za prowadzenie „mądrej” polityki fiskalnej oraz brak mechanizmów zarządzania kryzysowego i wsparcia finansowego dla najbardziej zagrożonych państw strefy euro to kolejne źródła kryzysu.50 Największym problemem w gospodarce strefy euro jest stale przekraczający kryteria konwergencji deficyt budżetowy i dług publiczny. Prowadzona dyskrecjonalna polityka fiskalna, która stymuluje wzrost gospodarczy oraz działanie automatycznych stabilizatorów koniunktury doprowadziły do pogorszenia równowagi fiskalnej.51 Rysunek 1 obrazuje jak kształtował się deficyt budżetowy oraz dług publiczny w Eurolandzie w latach 2007-2014. 48 N. Białek, Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, „WSIiZ Working Papers”, No 7, January 2014, s. 3-4. 49 Ibidem. 50 NBP, Kryzys… op. cit., s. 10. 51 T. Białowąs, Wpływ kryzysu na wzrost gospodarczy, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008-2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Lublin 2011, s. 38. 18 Rys. 1. Deficyt budżetowy i dług publiczny w strefie euro w latach 2007 – 2014 Źródło: EBC, Statistical Data Warehouse, http://sdw.ecb.europa.eu, dostęp 25 kwietnia 2015 r. W pierwszej dekadzie istnienia euro nie udało się trwale zmniejszyć zadłużenia i deficytu publicznego do poziomu wartości określonych w Traktacie z Maastricht (odpowiednio 60% i 3% PKB). Dług publiczny strefy euro, który w 1998 r. wynosił średnio 72,8% PKB zmniejszył się tylko do 66,2% PKB w roku 2007, a średni deficyt kształtował się w tych latach na poziomie 1,9% PKB, pomimo korzystnych warunków makroekonomicznych, umożliwiających silniejszą konsolidację budżetową.52 W latach 2007-2014 dług publiczny Eurolandu systematycznie wzrastał, z wyjątkiem III i IV kwartału 2007 r., III kwartału 2011 r. oraz IV kwartału 2013 i 2014 r. i przez cały okres przekraczał wartość referencyjną. Analizując kształtowanie się deficytu publicznego w tych latach należy zauważyć dwa wyróżniające się trendy. W latach 2007-2010 deficyt stale wzrastał: z poziomu -0,6% PKB (IV kwartał 2007), do wartości ponad dwukrotnie przekraczającej wartość referencyjną (I kwartał 2010 r.). Osiągnął on wtedy wartość największą w omawianym okresie i stanowił: -6,6% PKB.53 Natomiast od III kwartału 2011 r. możemy zauważyć odwrotną tendencję w jego 52 J-C. Juncker, Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, „Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna”, 12 luty 2015, s. 3 53 EBC, Statistical Data Warehouse, http://sdw.ecb.europa.eu, dostęp 25 kwietnia 2015 19 kształtowaniu się, gdyż deficyt systematycznie spadał, aż do poziomu: -2,4% PKB w III kwartale 2014 r.54 Szczegółowe dane na temat wartości salda budżetowego i zadłużenia publicznego w relacji do PKB zawiera tabela 5. Tak wysoki poziom zadłużenia oraz deficytu publicznego może stanowić poważny problem w utrzymaniu stabilności finansowej w strefie euro oraz w osiąganiu wzrostu gospodarczego w średniej i długiej perspektywie.55 54 55 Ibidem. T. Białowąs, Wpływ…, op. cit., s. 39. 20 -7,3 -13,9 -30,8 -13,4 -9,8 -15,6 -10,7 -4,5 -11,2 -9,7 -3,3 -2,7 0,9 Irlandia Grecja Hiszpania Francja Włochy Cypr 21 -2,5 -6,3 -2,1 4,2 Finlandia Strefa Euro -2,0 -8,0 -6,0 -2,5 -7,7 -5,9 Słowacja -6,2 -1,8 -4,5 Słowenia -4,1 -5,1 -3,5 -10,2 -9,8 -0,9 Austria -5,6 -3,6 -0,9 -7,2 -8,1 -5,3 -4,5 -7,1 0,2 Portugalia 0,6 Holandia -3,7 Luksemburg 3,0 -4,5 -0,8 3,0 Litwa Malta -9,4 -4,0 Łotwa -9,8 -6,1 -5,5 -7,5 -2,0 -4,1 -0,8 -5,1 -6,4 -4,4 -2,5 -4,5 -2,8 -0,2 -5,5 -3,6 -6,3 -3,8 -5,3 -9,4 -9,5 1,2 -0,8 -2,9 -4,1 Estonia -3,1 -0,1 -3,7 Niemcy -3,8 -1,0 -5,6 -5,8 -0,2 0,1 -2,9 -4,8 -1,3 -2,3 -2,6 0,9 -2,6 -0,7 -4,9 -2,9 -4,1 -2,0 -2,1 -4,2 -1,1 -2,5 -2,6 -4,0 -14,9 -5,6 -2,2 -4,0 -3,6 0,1 -3,1 -0,8 -5,8 -3,0 -4,8 -10,3 -6,8 -8,7 -12,3 -8,1 -0,2 0,1 -4,1 -0,8 -3,2 -2,9 -4,9 -4,5 -2,4 -2,3 -2,1 0,6 -0,7 -1,4 -8,8 -3,0 -4,0 -5,8 -3,5 -4,1 0,6 0,7 -3,2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Belgia Kraj Saldo budżetowe -0,9 -3,3 -2,7 -2,9 -3,1 -2,0 -1,7 -1,8 0,0 -1,5 -1,4 -1,1 -2,6 -3,8 -4,5 -2,1 -3,3 -0,2 0,6 -2,6 2015 64,8 7,2 74,5 95,7 6,0 77,9 9,7 79,3 10,1 77,1 10,6 74,7 10,3 71,5 92,1 111,2 11,7 123,2 109,7 107,1 6,7 82,4 95,5 102,0 103,8 104,4 106,5 106,5 79,2 53,9 82,4 61,5 85,2 69,2 89,6 84,4 92,3 92,1 95,0 96,4 97,7 100,4 70,2 33,9 27,9 22,0 71,7 63,8 58,5 60,9 14,4 15,5 19,8 48,9 80,0 43,5 35,6 35,0 83,7 69,2 60,8 66,4 15,3 29,3 36,9 58,5 82,1 61,3 69,7 19,1 37,2 42,7 66,0 81,5 66,5 67,4 21,9 39,8 40,9 80,9 68,6 69,2 24,0 38,8 38,2 84,5 68,8 68,0 23,6 40,9 40,0 87,0 69,9 67,2 24,9 41,7 37,3 79,5 102,2 107,5 106,7 85,6 48,6 41,0 38,6 86,5 48,5 43,4 46,5 91,1 52,9 52,1 53,7 93,2 55,8 54,6 70,3 94,2 59,3 53,6 80,9 94,0 62,6 53,4 81,5 94,0 111,1 125,8 129,7 130,2 124,4 72,0 63,1 67,4 19,2 37,9 44,4 61,3 106,1 116,4 119,3 116,4 123,1 128,5 132,1 133,1 68,2 40,2 112,9 129,7 148,3 171,3 156,9 175,0 177,1 180,2 44,5 4,5 66,8 89,2 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Dług publiczny Tab. 5. Saldo budżetowe i dług publiczny w strefie euro w latach 2008 - 2015 Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013 s. 42-91, oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s. 174. Początkowo stricte finansowy charakter recesji w strefie euro, którego wynikiem stało się gwałtowne załamanie płynności oraz zaufania na międzynarodowym rynku finansowym, przyjął z czasem charakter kryzysu gospodarczego i fiskalnego, co doprowadziło do nierównowagi sektora publicznego, recesji oraz napięcia na rynku długu.56 Załamanie finansowe w strefie euro dotknęło kraje członkowskie w różnym stopniu. Mimo, że we wszystkich państwach strefy szok gospodarczy był w zasadzie symetryczny, wynikał on z odmiennych powodów. Komisja Europejska wyróżniła trzy główne podłoża kryzysu w strefie euro: 57 załamanie rynków finansowych państw, które posiadały rozwinięte centra finansowe (Luksemburg, Irlandia, Austria, Belgia); załamanie rynku nieruchomości oraz sektora budownictwa (Irlandia, Francja, Hiszpania); załamanie popytu eksportowego w państwach, gdzie odgrywał on istotną rolę w tworzeniu PKB (Austria, Holandia, Niemcy). Kryzysem szczególnie dotknięte zostały państwa określane jako GIPSIC (Grecja, Irlandia, Portugalia, Hiszpania, Włochy, Cypr). W roku 2008 obok Grecji najpoważniejszym ogniskiem kryzysowym wydawała się być Irlandia, w której kryzys rozpoczął się od załamania na rynku nieruchomości. Z uwagi na fakt, że państwo nie kontrolowało zobowiązań bankowych, zadłużenie z tytułu zaciąganych pożyczek hipotecznych wynosiło wtedy ponad 50% PKB.58 W kraju tym wystąpiło najszybsze tempo wzrostu długu publicznego (z poziomu 25% w 2007 r. aż do ponad 90% PKB w 2010 r.), a poziom deficytu budżetowego wzrósł ponad czterokrotnie (z poziomu -7,3% w 2008 r. do poziomu -30,8% PKB w 2010 r.).59 Irlandia zwróciła się z prośbą o pomoc finansową w listopadzie 2010 r. Jej łączna wartość wynosiła 85 mld euro, z czego 35 mld miało zostać przekazane na dokapitalizowanie banków, a pozostała do budżetu państwa. W dużej mierze powstały deficyt był konsekwencją pomocy, jaka była udzielana bankom irlandzkim pogrążonym w kryzysie. Jej wysokość w roku 2010 przekroczyła 56 M. Pronobis, Kryzys w strefie euro – ryzyko niewypłacalności Grecji i pozostałych krajów peryferyjnych [w:] M. Kalinowski, M. Pronobis (red.), Gospodarka. Nowe perspektywy po kryzysie, Wyd. CeDeWu, Warszawa 2010, s. 81. 57 T. Białowąs, Wpływ… op. cit., s. 21-22. 58 M. Rosińska-Bukowska, Kryzys…, op. cit., s.351-352. 59 M. Gasz, Mechanizmy przeciwdziałania kryzysowi zadłużenia w strefie euro, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, Uniwersytet Rzeszowski, nr 30, Rzeszów 2013, s. 63. 22 wartość 40 mld euro. 60 W grudniu 2013 r. nastąpiło zakończenie finansowego programu pomocowego dla Irlandii. Punktem krytycznym dla strefy euro okazało się ujawnienie w październiku 2009 r. przez nowy rząd Grecji, że kondycja gospodarki tego kraju jest o wiele gorsza niż oficjalnie podawano w statystykach. Zmieniło to znacznie stosunek rynków finansowych nie tylko do tego państwa, ale także innych mocno zadłużonych krajów strefy euro.61 W 2010 r. cała uwaga UE skupiała się na Grecji, a początkowe starania podejmowania odpowiednich działań naprawczych nie przyniosły efektu. Koniecznością okazała się więc interwencja na poziomie ponadnarodowym, więc Grecji rozszerzono dostęp do kredytów ratunkowych. Podjęte przedsięwzięcia przynosiły w rezultacie skutki odwrotne do zamierzonych – nastąpiło całkowite załamanie wzrostu gospodarczego, a kolejne podejmowane działania okazywały się nieskuteczne.62 Kryzys w Grecji wynikał z ekspansywnej polityki fiskalnej, skłonności do życia ponad stan oraz po części z wad konstrukcyjnych strefy euro. Wydatki, które nie miały pokrycia w dochodach prowadziły do narastającego deficytu budżetowego. Przez wiele lat pożyczane pieniądze były przeznaczane na konsumpcję a nie na inwestycje, które mogłyby zmodernizować gospodarkę. Od początku kryzysu (2008) deficyt budżetowy kilkakrotnie przekraczał wartość referencyjną, a wartość długu publicznego, która i tak była wysoka, wzrosła i stanowi obecnie około 180% PKB.63 Portugalia była trzecim państwem po Grecji i Irlandii, które zdecydowało się skorzystać z pomocy finansowej. Źródłem problemów Portugalczyków wydają się być zbyt wysokie, kredytowane zakupy konsumpcyjne, w szczególnej mierze dóbr importowanych.64 Jako najbiedniejsze państwo w momencie tworzenia strefy euro, borykała się ona z wieloma problemami gospodarczymi i na rynku pracy. Mało konkurencyjna gospodarka charakteryzowała się wieloletnimi wysokimi deficytami w handlu zagranicznym oraz wysokim zadłużeniem zagranicznym 60 A. Wancio, Europejskie mechanizmy stabilności finansowej- gwarancja stabilności strefy euro czy gra na zwłokę?, „Wspólnoty Europejskie”, nr 3, 2011, s. 46. 61 NPB, Kryzys…, op. cit., s. 6. 62 M. Rosińska-Bukowska, Kryzys… op. cit., s. 348-349. 63 N. Białek, Przyczyny…, op. cit., s. 11. 64 M. Rosińska-Bukowska, Kryzys…, op. cit., s. 353. 23 kraju.65 W roku 2011 Portugalii zostało przekazane wsparcie w kwocie 78 mld euro, ze środków z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacji Finansowej, Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. W 2014 r. Portugalia ogłosiła rezygnację z przedłużenia programu pomocowego, a jej dług uznano po tej decyzji jako bardziej bezpieczny.66 W Hiszpanii załamanie gospodarcze nastąpiło już w 2008 r., kiedy sprzedaż kredytów hipotecznych spadła o 44%.67 Wpływy podatkowe zostały jednocześnie ograniczone przez wysokie bezrobocie (które według danych Komisji Europejskiej wynosiło około 20% w latach 2009-2011), a ponadto jednocześnie zwiększyły się wydatki rządu na zasiłki, co spowodowało poważne problemy budżetowe.68 W 2012 r. zapadła decyzja o przyznaniu Hiszpanii pomocy o wartości 100 mld euro. W przypadku tego kraju do czynienia mamy z problemem natury strukturalnej, gdyż w momencie pęknięcia bańki nieruchomościowej drastycznie spadły dochody budżetowe, a tamtejszy sektor nieruchomości generował aż około 50% PKB. Uznaje się, że podstaw hiszpańskiego kryzysu należy upatrywać wśród podobnych przyczyn co w przypadku kryzysu w Stanach Zjednoczonych oraz w spadku zatrudnienia.69 W styczniu 2014 r. nastąpiło zakończenie finansowego programu pomocowego dla sektora bankowego Hiszpanii. Gospodarka Włoch od wielu lat stopniowo traciła konkurencyjność, dług publiczny utrzymywał się na bardzo wysokim poziomie, a wzrost PKB był bliski zera. Pod koniec pierwszej dekady XXI wieku wzrastało bezrobocie oraz spadała produkcja przemysłowa. W 2010 r. dług publiczny przekroczył 1,7 biliona euro, co stanowiło ponad 115% PKB.70 Włosi podjęli jednak znaczący wysiłek wewnętrzny i starają się dokonywać koniecznych zmian. Wprowadzono pewne protekcjonistyczne zasady w biznesie, by chronić rodzimy rynek przemysłowy. 65 NBP, Kryzys…, op. cit. s. 17. P. Toporowski, Koniec programu pomocowego dla Portugalii - dobry znak dla strefy euro?, „Biuletyn PISM”, nr 67, 2014, s. 1. 67 G. Górniewicz, Kryzys finansów publicznych w krajach grupy PIIGS, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 686, Szczecin 2011, s. 454. 68 Ibidem. 69 M. Rosińska- Bukowska, Kryzys…, op. cit. s. 356-357. 70 G. Górniewicz, Kryzys… op. cit., s. 455. 66 24 Wydaje się to być pozytywnym symptomem, jednak nie tworzy to jeszcze zadowalającego obrazu gospodarki.71 Bezpośrednią przyczyną kryzysu bankowego na Cyprze było nadmierne zaangażowanie się tamtejszych banków w greckie obligacje skarbowe. Ponieważ rynek bankowy nie dawał zbyt wiele możliwości rozwoju, banki rozpoczęły zagraniczną ekspansję już w latach 90. XX w.72 Od wielu lat panował pogląd, że Grecja to kraj, w którym każdy ambitny bank cypryjski powinien prowadzić działalność ze względu na bliskość położenia, dostęp do jednolitego rynku, silne więzi kulturowe i boom gospodarczy na początku XXI w.73 Kiedy okazało się, że Grecja nie jest w stanie wywiązać się z żadnej części swoich zobowiązań, cypryjskie banki znalazły się na skraju bankructwa. Wśród przyczyn pośrednich kryzysu bankowego na Cyprze należy wymienić niekontrolowany rozrost sektora bankowego wspomagany przez występujący arbitraż regulacyjny, wyjątkowo duży udział sektora bankowego w PKB oraz brak odpowiedniego nadzoru nad systemem bankowym skutkujący niewłaściwą dywersyfikacją ryzyka.74 Problemy systemu finansowego Cypru, w połączeniu ze złą sytuacją gospodarczą zmusiły również i tamtejsze władze do zwrócenia się o pomoc zewnętrzną. Pakiet pomocowy Komisji Europejskiej, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Europejskiego Banku Centralnego wynosił 10 mld euro, a aby uzyskać pożyczkę ratunkową Cypr musiał sam wygospodarować około 13 mld euro (ponad 75% PKB).75 Na koniec roku 2010 tylko dwa państwa członkowskie strefy euro (Luksemburg i Finlandia) wypełniały budżetowe kryteria konwergencji ustanowione w Maastricht. Mały poziom długu publicznego wystąpił też w Słowenii i Słowacji, ale kraje te nie spełniały równocześnie drugiego kryterium fiskalnego. Pozostałe kraje członkowskie SE przekroczyły w 2010 r. zarówno dopuszczalną wartość deficytu budżetowego, jak i długu publicznego w relacji do 71 M. Rosińska- Bukowska, Kryzys…, op. cit. s. 355. L. Bartosik, Kryzys światowy: Rosja – życie po Cyprze, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu”, nr 3 (41), Wrocław 2014, s. 23. 73 Ibidem, s. 24. 74 I. Pruchnicka-Grabias, Przyczyny kryzysu bankowego na Cyprze, http://ec.europa.eu/polska/news/opinie/130703_cypr_pl.htm, dostęp 1 maja 2015 r. 75 Prezydent Anastasiadis: Cypr znosi kontrolę przepływów, http://wyborcza.pl/1,91446,17705295,Prezydent_Anastasiadis__Cypr_znosi_kontrole_przeplywo w.html, dostęp 27 kwietnia 2015 r. 72 25 PKB.76 W drugą falę recesji Unia weszła w 2011 roku. Już w listopadzie 2010 r. został uruchomiony pakiet ratunkowy o wartości 85 mld euro dla Irlandii, której deficyt wzrósł do poziomu 32% PKB. W 2011 r. pomoc dostała Portugalia. W lipcu tego samego roku Grecji został przyznany drugi pakiet pomocowy.77 Relacja długu publicznego do PKB w 2011 r. w pięciu państwach przekroczyła 100%: Grecja (171,3%), Włochy (116,4%), Irlandia (111,1%), Belgia (102,1%), Portugalia (111,1%). W kolejnych dwóch państwach relacja ta przekroczyła wartość 80 % : Francja (85,0%), Austria (82,1%), (tab. 5). Dodatkowo uznano, że żaden kraj strefy euro, nawet te z grupy uznawanej za najbardziej wiarygodne (Holandia, Finlandia czy Niemcy), nie jest całkowicie bezpieczny.78 4. Działania podejmowane na rzecz konsolidacji finansów publicznych 4.1. Na poziomie krajów członkowskich Światowy kryzys gospodarczy pokazał liczne słabości polityki budżetowej członków strefy euro. Nadmiernie ekspansywna polityka fiskalna doprowadziła wiele z tych państw do przekroczenia ustalonych w traktacie z Maastricht fiskalnych kryteriów konwergencji. Ponadto nieskuteczny nadzór bankowy doprowadził do nieumiarkowanej ekspansji kredytowej i nadmiernego zadłużenia sektora prywatnego, co z kolei spowodowało drastyczny wzrost długu publicznego oraz utratę zaufania światowych rynków do niektórych członków Eurolandu.79 Jednym z rozwiązań wyjścia członków UGiW z kryzysu zadłużenia jest wieloletnia konsolidacja fiskalna. Dlatego państwa SE podejmowały liczne działania w celu zacieśnienia polityki budżetowej, by przywrócić stabilność finansów publicznych. Konsolidacja fiskalna polega na wzmocnieniu finansów publicznych poprzez ograniczanie deficytu budżetowego.80 Państwa należące do UGiW oparły swoje plany konsolidacji budżetów publicznych przede wszystkim 76 A. Wancio, Europejskie…, op. cit., s. 46. M. Rosińska-Bukowska, Kryzys…, op. cit., s. 349. 78 Ibidem. 79 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 144. 80 J. Giżyński, Konsolidacja fiskalna w krajach Unii Gospodarczej i Walutowej w warunkach kryzysu zadłużenia, „Zarządzanie i Finanse”, nr 4, 2012, s. 179. 77 26 na redukcji wydatków oraz na zwiększeniu dochodów podatkowych. Obniżenie wydatków miało głównie nastąpić poprzez redukcję zatrudnienia i płac w instytucjach publicznych, wydłużenie wieku emerytalnego, zamrożenie wysokości emerytur, zamrożenie centralnych wydatków publicznych oraz ograniczenie wielu form świadczeń socjalnych. Natomiast zwiększenie dochodów podatkowych miało polegać na podnoszeniu stóp w podatku od wartości dodanej, podwyższeniu stawek podatkowych dla gospodarstw domowych i przedsiębiorstw oraz uszczelnieniu systemu podatkowego.81 Efekty podjętych działań konsolidacyjnych zaprezentowano w tabeli 6, gdzie zawarto dane dotyczące sytuacji fiskalnej w UGiW w latach 2008 - 2016. Tab. 6. Sytuacja fiskalna w strefie euro w latach 2008 - 2016 Wyszczególnienie 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 1) Dochody ogółem 45,0 44,8 44,7 45,3 46,2 46,6 46,6 46,6 46,2 2) Wydatki ogółem 3) Saldo budżetowe (1-2) 47,1 51,2 50,9 49,5 49,9 49,4 49,0 48,6 48,0 -2,1 -6,4 -6,2 -4,1 -3,7 -2,8 -2,4 -2,0 -1,8 4) Wydatki z tytułu odsetek 3,0 2,9 2,8 3,1 3,1 2,8 2,6 2,5 2,4 5) Saldo pierwotne (3+4) 0,9 -3,5 -3,4 -1,1 -0,6 -0,1 0,2 0,4 0,7 Saldo skorygowane cyklicznie -2,8 -4,6 -5,0 3,5 -2,5 -1,2 -0,9 -0,9 -1,1 Zadłużenie brutto 70,1 79,8 85,6 88,1 92,7 93,2 94,2 94,0 92,5 Źródło: ECB, Fiscal developements, Monthly Bulletin, December 2011, s. 93 oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s. 41. W roku 2010, kiedy strefa euro miała za sobą dwa lata drastycznego pogarszania się pozycji budżetowych, łączny deficyt sektora finansów publicznych wynosił 6,2% PKB, jednak wysokość tego wskaźnika różniła się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich. Stabilizacja deficytu budżetowego w strefie euro była częściowo wynikiem wzrostu dochodów budżetowych, po znacznym spadku przychodów w roku 2009. Co najważniejsze zmniejszeniu ulegało i wciąż ulega tempo wzrostu wydatków budżetowych w 81 Wierzba R. Dyscyplina fiskalna w Unii Gospodarczej i Walutowej warunkiem stabilności euro, [w:] K. Jajuga (red.), Finanse – nowe wyzwania teorii i praktyki. Problemy wiodące, Wrocław 2011, s. 264-265. 27 UGiW jako całości, poprzez podjęcie nowych działań w zakresie konsolidacji finansowej, które mają na celu kompensację dużego wzrostu wypłat socjalnych, transferów kapitałów oraz płatności odsetkowych.82 Według danych Komisji Europejskiej deficyt sektora finansów publicznych w strefie euro ma stale spadać, a zadłużenie brutto utrzymywać się na poziomie powyżej 90% PKB (tabela 7). 4.2. Na poziomie instytucji Unii Europejskiej: mechanizmy wsparcia finansowego dla krajów strefy euro i zmiany w zarządzaniu UE/SE W celu poprawy sytuacji finansowo – gospodarczej Unii Europejskiej i strefy euro podjęto działania antykryzysowe o charakterze reform, które były wprowadzane oraz wdrażane na poziomie instytucji unijnych. Ze względu na obszary których dotyczą, można je podzielić na kilka kategorii, w tym: finansowe mechanizmy pomocowe dla państw strefy euro, instrumenty mające za zadanie wzmocnienie konkurencyjności w strefie euro oraz instrumenty służące wzmocnieniu koordynacji polityk gospodarczych. Zbiorczo działania te można określić jako zmiany w systemie zarządzania gospodarczego w UE.83 Wśród finansowych mechanizmów pomocowych dla krajów strefy euro wymienić należy dwa mechanizmy o charakterze tymczasowym - Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej (EFSM) i Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF) oraz stały mechanizm pomocy finansowej - Europejski Mechanizm Stabilności (EMS). 84 Europejski Mechanizm Stabilizacji Finansowej powstał on na mocy rozporządzenia Rady UE z maja 2010 r., po uprzednim uzgodnieniu z państwami członkowskimi na posiedzeniu ECOFIN. Spełniać on miał podobne cele do powstałego w 2002 r. Instrumentu Wsparcia Bilansu Płatniczego (BOP facility), z którego pomocy skorzystać mogły tylko państwa UE nienależące do strefy euro.85 Pomoc ze środków EFSM skierowania była do wszystkich nadmiernie zadłużonych państw UE, a w jego ramach Komisja Europejska mogła pożyczyć łącznie do 60 mld euro. Z funduszu skorzystała 82 J. Giżyński, Konsolidacja…, op. cit., s. 185-186. J. Barcz, Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012, s. 46. 84 P. Szkudlarek, Kryzys finansów publicznych w Unii Europejskiej, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, Uniwersytet Szczeciński, nr 32, Szczecin 2013, s. 17. 85 A. Wancio, Europejskie…, op. cit., s. 48. 83 28 Irlandia i Portugalia, które wystąpiły o pożyczkę na łączną kwotę 48,5 mld euro (Irlandia 22,5 mld , Portugalia 26 mld). Do grudnia 2012 r. EFSM wypłacił łącznie środki w kwocie 43,8 mld euro.86 Niecały miesiąc później, w czerwcu 2010 r., utworzono Europejski Instrument Stabilności Finansowej (EFSF). Jego celem było umożliwienie szybkiego i skutecznego reagowania w razie wystąpienia kryzysu finansowego w jednym z krajów SE oraz zapobieganie jego rozprzestrzenianiu się na pozostałe kraje członkowskie.87 EFSF pozyskiwał środki na pomoc finansową poprzez emisję obligacji lub innych instrumentów dłużnych na rynkach kapitałowych. Poparty był on gwarancjami państw członkowskich o łącznej wartości 780 mld euro, a jego zdolność kredytowa wynosiła 440 mld euro. Mechanizm ten został uruchomiony dla Irlandii, Portugalii, Hiszpanii i Grecji.88 W związku z potrzebą kompleksowego rozwiązania kryzysu finansowego oraz szybkiego reagowania na pojawianie się podobnych recesji, państwa strefy zdecydowały się utworzyć kolejną nową instytucję – Europejski Mechanizm Stabilności (EMS). Decyzją Rady Europejskiej z 25 marca 2011 r. dwa wcześniej omawiane europejskie mechanizmy stabilności (EFSM i EFSF) zostały zastąpione stałym mechanizmem pomocy finansowej, który ma na celu ochronę stabilności finansowej w strefie euro. Traktat będący podstawą istnienia tego mechanizmu podpisały wszystkie państwa strefy euro 2 lutego 2010 r. EMS przejął zadania mechanizmów tymczasowych EFSF oraz EFSM oraz stanowi uzupełnienie wzmocnionego nadzoru gospodarczego w Unii Gospodarczej i Walutowej.89 Aby EMS mógł posiadać oparcie w prawie pierwotnym została przeprowadzona modyfikacja Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Ttraktat ustanawiający EMS początkowo określił, że do momentu całkowitej likwidacji EFSF łączna zdolność pożyczkowa EMS oraz EFSF nie może przekroczyć 500 mld euro, jednak po ustaleniach z marca 2010 r., które wniosły że mechanizmy te 86 K. Kozłowska, Unijny spadochron z pomocą jeszcze trochę udźwignie, http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/finanse-publiczne/unijny-spadochron-z-pomocajeszcze-troche-udzwignie/, dostęp 1 maja 2015 r. 87 A. Wancio, Europejskie…, op. cit., s. 48. 88 Parlament Europejski, Pomoc finansowa dla państw członkowskich UE doświadczających poważnych sytuacji gospodarczych, http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pl/FTU_4.2.3.pdf , dostęp 1 maja 2015 r. 89 Ministerstwo Finansów, Integracja ze strefą euro, Najczęściej zadawane pytania na temat euro, http://www.mf.gov.pl/documents/764034/1417826/23_efsf-esm.pdf, dostęp 1 maja 2015 r. 29 będą jakiś czas działać równolegle, podniesiono pulę pożyczki do 700 mld euro. Bardzo istotnym warunkiem wsparcia w ramach EMS jest również to, że pomoc udzielana jest w ścisłej współpracy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym.90 W związku z głębokim kryzysem w większości krajów UE, Komisja Europejska podjęła wiele działań, by przezwyciężać recesję oraz nadawać nowe impulsy rozwojowe zwłaszcza dla strefy euro. 24-25 marca 2011 r. na posiedzeniu Rady Europejskiej przedstawiono krajom członkowskim tzw. Pakt Euro Plus.91 Pakt ten należy zaliczyć do kategorii instrumentów wzmacniających konkurencyjność w strefie euro. Jego znaczenie polega na tym, że zostały w nim zawarte ramowe wytyczne oraz główne kierunki prac nad zmianą porządku instytucjonalnego UE na podstawie których powstały takie dokumenty jak: 92 „Sześciopak” - sześć aktów prawnych (pięć rozporządzeń Parlamentu Europejskiego oraz jedna dyrektywa Rady ECOFIN; Traktat fiskalny - Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej; Europejski Mechanizm Stabilizacji (załącznik II do Paktu Euro Plus). Podstawowa różnica pomiędzy powyższymi dokumentami a Paktem Euro Plus polega na tym, iż Pakt dotyczy całej Unii Europejskiej, natomiast wyżej wymienione dokumenty tylko strefy euro. Jego podstawowym zadaniem jest stopniowe ujednolicanie narodowych polityk gospodarczych oraz mechanizmów funkcjonujących w państwach członkowskich UE. Najważniejszym celem jest osiągnięcie równowagi oraz stabilności finansów publicznych, wspieranie wzrostu zatrudnienia oraz zwiększanie konkurencyjności.93 90 M. Cichocki, Europejski Mechanizm Stabilności - główne zasady działania i próba oceny, Zeszyty Naukowe KGŚ, nr 37, Marzec, 2013, s. 99. 91 S. Owsiak, Opinia merytoryczna na temat Paktu Euro Plus, Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu gospodarczym w Unii Gospodarczej i Walutowej, Europejskim Mechanizmie Stabilizacyjnym i tzw. sześciopaku, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, „Zeszyty Prawnicze”, nr 1(33), 2012, s. 162. 92 Ibidem. 93 NBP, Jak ratować strefę euro i unię? Przyszłość strefy euro, s. 35, https://www.nbp.pl/edukacja/dodatki_edukacyjne/przeglad/III_Przeglad_4.pdf, dostęp 1 maja 2015 r. 30 W ramach działań naprawczych wprowadzonych w UE, oprócz nowych rozwiązań, podjęto również działania, których celem była poprawa funkcjonowania istniejących już elementów systemu instytucjonalno – prawnego. Wprowadzone zostały instrumenty służące zwiększeniu koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich.94 W grudniu 2011 r. po raz drugi wzmocniono Pakt Stabilności i Wzrostu, gdy w życie wszedł nowy pakiet przepisów UE, znany również jako „Sześciopak”. Sześć aktów prawnych stanowiło odpowiedź na kryzys zadłużenia publicznego, który spowodował, że z pomocy skorzystała Grecja, Irlandia i Portugalia. Na „Sześciopak” złożyły się cztery projekty, które stricte dotyczyły finansów publicznych oraz dwa będące próbą ograniczania niekorzystnych skutków kryzysu oraz konsekwencji zaostrzania dyscypliny budżetowej.95 Wprowadził on szereg zmian w części prewencyjnej i represyjnej PSW. Zmieniona część prewencyjna zobowiązała kraje członkowskie strefy euro do osiągania średniookresowych celów fiskalnych (tzw. MTO), wg których roczna stopa wydatków publicznych kraju członkowskiego nie powinna przekraczać średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB. Dołączono do niej również regułę semestru europejskiego – zainicjonowany w 2011 r. proces wzmocnionej koordynacji polityk gospodarczych państw członkowskich UE, który ma na celu lepsze uwzględnienie wymiaru europejskiego w planowaniu krajowych strategii gospodarczych.96 Poprzez zmodyfikowanie części korekcyjnej PSW zwiększyło się znaczenie kryterium długu publicznego. Ponieważ wcześniej próg 60% PKB nie był w praktyce przestrzegany, nowe przepisy wdrożyły ilościową zasadę oceny redukcji tempa zadłużenia. Polegała ona na tym, że w państwie członkowskim w ciągu trzech lat poprzedzających ocenę wskaźnik długu powinien zmniejszać się względem wartości 60% PKB średnio w tempie 1/20 rocznie. Państwa otrzymały dodatkowy 94 K. Majchrzak, Instrumenty prawne służące ograniczeniu skutków kryzysu finansowo – gospodarczego w strefie euro Unii Europejskiej. Uwagi ogólne, „Acta Erasmiana V”, Wrocław 2013, s. 140. 95 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 139. 96 W. Wojtas, P. Stolarczyk, Czy po konsumpcji „sześciopaku” Unię europejską czeka ból głowy? „Analiza Forum Obywatelskiego Rozwoju”, nr 11, 2011, s. 12. 31 okres na przygotowanie swojej strategii według nowych reguł, który wynosił 3 lata.97 Następnym krokiem w kierunku zmian stał się Pakt fiskalny zapisany w nowym Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej z 2 marca 2012 r. Został on podpisany przez każde państwo UE, oprócz Czech i Wielkiej Brytanii. Istota Traktatu fiskalnego sprowadza się do zwiększania dyscypliny fiskalnej, zwiększenia koordynacji polityk krajowych oraz poprawy zarządzania gospodarkami.98 Do jego najistotniejszych zapisów należą: 99 wzmocniona kontrola UE nad dyscypliną fiskalną krajów członkowskich; złota reguła, wg której strukturalny deficyt budżetowy danego kraju nie może przekroczyć 0,5% nominalnego PKB; wdrażanie procedury nadmiernego deficytu oraz obowiązek ograniczania zadłużenia publicznego kraju, którego dług publiczny przekracza 60% PKB; automatyczne nakładanie kar na kraje niestosujące się do dyscypliny fiskalnej; obowiązek opracowywania programu partnerstwa budżetowego i gospodarczego przez państwa objęte procedurą nadmiernego deficytu. Do nowatorskich rozwiązań, które dyscyplinują zawarte w Pakcie fiskalnym rozwiązania należy obligatoryjność wdrożenia celów średniookresowych, jak i mechanizmu korygującego, a także podejmowanie decyzji we wszystkich etapach procedury nadmiernego deficytu odwrotną kwalifikowaną większością głosów.100 Ze względu na większą współzależność polityki fiskalnej w UGiW, 30 maja 2013 r. we wszystkich krajach strefy euro weszły w życie dwa kolejne rozporządzenia zaproponowane przez Komisję Europejską, określone jako „Dwupak”. Pierwsze z nich, mające zastosowanie do wszystkich państw 97 J. Spychała, Dyscyplina…, op. cit., s. 140. S. Owsiak, Opinia…, op. cit., s. 160. 99 J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s. 140. 100 E. Kaliszczuk, Kontrowersyjny traktat fiskalny, „Unia Europejska”, nr 2, 2012, s. 9. 98 32 członkowskich UGiW, przewiduje szczególne uregulowania dla krajów objętych procedurą nadmiernego deficytu. Z kolei drugie rozporządzenie określa uproszczone reguły wzmocnionego nadzoru w krajach członkowskich, które posiadają duże trudności z utrzymaniem stabilności finansowej, w państwach korzystających z pomocy finansowej oraz państwach, które kończą korzystanie z programów pomocy finansowej. „Dwupak” stwarza wspólne ramy w Eurolandzie przy pomocy podejścia stopniowanego, poprzez wprowadzanie odpowiednich wymogów dotyczących nadzoru fiskalnego oraz zapewniając ciągłość kontrolowania polityki budżetowej.101 Wśród działań podjętych w celu poprawy sytuacji finansowej przedstawić należy jeszcze środki naprawcze, których zadaniem było zlikwidowanie istniejących już skutków kryzysu. Zasadniczą rolę w zakresie grupy tych działań odgrywa Europejski Bank Centralny (EBC). Przed kryzysem finansowo – gospodarczym nadzór nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej opierał się na sprawowaniu nadzoru bankowego przez poszczególne państwa, ich współpracy w sprawowaniu tego nadzoru oraz na harmonizacji regulacji ostrożnościowych. W obliczu kryzysu powstała konieczność zmian w konstrukcji prawnej nadzoru nad rynkiem finansowym.102 Na przełomie 2010 i 2011 r. wzmocniona została kontrola nad sektorem finansowym w SE i UE dzięki powołaniu kilku instytucji, w tym Europejskiej Rady Ryzyka Systemowego (ESRB) i Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego (EBA). Zadaniem tych instytucji jest przyczynianie się do zapobiegania narastaniu nierównowagi oraz szybka identyfikacja pojawiających się ognisk ryzyka w europejskim systemie finansowym.103 Pod koniec 2011 r. został uruchomiony program długoterminowych operacji refinansujących (LTRO), lecz przyniósł on tylko chwilowe uspokojenie na rynkach finansowych. We wrześniu 2012 r. Europejski Bank Centralny ogłosił program Ouright Monetary Transaction (OMT). Należy on do niestandardowych instrumentów polityki pieniężnej oraz zakłada bezterminowe skupowanie przez bank krótkoterminowych (1-3-letnich) obligacji zagrożonych krajów członkowskich strefy euro. Oznacza to zmianę paradygmatu EBC, który nie może finansować 101 J. Spychała, Dyscyplina, op. cit., s. 141. K. Majchrzak, Instrumenty…, op. cit., s. 133. 103 NBP, Kryzys…, op. cit., s. 24. 102 33 deficytu poprzez zakup obligacji rządowych, jednak praktyka ta stosowana jest do zakupów na rynku wtórnym. Przesłanką wprowadzenia OMT jest niedopuszczenie do grania na rozpad strefy euro przez inwestorów na rynku finansowym.104 Wystąpienie z wnioskiem o pomoc oznacza zobowiązanie się kraju do reform oraz poddanie kontroli partnerów ze strefy euro i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Według prezesa EBC, przewagą OMT nad innymi programami o podobnych charakterze jest jego przejrzystość, warunkowość oraz akceptacja ewentualnego udziału w restrukturyzacji długu. Natomiast dla przeciwników programu twierdzenie to jest kontrowersyjne, ponieważ jego konsekwencją może być wzrost inflacji, przepływ kapitału na rynek surowców, oraz deprecjacja oszczędności ludności.105 W listopadzie 2014 r. tylko Portugalia i Irlandia kwalifikowały się do otrzymania wsparcia z OMT, jednak nie spełniały one wszystkich warunków dołączenia do programu. Kolejnymi kandydatami do otrzymania pomocy jest Grecja i Cypr.106 Grecja znalazła się wśród krajów strefy euro, które zostały najbardziej dotknięte kryzysem finansowo-gospodarczym. Przyczyny kryzysu w tym kraju, w znacznej mierze związane są z brakiem przygotowania do integracji walutowej. Liczne problemy strukturalne skutkowały pogorszeniem konkurencyjności międzynarodowej oraz pogłębianiem nierównowagi wewnętrznej i zewnętrznej gospodarki greckiej.107 Destabilizacja tego państwa doprowadziła do udzielenia mu pożyczek przez MFW i instytucje Unii Europejskiej, by zapobiec rozprzestrzenianiu się kryzysu na państwa Eurosystemu.108 W 2010 r. Komisja Europejska i Międzynarodowy Fundusz Walutowy udzieliły Grecji pożyczki w wysokości 110 mld euro w ramach Greek Loan Facility (GLF)- narzędzia, które 104 M. Gasz, Mechanizmy…, op. cit., s. 67. P. Szkudlarek, Kryzys…, op. cit., s. 19. 106 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, W opinii rzecznika generalnego Cruza Villalona program EBC „Outright Monetary Transactions” jest, co do zasady, zgodny z TFUE, http://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2015-01/cp150002pl.pdf, dostęp 2 maja 2015 107 Ministerstwo Finansów, Kryzys grecki – geneza i konsekwencje, Warszawa 2010, s. 4., https://polskawue.gov.pl/files/polska_w_ue/Euro/Ramy_dok_uzupelniajacy_grecja.pdf, dostęp 2 maja 2015 r. 108 T. Sporek, Globalne konsekwencje kryzysu finansowego w Grecji, „Studia Ekonomiczne” nr 172, Katowice 2013, s. 26. 105 34 było reakcją na gwałtowny wzrost rentowności greckich obligacji.109 MFW gwarantował 30 mld euro ze 110 mld euro. Oprócz pożyczek od KE i MFW, Grecji miała być przekazana pomoc w postaci skoordynowanych dwustronnych pożyczek krajów ówczesnej strefy euro. Program ten zależny miał być od stopnia realizacji reform prowadzonych przez to państwo. Do 2012 r. na greckie konta przelano 73 mld euro. Program okazał się jednak niewystarczający, bo już po dwóch latach od jego uchwalenia Grecja potrzebowała kolejnego wsparcia.110 Trudna sytuacja w Grecji oraz ciągłe narastanie jej długu publicznego spowodowały konieczność przyjęcia drugiego pakietu pomocowego w lipcu 2011 r. W październiku tego samego roku podjęta została decyzja o restrukturyzacji długu publicznego względem prywatnych wierzycieli. Zmniejszenie wartości posiadanych przez nich tytułów (tzw. haircut) wynieść miało 50%. Do programu przystąpili wierzyciele Grecji, wobec których zobowiązania wynosiły około 83% wartości całego greckiego długu w postaci obligacji (205,6 mld euro).111 W celu zarządzania kryzysem Grecja zastosowała również tzw. Collective Action Clauses – klauzulę pozwalającą na zmianę istotnych postanowień związanych z obligacjami, w tym okresem spłaty i wysokością odkupu. Służyć to miało głównie uporządkowaniu procesu restrukturyzacji długu. W marcu 2012 r. Ateny podjęły decyzję o zastosowaniu tej klauzuli wobec swoich obligacji. 112 Drugi program pomocowy dla Grecji dobiegał końca 28 lutego 2015 r. Jednak władze tego państwa i ministrowie finansów strefy euro osiągnęli porozumienie o jego przedłużeniu o 4 miesiące. Od 2010 r. wielkość pomocy od UE i MFW w ramach programów ratunkowych dla Grecji wynosiła 240 mld euro.113 109 NBP, Programy pomocowe dla Grecji, Irlandii i Portugalii, https://www.nbp.pl/publikacje/integracja_europejska/programy_pomocowe.pdf, dostęp 2 maja 2015 110 E. Latoszek, K. Sacharski, Instrumenty zarządzania kryzysem w obszarze polityki budżetowej w Unii Gospodarczej i Walutowej, „Studia Europejskie” nr 3 (67), 2013, s. 96-97. 111 Ibidem. 112 Ibidem. 113 K. Kozłowska, Unijny… ,op. cit., http://www.obserwatorfinansowy.pl/tematyka/finanse-publiczne/unijny-spadochron-z-pomocajeszcze-troche-udzwignie/, dostęp 20 maja 2015 r. 35 Podsumowanie W zgodzie z teorią ekonomii strefa euro nie powstała w pełni jako optymalna strefa walutowa, lecz w dużym stopniu na podstawie politycznych priorytetów. Funkcjonowanie jednolitej waluty nie spowodowało wzrostu konwergencji gospodarczej krajów członkowskich Eurolandu. Światowy kryzys gospodarzy ujawnił liczne słabości polityki fiskalnej prowadzonej przez kraje SE. Nadmiernie ekspansywna polityka fiskalna doprowadziła wiele jej członków do przekraczania ustalonych w Traktacie z Maastricht kryteriów zbieżności. Z kolei nieskuteczność nadzoru bankowego skutkowała nieumiarkowaną ekspansją kredytu oraz spowodowała nadmierne zadłużenie, co prowadziło do spadku wiarygodności państw członkowskich i utraty zaufania światowych rynków finansowych. Narastające zadłużenie publiczne, wynikające z wysokich deficytów budżetowych, doprowadziło do podjęcia działań przez unijnych decydentów. Miały one na celu prowadzenie przez kraje członkowskie bardziej restrykcyjnej polityki fiskalnej. Kryzys finansowy udowodnił, że bez zwiększania kontroli ze strony Komisji Europejskiej bardzo ciężko jest utrzymać dyscyplinę fiskalną w państwach UGiW. Analiza zmian wprowadzonych w UE w celu walki z kryzysem wskazuje, iż zostały one przede wszystkim nakierunkowane na wsparcie strefy euro. Działania antykryzysowe UE przyniosły zamierzony efekt w początkowej fazie ich funkcjonowania, jednak w późniejszych latach trwania kryzysu okazało się, że są one nadal niewystarczające. Pogarszająca się kondycja finansowo – gospodarcza w poszczególnych krajach SE wraz z równoczesnym zwiększaniem się liczby państw członkowskich, w których pojawiały się problemy spowodowała, że strefa euro nie jest traktowana jako całość na międzynarodowych rynkach finansowych. Mimo, iż rozpoczęto na dużą skalę korektę problemów budżetowych i gospodarczych, narosłe zakłócenia równowagi gospodarczej wciąż stanowią widoczny problem. Niezbędne jest wypracowanie długoterminowego planu określającego, w jaki sposób powinny rozwijać się ramy Unii Gospodarczej i Walutowej. 36 Bibliografia Literatura książkowa 1. Barcz J., Traktat z Lizbony. Wybrane aspekty prawne działań implementacyjnych, Warszawa 2012 2. Białowąs T., Wpływ kryzysu na wzrost gospodarczy, [w:] B. Mucha-Leszko (red.), Gospodarka i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 20082010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, Lublin 2011 3. Grauwe P. D., Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003 4. Mucha-Leszko B., Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMCS, Lublin 2007 5. Oręziak L., Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004 6. Oręziak L., Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009 7. Pronobis M., Kryzys w strefie euro – ryzyko niewypłacalności Grecji i pozostałych krajów peryferyjnych [w:] M. Kalinowski, M. Pronobis (red.), Gospodarka. Nowe perspektywy po kryzysie, Wyd. CeDeWu, Warszawa 2010 8. Siwińska-Gorzelak J., Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski., P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. SiwińskaGorzelak (red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006 9. Skiba L., Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014 10. Wierzba R., Dyscyplina fiskalna w Unii Gospodarczej i Walutowej warunkiem stabilności euro, [w:] K. Jajuga (red.), Finanse – nowe wyzwania teorii i praktyki. Problemy wiodące, UE we Wrocławiu, Wrocław 2011 37 Publikacje i raporty 1. Bartosik L., Kryzys światowy: Rosja – życie po Cyprze, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu”, nr 3 (41), Wrocław 2014 2. Białek N., Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, „WSIiZ Working Papers”, No 7, January 2014 3. Cichocki M., Europejski Mechanizm Stabilności - główne zasady działania i próba oceny, Zeszyty Naukowe KGŚ, nr 37, Marzec, 2013 4. Czech K., Rozwój strefy euro z perspektywy wybranych państw - wnioski dla Polski, „Studia Ekonomiczne – Zeszyty naukowe”, nr 123, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, 2012 5. ECB, Fiscal developements, Monthly Bulletin, December 2011 6. Gasz M., Mechanizmy przeciwdziałania kryzysowi zadłużenia w strefie euro, „Nierówności społeczne a wzrost gospodarczy”, Uniwersytet Rzeszowski, nr 30, Rzeszów 2013 7. Giżyński J., Konsolidacja fiskalna w krajach Unii Gospodarczej i Walutowej w warunkach kryzysu zadłużenia, „Zarządzanie i Finanse”, nr 4, 2012 8. Górniewicz G., Kryzys finansów publicznych w krajach grupy PIIGS, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 686, Szczecin 2011 9. Juncker J-C., Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, „Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna”, 12 luty 2015 10. Kaliszczuk E., Kontrowersyjny traktat fiskalny, „Unia Europejska”, nr 2, 2012 11. Karnowski J., Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej, Analiza doświadczeń na tle teorii, „Materiały i studia NBP”, Zeszyt nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006 12. Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do euro, „Wspólnoty Europejskie”, 2007 13. Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013 14. Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015 38 15. Latoszek E., Sacharski K., Instrumenty zarządzania kryzysem w obszarze polityki budżetowej w Unii Gospodarczej i Walutowej, „Studia Europejskie”, nr 3 (67), 2013 16. Majchrzak K., Instrumenty prawne służące ograniczeniu skutków kryzysu finansowo – gospodarczego w strefie euro Unii Europejskiej. Uwagi ogólne, „Acta Erasmiana V”, Wrocław 2013 17. Miklaszewicz S., Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu, „Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej SGH”, nr 20, Warszawa 2006 18. Ministerstwo Finansów, Kryzys grecki – geneza i konsekwencje, Warszawa 2010 19. Mucha-Leszko B., Kąkol M., Podstawy teoretyczne i realizacja polityki fiskalnej w strefie euro, „Annales Universitatis Mariae Curie-Skłodowska” Sectio H, VOL. XLIV, 2010 Lublin 20. NBP, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania, Warszawa 2013 21. Nowak B., Unia Gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, ”Studia Europejskie”, nr 4, 2000 22. Ochrymiuk M., Rogut A., Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, Warszawa 23. Oręziak L., Reforma Paktu Stabilności i Wzrostu i jej potencjalne konsekwencje, „Bank i Kredyt”, lipiec 2005 24. Owsiak S., Opinia merytoryczna na temat Paktu Euro Plus, Traktatu o stabilności, koordynacji i zarządzaniu gospodarczym w Unii Gospodarczej i Walutowej, Europejskim Mechanizmie Stabilizacyjnym i tzw. sześciopaku, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, „Zeszyty Prawnicze”, nr 1(33), 2012 25. Rosińska-Bukowska M., Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, „Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica”, nr 273, 2012 26. Sporek T., Globalne konsekwencje kryzysu finansowego w Grecji, „Studia Ekonomiczne” nr 172, Katowice 2013 39 27. Spychała J., Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, „Studia Oeconomica Posnaniensia”, vol. 2, no. 6 (267), 2014 28. Szkudlarek P., Kryzys finansów publicznych w Unii Europejskiej, „Studia i Prace Wydziału Nauk Ekonomicznych i Zarządzania”, Uniwersytet Szczeciński, nr 32 , Szczecin 2013 29. Tobera P., Dług publiczny – istota, przyczyny powstawania, instrumenty finansowania, „Studia i Materiały, Miscellanea Oeconomicae ” Nr 1, Kielce 2013 30. Toporowski P., Koniec programu pomocowego dla Portugalii - dobry znak dla strefy euro?, „Biuletyn PISM”, nr 67, 2014 31. Wancio A., Europejskie mechanizmy stabilności finansowej- gwarancja stabilności strefy euro czy gra na zwłokę?, „Wspólnoty Europejskie”, nr 3, 2011 32. Wojtas W., Stolarczyk P., Czy po konsumpcji „sześciopaku” Unię europejską czeka ból głowy? „Analiza Forum Obywatelskiego Rozwoju”, nr 11, 2011 Strony internetowe www.academia.edu www.curia.euopa.eu www.europa.eu www.europarl.europa.eu www.mf.gov.pl www.nbp.pl www.obserwatorfinansowy.pl www.polskawue.gov.pl www.sdw.ecb.europa.eu www.uniaeuropejska.org www.wyborcza.pl 40 Spis tabel Tab. 1. Kryteria konwergencji z Maastricht............................................................ 8 Tab. 2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w UGiW ................ 11 Tab. 3. Wartość długu publicznego krajów strefy euro w latach 1999 – 2007 (% PKB)...................................................................................................................... 14 Tab. 4. Wartość salda budżetowego krajów strefy euro w latach 1999 – 2007 jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka ...................................................... 16 Tab. 5. Saldo budżetowe i dług publiczny w strefie euro w latach 2008 - 2015 .. 21 Tab. 6. Sytuacja fiskalna w strefie euro w latach 2008 - 2016 ............................. 27 Spis rysunków Rys. 1. Deficyt budżetowy i dług publiczny w strefie euro w latach 2007 – 2014. ............................................................................................................................... 19 41
