ministerstwo rolnictwa i rozwoju wsi kierunki rozwoju obszarów

MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI
KIERUNKI ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH
ZAŁOŻENIA DO „STRATEGII ZRÓWNOWAŻONEGO
ROZWOJU WSI I ROLNICTWA”
Warszawa, styczeń 2010 r.
Dokument zaakceptowany przez Kierownictwo MRiRW 17 grudnia 2009 r.
skierowany do uzgodnień międzyresortowych i debaty społecznej.
Przygotowano w Departamencie Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Departamencie
Programowania i Analiz Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI
00-930 Warszawa, ul. Wspólna 30
Informacja tel.: (22) 623-10-00, fax.: (22) 623-27-50, 623-27-51
DEPARTAMENT ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH
Tel. (22) 623-18-42, 623-22-77, fax.: (22) 623-20-51
www.minrol.gov.pl
MINISTERSTWO ROLNICTWA I ROZWOJU WSI
KIERUNKI ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH
ZAŁOŻENIA DO „STRATEGII ZRÓWNOWAŻONEGO
ROZWOJU WSI I ROLNICTWA”
Warszawa, styczeń 2010 r.
4
1.
Wprowadzenie. Przesłanki opracowania dokumentu nt. kierunków rozwoju
obszarów wiejskich.
Rada Ministrów w dniu 24 listopada 2009 r. przyjęła dokument pt. Sposób
uporządkowania strategii rozwoju. Celem dokumentu jest systemowe uporządkowanie
będących w kompetencji poszczególnych resortów dokumentów strategicznych i ograniczenie
liczby docelowych strategii do 9, wśród których znajduje się „Strategia zrównoważonego
rozwoju wsi i rolnictwa”, dla której wiodącą rolę odgrywa minister rolnictwa i rozwoju wsi.
Celem „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa” jest określenie (i)
pożądanej wizji obszarów wiejskich na płaszczyźnie społecznej, ekonomicznej i
środowiskowej oraz (ii) priorytetów w tym obszarze dla polityki państwa, a także (iii)
zapewnienie ich realizacji poprzez instrumenty polityk wspólnotowych i krajowych, w tym
przede wszystkim Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityki spójności. Strategia ma również za
zadanie wskazanie na interakcje pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami, a także na nowe
wyzwania dla obszarów wiejskich.
Niniejszy dokument, przyjęty przez Kierownictwo MRiRW w dniu 17 grudnia 2009 r.,
pełni rolę założeń do „Strategii zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa”. Jednocześnie
zawiera diagnozę, wizję i opis dziedzin wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz stosowne
rekomendacje, które powinny być odzwierciedlone w innych rządowych dokumentach
strategicznych, w tym w „Krajowej strategii rozwoju regionalnego” (KSRR),
„Długookresowej strategii rozwoju kraju” oraz „Koncepcji przestrzennego zagospodarowania
kraju na lata 2008-2033” (KPZK).
Mając na uwadze toczące się obecnie prace nad krajowymi dokumentami
strategicznymi, w szczególności „Krajową strategią rozwoju regionalnego” (KSRR),
„Długookresową strategią rozwoju kraju” oraz „Koncepcją przestrzennego zagospodarowania
kraju na lata 2008-2033” (KPZK) istnieje pilna potrzeba zadbania o należyte uwzględnienie
wsparcia dla rozwoju obszarów wiejskich. Niewątpliwie bardzo istotną przesłanką
opracowania niniejszego dokumentu jest debata nad kształtem Wspólnej Polityki Rolnej
(WPR) oraz polityki spójności po roku 2013.
Nie przesądzając o modelu wdrażania poszczególnych instrumentów rozwoju obszarów
wiejskich w przyszłości (w sposób centralny lub regionalny) oraz ich umiejscowieniu w
polityce spójności lub polityce rolnej niezbędne jest określenie kierunków rozwoju obszarów
wiejskich.
Niniejszy dokument ma na celu określenie pożądanych kierunków zrównoważonego
rozwoju1 obszarów wiejskich oraz właściwej koordynacji i komplementarności instrumentów
1
Zrównoważony rozwój: Zgodnie z Raportem Światowej Komisji ds. Środowiska i Rozwoju z 1987 r. – "Nasza
Wspólna Przyszłość" (ang. Our Common Future), zrównoważony rozwój, to rozwój, w którym potrzeby
obecnego pokolenia mogą być zaspokojone bez umniejszania szans przyszłych pokoleń na ich zaspokojenie.
5
rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej i polityki spójności. Bazując
na doświadczeniach z przygotowania i realizacji dotychczasowych programów, odnosi się do
długookresowej perspektywy do roku 2020, czyli zarówno do obecnego okresu
programowania na poziomie wspólnotowym (2007-2013/15)2, jak również do kolejnego
okresu (2014-2020), i jest zbieżny z dotychczasowymi dokumentami strategicznymi
przygotowanymi w MRiRW, ale stanowi ich uzupełnienie i rozwinięcie, biorąc pod uwagę
dynamiczne zmiany zachodzące w Polsce po przystąpieniu do UE, w tym na obszarach
wiejskich.
W wyniku ciągłej ewolucji instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej w kierunku
oddzielenia wsparcia od produkcji i postępującej liberalizacji międzynarodowych rynków
rolnych, sektor ten coraz silnej podlega oddziaływaniu warunków i tendencji globalnych.
Pomimo obecnej dekoniunktury w sektorze rolnym, prognozuje się, że do roku 2050 należy
spodziewać się dwukrotnego wzrostu światowego popytu na żywność. Jego źródeł należy
upatrywać we wzroście globalnej populacji i przyspieszeniu wzrostu gospodarczego. Europa,
jako znaczący światowy producent żywności, będzie odgrywać istotną rolę w zaspokojeniu
tego popytu. Obecna polityka rolna i polityka rozwoju obszarów wiejskich są także coraz
bardziej postrzegane jako kluczowy instrument realizacji „nowych wyzwań”, które obejmują:
zmiany klimatu, energię odnawialną, gospodarkę wodną, różnorodność biologiczną.
Wdrażanie działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich współfinansowanych z
funduszy unijnych uzależnione jest między innymi od wyników dyskusji toczących się wokół
kształtu przyszłych polityk UE i wspólnotowego budżetu, w tym w szczególności polityki
spójności oraz Wspólnej Polityki Rolnej (WPR). Kształt oraz wymiar finansowy
wymienionych wyżej polityk, a także sposób ich realizacji na poziomie krajowym mają
kluczowe znaczenie dla obszarów wiejskich – w dużej mierze zadecydują o kierunku i tempie
zmian, jakie zajdą na tych obszarach w ciągu najbliższych lat, a nawet dziesięcioleci.
W związku z tym, że rolnictwo wciąż stanowi istotny element obszarów wiejskich w
Polsce, przyszłe kierunki rozwoju obszarów wiejskich będą także uwarunkowane sytuacją i
potrzebami polskiego sektora rolnego, jako elementu rynku unijnego i globalnego. Z drugiej
strony należy pamiętać, że pojęcia „rolnictwo” i „obszary wiejskie” nie są tożsame. Dlatego
myśląc o rozwoju obszarów wiejskich w horyzoncie długookresowym należy widzieć je z
całym bogactwem ich zasobów i form aktywności mieszkańców wsi i małych miast.
„Zarys kierunków rozwoju obszarów wiejskich”, przyjęty przez Kierownictwo
Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 3 lutego 2009 r., został przygotowany jako
dokument cząstkowy w procesie przygotowania niniejszego dokumentu strategicznego, czyli
„Kierunków rozwoju obszarów wiejskich…”. „Zarys kierunków rozwoju obszarów
2
Określenie „2007-2013/15” oznacza perspektywę finansowania programów na lat od 2007 do 2013 z okresem
kwalifikowalności wydatków do roku 2015, zgodnie z zasadą „n+2”.
6
wiejskich” został przesłany do zaopiniowania członkom Rady Ministrów i udostępniony na
stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Był także na kilku spotkaniach
przedmiotem dyskusji z przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz
naukowcami i praktykami zajmującymi się problematyką rozwoju regionalnego i rozwoju
obszarów wiejskich. Z dotychczasowych opinii na temat tego dokumentu wynika, że
przedstawione w nim kierunki rozwoju obszarów wiejskich są uznawane za kompleksowe i
uzasadnione. W niniejszym dokumencie rozszerzono zapisy zawarte w „Zarysie…” o
rozbudowaną część analityczną oraz opis poszczególnych kierunków rozwoju obszarów
wiejskich. Dokonano także uszczegółowienia i w paru przypadkach podziału kierunków
zawartych w „Zarysie…”.
Planowane szerokie konsultacje „Kierunków rozwoju obszarów wiejskich…” zostały
przewidziane jako istotny element procesu przygotowania zarówno „Strategii
zrównoważonego rozwoju wsi i rolnictwa” jak i innych dokumentów strategicznych w
zakresie rozwoju obszarów wiejskich.
2.
Stan obecny - analiza i diagnoza.
Obszary wiejskie w Polsce, zgodnie z metodologią ich wyodrębniania przez Główny
Urząd Statystyczny, opartą na podziale administracyjnym, definiowane są jako tereny
położone poza granicami administracyjnymi miast. Są to zatem obszary gmin wiejskich oraz
części wiejskie gmin miejsko-wiejskich (wg metodologii GUS obszary wiejskie w Polsce
stanowiły w 2007 r. ponad 93% powierzchni kraju i były zamieszkiwane przez około 38,8%
ogółu ludności). Wyodrębnienie obszarów wiejskich byłoby możliwe również dzięki
zastosowaniu metodologii przyjętej przez OECD oraz Eurostat, opartej na kryterium gęstości
zaludnienia (odpowiednio: gęstość zaludnienia do 150 osób/km² oraz do 100 osób/km²),
jednak w warunkach polskich prowadziłoby to do wyłączenia z obszarów wiejskich nie tylko
wsi bezpośrednio sąsiadujących z dużymi miastami, ale także niektórych gmin wiejskich lub
miejsko-wiejskich położonych w większej odległości od największych ośrodków miejskich w
południowo-wschodniej części Polski3. Doświadczenia dotychczasowej realizacji programów
wspierających rozwój obszarów wiejskich oraz istniejące w terenie powiązania funkcjonalne
stanowią istotne argumenty za zaliczeniem do obszarów wiejskich nie tylko terenów
wiejskich wg dotychczasowej definicji administracyjnej przyjętej przez GUS, ale też małych
miast (do 5 tys. mieszkańców), gdyż pełnią one podobne funkcje jak duże wsie, będące
siedzibami władz gminnych. Często wyłącznie względy historyczne rozstrzygały, że lokalne
centrum administracyjne i gospodarcze ma obecnie status wsi lub małego miasta. Tak
3
Zagadnienie obszarów podmiejskich i wyróżnienie trzech typów obszarów wiejskich w zależności od ich
powiązań z dużymi miastami przedstawiono w podrozdziale 2 C. „Zróżnicowanie obszarów wiejskich pod
kątem zasięgu oddziaływania dużych ośrodków miejskich”
7
rozumiane obszary wiejskie (wraz z miastami liczącymi do 5 tys. mieszkańców) zamieszkuje
ok. 15,5 mln. mieszkańców, czyli ok. 41% ludności Polski.
A. Rolnictwo
Obszary wiejskie są nierozerwalnie związane z rolniczym użytkowaniem gruntów,
a tym samym prowadzeniem rolniczej działalności. Użytki rolne stanowią ponad 50%
powierzchni ogólnej kraju, a ich powierzchnia całkowita od 2004 r. podlegała nieznacznym
wahaniom (Tabela 1)4. W strukturze upraw na terenach wiejskich przeważają zboża (blisko
74% wszystkich powierzchni upraw a 75% w przypadku gospodarstw indywidualnych).
Liczba pracujących w rolnictwie wg GUS wyniosła w 2008 r. 2089,7 tys. osób, w tym 1967,0
tys. pracujących na własny rachunek lub pracodawców5. Pracujący w rolnictwie w 2008 r.
stanowili 14,8% ogółu pracujących, co jest konsekwencją umiarkowanego, ale
systematycznego spadku liczby pracujących w rolnictwie oraz wzrostu liczby pracujących
ogółem. Według prognozy zawartej w Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 udział pracujących
w rolnictwie ma spaść do 11% w 2015 r6 (Wykres 1 obrazuje dane GUS dot. udziału
pracujących w sektorze I obejmującym rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo).
Tabela 1: Powierzchnia użytków rolnych
Powierzchnia Polski ogółem [tys. ha]
2004
2005
2006
2007
31 268,502 31 268,502 31 268,315 31 267,938
w tym użytki rolne
[ha]
16 327,411 15 905,965 15 957,290 16 177,081
w tym użytki rolne
jako %
52,22%
50,87%
51,03%
51,74%
Źródło: Bank danych regionalnych GUS
2008
31 267,9
16 154,3
51,66%
Od wielu lat dominującym źródłem dochodów w gospodarstwach domowych na wsi są
transfery społeczne (emerytury, renty, zasiłki), a w drugiej kolejności – dochody z pracy poza
rolnictwem. Dopiero na trzecim miejscu są dochody z rolnictwa. Oznacza to, że z jednej
strony należy wzmacniać możliwość uzyskiwania dochodu z działalności rolniczej w tym
poprzez obniżanie jej kosztów przez właściwe ukształtowanie rolniczej przestrzeni
produkcyjnej, z drugiej zaś wspierać mieszkańców wsi w pozyskiwaniu dochodów z innych
źródeł związanych z pracą poza sektorem rolnym bądź prowadzeniem działalności
gospodarczej. Należy zaznaczyć, że mieszkańcy obszarów wiejskich użytkujący
4
Dane wg GUS.
Mały Rocznik Statystyczny Polski 2009, Główny Urząd Statystyczny, Warszawa 2009, s. 137-138.
6
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009, s. 30.
5
8
gospodarstwa rolne coraz szerzej wykorzystują możliwości pozarolniczych źródeł
utrzymania.
Niekorzystna, rozproszona struktura gospodarstw jest czynnikiem prowadzącym
potencjalnie do marginalizacji rolnictwa w niektórych regionach, a nawet zaniku działalności
rolniczej, co będzie skutkować pogłębieniem ryzyka degradacji krajobrazu. W związku z tym,
aby polskie rolnictwo stało się bardziej efektywne i konkurencyjne, niezbędne są działania
wpływające na poprawę tej struktury, prowadzone w ramach zarówno I jak i II filaru WPR, a
także instrumentów krajowych (np. kredyty preferencyjne, intensyfikacja scaleń i wymian
gruntów). Należy szczególnie dążyć do opracowania narzędzi sprzyjających konsolidacji
gospodarstw o niskim potencjale ekonomicznym, a także innych instrumentów sprzyjających
poprawie towarowości gospodarstw, z uwzględnieniem istotnego znaczenia działalności
rolniczej dla zachowania walorów krajobrazu.
Wykres 1 Struktura pracujących w gospodarce narodowej według sektorów działalności
w 2008 r.
Stan w dniu 31 XII
2002
16,9%
27,8%
55,2%
2005
16,6%
27,4%
55,9%
2007
15,6%
28,5%
2008
15,2%
28,2%
0
2
55,9%
56,6%
4
6
8
10
12
14 mln
Sektor rolniczy
Sektor przemysłowy wraz z budownictwem
Sektor usługowy
Źródło: Mały Rocznik Statystyczny 2009, GUS, Warszawa 2009 r.
Zdolność konkurencyjna polskich towarowych gospodarstw rolnych na tle innych
państw UE o zbliżonych przyrodniczych warunkach gospodarowania jest duża. Świadczą o
tym m.in. wyniki rachunkowości rolnej wskazujące na stosunkowo niski udział transferów
publicznych w dochodach gospodarstw rolnych w stosunku do przeciętnej sytuacji w UE.
9
Polska wykazuje przewagę konkurencyjną w tych sektorach produkcji, które wymagają
dużych nakładów pracy i ziemi, a przy tym są trudne do zmechanizowania (zwłaszcza
produkcja owoców i warzyw)7. Główne źródło przewagi konkurencyjnej polskich
gospodarstw tkwi w niższych kosztach pracy, które jednak stale wzrastają, co z kolei wpływa
negatywnie, wraz ze złą strukturą obszarową i relatywnie dużym odsetkiem zatrudnionych w
rolnictwie, na ich zdolność konkurencyjną. Wśród ważnych elementów budowania pozycji
konkurencyjnej polskiego sektora rolnego należy wymienić: wysoką jakość produktów
rolnych uzyskiwanych metodami przyjaznymi dla środowiska naturalnego, niski poziom
degradacji środowiska przyrodniczego oraz jego wysokie walory krajobrazowe, relatywnie
wysoki stopień bioróżnorodności, a także promowanie działań integrujących producentów
rolnych (głównie nacisk na tworzenie grup producenckich). Warto również podkreślić, że o
konkurencyjności gospodarstw w dużym stopniu decyduje skala i kierunek produkcji oraz
poziom jej specjalizacji. Polskie rolnictwo charakteryzuje ponadto znaczne zróżnicowanie
regionalne wyników ekonomicznych gospodarstw, będące następstwem wynikającej z
procesów historycznych zróżnicowanej koncentracji i intensywności produkcji oraz
zróżnicowanych warunków przyrodniczych.
Gwałtowne zmiany ekonomicznych warunków funkcjonowania sektora rolnospożywczego, jakie zaszły na przestrzeni ostatnich trzech lat spowodowały nagłe zmiany w
poziomie dochodów i tym samym wzrost niepewności gospodarowania w przyszłości
zarówno w rolnictwie, jak i w przetwórstwie rolno-spożywczym. Istotnego znaczenia nabiera
zatem stabilizacja dochodów gospodarstw rolniczych, w tym w szczególności wsparcie
tworzenia pozarolniczych źródeł dochodów na obszarach wiejskich.
Rozwój polskiego sektora rolno-spożywczego i jego możliwości konkurencyjne zależą
nie tylko od jego modernizacji, ale także od działalności innowacyjnej, którą można rozwijać
we współpracy z sektorem badawczym. Jest to niezbędne w obliczu coraz wyższych
wymagań ze strony konsumentów, coraz częściej oczekujących wysokiej jakości żywności
wytwarzanej z poszanowaniem środowiska naturalnego. Konieczne jest przy tym
wzmocnienie powiązań gospodarstw rolnych z zakładami przetwórczymi, w tym wspieranie
systemu kontraktacji. Ważnym zagadnieniem jest ponadto kontrola produkcji oraz ocena
jakości produktów spożywczych8. Zakłady przetwórcze, szczególnie z sektorów produkcji
mleka, mięsa oraz owoców i warzyw, w wyniku inwestycji współfinansowanych ze środków
7
Roman A. Grzybowski, Instytut Biotechnologii Przemysłu Rolno-Spożywczego w Warszawie, Kierunki
rozwoju przemysłu rolno-spożywczego i biotechnologii żywności, {w:} I Kongres Nauk Rolniczych Nauka –
Praktyce. Przyszłość sektora rolno-spożywczego i obszarów wiejskich, Puławy 2009
8
Zob. R. A. Grzybowski, op. cit.
10
europejskich (SAPARD, SPO „Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz
rozwój obszarów wiejskich” i Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-13) zostały
unowocześnione i wiele z nich z powodzeniem konkuruje na rynku europejskim.
Kładąc nacisk na wzrost konkurencyjności rolnictwa, nie należy jednak zapominać, że
dominujący udział małych, rodzinnych gospodarstw w strukturze agrarnej UE, który jest
cechą charakteryzującą europejskie rolnictwo, najprawdopodobniej nie ulegnie istotnym
zmianom w perspektywie kilkunastu lat. Trudności tych gospodarstw z osiągnięciem skali
ekonomicznej zapewniającej wystarczający dochód w oparciu o produkcję rolną, przy
jednoczesnym pełnieniu przez nie istotnej roli w realizacji wielu wspólnotowych funkcji
publicznych gospodarki rolnej, uzasadniają wspieranie ich dochodów środkami publicznymi
(I filar WPR), przy jednoczesnym wsparciu procesu ich restrukturyzacji w ramach działań II
filaru WPR. Pełne ujawnienie przewag konkurencyjnych polskiego rolnictwa wymaga nie
tylko wsparcia procesów inwestycyjnych ale także zapewnienia równych warunków
konkurencji na jednolitym rynku rolnym UE, tj. porównywanego poziomu wsparcia we
wszystkich państwach UE.
Można przyjąć, że obszary towarowego rolnictwa cechują przede wszystkim wysoka
wartość produkcji towarowej na 1 ha UR i koncentracja gospodarstw produkujących głównie
lub wyłącznie na rynek. Podstawowym problemem jest jednak skala tej produkcji. W 2002 r.
tylko w 115 tys. indywidualnych gospodarstwach wartość sprzedanych produktów rolniczych
przekraczała 50 tys. zł. Najwięcej było ich w Wielkopolsce, na Kujawach, Ziemi
Chełmińskiej i Ziemi Dobrzyńskiej oraz na Żuławach. Ponadto gospodarstwa te w mniejszym
stopniu reprezentowane były także na zachodnim Podlasiu, na Dolnym Śląsku i Ziemi
Opolskiej oraz zachodniej części Pomorza9 (Ryc. 1 i 2).
Można wyróżnić następujące obszary towarowego rolnictwa, które charakteryzuje na
ogół wyraźna specjalizacja produkcji:
– obszar wielkopolski obejmujący środkową i południową część woj. wielkopolskiego
specjalizujący się w chowie trzody chlewnej (miejscami również bydła mlecznego i
mięsnego) i intensywnej produkcji roślinnej.
– obszar dolnej Wisły obejmujący zasięgiem Kujawy, Ziemię Chełmińską i
Dobrzyńską, północno-zachodnie Mazowsze, i Żuławy Wiślane, wyspecjalizowany
9
Roman Kulikowski, Działalność i źródła dochodu indywidualnych gospodarstw rolnych w Polsce – aspekty
przestrzenne, „Przegląd Geograficzny” nr 77, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej
Akademii Nauk Warszawa 2005, s. 527-549.
11
w intensywnej produkcji roślin przemysłowych i zbóż, a w przypadku Kujaw, także
chowie trzody chlewnej.
– obszar grójecko-łowicki wyspecjalizowany w produkcji owoców i warzyw,
– obszar od Łomży po Wysokie Mazowieckie w woj. podlaskim charakteryzujący się
intensywnym chowem bydła mlecznego.
Ponadto wzdłuż doliny Wisły dzięki dobrym warunkom glebowym i agroklimatycznym
występuje intensywna produkcja warzyw i owoców. Na pozostałym obszarze miejscami
występują niewielkie skupiska gmin charakteryzujących się częściowo towarowym
rolnictwem. Należą one jednak bardziej do perspektywicznych obszarów konkurencyjnego i
towarowego rolnictwa.
W ostatnich latach coraz powszechniejsze staje się łączenie rolników w grupy
producentów rolnych. Od końca 2000 roku weszły w życie przepisy ustawy regulujące
rejestrację i funkcjonowanie grup producentów rolnych zanotowano systematyczny przyrost
ich liczby (Tabela 2). W 2007 i 2008 roku powstało w sumie 263 grupy, co stanowi niemal
dwukrotność grup zarejestrowanych w latach 2001-2006. Przyczynił się do tego m.in.: wzrost
konkurencyjności na rynku (szczególnie po przystąpieniu Polski do UE), silne rozdrobnienie
gospodarstw rolniczych w Polsce oraz wielokrotne zmiany w prawodawstwie mające na celu
ułatwienie zakładania i działalności grup producentów rolnych.
Tab. 2 Liczba grup producentów rolnych wpisanych do rejestrów marszałków w
poszczególnych latach10
Liczba grup producentów rolnych
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
8
20
39
31
34
50
105
158
121
Źródło: MRiRW
Najwięcej grup producentów rolnych funkcjonuje na terenach województw:
wielkopolskiego, dolnośląskiego i kujawsko-pomorskiego zaś najmniej jest ich w
województwach małopolskim, łódzkim i świętokrzyskim. Na koniec roku 2008 w
województwie wielkopolskim zarejestrowanych było 66 grup a w świętokrzyskim tylko 5.
10
Dane za 2009 rok do 30 listopada.
12
Najwięcej grup producentów rolnych powstało w branżach: ziarna zbóż i nasion roślin
oleistych, świń oraz drobiu.
Ryc. 1. Wartość produkcji towarowej rolnictwa ogółem w zł na 1 ha UR, 2002
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
13
Ryc. 2. Udział indywidualnych gospodarstw produkujących głównie na rynek, 2002
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
W wielu krajach współpraca rolników w grupach producentów rolnych stanowi istotny
element zdobywania rynku. Przybiera ona różne formy prawne: spółek, spółdzielni, zrzeszeń,
stowarzyszeń. Współpraca w grupie powinna opierać się zawsze na zasadzie dobrowolności
uczestnictwa jej członków i przy respektowaniu ustalonych wspólnie reguł.
Grupy producentów rolnych we Wspólnocie Europejskiej nie działają w pojedynkę.
Tworzą cały szereg powiązań między sobą na forum regionalnym i krajowym, dzięki czemu
stają się liczącym partnerem dla władz przy kreowaniu i realizacji polityki rolnej. Tworzą
14
mocne powiązania gospodarcze sprzyjające rozwojowi lokalnemu i stabilizują sytuację na
rynku pracy.
Podstawową ideą powstawania grup producentów rolnych jest wspólne działanie,
dzięki któremu można sprostać wyzwaniom opartej na zasadzie konkurencji gospodarki
rynkowej. Zadaniem producentów jest wytwarzanie produktów najwyższej jakości
i przygotowanie ich do sprzedaży. Gospodarstwa, które produkują towar niskiej jakości są
wykluczane z grupy. Dzięki właściwemu zorganizowaniu się i dostosowaniu produkcji do
wymagań odbiorcy pod względem jakości, ilości i asortymentu z jednoczesnym stosowaniem
zasad ochrony środowiska na wszystkich etapach produkcji, przechowywania i dystrybucji
produktów rolnych, rolnicy zyskują możliwość zapewnienia sobie silniejszej pozycji na
rynku, a także wyższych i stabilniejszych dochodów.
Spółdzielnia stanowi jedną z czterech form prawnych organizowania się producentów
rolnych w grupy. Pomimo korzystnych zmian w ustawie Prawo spółdzielcze, która od dnia 25
września 2008 r. daje możliwość założenia spółdzielni w celu prowadzenia działalności, jako
grupa producentów rolnych, już przez pięć osób fizycznych zamiast dotychczasowych
dziesięciu, wśród ogółu zarejestrowanych grup producentów rolnych we wszystkich
województwach, ok. 28% zarejestrowało się w formie spółdzielni.
Wspieranie i rozwijanie wszelkich działań zmierzających do aktywizacji producentów
rolnych, do podejmowania wspólnych działań na rynku oraz popularyzujących rodzimą
produkcję rolniczą ma na celu podniesienie dochodów rolników i producentów rolnych w ich
gospodarstwach
i
przedsiębiorstwach.
Zorganizowane grupy
producentów
rolnych,
dysponujące dużymi partiami dobrze przygotowanego towaru mogą stać się silnymi i
trwałymi partnerami dla rynków hurtowych, przetwórstwa, eksportu oraz platform
dystrybucyjnych sieci sklepów wielkopowierzchniowych.
Założenie grupy nie powoduje utraty przez jej członków możliwości wnioskowania o
wsparcie finansowe dla ich gospodarstw indywidualnych, a jedynie jest możliwością
uzyskania znacznych dodatkowych korzyści, zarówno finansowych, ale też organizacyjnych,
marketingowych itd. Organizowanie się rolników w grupy producentów rolnych pozwoli im
dostosować się do potrzeb rynku.
Doradztwo rolnicze uczestniczyło we wspieraniu działań w ramach programu
SAPARD, PROW 2004 – 2006, a także uczestniczy we wsparciu działań PROW 2007 –
2013. Zwiększenie zatem jego funkcjonalności i efektywności w realizacji przyszłych
programów, które ze względu na zmiany w WPR i podejmowaniu w ramach przyszłej
polityki nowych wyzwań, staje się niezbędne. Jednolity, powszechny, ogólnie dostępny
15
system doradztwa rolniczego przeciwdziałać może niekorzystnym zjawiskom różnicowania
stopnia rozwoju cywilizacyjnego, obserwowanego zarówno pomiędzy poszczególnymi
województwami, jak też na obszarze poszczególnych województw.
Zapewnienie konkurencyjności europejskiego rolnictwa nie powinno ograniczać się do
sfery kosztowo-cenowej, ale również obejmować sferę jakościową. Unijni konsumenci
oczekują bowiem żywności wysokiej jakości, żywności bezpiecznej i produkowanej w
zgodzie ze środowiskiem. Utrata różnorodności unijnego rynku produktów żywnościowych
(homogenizacja) jest zagrożeniem wynikającym z procesu globalizacji. W związku z tym,
głównym wyzwaniem dla unijnego rolnictwa, gwarantującym jednocześnie żywotność
obszarów wiejskich powinno stać się działanie na rzecz zapewnienia odmienności żywności
europejskiej od tej pochodzącej z importu, prowadzące m.in. do zaspokajanie popytu na
żywność wysokiej jakości (produkcja ekologiczna, żywność z uznanych systemów jakości
oraz żywność wytwarzana tradycyjnymi i regionalnymi metodami).
Czynnikiem decydującym o przyszłym rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich będą
również rosnące koszty energii, które będą prowadzić do wzrostu kosztów produkcji
żywności. Wzrost cen energii ze źródeł konwencjonalnych w stopniu zapewniającym
konkurencyjność źródłom odnawialnym będzie powodował wzrost oczekiwania wobec
rolnictwa w zakresie możliwego wkładu w produkcję energii ze źródeł odnawialnych. Ich
rozwój może być szansą nie tylko na ograniczenie kosztów produkcji żywności, ale również
na zróżnicowanie pozarolniczej działalności na obszarach wiejskich.
Istotną rolę, szczególnie w zachodniej i północnej części Polski, odgrywa Zasób
Własności Rolnej Skarbu Państwa, do którego wg stanu na koniec 2008 r. przejęto 4.725.414
ha, z którego sprzedano 1.876.912 ha a 1.784.017 ha jest dzierżawionych. Planowana
nowelizacja ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
przewiduje szersze możliwości preferencyjnego nabycia ziemi przez rolników w rozumieniu
przepisów o kształtowaniu ustroju rolnego i może przyczynić się do poprawy perspektyw
gospodarowania w rodzinnych gospodarstwach rolnych.
Możliwości
produkcyjne
rolnictwa
zależą
od
czynników
przyrodniczych,
agrotechnicznych i społeczno-ekonomicznych, w tym od uwarunkowań związanych ze
zmianami klimatycznymi. Miernikiem odnoszącym się do warunków przyrodniczych jest
opracowany w Instytucie Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w Puławach wskaźnik
waloryzacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej ujmujący warunki glebowe, klimatyczne,
wodne i rzeźbę terenu. Podczas ostatniego Spisu Rolnego w 2002 r. GUS opracował
16
wskaźnik jakości gruntów11 - im wyższa wartość wskaźnika, tym wyższa jakość użytkowa
gruntów. Obszary o najwyższych wartościach wskaźnika pokrywają się na ogół z terenami
wyspecjalizowanymi w produkcji roślinnej o wysokiej koncentracji upraw polowych (Ryc. 3).
Ryc. 3. Udział użytków rolnych o wskaźniku jakości rolniczej gruntów powyżej 1
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009) na podstawie GUS (Powszechny Spis Rolny 2002)
11
Jest on ilorazem hektarów przeliczeniowych do fizycznych hektarów użytków rolnych w gospodarstwie
rolnym. Obydwa wskaźniki (IUNG i GUS) przedstawiają podobny obraz zróżnicowania przestrzennego
warunków przyrodniczych dla rolnictwa.
17
Ryc. 4. Obsada zwierząt gospodarskich w sztukach dużych na 100 ha użytków rolnych w
rolnictwie indywidualnym, 2002
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
Wysoka jakość użytkowa gruntów stwarza dogodne warunki dla produkcji rolniczej,
dlatego obszary te powinna charakteryzować stosunkowo wysoka produktywność. Okazuje
się jednak, że tylko część z nich właściwie wykorzystuje swój potencjał produkcyjny.
Dotyczy to głównie obszaru wielkopolskiego, kujawsko-pomorskiego i grójecko-łowickiego.
W Polsce mamy do czynienia z gorszymi warunkami glebowo-wodnymi niż ma to
miejsce w większości krajów Unii Europejskiej. Na proces glebotwórczy miały wpływ
18
kolejne zlodowacenia powodujące w efekcie pokrycie większości kraju glebami lekkimi, na
przepuszczalnym piaszczystym podłożu. Gleby te nie dają możliwości uprawy takiego
zestawu roślin, jaki mogą uprawiać rolnicy w UE, jak też nie umożliwiają uzyskania
porównywalnych plonów, zwłaszcza wśród gatunków wymagających takich jak pszenica czy
warzyw. Na wysokość plonów mają wpływ również warunki klimatyczne charakteryzujące
się niższą temperaturą, krótszym okresem wegetacyjnym i mniejszymi opadami niż w wielu
rejonach Europy o korzystniejszych dla rolnictwa warunkach klimatycznych.
Rycina 4 obrazuje obsadę zwierząt gospodarskich w sztukach dużych na 100 ha
użytków rolnych w rolnictwie indywidualnym. Wyraźnie uwidacznia się silna koncentracja
produkcji zwierzęcej w woj. wielkopolskim, kujawsko-pomorskim i podlaskim oraz w
północnej części woj. mazowieckiego.
Oprócz już wykształconych obszarów konkurencyjnego i towarowego rolnictwa,
można zidentyfikować też takie, które posiadają wysoki potencjał dla produkcji żywności.
Wśród potencjalnych obszarów towarowego i konkurencyjnego rolnictwa, które posiadają
korzystne warunki rozwoju można wymienić: – obszary o wysokim potencjale przyrodniczym
do produkcji rolniczej (lubelski, Niziny Śląskiej, miechowski, pyrzycki), – obszary
warmińsko-mazurski i pomorski o korzystnych warunkach do wielkostadnego chowu
zwierząt i karpacki z możliwością rozwoju mięsnego chowu owiec i krów mlecznych, –
obszary rozwoju bioenergetyki (pomorski).
Potencjalne obszary konkurencyjnego i towarowego rolnictwa wymagają spełnienia
szeregu warunków. Choć są to obszary o korzystnych warunkach przyrodniczych, to w
większości przypadków wymagają stopniowej poprawy struktury agrarnej, inwestycji w
szeroko rozumianą infrastrukturę i szeroko rozumiane otoczenie rolnictwa, poprawy struktury
demograficznej
i
poziomu
wykształcenia
właścicieli
gospodarstw
oraz
rozwoju
i optymalizacji łańcucha powiązań pomiędzy poszczególnymi ogniwami gospodarki
żywnościowej oraz relacji rolnik-konsument. Są to zmiany długoterminowe wymagające
wielu lat, które zapewne nie nastąpią w perspektywie do 2015 roku. Należy oczekiwać, że
w najbliższych latach wzrośnie jednak znaczenie gospodarstw towarowych włączających się
w konkurencję w skali kraju i na wzorcach przez nie wypracowanych kształtować się będą
nowe gospodarstwa towarowe. Potencjalne obszary konkurencyjnego i towarowego rolnictwa
wymagają stałego monitoringu i powinny być zabezpieczone przed przeznaczaniem ich na
inne cele.
19
Pomimo tego, iż Polska jest w stanie wyprodukować więcej żywności niż jedynie na
własne potrzeby, znacznym utrudnieniem, które wymaga od rolników większego
zaangażowania wiedzy, sił i środków niż w innych częściach Europy, są niekorzystne
warunki naturalne do prowadzenia produkcji rolnej, takie jak duży udział gleb słabych
i zakwaszonych, niewielkie opady oraz krótki okres wegetacyjny. Cechy te stanowią
obiektywne bariery dla rozwoju sektora rolnego i obszarów wiejskich.
Rozwój przemysłu przetwórczego jest ściśle związany z sytuacją producentów
pierwotnych. Przemysł przetwórczy jest podstawowym bezpośrednim odbiorcą płodów
rolnych i jego kondycja wpływa bezpośrednio na sytuację dochodową rolników. Jednocześnie
konieczne jest zapewnienie integracji pionowej między sektorem rolnym a przetwórstwem
tak, aby umożliwić dostawy odpowiednio dużych i jednorodnych partii surowców, co z kolei
pozwoli na wykorzystanie efektu skali. Należy podkreślić, iż obecne powiązania między
produkcją pierwotną a przemysłem (a także sprzedażą hurtową) są słabo rozwinięte i budowa
tych związków stanowi jeden z warunków konkurencyjności polskiego sektora rolnego.
Dlatego też należy stymulować współpracę miedzy rolnikami a sektorem przetwórstwa i
handlu hurtowego m. in. Kierując wsparcie do tych podmiotów, które współpracę taką
prowadzą i oferować warunki preferencyjne, gdy współpraca ta jest nawiązywana z grupami
producentów rolnych.
Przemysł spożywczy zalicza się w Polsce do kluczowych dziedzin gospodarki.
Wartość sprzedaży tej branży w roku 2007 wyniosła ok. 142 mld zł, co stanowi 16 %
sprzedaży całego polskiego przemysłu. Przemysł spożywczy w 2007 r. zatrudniał 466,2 tys.
osób tj. 14,8% zatrudnionych w całym przemyśle. Wysokość nakładów w przemyśle
spożywczym stale rośnie, w 2007 r. wyniosła 6781,5 mln złotych (4373,9 mln złotych w roku
2000). Jednakże, wydajność pracy w polskim przemyśle spożywczym wynosi 13,3 tys. euro/1
zatrudnionego, podczas gdy w krajach UE-25 osiąga 50,5 tys. euro/1 zatrudnionego. Różnice
w wydajności pracy kompensowana jest wciąż poprzez niższe koszty pracy oraz marże
przetwórcze. Ponadto, należy się spodziewać, że z czasem przewaga konkurencyjna polskiego
przetwórstwa wynikająca z niższych kosztów pracy będzie się zmniejszać co związane jest z
trendem wyrównywania się kosztów pracy w warunkach Jednolitego Rynku. Oznacza to, że
warunkiem zachowania konkurencyjności w najbliższym czasie jest ciągła modernizacja
przetwórstwa produktów rolnych w kierunku zwiększania wydajności pracy.
20
B. Uwarunkowania środowiskowe
Stan różnorodności biologicznej, gleb, zasobów wodnych, siedlisk przyrodniczych, w
tym lasów na obszarach wiejskich determinowany jest przez intensywność produkcji rolniczej
i takie jej elementy, jak przechowywanie nawozów i środków ochrony roślin, stosowanie
odpowiednich agrotechnik, nawożenie, obsadę zwierząt, obecność stref buforowych.
Zachowanie ukształtowanego przez długotrwałą działalność rolniczą krajobrazu, na który
składa się bogactwo siedlisk i gatunków roślin i zwierząt, wymaga konsekwentnego
wdrażania zrównoważonego rolnictwa, opierającego się na przestrzeganiu dobrych praktyk
rolniczych. Gospodarowanie prowadzone na zasadach zrównoważonego korzystania z
zasobów ziemi umożliwia utrzymanie gleb i wód w stanie niepogorszonym lub ich poprawę,
zachowanie siedlisk typowych dla obszarów rolniczych oraz utrzymanie różnorodności
biologicznej na obecnym poziomie.
Polska zaliczana jest do krajów ubogich w zasoby wodne, zasoby wodne zaliczają się
do najniższych w Europie. Wielkość zasobów wód powierzchniowych jest zmienna, zarówno
w skali roku jak i wielolecia. Zasoby wodne nie są rozłożone równomiernie – problem
deficytu wody dotyka centralną część kraju, zaś południowe rejony górskie są często
nawiedzane przez opady intensywne. W przeliczeniu na jednego mieszkańca stanowią one
jedynie 36% średniej europejskiej. Niekorzystną cechą klimatu są często występujące susze.
Narażona jest na nie znaczna część kraju, w tym najbardziej: Nizina Wielkopolska, Pojezierze
Wielkopolskie, Nizina Mazowiecka, Nizina Podlaska oraz północne krańce Wyżyny
Lubelskiej. Występujący w Polsce niedobór wody jest czynnikiem ograniczającym wydajność
produkcji rolnej, jak też możliwości rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też niezbędne jest
podejmowanie działań mających na celu poprawę bilansu wodnego kraju.
Klasyfikacja jakości wód powierzchniowych i podziemnych (GUS, 2005) wskazuje,
że przeważają wody III i IV klasy jakości (1 193 punkty na 1 566 punktów pomiarowych),
przy niewielkim udziale wód klasy II i braku wód w I klasie jakości. Stan czystości jezior jest
znacząco lepszy (GUS, 2005), gdyż 61,7% jezior znajduje się w II klasie czystości, a tylko
6,9% zawiera wody pozaklasowe. Jakość wód powierzchniowych i podziemnych powinna
ulegać ciągłej poprawie w związku z podejmowanymi działaniami na rzecz ograniczenia
zanieczyszczeń, m.in. ze źródeł rolniczych oraz poprawą stanu sanitacji terenów wiejskich.
Obszary wiejskie położone na terenach górskich i podgórskich są szczególnie cenne ze
względu na pochodzące z nich zasoby wody pitnej oraz walory krajobrazowe i przyrodnicze.
Są zatem dostarczycielami istotnych dóbr publicznych, których odbiorcami są mieszkańcy
21
całej Polski. Są to jednocześnie obszary o większych utrudnieniach w budowie infrastruktury
i gospodarowaniu m.in. w zakresie rolnictwa, leśnictwa. Dlatego niezbędne jest stosowanie
specyficznych
instrumentów
wsparcia
gospodarowania
na
obszarach
górskich,
w
szczególności w zakresie płatności o charakterze obszarowym i realizacji projektów
inwestycyjnych.
Dominacja ekstensywnego typu gospodarowania w polskim rolnictwie jest w dużym
stopniu wynikiem występowania naturalnych utrudnień na obszarach wiejskich w Polsce
(tzw. niekorzystnych warunków naturalnych, niesprzyjających intensywnej produkcji rolnej),
choć wiąże się także z uwarunkowaniami społecznymi i ekonomicznymi. Za sprawą
wspomnianych utrudnień, prowadzenie ekstensywnej, a jednocześnie konkurencyjnej
produkcji rolnej w warunkach Jednolitego Rynku UE wymaga od polskich rolników
większego zaangażowania wiedzy, sił i środków niż ma to miejsce w innych częściach
Europy.
Obiektywnymi i potencjalnymi utrudnieniami naturalnymi dla rozwoju sektora
rolnego i obszarów wiejskich w Polsce są: duży udział gleb słabych (lekkich), niewielka suma
średnich opadów rocznie, krótki okres wegetacyjny. Duży udział powierzchni użytków
rolnych w Polsce (ponad 56%) stanowią obszary o niekorzystnych warunkach
gospodarowania (ONW) – przedstawione na Ryc. 5.
Gruboziarnistość gleb lekkich ma konsekwencje w niskiej zdolności retencyjnej co
wraz z niskimi opadami bardzo niekorzystnie wpływa na stosunki wodne w okresie
wegetacyjnym, zwłaszcza na Niżu Polskim, gdzie w sezonie wegetacyjnym deficyty wody
dochodzą do poziomu 250 mm.
Do istotnych zagrożeń związanych z jakością środowiska należy zaliczyć czynniki
degradujące glebę jak: erozja wietrzna, wodna powierzchniowa oraz wąwozowa, które
dotyczą odpowiednio 27,6%(1% w stopniu silnym), 28,5% (11% w stopniu średnim, 3,7%
w stopniu silnym)oraz 17,5% gruntów rolnych i leśnych. Wyraźny spadek zwartości materii
organicznej w glebie stwierdzono na 54% gruntów ornych.
Erozja gleb jest skutkiem silnego odlesiania w przeszłości, a w konsekwencji
upraszczania struktury krajobrazu, jak również niewłaściwego użytkowania gleby na
obszarach podatnych na erozję, takich jak zbocza. Erozja prowadzi do pogorszenia warunków
gospodarowania, wyjaławiania gleby oraz powstawania wąwozów. W Rzeczypospolitej
Polskiej erozja wodna jest poważnym zagrożeniem. Z tego powodu zwiększanie obszarów
leśnych kosztem gruntów słabych bonitacyjnie pozwala realizować dwa istotne zadania 22
jedno wynikające bezpośrednio z Krajowego Programu Zwiększania Lesistości, drugie
czasem pomijane, ale niemniej ważne - walkę z erozją wietrzną i wodną. Ponadto zalesienia
stabilizują grunty i wpływają dodatnio na retencjonowanie wody w glebie. Najsilniej na
erozję wodną powierzchniową narażone są obszary górskie i wyżynne, zbudowane ze skał
mało zwięzłych. Erozja średniego stopnia dotyka głównie obszary pojezierzy. Erozja wodna
powierzchniowa i wietrzna sprzyjają eutrofizacji wód powierzchniowych fosforem
wynoszonym z materiałem glebowym.
Istotnym zagrożeniem dla gleb jest również zaprzestanie działalności rolniczej na
użytkach rolnych. Powierzchnia odłogów i ugorów na gruntach ornych w Polsce w 2005 r.
wyniosła 1 028,6 tys. ha (GUS 2006). Przyczyny wynikają zazwyczaj z warunków
naturalnych (jakość gleb, rzeźba terenu, warunki wodne) oraz gospodarczo-organizacyjnych
a także czynników zewnętrznych wobec gospodarstwa.
Ekosystemy leśne odgrywają niezmiernie ważną rolę w procesie wiązania dwutlenku
węgla i jego wyłączania z obiegu na całe dziesięciolecia. Jest to tym bardziej istotne,
ponieważ CO2 uważany jest za jeden z głównych gazowych składników powietrza,
powodujących powstawanie efektu cieplarnianego. Lasy spełniają niezwykłą rolę w
retencjonowaniu i łagodzeniu ekstremalnych stanów przepływu wód powierzchniowych i
gruntowych, przeciwdziałaniu degradacji i erozji gleb oraz stepowieniu krajobrazu czy też
korzystnej modyfikacji warunków hydrologicznych i topoklimatycznych na terenach
rolniczych.
Szacuje się, że na skutek konsekwentnej realizacji celów polityki leśnej państwa
powinno nastąpić zwiększenie lesistości kraju do 30% w roku 2020 i 33% po roku 2050
(Krajowy Program Zwiększania Lesistości, 2003)12. Skala gruntów przeznaczonych do
zalesienia jest oceniana w perspektywie 2050 roku na poziomie do 1,5 mln ha gruntów
rolnych. Natomiast w bliższej perspektywie, czyli w latach 2001- 2020 liczba ha gruntów do
zalesiania wyniesie ok. 700 tys. ha.
Realizacja zalesień jest również istotna z uwagi na fakt, iż obecnie wskaźnik lesistości
w Polsce jest dosyć niski (28,8%) w porównaniu do UE-25, gdzie wynosi 31% (EUROSTAT
2000). Powierzchnia leśna przypadająca na 1 mieszkańca Polski wynosi 0,24 ha i jest to jeden
z najniższych wskaźników w regionie środkowoeuropejskim.
Działalność rolnicza powinna być prowadzona w sposób przyjazny dla środowiska,
12
,,Krajowy program zwiększania lesistości" (KPZL) został przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu 1995 r.
zaktualizowany został w 2003 r.
23
zgodnie ze obowiązującymi wspólnotowymi standardami. Walory środowiskowe siedlisk
przyrodniczych na terenach wiejskich są zagrożone wskutek intensyfikacji produkcji
rolniczej, wypalania traw, a także porzucania użytków zielonych o niskich walorach
paszowych w sytuacji ograniczenia pogłowia zwierząt. Konieczne jest zatem wspieranie
gospodarowania na użytkach rolnych w celu ochrony gatunków roślin i zwierząt na
siedliskach
powiązanych
z
działalnością
rolniczą.
Temu
celowi
służą
szeroko
rozpowszechnione w UE programy rolno-środowiskowe.
Ryc. 5 Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania
Źródło: Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przyjęty przez Komisję
Europejską decyzją z dnia 7 września 2007 r.
Zrównoważone rolnicze użytkowanie terenów, a w szczególności użytków zielonych,
jest pożądane dla utrzymania siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków roślin i zwierząt.
24
Takie gospodarowanie chroni te siedliska przed sukcesją drzew i krzewów, która zagraża
trwałości ich walorów przyrodniczych.
C. Zróżnicowanie obszarów wiejskich pod kątem zasięgu oddziaływania dużych ośrodków
miejskich
Obszary wiejskie są znacznie zróżnicowane pod względem ekonomicznym,
społecznym i strukturalnym, w zależności od regionu kraju. Perspektywy rozwoju obszarów
wiejskich w poszczególnych województwach kraju zależą w dużej mierze od stanu i rodzaju
gospodarki na obszarach wiejskich, zasięgu oddziaływania największych ośrodków miejskich
oraz powiązań w relacji „miasto-wieś”. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania można
wyróżnić następujące trzy kategorie obszarów wiejskich:
a. ściśle powiązane z dużym miastem13- obszary wiejskie położone w bezpośrednim
sąsiedztwie ośrodka miejskiego i stanowiące głównie jego strefę podmiejską; obszary
te charakteryzuje zróżnicowanie struktury funkcjonalnej i słabnąca różnorodność i
intensywność zjawisk społeczno- gospodarczych w miarę oddalania się od granic
miasta w kierunku „właściwych” obszarów wiejskich;
b. w zasięgu oddziaływania dużego miasta14- obszary wiejskie położone poza strefami
podmiejskimi z zadowalającą dostępnością czasową do ośrodka miejskiego; znajdują
się one wprawdzie poza zasięgiem bezpośredniego oddziaływania dużego miasta, ale
są dogodnie położone względem szlaków komunikacyjnych i mogą czerpać korzyści z
dyfuzji procesów rozwojowych, która obok ich endogenicznego potencjału powinna
przyczyniać się do ich rozwoju;
c. peryferyjne- obszary wiejskie o dominującej roli funkcji powierzchniowych
(rolnictwo i leśnictwo), często charakteryzujące się nagromadzeniem niekorzystnych
zjawisk społeczno- gospodarczych, bez wyraźnego oddziaływania któregoś z dużych
ośrodków miejskich i z ograniczoną dostępnością komunikacyjną; w wielu
przypadkach są to obszary o konkurencyjnym rolnictwie lub atrakcyjne turystycznie,
co może być jednym ze źródeł ich endogenicznego potencjału.
Powyższe kategorie powinny być brane pod uwagę przy formułowaniu i adresowaniu
instrumentów rozwoju obszarów wiejskich.
13
pojęcie dużego miasta obejmuje miasta lub aglomeracje liczące co najmniej 150 tys. mieszkańców i wszystkie
stolice województw – łącznie 22 miasta lub aglomeracje
14
pojęcie dużego miasta obejmuje miasta lub aglomeracje liczące co najmniej 150 tys. mieszkańców i wszystkie
stolice województw – łącznie 22 miasta lub aglomeracje
25
Przybliżeniem obszaru powyższych trzech kategorii obszarów wiejskich są wyniki
analizy przeprowadzonej przez Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Kraju
na zlecenie Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Za największe ośrodki miejskie uznano 22 miasta lub aglomeracje liczące co najmniej
150 tys. mieszkańców lub będące siedzibą władz wojewódzkich. Wybór ten był podyktowany
potrzebą wyłonienia w oparciu o przejrzyste kryteria największych ośrodków miejskich, które
mogą znacząco oddziaływać na obszary wiejskie. Próg 150 tys. mieszkańców przyjęto, że
względu na fakt, iż miasta mniejsze, liczące od 100-150 tys. mieszkańców, tworzą liczną
grupę kilkunastu miast i są bardzo zróżnicowane, a ponadto w ostatnich latach w paru
miastach liczących jeszcze niedawno ponad 100 tys. mieszkańców spadła liczba ludności
poniżej tego progu (Słupsk, Grudziądz). Miast liczących od 150 do 200 tys. mieszkańców jest
natomiast jedynie 6, w tym 3 na terenie aglomeracji górnośląskiej, a spośród pozostałych dwa
są stolicami województw. Dołączenie zaś do zbioru miast uznawanych za największe ośrodki
miejskie 3 mniejszych miast wojewódzkich, tj. Opola, Gorzowa Wlkp. i Zielonej Góry
wynika z ich roli jako centrów administracyjnych i największych ośrodków miejskich na
terenie województw opolskiego i lubuskiego. Podobną grupę największych ośrodków
miejskich uzyskalibyśmy przyjmując kryterium, że miasto lub aglomeracja ma być siedzibą
władz wojewódzkich wojewódzkich lub uzyskiwać dochody własne wyższe od co najmniej
jednego z miast wojewódzkich. Wówczas lista ww. 22 największych ośrodków miejskich
powiększyłaby się o tylko o jedno miasto – Płock, liczący ok. 127 tys. mieszkańców.
Rycina 6 obrazuje rdzenie i strefy podmiejskie zarysowanych powyżej 22 największych
ośrodków miejskich oraz pozostałe miasta liczące co najmniej 50 tys. mieszkańców, które
mogłyby pełnić rolę subregionalnych centrów rozwoju, zaś Rycina 6 ilustruje typy
dostępności czasowej. Obszary charakteryzujące się słabą dostępnością czasową mogą
stanowić przybliżenie obszarów peryferyjnych z następującymi zastrzeżeniami:
•
poza ww. 22 największymi ośrodkami miejskimi także mniejsze miasta mogą
odgrywać rolę istotnych centrów rozwoju gospodarczego o zróżnicowanym zasięgu
oddziaływania – w pierwszej kolejności Płock, który jako jedyne miasto lub
aglomeracja, nie spełniające przyjętych kryteriów, osiąga dochody własne
przewyższające dochody niektórych miast objętych analizą;
•
część miast powiatowych z racji swojego potencjału gospodarczego lub lokalizacji
usług publicznych o znaczeniu ponadpowiatowym pełni funkcje centrów
26
subregionalnych (nie są to wyłącznie miasta należące do grupy 49 byłych miast
wojewódzkich);
Ryc. 6 – 22 największe ośrodki miejskie i ich strefy podmiejskie
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
27
Ryc. 7 – Typy dostępności czasowej do 22 największych ośrodków miejskich
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
•
sieć miast powiatowych, w których zlokalizowane są ważne usługi publiczne (m.in.
z zakresu edukacji, sądownictwa, komunikacji publicznej, służby zdrowia i
ratownictwa) ma istotne znaczenie również dla rozwoju obszarów wiejskich na
terenie poszczególnych powiatów;
28
•
pozostałe ośrodki miejskie jako lokalne centra usługowe mają również istotne
znaczenie dla obszarów wiejskich, mimo iż nie są ani dużymi centrami
gospodarczymi, ani administracyjnymi, które mogą wykreować dyfuzję procesów
rozwojowych na obszary wiejskie;
•
miasta liczące do 5 tys. mieszkańców są uznawane za integralną część obszarów
wiejskich.
Z obrazu ujętego na Rycinie 7 wynika, że największe dwa ciągłe obszary peryferyjne są
zlokalizowane:
•
na Pomorzu (wraz z powiatami z północnej części woj. wielkopolskiego) poza
zasięgiem oddziaływania aglomeracji gdańskiej i Szczecina oraz
•
we wschodniej części Polski: w północnej i wschodniej części województw
mazowieckiego i warmińsko-mazurskiego oraz w woj. podlaskim, lubelskim i
podkarpackim poza zasięgiem oddziaływania Białegostoku, Lublina i Rzeszowa
(do obszaru tego można zaliczyć także kilka powiatów na wschodzie
województw świętokrzyskiego i małopolskiego).
Należy podkreślić, że w miarę realizacji inwestycji infrastrukturalnych i systemowych
(np. z zakresu integracji komunikacji lokalnej z regionalnymi systemami kolejowej
komunikacji publicznej) obszar peryferyjny będzie ograniczany i kolejne gminy obok
możliwości korzystania z endogenicznego potencjału będą miały możliwość czerpania
korzyści z dostępności dużego ośrodka miejskiego, w szczególności z dostępności jego rynku
pracy. Krótki czas dojazdu do dużego ośrodka miejskiego jest ważnym czynnikiem
rozwojowym, poprawiającym atrakcyjność obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania
czy prowadzenia działalności gospodarczej, choć należy pamiętać o ryzyku pojawienia się
także skutków negatywnych w zakresie np. presji na zabudowę terenów cennych
przyrodniczo lub o dobrej jakości gleb czy też zaburzenia ładu przestrzennego.
Procesy
globalizacji
prowadzące
do
szybszego
rozwoju
gospodarczego
koncentrującego się w o wokół największych ośrodków miejskich są szansą i zagrożeniem dla
obszarów wiejskich - zagrożeniem ze względu na ryzyko nadmiernego odpływu osób z
obszarów wiejskich i tworzenia się przez to obszarów o zachwianej strukturze społeczności
lokalnej pod względem wieku, płci czy poziomu wykształcenia – szansą na dyfuzję procesów
rozwojowych i większe możliwości uzyskiwania dochodów przez mieszkańców obszarów
wiejskich bez zmiany miejsca zamieszkania, dzięki wahadłowej mobilności przestrzennej,
29
nowoczesnym narzędziom komunikowania się poprzez Internet, elastycznym formom pracy
oraz zwiększaniu kapitału ludzkiego i społecznego na obszarach wiejskich.
D. Endogeniczny potencjał obszarów wiejskich
Proces rozwoju obszarów wiejskich jest wypadkową wielu czynników, w szczególności
czynników związanych z: ludnością i dziedzictwem kulturowym, przedsiębiorczością
i atrakcyjnością
inwestycyjną,
zasobami
naturalnymi
i
środowiskiem,
rolnictwem
i gospodarką żywnościową, szansami edukacyjnymi, jakością i dostępnością usług
publicznych, dostępnością centrów rozwoju i głównych szlaków komunikacyjnych oraz
dostępnością
informacji
i
technik
nowoczesnego
komunikowania
się. Jednym z
podstawowych wyzwań dla spójności terytorialnej Polski jest ograniczanie dysproporcji
pomiędzy obszarami wiejskimi i miejskimi. Szczególnego znaczenia nabiera kwestia
wyrównywania dostępu do usług publicznych wewnątrz regionów, w szczególności na
obszarach wiejskich (np. do edukacji, służby zdrowia, kultury, systemów komunikacji
publicznej).
Endogeniczny potencjał obszarów wiejskich ma swoje źródła w kapitale ludzkim i
społecznym, walorach przyrodniczych i kulturowych, warunkach naturalnych do określonych
form gospodarowania, m.in. dla rolnictwa czy turystyki oraz w infrastrukturze technicznej i
społecznej.
Istotną rolę w procesie rozwoju obszarów wiejskich odgrywa poziom wykształcenia ich
mieszkańców. Analizując poziom wykształcenia ludności należy na samym początku wskazać
na ewidentny podział przestrzeni na linii „miasto-wieś” (udział ludności z wykształceniem
wyższym na wsi wynosił w 2002 roku 4,2% versus 13,6% w miastach). Można uznać, że
wykształcenie wyższe i średnie na obszarach wiejskich jest swego rodzaju „dobrem rzadkim”.
Udział osób lepiej wykształconych na wsi będzie systematycznie wzrastał, jednakże istniejące
zróżnicowania regionalne, a szczególnie obserwowane na osi kontinuum miejsko-wiejskiego,
będą się utrwalały (obecnie co piąty mieszkaniec miasta posiada wykształcenie wyższe, zaś
na wsi, tylko co dwudziesty).
Na Rycinie 8 wyraźnie widoczna jest silna koncentracja gmin o najwyższym wskaźniku
wykształcenia w pobliżu największych ośrodków miejskich oraz na obszarach szczególnie
atrakcyjnych turystycznie. Wart podkreślenia jest również fakt, iż gminy o wyższym udziale
osób lepiej wykształconych są zlokalizowane wzdłuż głównych szlaków komunikacyjnych.
30
Najniższymi wartościami poziomu wykształcenia charakteryzują się gminy położone w
znacznym oddaleniu od centrów rozwojowych, przy granicach województw. Na tych
obszarach nakładają się na siebie dwa niekorzystne uwarunkowania – mała dostępność
przestrzenna do szkół wyższych w większych miastach oraz brak lub niedobór takich
placówek na miejscu, a w niektórych przypadkach zbyt niska jakość kształcenia w
mniejszych ośrodkach miejskich. Ponadto z takich gmin odpływają do miasta młodzi,
najlepiej wykształceni mieszkańcy, co powoduje, że na wsi pozostają osoby starsze i słabiej
wykształcone.15
Jedną z najważniejszych form wpływających na wyrównywanie szans edukacyjnych
od najmłodszych lat jest zapewnienie dzieciom z obszarów wiejskich i miast
porównywalnego startu w procesie edukacji poprzez upowszechnienie edukacji przedszkolnej
na obszarach wiejskich. Szacuje się, iż aktualnie w Polsce wychowaniem przedszkolnym
objętych jest ogółem 52,6% dzieci w wieku 3-5 lat (w mieście 70,6%, na wsi 28,4%). W roku
szkolnym 2007/2008 wskaźnik ten wynosił odpowiednio: ogółem 47,3%, w miastach 65,7% i
na wsi 23,1%. Wzrosła także liczba przedszkoli (publicznych i niepublicznych) z 7844 w
2007 r. do 8179 w 2008 r. Ponadto w całym kraju powstało 636 publicznych i niepublicznych
innych form wychowania przedszkolnego (497 punktów przedszkolnych oraz 139 zespołów
wychowania przedszkolnego). Na podstawie dostępnych danych można również stwierdzić,
iż choć obecnie w każdej gminie dzieci mają dostęp do różnych placówek wychowania
przedszkolnego: przedszkoli lub innych form wychowania przedszkolnego albo oddziałów
przedszkolnych przy szkołach podstawowych.16, to jednak nie są zaspokojone wszystkie
potrzeby w tym zakresie.
Różnicowanie szans edukacyjnych pomiędzy miastem a wsią występuje na kolejnych
etapach kształcenia aż do poziomu studiów. Do najważniejszych należy zaliczyć: niedobór
nauczycieli „przedmiotów deficytowych” w szkołach wiejskich (np. informatyki, języka
angielskiego), niższą dostępność zajęć pozalekcyjnych, mniejsze możliwości dokształcania
się nauczycieli ze szkół wiejskich, łączenie klas różnych poziomów wiekowych w grupy
zajęciowe, niższy standard wyposażenia szkół w szczególności w nowoczesne pomoce
15
Do charakterystyki poziomu wykształcenia ludności wykorzystano wskaźnik liczby osób z wykształceniem
wyższym i średnim w wieku powyżej 18 lat. Dzięki temu uniknięto pojawienia się wartości odstających,
związanych z dużą koncentracją ludności z wykształceniem wyższym w jakieś konkretnej gminie, wynikającą ze
szczególnych lokalizacji na jej terenie wyspecjalizowanych instytucji (Andrzej Rosner [red.], Zróżnicowanie
poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego obszarów wiejskich a zróżnicowanie dynamiki przemian, Problemy
Rozwoju Wsi i Rolnictwa, Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, Warszawa 2007).
16
Wg danych Systemu Informacji Oświatowej nadesłanych przez Ministerstwo Edukacji Narodowej.
31
naukowe czy nowoczesne boiska oraz sale gimnastyczne, barierę finansową i komunikacyjną
związaną z nauką poza miejscem zamieszkania, utrudniony dostęp do informacji w formie
elektronicznej, obciążenie pracą w gospodarstwie rolnym, często niższe aspiracje edukacyjne
mające swoje źródło w statystycznie niższym poziomie wykształcenia rodziców.
Istotną rolę na obszarach wiejskich odgrywa kapitał społeczny. Odzwierciedla on
możliwości danej społeczności podejmowania wspólnych działań grupowych opierających się
na więziach, normach i zaufaniu funkcjonujących w tej społeczności. Mierzenie kapitału
społecznego nie jest łatwe. Poniżej zestawiono opis kilku przejawów kapitału społecznego.
Jedną z głównych i podstawowych form zrzeszeń mieszkańców na obszarach wiejskich
są. zespoły artystyczne. Najwyższy poziom uczestnictwa w zespołach artystycznych i kołach
zainteresowań odnotowywany jest na Podkarpaciu, w Małopolsce, na Lubelszczyźnie,
Warmii i Mazurach, Pomorzu oraz w Polsce centralnej. Po części większa aktywność w
Polsce wschodniej wynika z większej liczby domów kultury i świetlic przypadających na
1000
mieszkańców, jednakże
przede
wszystkim należy
ją
wiązać
z większym
zaangażowaniem ludności wiejskiej w krzewienie lokalnej kultury oraz różnorodnością
kulturową wynikająca z różnorodności etnicznej.
Frekwencja
wyborcza,
czyli
partycypacja
obywatelska
w procedurach
demokratycznych, wyznacza również w pewien sposób aktywność społeczną mieszkańców.
Najwyższą frekwencją charakteryzują się zarówno obszary kilku powiatów województw
mazowieckiego, podlaskiego i wielkopolskiego, jak również obszary podmiejskie (Ryc. 9).
Ponadto tradycyjnie najwyższe zaangażowanie obywatelskie występuje w na terenie dawnej
Galicji oraz na Kaszubach. W przypadku wschodniej części woj. opolskiego niska frekwencja
jest wynikiem dużej różnicy pomiędzy osobami umieszczonymi na listach wyborców, a
osobami rzeczywiście przebywającymi na tym terenie z powodu wyjazdów do pracy do
Niemiec.
Rodzącą się formą aktywności społecznej mieszkańców obszarów wiejskich jest
inicjatywa Leader realizowana obecnie poprzez IV oś Programu Rozwoju Obszarów
Wiejskich. Dzięki oddolnemu podejściu społeczności lokalne na obszarach wiejskich
uzyskują możliwość formułowania strategii rozwoju i realizacji projektów najistotniejszych
dla wdrażania tych strategii.
Trzeba podkreślić, że obszary wiejskie, na których w ujęciu powierzchniowym
dominuje gospodarka rolna i leśna, obejmują zdecydowaną większość terenów cennych
32
przyrodniczo i to nie tylko tych, które podlegają różnym formom prawnej ochrony. Tereny te
są niezwykle cenne z powodu występowania dziko żyjących zwierząt i wielu gatunków
roślin. Z tego powodu niezbędne jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych
obszarów wiejskich. Wraz z walorami kulturowymi stanowią one istotne źródło
endogenicznego potencjału obszarów wiejskich.
Ryc. 8. Udział mieszkańców powyżej 18 lat z wykształceniem wyższym i średnim, 2002
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
33
Ryc. 9 Średnia frekwencja na obszarach wiejskich w kilku ostatnich wyborach
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
Rolnictwo nie tylko wytwarza żywność, ale jest także ściśle powiązane z licznymi
dobrami publicznymi (woda, powietrze, las, zasoby genetyczne, krajobraz i inne), z których
korzysta całe społeczeństwo.. Rozsądne eksploatowanie i gospodarowanie tymi dobrami
prowadzi do poprawy warunków życia i pracy zarówno rodzin żyjących na wsi, jak i
miastach.
Ochrona,
pielęgnowanie
i
wykorzystanie
zasobów
przyrodniczych
i
krajobrazowych obszarów wiejskich oznacza dbałość o dobro publiczne, z którego korzystać
34
mogą zarówno mieszkańcy obszarów wiejskich, jak i mieszkańcy miast podczas wypoczynku
na obszarach wiejskich.
Zasoby przyrodnicze i krajobrazowe obszarów wiejskich powinny być skutecznie
chronione przez odpowiednie akty prawa krajowego i miejscowego, w tym przepisy o
zagospodarowaniu przestrzennym, a także poprzez inwestycje w zabezpieczenie i
zagospodarowanie obszarów chronionych. Ochrona krajobrazu wymaga stworzenia
przejrzystych i konsekwentnie przestrzeganych zasad zagospodarowania przestrzennego,
które powinny chronić krajobraz przed degradacją powodowaną przez bezładną zabudowę.
Różnorodność biologiczna Polski należy do jednej z najwyższych w Europie.
Utrzymywanie się na tych terenach tradycyjnego typu gospodarki rolnej umożliwiło
zachowanie cennych krajobrazów rolniczych o wysokiej różnorodności biologicznej oraz
zasobów genowych w prymitywnych odmianach roślin użytkowych i rasach zwierząt
hodowlanych. Na skutek zachowania tradycyjnych form ekstensywnej gospodarki rolnej do
naszych czasów zachowały się też miejscowe odmiany roślin uprawnych oraz lokalne rasy
zwierząt gospodarskich. Polska posiada znaczące zasoby genetyczne zwierząt gospodarskich.
W ich skład wchodzi 215 rodzimych ras zwierząt gospodarskich. Rasy rodzime są
szczególnie przydatne do utrzymywania w systemie produkcji ekstensywnej połączonej z
wypasem
ekologicznym,
co
pozwala
na
efektywne
zagospodarowanie
terenów
półnaturalnych, o ubogich zasobach paszowych.
W Polsce wyznaczone są różne formy obszarów chronionych, które obejmują tereny
rolne i leśne, tj. rezerwaty przyrody, parki narodowe, parki krajobrazowe, obszary
chronionego krajobrazu, obszary Natura 2000, zespoły przyrodniczo krajobrazowe i użytki
ekologiczne. Wiele obszarów wyróżniających się szczególnymi wartościami przyrodniczymi
położonych jest na użytkach rolnych.
W Polsce większość najcenniejszych przyrodniczo obszarów i obiektów objęto
ochroną prawną w formie 23 parków narodowych (zajmujących 317 233,8 ha), 1 395
rezerwatów przyrody (zajmujących 165 244,7 ha), 120 parków krajobrazowych (zajmujących
2 516 855,7 ha) i 449 obszarów chronionego krajobrazu (7 044 459,7 ha). Oprócz tych
głównych form ochrony przyrody na terenie Polski wyznacza się również użytki ekologiczne,
stanowiska dokumentacyjne i zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz pomniki przyrody. W
sumie 32,5% powierzchni kraju objętych jest ochroną.
Niektóre obszary, ze względu na swoją wysoką rangę przyrodniczą, uzyskały status
o znaczeniu międzynarodowym: Białowieski Park Narodowy wpisano na Listę Światowego
35
Dziedzictwa UNESCO, 9 obiektów uznano za Rezerwaty Biosfery (Parki Narodowe:
Babiogórski, Białowieski, Bieszczadzki, Kampinoski, Karkonoski, Słowiński, Tatrzański,
rezerwat przyrody „Jezioro Łuknajno” oraz „Polesie Zachodnie”), 8 obiektów umieszczono w
spisie Konwencji Ramsarskiej (rezerwaty przyrody: Łuknajno, Karaś, Oświn, Świdwie,
Słońsk - obecnie w granicach PN „Ujście Warty”, Stawy Milickie oraz dwa parki narodowe
Biebrzański i Słowiński). Na terenie Polski funkcjonują również 4 transgraniczne Rezerwaty
Biosfery (Polsko-Białoruski Rezerwat Biosfery Puszcza Białowieska, Polsko–Ukraińsko–
Słowacki Rezerwat Biosfery Karpaty Wschodnie, Polsko-Słowacki Rezerwat Biosfery Tatry i
Polsko-Czeski Rezerwat Biosfery Karkonosze).
Wiele obszarów wyróżniających się szczególnymi wartościami przyrodniczymi
położonych jest na użytkach rolnych. W 2005 r. 12% powierzchni parków narodowych
stanowiły grunty rolne. Parki krajobrazowe obejmują w Polsce 120 obiektów, stanowiąc tym
samym 8,33% powierzchni kraju, z tego najliczniejsza grupa parków krajobrazowych (16
obiektów) znajduje się w województwie Lubelskim. Te cenne przyrodniczo tereny obejmują
34,78% (905 496,2 ha) użytków rolnych Polski. Jednocześnie największy udział użytków
rolnych w powierzchni parków krajobrazowych znajduje się województwach kujawskopomorskim (50,54%) oraz wielkopolskim (52,23%). W przypadku obszarów chronionego
krajobrazu, na które składa się 449 obiektów, aż 65 odnaleźć można w województwie
warmińsko-mazurskim. Tereny te, o zróżnicowanych ekosystemach, chronione ze względu na
wyróżniający się krajobraz obejmują 2 833 865,2 ha użytków rolnych Polski.
Sieć Natura 2000 znajduje się w Polsce w fazie tworzenia. Obszary te obejmują 5 644
967 ha lądowej powierzchni kraju, co stanowi 16,23 % powierzchni administracyjnej Polski.
Lasy na obszarach Natura 2000 zajmują 3 099 221 ha (55 % obszarów Natura 2000), , użytki
zielone wraz z nieużytkami zajmują powierzchnię 748 725 ha, a grunty orne – 979 264 ha.
Grunty rolne stanowią zatem 31% obszarów Natura 2000. Ponadto w zakres sieci Natura
2000 wchodzą: wody – 341 042 ha, tereny zabudowane – 41 082 ha oraz inne tereny– 435
633 ha.
Oprócz terenów, które zostały objęte szczególną regulacją prawną dla osiągnięcia
określonych celów i realizacji określonych potrzeb (zgodnie z przepisami o Ochronie
Przyrody, Dyrektyw: Ptasiej i Siedliskowej), obecnie trwają prace nad wykonaniem wstępnej
koncepcji wyznaczenia na obszarach wiejskich Polski obszarów o wysokich walorach
przyrodniczych, użytkowanych w sposób rolniczy (z ang. High Nature Value Farmland –
HNV). W związku z dominującym w Polsce, zarówno z punktu widzenia produkcji rolnej jak
36
i leśnej, ekstensywnym typem gospodarowania na obszarach wiejskich, tereny te stanowią
półnaturalne siedliska dla wielu gatunków dziko żyjących tam zwierząt i roślin. Takie
półnaturalne ekosystemy rolne, leśne i łąkowe są bardzo cenne przyrodniczo i charakteryzują
się dużą różnorodnością biologiczną.
Zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych polskich obszarów wiejskich
jest niezbędne, ponieważ wraz z walorami kulturowymi stanowią one istotne źródło
endogenicznego potencjału tych obszarów.
Warto krótko scharakteryzować także kwestię potencjału rozwoju turystyki na
obszarach wiejskich. Gminy o istotnej funkcji turystycznej koncentrują się w pasie
nadmorskim, na obszarze pojezierzy, w szczególności na Warmii i Mazurach oraz w pasmach
górskich. Atrakcyjne turystycznie są także gminy obejmujące tereny parków narodowych,
zbiorników wodnych dostępnych do celów rekreacyjnych czy zawierające na swym terenie
istotne obiekty kultury czy dziedzictwa narodowego, ale także miejsca specjalnie
zorganizowanych atrakcji dla określonych grup turystów, np. dzieci.
Ostatnie lata charakteryzuje intensywny rozwój turystyki wiejskiej. Zaczyna być ona
postrzegana jako ważna gałąź aktywności gospodarczej w skali lokalnej, regionalnej
i krajowej, przyczyniając się tym samym do aktywizacji społecznej i gospodarczej obszarów
wiejskich. Turystyka wiejska wpływa na rozwój przedsiębiorczości i stanowi alternatywne
źródło dochodu. W ramach turystyki wiejskiej rozwijają się usługi, handel i drobna
wytwórczość. Typowe gospodarstwa agroturystyczne dysponują na ogół kilkoma lub
kilkunastoma miejscami noclegowymi i oferują usługi oraz atrakcje związane z wsią i
rolnictwem, np. wyżywienie z wykorzystaniem własnych produktów, wędkowanie,
grzybobranie, polowania, jazdy konne, wycieczki rowerowe.
Z danych Instytutu Turystyki wynika, że w 2007 r. na obszarach wiejskich działało
8 790 kwater agroturystycznych z 87 144 miejscami noclegowym. Agroturystyka najlepiej
rozwija się na terenach górskich oraz pojeziernych, zwłaszcza w Karpatach i na Pojezierzu
Mazurskim. W województwach: małopolskim, podkarpackim i warmińsko-mazurskim wg
danych Instytutu Turystyki za 2007 rok występowało około 40% wszystkich kwater
agroturystycznych w Polsce. Obiekty całoroczne stanowią ok. ¾ wszystkich kwater
agroturystycznych. W przyszłości można oczekiwać dalszego dynamicznego rozwoju tej
formy działalności gospodarczej na wsi, ale będzie się ona koncentrowała w przeważającym
stopniu na obszarach atrakcyjnych przyrodniczo i kulturowo. Szacuje się, że w skali roku
37
wypoczynek na wsi zainteresować może około 1,6 mln (około 8%) mieszkańców miast. W
krajach Unii Europejskiej z wypoczynku na wsi korzysta około 25% mieszkańców.
Większe znaczenie na obszarach wiejskich Polski może mieć rekreacja połączona
z turystyką
sobotnio-niedzielną
(weekendową).
Wyjazdy
poza
miasto
są
bardzo
powszechnym sposobem spędzania wolnego czasu przez mieszkańców miast. Musi temu
towarzyszyć atrakcyjna oferta turystyczna docelowego obszaru oraz zapewnienie dobrej
dostępności komunikacyjnej. Szczególnie istotny jest czas dojazdu, który powinien być
możliwie najkrótszy. W przeciwnym wypadku mieszkańcy miast będą wybierać tereny
podmiejskie, które mogą oferować mniej atrakcji turystycznych, ale za to są dostępne w
krótkim czasie.
Nie słabnie zainteresowanie budową tzw. drugich domów, z których część zmienia
funkcje na całoroczne rezydencje. Presja na niektóre obszary ze strony mieszkańców miast
jest tak duża, że część powierzchni użytków rolnych jest odrolniana i przeznaczana pod
zabudowę domków letniskowych. Nadmierna rozbudowa osiedli letniskowych może jednak
stanowić zagrożenie dla środowiska przyrodniczego i krajobrazu. Wsie, które nie posiadają
kanalizacji oraz właściwego systemu utylizacji nieczystości, a przy tym nadmiernie
zabudowane osiedlami letniskowymi, zatracają swoje pierwotne cechy stanowiące o ich
atrakcyjności.
Infrastruktura jest uznawana za bardzo istotny endogeniczny element kształtujący
procesy
rozwoju
społeczno-gospodarczego.
Infrastruktura
techniczna
jest
jednym
z podstawowych elementów zagospodarowania przestrzennego. i „decyduje w dużej mierze o
możliwościach rozwoju inicjatyw gospodarczych i przyciąganiu kapitału z zewnątrz,
możliwościach
modernizacji
i
wzrostu
produkcji
rolniczej
oraz
kształtowaniu
wielofunkcyjności wsi i warunków życia mieszkańców”17. Infrastruktura techniczna odgrywa
również szczególną rolę w kształtowaniu osadnictwa, jest jednym z elementów atrakcyjności
regionalnej oraz pełni istotną funkcję w zachowaniu odpowiednich parametrów środowiska
przyrodniczego. Niedostateczny stopień wyposażenia w infrastrukturę może stanowić
zagrożenie degradacji środowiska przyrodniczego, barierę dla rozwoju społecznogospodarczego oraz obniżać warunki bytowe mieszkańców.
17
Danuta Kołodziejczyk, Kierunki rozwoju pozarolniczej działalności gospodarczej na obszarach wiejskich,
{w:} Jerzy Bański (red.), Polska przestrzeń wiejska: procesy i perspektywy, „Studia Obszarów Wiejskich” nr 6,
IGiPZ PAN, Polskie Towarzystwo Geograficzne, Warszawa 2004, s. 52).
38
Słabo rozwinięta infrastruktura techniczna na wsi stanowi jedną z najpoważniejszych
barier wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich. Nieodpowiedni stopień rozwoju
infrastruktury technicznej wpływa niekorzystnie na warunki życia i gospodarowania na wsi i
obniża atrakcyjność tych terenów dla potencjalnych inwestorów.
Jednym z najważniejszych problemów obszarów wiejskich jest dysproporcja między
zaopatrzeniem w wodę z wodociągów sieciowych a kontrolowanym usuwaniem ścieków.
Dystans dzielący dostępność urządzeń dostarczających wodę i odbierających ścieki świadczył
o nieharmonijnym rozwoju sieci wodno-kanalizacyjnej oraz niewłaściwym rozumieniu
procesu użycia wody w gospodarce i jej obiegu w środowisku. Tylko równomierny rozwój
obydwu rodzajów sieci oraz trzeciego ważnego elementu, jakim są oczyszczalnie ścieków,
może rzeczywiście przyczyniać się do poprawy warunków bytowych ludności oraz stanu
środowiska przyrodniczego. Niewiele jest obszarów wiejskich, które posiadają wysoki
poziom wyposażenia w obydwie analizowane sieci infrastruktury technicznej. Należą do nich
niewielkie kompleksy gmin na Żuławach Wiślanych, Pobrzeżu Bałtyku, w sąsiedztwie
Szczecina i Poznania, w zachodniej części woj. dolnośląskiego i na północy woj.
podkarpackiego (Ryc. 10).
W miarę upowszechniania korzystania z technologii informatycznych coraz większym
problemem stają się dysproporcje w dostępie do Internetu pomiędzy miastem a wsią. Należy
mieć nadzieję, że w okresie programowania 2007-2013/15 nastąpi w szerokim zakresie
udostępnienie Internetu mieszkańcom obszarów wiejskich w taki sposób, iż zgodnie z celem
zarysowanym w Strategii Rozwoju Kraju18 co najmniej 70% mieszkańców wsi w 2015 r.
uzyska dostęp do Internetu, który jest nie tylko narzędziem komunikowania się i
pozyskiwania informacji, ale także może w szerokim zakresie wpływać na wyrównywanie
szans edukacyjnych, poprawę zdrowotności i upowszechnieni elastycznych form pracy na
obszarach wiejskich, co jest szczególnie istotne na peryferyjnych obszarach wiejskich.
Analiza wewnętrznych uwarunkowań rozwojowych obszarów wiejskich pozwala
wysunąć następujące wnioski dotyczące możliwości i kierunków ich przekształceń:
18
Strategia Rozwoju Kraju na lata 2007-2015, dokument przyjęty przez Radę Ministrów 29 listopada 2006 r. –
zgodnie Ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju podlega aktualizacji co najmniej raz na 4 lata.
39
Ryc. 10. Obszary o wysokim poziomie wyposażenia infrastrukturalnego, 2007
A – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci wodociągowych (udział ludności z dostępem do sieci >91%),
B – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci kanalizacyjnych (udział ludności z dostępem do sieci >40%),
C – obszary o wysokim poziomie rozwoju sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
1) Najważniejszymi czynnikami rozwoju wsi jest kapitał ludzki i społeczny. Stopniowo
rośnie potencjał wsi pod względem wykształcenia ludności i kwalifikacji
zawodowych rolników. Pomimo tego nie należy spodziewać się w najbliższych
latach zacierania wyraźnych granic pomiędzy wysokim poziomem wykształcenia
40
ludności i władzy samorządowej w miastach i strefach podmiejskich i niskim na
peryferyjnych obszarach regionów. Należy wpływać na poprawę dostępności
młodzieży wiejskiej do szkół różnego szczebla oraz przyczyniać się do częstszych
powrotów osób kończących studia na wieś.
2) Również w zakresie poziomu kapitału społecznego nie należy spodziewać się
istotnych przekształceń regionalnych w ciągu najbliższych lat. Jest to element
uwarunkowań wewnętrznych cechujący się jednym z najwolniejszych przekształceń
przestrzennych, ze względu na wysoką ciągłość czasową struktur społecznych. Mimo
to można się spodziewać dalszego wzmacniania kapitału społecznego w różnych
formach na różnych typach obszarów wiejskich.
3) Obszary wysokiego potencjału rozwoju sektora rolnego pokrywają się na ogół
z terenami
charakteryzującymi
się
wysoką
jakością
rolniczej
przestrzeni
produkcyjnej. Można do nich włączyć także niewielkie skupiska gmin w sąsiedztwie
dużych aglomeracji wyspecjalizowane w produkcji warzywniczej i sadowniczej.
Należy zaznaczyć, że „niedobory” potencjału przyrodniczego mogą być łagodzone
odpowiednimi kierunkami produkcji, kulturą rolną itp.
4) Turystyka jest postrzegana jako bardzo ważna funkcja rozwojowa wsi. Jej
szczególne znaczenie widać w gminach, zlokalizowanych w pasie nadmorskim, na
Warmii i Mazurach oraz na obszarach górskich. W wielu miejscach turystyka
wiejska może przyczynić się do uatrakcyjnienia obszarów wiejskich i być cennym
źródłem uzupełniającym dochody gospodarstw domowych pochodzące z innych
źródeł. Znaczenie turystyki wiejskiej zostało podkreślone w dokumencie rządowym
„Kierunki rozwoju turystyki do 2015 roku” przyjętym przez Radę Ministrów w dniu
26 września 2008 r., w którym turystyka wiejska jest wymieniona wśród kluczowych
typów turystyki19. Trzeba podkreślić, że rozwój turystyki został uznany za priorytet
w zdecydowanej większości lokalnych strategii rozwoju (LSR) przygotowanych
przez lokalne grupy działania (LGD) w ramach inicjatyw Leader realizowanej w
obecnym okresie programowania poprzez oś IV Programu Rozwoju Obszarów
Wiejskich na lata 2007-2013. Dużą rolę na wsi odgrywa rekreacja i wypoczynek
sobotnio-niedzielny (stymulujące rozwój usług, handlu, rzemiosła). Największe
19
W „Kierunkach rozwoju turystyki” wskazano następujących 5 obszarów marek polskiej turystyki:
- “turystyka biznesowa”, “turystyka w miastach i kulturowa”, “turystyka na terenach wiejskich” , “turystyka
rekreacyjna, aktywna i specjalistyczna”, “turystyka przygraniczna i tranzytowa”. 41
zainteresowanie w tym zakresie występuje w strefach podmiejskich i na obszarach o
dobrej dostępności komunikacyjnej. W rozwoju takich form wypoczynku należy
upatrywać szans dla obszarów wiejskich o niższej atrakcyjności turystycznej. Trzeba
jednak pamiętać o konieczności powstrzymania presji na zabudowę obszarów
cennych przyrodniczo lub krajobrazowo.
5) Stosunkowo najlepiej wyposażone w infrastrukturę techniczną są obszary wiejskie w
zachodniej części kraju. Obserwuje się jednak systematyczny wzrost nasycenia wsi
elementami infrastruktury technicznej, dlatego można oczekiwać, że w najbliższych
latach dojdzie do łagodzenia różnic przestrzennych w zakresie wyposażenia wsi w
wodociągi i kanalizację. Jest to jeden z podstawowych warunków zrównoważonego
rozwoju.
E. Znaczenie upowszechniania wykorzystania Internetu
Nowe możliwości komunikowania się z wykorzystaniem technologii informatycznych
stwarzają szansę na zmniejszenie różnic w sytuacji ekonomicznej oraz dostępie do usług
publicznych pomiędzy mieszkańcami wsi i miast. Odległość pomiędzy miejscem
zamieszkania na obszarach wiejskich a urzędem, szkołą, placówką służby zdrowia, miejscem
pracy może być mniej dotkliwa, dzięki rozpowszechnieniu wykorzystania Internetu na
obszarach wiejskich jako narzędzia wykonywania pracy, załatwiania spraw urzędowych,
kształcenia i doradztwa, pozyskiwania informacji, dokonywania transakcji, a w dalszej
perspektywie - dostępu do dóbr kultury czy telemedycyny. Dzięki możliwości wykonywania
pracy za pośrednictwem Internetu i przy zastosowaniu elastycznych form pracy mieszkańcy
obszarów wiejskich w znacznie szerszym zakresie mogliby wykonywać pracę zawodową
korzystając nie tylko z lokalnego rynku pracy. Nowe możliwości kształcenia z
wykorzystaniem Internetu pozwalają nie tylko podnieść poziom nauczania w szkołach
wiejskich, ale także stwarzają szanse na uzupełnianie wiedzy i umiejętności w procesie
kształcenia przez całe życie. Dzięki możliwości zdobywania wiedzy z wykorzystaniem
zasobów dostępnych w Internecie możliwe jest znaczące ułatwienie uzupełniania
wykształcenia przez osoby dorosłe, które zakończyły w przeszłości ścieżkę formalnego
wykształcenia na poziomie zbyt niskim w stosunku do potrzeb wynikających z ich aktualnej
bądź przewidywanej w przyszłości aktywności zawodowej.
Szczególnie ważnym aspektem pozytywnego oddziaływania Internetu jest jego rola w
wyrównywaniu szans edukacyjnych dzieci poprzez zarówno lepszy dostęp do materiałów
42
dydaktycznych na potrzeby prowadzenia lekcji w szkołach, jak również poprzez danie
uczniom narzędzia do poszukiwania potrzebnych im informacji do odrabiania prac
domowych, przygotowywania się do lekcji czy poszerzania lub pogłębiania swoich
indywidualnych zainteresowań. Ważnym elementem wyrównywania szans edukacyjnych jest
również możliwość podnoszenia kwalifikacji zawodowych przez nauczycieli szkół wiejskich
dzięki wykorzystaniu zasobów dostępnych za pośrednictwem sieci komputerowej. Internet
może zatem znacząco ograniczyć oddalenie obszarów wiejskich od największych centrów
rozwoju i bezpośrednio wpływać na zmniejszenie kosztów ponoszonych przez mieszkańców i
przedsiębiorców na obszarach wiejskich, a także znacząco ułatwić kształcenie mieszkańców
obszarów wiejskich i uzyskiwanie dochodów dzięki elastycznym formom pracy, które
umożliwiają lepsze godzenie obowiązków rodzinnych i zawodowych, a także stwarzają lepsze
możliwości godzenia pracy w gospodarstwie rolnym z inną formą aktywności zawodowej, co
jest szczególnie istotne na obszarach o rozdrobnionej strukturze gospodarstw rolnych.
Warto podkreślić, że na okres 2007-2013/15 przewidziano ok. 60 mln euro w PROW i
ok. 1 mld euro w programach operacyjnych polityki spójności na inwestycje z zakresu
infrastruktury szerokopasmowego Internetu. Inwestycje te powinny doprowadzić nie tylko do
wypełnienia, ale także przekroczenia zapisanego w Strategii Rozwoju Kraju na lata 20072015 wskaźnika dostępu do Internetu w roku 2015 na poziomie 70% mieszkańców obszarów
wiejskich. W tym celu niezwykle ważna jest należyta koordynacja i komplementarność
inwestycji związanych z poprawą dostępności i wykorzystania Internetu bez względu na
program, w którym są realizowane.
43
F. Obszary o silnej koncentracji problemów społecznych
W celu identyfikacji obszarów o silnej koncentracji problemów społecznych można
wyróżnić następujące ich typy:
− obszary niekorzystnej struktury płci,
− obszary zachwianej struktury wieku,
− obszary nadmiernego i długotrwałego odpływu ludności,
− obszary bierności zawodowej,
− obszary niskiej aktywności społecznej.
Na obszarach wiejskich współczynnik feminizacji ma wartość około 101, ale w ujęciu
przestrzennym charakteryzuje się wyraźnym zróżnicowaniem. Wartości przekraczające
średnią krajową są typowe przede wszystkim dla środkowej i południowej części kraju.
Natomiast wyraźne niedobory kobiet (współczynnik feminizacji poniżej 98) występują na
północ od linii przechodzącej przez Warszawę i Poznań, w tym przede wszystkim przy
granicy województw warmińsko-mazurskiego, mazowieckiego i podlaskiego oraz w woj.
zachodnio-pomorskim.
Drugą ważną cechą oceniającą kondycję demograficzną jakiegoś obszaru jest struktura
wiekowa ludności. Do obszarów problemowych zaliczymy te, które charakteryzują się
nadmiernym udziałem ludności starszej20. Zjawisko to występuje przede wszystkim na
terenach wiejskich i ma silny związek z niekorzystną strukturą płci i procesem odpływu
młodzieży do miast i za granicę.
Obszary wiejskie o zachwianej strukturze wieku (udział osób w wieku powyżej 65 lat
przekracza 16%, przy średniej dla obszarów wiejskich 13,3%) koncentrują się na terenie
dawnego zaboru rosyjskiego, w szczególności są to gminy na terenie Podlasia i wschodniego
Mazowsza,
Roztocza
i
Polesia
Lubelskiego,
obrzeżnych
rejonów
regionu
Gór
Świętokrzyskich, Ponidzia oraz obszarów województwa łódzkiego przy granicy z innymi
województwami. Szczególnej uwagi wymaga Podlasie, gdzie występują dwa zwarte obszary
gmin, w których nakładają się na siebie proces wzrostu udziału ludności starej w ciągu
ostatnich dziesięciu lat i zjawisko zachwianej struktury wieku (nadmiar osób w wieku 65+),
20
Do obszarów problemowych zalicza się też obszary nadmiernego obciążenia demograficznego (ludności w
wieku produkcyjnym ludnością w wieku przed- i poprodukcyjnym). W niniejszym opracowaniu ograniczamy się
wyłącznie do identyfikacji obszarów starzejących się, które w przypadku obszarów wiejskich są szczególnie
istotne.
44
tj. na południe od Białegostoku oraz na wschód i południe od Augustowa (Ryc. 11). Obszar
ten od dawna identyfikowany był jako problemowy pod względem demograficznym i można
stwierdzić, że niekorzystne zmiany struktury wieku są tam zjawiskiem trwałym. Dlatego też
należy poszukiwać rozwiązań zachęcających młodych ludzi do pozostawania na wsi.
Okres 1998-2007 przyniósł niewielki wzrost odsetka ludności wiejskiej w wieku 65+
(o około
0,2%).
Najbardziej
niekorzystne
zmiany
wystąpiły
na
Opolszczyźnie
(prawdopodobnie w związku z odpływem dużej grupy młodych ludzi do Niemiec).
Wschodnia Opolszczyzna tworzy trzeci w kraju zwarty obszar nakładającej się zachwianej
struktury wieku i procesu starzenia się ludności wiejskiej. Innymi obszarami o niekorzystnych
zmianach struktury wieku w ciągu ostatnich 10 lat są fragmenty Warmii i Mazur oraz
Bieszczad (Ryc. 11). Są to obszary nadmiernego odpływu młodych osób migrujących do
miast lub za granicę. W niedługim czasie obszary te mogą być dotknięte innymi
niekorzystnymi zjawiskami związanymi z niewłaściwą strukturą demograficzną ludności.
Obecnie można zauważyć prawidłowość stałego odpływu ludności z peryferii
poszczególnych województw, czyli z obszarów wiejskich położonych zazwyczaj z dala od
większych ośrodków miejskich. Obszarami o stałym i silnym odpływie ludności (9 lub 10 lat
z ujemnym saldem migracji i odpływem ponad 5% ludności w okresie 1988-2007) są tereny
przy granicy województw warmińsko-mazurskiego, podlaskiego i mazowieckiego oraz gminy
woj. warmińsko-mazurskiego i lubelskiego położone przy granicy Polski (Ryc. 12).
Znamiennym jest fakt, że największe ubytki liczby ludności mają miejsce w gminach
monofunkcyjnych, w których dominuje funkcja rolnicza. Chodzi tu szczególnie o obszary
reprezentujące tradycyjne rolnictwo21. Z kolei na obszarach wielofunkcyjnych, głównie w
sąsiedztwie
dużych
miast
przeważa
napływ
ludności.
Na
obszarach
wiejskich
reprezentujących inne funkcje gospodarcze, obserwuje się na ogół wahania liczby
mieszkańców w zależności od miejsca położenia i badanego okresu.
Prognoza GUS przewiduje utrzymanie bez większych zmian liczby mieszkańców
obszarów wiejskich Należy jednak podkreślić, że zmiany ludnościowe na wsi w ostatnich 20
latach przebiegały dwukierunkowo. W sąsiedztwie miast saldo migracji było dodatnie i jego
wartość stopniowo malała w kierunku peryferii. Na obszarach położonych peryferyjnie saldo
migracji było już na ogół wyraźnie ujemne. Można więc mówić o osłabieniu tempa
21
Jerzy Bański, Przestrzenny wymiar współczesnych procesów na wsi, „Studia obszarów wiejskich” nr 9, IGiPZ
PAN, Bernardinum, Warszawa 2005).
45
koncentracji ludności w miastach, ale równocześnie jego wzroście na obszarach ściśle
powiązanych z dużym miastem.
Największy stopień bezrobocia na wsi obejmuje przede wszystkim obszary
popegieerowskie na północy kraju oraz pas przy granicy Polski w woj. lubuskim i
dolnośląskim, Ziemię Radomską, północną część Mazowsza, Kujawy i Ziemię Dobrzyńską
i pas przy granicy Polski w woj. podkarpackim i lubelskim. Jest to wynik upadku
uspołecznionej gospodarki rolnej na wsi i kryzysu monofunkcyjnych ośrodków lokalnych
z nieefektywnym i trudnym do przekształcenia przemysłem. Obszary dotknięte wysokim
bezrobociem charakteryzuje silna depopulacja, a to z kolei prowadzi do deformacji
struktury demograficznej. Dane przedstawione na Ryc. 13 obrazują rozkład geograficzny
bezrobocia w roku 2007. Według najbardziej aktualnych danych GUS na koniec
października 2009 r. stopa bezrobocia w Polsce wyniosła 11,1%, przy czym największą
wartość miała w województwach: warmińsko-mazurskim (18,8%) oraz zachodniopomorskim (15%), które charakteryzują się dużym udziałem terenów popegieerowskich.
Gminy popegieerowskie naznaczone zostały szczególnym piętnem skutków
wywołanych procesami transformacji i prywatyzacji sektora państwowego. Spowodowało
to degradację gospodarczą i społeczną tych obszarów, a wiele rodzin żyje tam poniżej
granicy ubóstwa. Bezrobotna ludność wsi jest na ogół słabo wykształcona i przegrywa
konkurencję z bezrobotnymi z miast. Należy również pamiętać o problemie ukrytego
bezrobocia, szczególnie dotkliwego w Polsce południowo-wschodniej charakteryzującej
się małymi gospodarstwami rolnymi. Z analizy zilustrowanej na ryc.13 wyraźnie widać, że
obszary o największej stopie rejestrowanego bezrobocia są skoncentrowane w 3
województwach północnych, poza obszarem w zasięgu oddziaływania aglomeracji
gdańskiej oraz w podregionie radomskim i sąsiednich powiatach woj. świętokrzyskiego a
także w południowej części woj. kujawsko-pomorskiego i w pasie powiatów w północnej
części woj. mazowieckiego, ponadto w kilku innych województwach na obszarch
poszczególnych powiatów charakteryzujących się peryferyjnym położeniem.
Zarysowane
powyżej
problemy
społeczne
obszarów
wiejskich
wymagają
skoordynowanych działań w wielu dziedzinach, które pozostają we właściwości różnych
ministrów oraz jednostek samorządu terytorialnego.
46
Ryc. 11. Obszary o zachwianej strukturze wieku ludności wiejskiej
A – udział osób w wieku 65+ ponad 16%, 2007 (średnia OW = 13,3%),
B – obszary o niekorzystnych zmianach w strukturze wieku ludności w okresie 1998-2007 (wzrost ludności 65+ o
2%, średnia OW = +0,23%),
C – obszary wiejskie o zachwianej strukturze wieku i niekorzystnej dynamice jej zmian.
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
47
Ryc. 12. Obszary nadmiernego odpływu ludności w latach 1988-2007.
A – obszary wiejskie o stałym i silnym odpływie ludności (9 lub 10 lat z ujemnym saldem migracji i
odpływ ponad 5% liczby ludności w okresie 1998-2007),
B - obszary wiejskie o stałym i umiarkowanym odpływie ludności (9 lub 10 lat z ujemnym saldem migracji
i odpływ nie więcej niż 5% liczby ludności w okresie 1998-2007),
C- obszary wiejskie przewadze odpływu ludności (7 lub 8 lat z ujemnym saldem migracji w okresie 19982007),
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
48
Ryc. 13. Stopa bezrobocia 2007.
Źródło: Analiza zróżnicowania i perspektyw rozwoju obszarów wiejskich w Polsce do 2015
roku według kryterium powiązań z największymi aglomeracjami miejskimi i miastami oraz
endogenicznego potencjału, IGiPZ PAN, Warszawa 2009 (Studia Obszarów Wiejskich tom
16/2009)
G. Klimat a rolnictwo
Rolnictwo, ze względu na bezpośrednią zależność od warunków klimatycznych, jest
gałęzią gospodarki szczególnie narażoną na zmiany klimatu. Procesy takie jak wzrost
temperatury,
wahania
wielkości
opadów
atmosferycznych,
wzrost
częstotliwości
ekstremalnych zjawisk pogodowych będą oddziaływać na środowisko naturalne, w którym
49
prowadzona jest działalność rolna, skutkując istotnymi zmianami w warunkach jej
prowadzenia, co z kolei wpłynie na wielkość, jakość, stabilność i strukturę produkcji rolnej22.
W odniesieniu do obszaru Polski, prognozuje się zarówno pozytywne jak i negatywne skutki
zmian klimatu dla rolnictwa23. Zmiany klimatyczne wpłyną na podaż, dostępność i jakość
żywności.
W skali całego świata będą przeważać negatywne skutki zmian klimatycznych.
Najpoważniejsze skutki dla rolnictwa spowodują takie zjawiska jak: zmiana jakości gleb,
sezonowe zmiany rozmieszczenia opadów, zmiany długości okresu wegetacyjnego oraz
zwiększona częstotliwość i intensywność ekstremalnych zjawisk pogodowych24. Wśród
negatywnych konsekwencji zmian klimatu należy wymienić m.in. przyspieszenie degradacji
ekosystemów, zubożenie różnorodności biologicznej. Drastyczne zdarzenia pogodowe
szczególnie dotkną małe gospodarstwa rolne, produkujące na własne potrzeby, ze względu na
mniejsze możliwości adaptacyjne. Konieczne może stać się w takiej sytuacji zróżnicowanie
działalności rolnej gospodarstw i ich dochodów, z towarzyszącymi mu zasadniczymi
zmianami w strukturze gospodarstw oraz ewentualnymi dodatkowymi inwestycjami. W
przypadku braku odpowiednich działań, jedną z konsekwencji zmian klimatycznych może
być marginalizacja całych struktur społecznych na obszarach wiejskich.
Na obszarze Europy centralnej, do którego została zaliczona również Polska,
zmieniające się warunki klimatyczne będą sprzyjały uprawom roślin ciepłolubnych,
energetycznych oraz pastwisk. Skutki zmian klimatu, zgodnie z raportem IPCC (2007),
niekorzystnie wpłyną na hodowlę zwierząt – wzrost ryzyka stresu cieplnego, dostępność
wody w rolnictwie, pojawianie się nowych szkodników i chorób roślin i zwierząt oraz jakość,
wielkość i możliwości produkcji rolnej z powodu coraz częściej występujących susz i innych
ekstremalnych zjawisk pogodowych.
Ocieplanie się klimatu w najbliższych dekadach jest najbardziej prawdopodobnym
zjawiskiem, które w sektorze rolnictwa może skutkować polaryzacją przestrzenną
produkowanej żywności. Prawdopodobnie w wyniku wzrostu temperatury i wydłużenia się
okresu wegetacyjnego potencjał produkcyjny wzrośnie przede wszystkim w wyższych
22
Adaptacja do zmian klimatu: wyzwanie dla europejskiego rolnictwa i obszarów wiejskich. Dokument roboczy służb
Komisji uzupełniający białą księgę w sprawie adaptacji do zmian klimatu, Komisja Wspólnot Europejskich, 2009, s. 2.
23
Badania naukowe odnośnie zmian klimatu z ostatnich lat podsumowuje Czwarty Raport Międzyrządowego
Panelu do spraw Zmian Klimatu (IPCC, 2007), który przedstawia m.in., iż w skali świata najbardziej dotknięte
zmianami klimatu będzie rolnictwo i uprawy leśne wysokich szerokości geograficznych półkuli północnej, gdzie
spodziewany jest znaczący wzrost populacji. W raporcie można znaleźć również odniesienia dla zagrożeń
europejskiego rolnictwa związanego ze zmianami klimatu.
24
Czwarty Raport Międzyrządowego Panelu do spraw Zmian Klimatu (IPCC, 2007) s.17 – wydanie polskie
50
szerokościach geograficznych, gdzie położone są kraje dobrze rozwinięte gospodarczo.
Natomiast na obszarach zwrotnikowych i równikowych może wystąpić „relatywny” spadek
potencjału produkcyjnego rolnictwa. Spadek ten mogą wzmocnić procesy pustynnienia lub
podniesienie się poziomu wszechoceanu. Efektem powyższych zmian może być problem
nadmiaru produkcji żywności w krajach bogatych i niedostatecznej produkcji w krajach
słabiej rozwiniętych.
W Polsce zakładane zmiany klimatyczne mogą przynieść wzrost potencjału
produkcyjnego, w związku z wydłużeniem się okresu wegetacyjnego i umożliwienia uprawy
roślin ciepłolubnych. Przy optymistycznych założeniach możliwy będzie wypas zwierząt
trawożernych przez cały rok. W przypadku niektórych upraw możliwe będzie uzyskiwanie
dwóch plonów. Poprawa zasobów paszowych będzie wynikała z możliwości uprawy
przedplonów i poplonów. Należy jednak uwzględnić możliwość występowania częstszych
zjawisk pogodowych o charakterze ekstremalnym oraz zwiększenie deficytu wody, które
mogą niwelować potencjalne możliwości wzrostu produkcji.
Przystosowania w Polsce na poziomie gospodarstw rolnych do zmian klimatu
wymagać będą m.in.: (i) optymalizacji gospodarki wodnej w gospodarstwie, (ii)
wodooszczędnych technologii produkcji rolnej i upraw o mniejszym zapotrzebowaniu na
wodę oraz (iii) wielu zmian zabiegów agrotechnicznych. Ważnym wyzwaniem w zakresie
adaptacji jest wzrostu ryzyka produkcyjnego (w związku z większą zmiennością warunków
agro-klimatycznych) przy jednoczesnym wzroście ryzyka rynkowego związanego m.in.
z wahaniami podaży w skali globalnej oraz z globalizacją rynku rolnego.
Warto zwrócić uwagę, iż Wspólna Polityka Rolna (WPR), dzięki dotychczasowym
reformom ma wiele elementów skutecznie i efektywnie realizujących cele wspólnotowe w
zakresie adaptacji do zmian klimatu. Potencjał wspierania adaptacji posiadają instrumenty
zarówno I-go jak i II filara WPR, z których można korzystać jeszcze w obecnej perspektywie
finansowej. Zaliczyć do nich można: m.in. modernizację gospodarstw rolnych w celu
poprawienia produkcji rolnej (np.: inwestycje w instalacje wodooszczędne, lub na zbiorniki
do gromadzenie wody w gospodarstwie), odtwarzanie potencjału produkcji leśnej
zniszczonego przez katastrofy oraz wprowadzanie instrumentów zapobiegawczych, programy
rolno-środowiskowe, wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach
gospodarowania. Zarówno płatności bezpośrednie (I filar WPR) poprzez stosowanie zasady
wzajemnej zgodności jak i działania ROW (II filar WPR) obligują rolników do stosowania
wymogów Dobrej Kultury Rolnej. Kładzie ona nacisk na promocję integrowanych metod
51
produkcji (zasady gospodarki płodozmianowej, zbilansowanie nawożenia, zachowanie
tradycyjnych form krajobrazu np.: oczek śródpolnych, zadrzewień w celu poprawy retencji
wody).
Także nowe możliwości prawne i finansowe wynikające z przeglądu funkcjonowania
WPR (ang. Health Check), a także Europejskiego Planu Naprawy Gospodarczej (ang.
European Economic Recovery Plan) zostaną w Polsce wykorzystane do wprowadzenia
rozwiązań, które mają oddziaływanie adaptacyjne, m.in. na dodatkowe projekty w ramach
działania PROW 2007-2013 „Poprawiania i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i
dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa poprzez gospodarowanie rolniczymi zasobami
wodnymi” na projekty w zakresie małej retencji.
Rolnictwo ma większe możliwości ochrony klimatu niż wynikałoby to jedynie ze
zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych. Jego techniczny potencjał łagodzenia zmian jest
bardzo duży i szacowany na maksymalnie 6,4 Gt ekwiwalentu CO2 rocznie do roku 203025.
Istotne znaczenie w tym kontekście ma magazynowanie węgla w glebie, czemu sprzyja
zmianowanie, wprowadzanie międzyplonów, uprawa roślin motylkowych, zmniejszanie ilości
resztek pożniwnych, zmiana użytkowania terenu w pastwiska, utrzymanie odłogów oraz
trwałych użytków zielonych. Wiele z tych zabiegów stosują już rolnicy dzięki Dobrej
Kulturze Rolnej w ramach działań rozwoju obszarów wiejskich (programy rolnośrodowiskowe, wspieranie gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach
gospodarowania) oraz wymogów wzajemnej zgodności (corss-compliance). Nie tylko
stwarzają one lepsze możliwości sekwestracji węgla w glebie, ale także pozwalają na
zmniejszanie emisji podtlenku azotu poprzez promowanie odpowiedniego gospodarowania
glebą.
Wpływ na ograniczanie emisji metanu jest możliwy w ramach instrumentu modernizacja
gospodarstw rolnych poprzez m.in. zakup płyty obornikowej. Ważnym instrumentem są
również zalesiania gruntów rolnych oraz innych niż rolne, dzięki któremu zwiększa się
potencjał lasów w pochłanianiu dwutlenku węgla. Innym ważnym obszarem działań
mitygujących jest inwestowanie w odnawialne źródła energii w tym w produkcję biomasy na
cele energetyczne.
25 Climate change 2007 - Synthesis report. A report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC, Geneva
2008, s. 59.
52
H.
Krótka analiza instrumentów rozwoju obszarów wiejskich w Polsce
w okresie 2007-2013/15.26.
W obecnym okresie programowania tj. w latach 2007-2013, polityka rozwoju obszarów
wiejskich realizowana jest poprzez II filar Wspólnej Polityki Rolnej oraz cel horyzontalny nr
6 Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia „Wyrównywanie szans rozwojowych
i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich” w ramach polityki spójności.
Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (wsparcie rozwoju obszarów
wiejskich w ramach II filaru WPR), choć jest bardzo istotnym instrumentem, nie obejmuje
wszystkich działań niezbędnych dla modernizacji wsi i małych miast – wynika to zarówno z
rozporządzeń wspólnotowych 1698/2005 i 1083/2006, jak i rozstrzygnięć zawartych w linii
demarkacyjnej pomiędzy obszarami interwencji NSRO i PROW 2007-2013.
Znaczna część instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest domeną polityki
spójności realizowanej w oparciu o Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013
(NSRO) poprzez programy operacyjne (16 Regionalnych Programów Operacyjnych oraz
programy o zasięgu krajowym: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko (POIŚ),
Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka (POIG), Program Operacyjny Rozwój Polski
Wschodniej (PORPW) oraz Program Operacyjny Kapitał Ludzki (POKL)). Realizacja celu
horyzontalnego nr 6 NSRO: „Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian
strukturalnych na obszarach wiejskich” powinna w praktyce oznaczać istotne wsparcie
rozwoju obszarów wiejskich w ramach wszystkich programów operacyjnych polityki
spójności w Polsce, zwłaszcza w zakresie wykorzystania pozarolniczego potencjału
rozwojowego obszarów wiejskich oraz poprawy stanu usług publicznych, dostępności
komunikacyjnej i rozwoju społeczeństwa informacyjnego na obszarach wiejskich
z zapewnieniem równości szans projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
W okresie 2002-2006 realizowano na obszarach wiejskich Program SAPARD, który
jako pierwszy inicjował wdrażanie w Polsce i innych krajach przystępujących do UE działań
wspierających rozwój obszarów wiejskich zgodnie z instrumentarium określonym przez
przepisy wspólnotowe. Krajom, które na początku realizacji SAPARDu nie były jeszcze
członkami UE, przyznano prawo do wyboru projektów, po uprzednim zatwierdzeniu
programu i akredytacji Agencji SAPARD, której rolę w Polsce powierzono Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
W Programie SAPARD, zarządzanym przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o
budżecie ponad 4,5 mld zł (4.043 mln zł pierwotnej alokacji + 467 mln zł w ramach PROW
2004-06), beneficjentami byli rolnicy, przedsiębiorcy i jednostki samorządu terytorialnego.
Najwięcej środków w kwocie ok. 2 mld zł wydatkowano na działanie 3 „Rozwój i poprawa
26
W rozdziale tym docelowo zawarta zostanie analiza wykorzystania i prognozowanego wykorzystania środków
na rozwój obszarów wiejskich w ramach różnych programów.
53
infrastruktury obszarów wiejskich” adresowane do gmin, związków międzygminnych i
powiatów. W działaniu tym zrealizowano ok. 4,5 tys. projektów z zakresu gospodarki wodnej
i ściekowej, budowy lub modernizacji dróg oraz odnawialnych źródeł energii, czyli
statystycznie po 2 projekty na gminę (kwalifikowane mogły być projekty na terenie wsi lub
miast do 7 tys. mieszkańców). W Programie SAPARD pierwotną alokację wykorzystano w
112%, dzięki stworzonej przez KE na wniosek Polski możliwości finansowania projektów z
SAPARD w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Obok efektów
rzeczowych największym osiągnięciem Programu SAPARD było stworzenie instytucji,
procedur i nabranie odpowiedniego doświadczenia zarówno przez instytucje rządowe:
Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
Ministerstwo Finansów, jak i beneficjentów. Ponadto przyjęte w SAPARD rozwiązania
programowe i systemowe stanowiły pierwowzór dla działań i procedur w kolejnych
programach.
Po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w UE, w okresie 2004-2008 realizowano na
rzecz obszarów wiejskich działania w następujących programach:
•
Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 (PROW 2004-2006), w ramach
Wspólnej Polityki Rolnej, współfinansowanym ze środków Europejskiego
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Sekcja Gwarancji), o budżecie 14,2
mld zł, w tym 467 mln zł na projekty SAPARD,
•
Sektorowym Programie Operacyjnym „Restrukturyzacja i modernizacja sektora
żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” (SPO „Restrukturyzacja…”)
w ramach polityki spójności, współfinansowanym ze środków Europejskiego
Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Sekcja Orientacji), o budżecie 6,8 mld
zł,
•
Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR), w
ramach polityki spójności, współfinansowanego przez Europejski Fundusz
Rozwoju Regionalnego i Europejski Fundusz Społeczny, o budżecie ok. 11,3
mld zł, w tym na rozwój obszarów wiejskich wydatkowano ok. 2,35 mld zł.
Tabela 3 ilustruje ewolucję działań od SAPARD do programów w okresie
programowania 2007-2013. W większości są one kontynuowane w Programie Rozwoju
Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, współfinansowanym z Europejskiego Funduszu
Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, który obok działań zainicjowanych jeszcze w
SAPARD obejmuje kilkanaście nowych działań, będących kontynuacją instrumentów
zainicjowanych w PROW 2004-2006 lub SPO „Restrukturyzacja…” bądź działaniami, które
nie miały swoich odpowiedników w ww. programach realizowanych w Polsce.
54
Tabela 3
Zestawienie porównawcze – ewolucja działań od Programu SAPARD do programów w
okresie programowania 2007-2013
L.p.
SAPARD
wsparcie w latach 2004 - 2006
wsparcie w latach 2007 - 2013
1. Działanie 1.
Działanie 1.5 SPO „Poprawa
„Poprawa
przetwórstwa i marketingu
artykułów rolnych”
przetwórstwa i
marketingu artykułów
rolnych i rybnych”
2 Działanie 2
Działanie 1.2 SPO „Inwestycje
„Inwestycje w
w gospodarstwach rolnych”
gospodarstwach
rolnych”
PROW „Zwiększanie wartości
dodanej podstawowej produkcji
rolnej i leśnej”
PROW „Modernizacja
gospodarstw rolnych”
3. Działanie 3.
Działanie 3.1 ZPORR „Obszary PROW „Podstawowe usługi dla
„Rozwój i poprawa Wiejskie”
ludności i gospodarki wiejskiej”
infrastruktury
Regionalne Programy
obszarów wiejskich”
Operacyjne
4. Schemat 4.1
„Tworzenie źródeł
dodatkowego
dochodu w
gospodarstwach
rolnych”
5
Schemat 4.2
„Tworzenie miejsc
pracy na obszarach
wiejskich”
PROW „Różnicowanie w
Działanie 2.4 SPO
„Różnicowanie działalności
kierunku działalności
rolniczej i zbliżonej do rolnictwa nierolniczej””
w celu zapewnienia
różnorodności działań lub
alternatywnych źródeł
dochodów”
PROW „Tworzenie i rozwój
mikroprzedsiębiorstw”
6. Schemat 4.3
Działanie 2.3 SPO „Odnowa
„Publiczna
wsi oraz zachowanie i ochrona
infrastruktura
dziedzictwa kulturowego”
turystyczna na
obszarach wiejskich”
Źródło: opracowanie DROW MRiRW
PROW „Odnowa i rozwój wsi”
Zestawienie kwot przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich w ww. programach na
okres 2004-2006 (zgodnie z zasadą „n+2” realizowanych do 2008 r.) ujęto w Tabeli 4.
55
Tabela 4: Wydatki na rozwój obszarów wiejskich w programach zrealizowanych w
okresie 2002-2008
Program
SAPARD28
Środki ogółem Udział
(mld zł)27
procentowy
4,5
17,4%
13,7
53,3%
SPO
„Restrukturyzacja…”
6,8
26,3%
ZPORR na obszary
wiejskie30
0,8
3,1%
25,8
100,0%
PROW 2004-0629
Razem
Źródło: wyliczenia własne DROW MRiRW na podstawie danych ARiMR i MRR (działanie 3.1
ZPORR)
Spośród programów realizowanych z funduszy unijnych zaraz po wstąpieniu do UE
ukierunkowanych na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce największy budżet miał
Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004–2006 (PROW 2004-2006).
PROW 2004–2006 był ukierunkowany na realizację społecznych, ekonomicznych
i środowiskowych (ekologicznych) aspektów zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich
oraz na poprawę kondycji gospodarstw rolnych. Najwięcej środków finansowych programu
przeznaczono na realizację działania: Wspieranie działalności rolniczej na obszarach
o niekorzystnych warunkach gospodarowania – ONW (27% środków PROW). Na drugim
miejscu znalazło się działanie: Dostosowywanie gospodarstw do standardów UE (17,7%), a
na trzecim: Renty strukturalne (15,2%). Znaczną część środków PROW 2004–2006 (20,86%)
przeznaczono na uzupełnienie płatności obszarowych.
Z przeprowadzonej przez niezależnych ekspertów oceny ex-post PROW 2004-2006
wynika, że najbardziej pozytywny wpływ na rozwój gospodarczy miały w pierwszej
kolejności te działania, które koncentrowały się na inwestycjach, a w drugiej te, na które
przeznaczono największe fundusze. Najbardziej skutecznym w generowaniu wzrostu
gospodarczego ze względu na swój charakter inwestycyjny było działanie „Dostosowanie do
standardów unijnych” (DSU - wzrost PKB o 0,73%), a ze względu na duże środki również
wsparcie dla ONW i renty strukturalne (oba generowały wzrost o 0,07% PKB)31.
27
Dane szacunkowe uzależnione od stosowanego kursu euro.
Wraz ze środkami z PROW 2004-06.
29
Bez wydatków na projekty SAPARD.
30
Dane szacunkowe .
31
Źródło: Ocena ex-post PROW 2004-2006 (www.minrol.gov.pl/Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich/Komitet
Monitorujący: załacznik do Uchwały nr 17)
28
56
Ryc. 14 Całkowite zestawienie wydatków na realizację Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich
na lata 2004–2006 w podziale na biura powiatowe ARiMR (w mln zł).
w mln zł
0.3 - 3.6
3.6 - 5.5
5.5 - 7.6
7.6 - 9.9
9.9 - 13.8
13.8 - 41.7
Źródło: ocena ex-post PROW 2004-2006 (www.minrol.gov.pl/Plan Rozwoju Obszarów
Wiejskich/Komitet Monitorujący: załacznik do Uchwały nr 17)
Najwięcej środków wydatkowanych w ramach PROW 2004-2006 trafiło do uboższych
rejonów Polski o dużym udziale rolnictwa i obszarów wiejskich. Dotyczy to województw
tzw. „ściany wschodniej” i północno-wschodniej części woj. mazowieckiego, ale także do
części powiatów w województwach charakteryzujących się wysoką kulturą rolną
(w Wielkopolsce i w woj. kujawsko-pomorskim) – patrz Ryc. 14.
Sektorowy Program Operacyjny „Restrukturyzacja i modernizacja sektora
żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich” był realizowany w latach 2004-2008.
Obejmował swym zakresem większość działań wcześniej realizowanych w ramach
SAPARD-u i kilka działań wcześniej nie realizowanych. Łącznie zrealizowano w tym
programie ponad 50 tys. projektów inwestycyjnych – najwięcej spośród wszystkich
programów objętych Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004-2006 (ok. 5/8 łącznej liczby
projektów w ramach NPR). Najwięcej środków wydatkowano na działania „Inwestycje w
gospodarstwach rolnych” (odpowiednio ok. 33% i 28% całej alokacji na program wynoszącej
1.787.812.868 euro) oraz „Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych”.
W przypadku obu programów, tj. PROW 2004-2006 i SPO „Restrukturyzacja…”
wykorzystano ponad 99,9% dostępnych środków.
57
Przestrzenne zróżnicowanie interwencji publicznych było na ogół zgodne z polityką
spójności i zasadą wyrównywania różnic rozwojowych. Stosunkowo duże środki kierowane
na obszary peryferyjne dotyczyły rozwoju i modernizacji infrastruktury. W przypadku
programów skierowanych do gospodarstw rolnych najwięcej projektów realizowano na
obszarach charakteryzujących się rolnictwem towarowym. Dzięki temu wzmacniana jest
funkcja rolnicza na terenach charakteryzujących się konkurencyjnym rolnictwem. Projekty
realizowane na obszarach wiejskich koncentrowały się przede wszystkim na rozwoju
elementów infrastruktury technicznej (wodociągi, kanalizacja, drogi) oraz modernizacji
gospodarstw rolnych i przedsiębiorstw (nowoczesny sprzęt, technologie i logistyka).32
W roku 2007 rozpoczęto realizację większości programów na okres 2007-2013 o łącznej
kwocie wkładu publicznego równej 17,2 mld euro w przypadku Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz 85,6 mld euro dla krajowych i regionalnych
programów operacyjnych w ramach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO).
Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku krajowych i regionalnych programów
operacyjnych w ramach NSRO bardzo trudno jest określić poziom wsparcia obszarów
wiejskich ze względu często nierówne szanse konkurowania projektów „wiejskich” z
„miejskim” oraz na brak metodologii pozwalającej zidentyfikować wsparcie dla obszarów
wiejskich– używane obecnie do tego celu kody terytorialne często prowadzą do
nieporozumień (szerzej problem ten został opisany w rozdziale „Kluczowe problemy w
realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich”).
3. Aktualne dokumenty strategiczne w zakresie rozwoju obszarów wiejskich
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015
W Strategii Rozwoju Kraju 2007-2015 (SRK) zapisano prognozę, że udział pracujących
w sektorze I (rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo) ma zmniejszyć się z 17,4% w
2005 r. do 11,0% w roku 2015, co oznacza konieczność podjęcia szeregu działań na rzecz
zatrudnienia pozarolniczego mieszkańców obszarów wiejskich Dla wyrównywania szans
rozwojowych obszarów wiejskich istotne znaczenie ma realizacja przedsięwzięć w sferze
edukacji, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, usuwania barier finansowych i
komunikacyjnych, rozwoju i poprawy lokalnej infrastruktury, poprawy dostępności i
standardu usług publicznych, rozwoju przedsiębiorczości na obszarach wiejskich oraz
poprawy dostępności największych centrów rozwoju, w szczególności osiągnięcie dwóch
wskaźników zapisanych w Strategii Rozwoju Kraju (SRK):
- zwiększenie odsetka dzieci zamieszkałych na wsi objętych wychowaniem przedszkolnym
z 17,5% w roku 2005 do 35% w roku 2015;
32
źródło: J. Bański (IGiPZ PAN)
58
- zwiększenie odsetka gospodarstw domowych na wsi korzystających z dostępu do
Internetu z 19% w roku 2005 do 70% w roku 2015;
Zadania te powinny być realizowane zgodnie z celem horyzontalnym nr 6
NSRO:„Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na
obszarach wiejskich”.
Krajowy Plan Strategiczny Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013
Krajowy Plan Strategiczny stanowi podstawę dla realizacji działań Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Został on przygotowany zgodnie z rozporządzeniem
Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów
wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich
(EFRROW), przy uwzględnieniu Strategicznych Wytycznych Wspólnoty w zakresie
obszarów wiejskich. Na podstawie analizy sytuacji społecznej, gospodarczej i środowiskowej,
przeprowadzonej w oparciu o dostępne dane statystyczne, dokument ten określa priorytety i
kierunki rozwoju obszarów wiejskich w Polsce w odniesieniu do priorytetów wspólnotowych.
Priorytety krajowe odzwierciedlają w pełni specyfikę polskich obszarów wiejskich, z szeroką
gamą ich potrzeb.
Podejście programowe, realizowane na podstawie Krajowego Planu Strategicznego, jest
zgodne ze Strategią Rozwoju Kraju na lata 2007–2015. Założenia obydwu powyższych
dokumentów odpowiadają kierunkom wyznaczonym w odnowionej Strategii Lizbońskiej,
polegającym na promowaniu zrównoważonego wzrostu gospodarczego, konkurencyjności i
zatrudnienia, decydującym o rozwoju społeczno-ekonomicznym, również obszarów
wiejskich. Cele te znalazły swoje odzwierciedlenie w przyjętych priorytetach oraz
działaniach, przewidzianych do realizacji w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich
na lata 2007–2013.
Podstawę realizacji KPS, a w konsekwencji instrumentów wsparcia rozwoju obszarów
wiejskich w ramach PROW 2007-2013, stanowi koncepcja wielofunkcyjności rolnictwa i
obszarów wiejskich. Zakłada ona wzmocnienie ekonomiczne gospodarstw rolnych i wzrost
konkurencyjności sektora rolno-spożywczego, z jednoczesnym zapewnieniem instrumentów
na rzecz różnicowania działalności gospodarczej w kierunku pozyskania i stworzenia
alternatywnych źródeł dochodów mieszkańców wsi. Celem jest polepszenie jakości życia na
obszarach wiejskich, poprzez rozwinięcie sektora podstawowych usług na rzecz ludności, co
stanowić będzie alternatywę dla obecnie dominującej roli obszarów wiejskich, jaką jest
produkcja żywności. Zawarta w KPS strategia kładzie także nacisk na rolę obszarów
wiejskich w zachowaniu i odtwarzaniu walorów krajobrazowych oraz zasobów przyrody, tj.
zachowaniu dobrego stanu ekologicznego wód i gleb, bogactwa siedlisk i różnorodności
biologicznej, a także dziedzictwa kulturowego wsi.
59
4. Wizja obszarów wiejskich.
Zrównoważony rozwój, wielofunkcyjność i konkurencyjność obszarów wiejskich.
Obszary wiejskie powinny stać się atrakcyjnym miejscem pracy, zamieszkania,
wypoczynku i prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej, z zachowaniem
unikalnych walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych tych terenów dla
przyszłych pokoleń.
Należy dążyć równolegle do unowocześniania rolnictwa i gospodarki żywnościowej
oraz rozwijania przedsiębiorczości poza rolnictwem. Mieszkańcy obszarów wiejskich
powinni uzyskać szeroki dostęp do edukacji, zatrudnienia, służby zdrowia, dóbr
kultury i nauki, narzędzi społeczeństwa informacyjnego i niezbędnej infrastruktury
technicznej w odpowiednim standardzie. Rozwijany powinien być kapitał ludzki,
społeczny i instytucjonalny na obszarach wiejskich.
Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich z wykorzystaniem środków UE na programy
operacyjne w ramach polityki spójności, jak również instrumenty wsparcia rozwoju obszarów
wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, powinny w okresie do 2015 roku doprowadzić
do unowocześnienia obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania i prowadzenia
działalności gospodarczej, poprawy perspektyw zatrudnienia mieszkańców obszarów
wiejskich w sektorze rolnym oraz poza rolnictwem, a także ograniczenia zjawiska
peryferyjności.
Obszary wiejskie nie są pustą przestrzenią pomiędzy metropoliami. Na wsi i w małych
miastach mieszka ok. 40% obywateli Polski na ponad 90% powierzchni kraju. Na obszarach
wiejskich występują wartościowe zasoby. Obok kapitału ludzkiego, ziemi, surowców,
budynków i budowli, maszyn i urządzeń należy do nich zaliczyć także m.in. przyrodę,
tradycję, kulturę i obiekty dziedzictwa narodowego, będące istotnymi czynnikami
warunkującymi rozwój turystyki. Warto również podkreślić, iż zasoby na obszarach wiejskich
są w dużym stopniu komplementarne do zgromadzonych w największych centrach rozwoju i
mogą w znaczącym zakresie przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności kraju, gdy
zostaną należycie wykorzystane.
Rolnictwo, poza produkcją żywności, która stanowi jego podstawową rolę, pełni także
wiele innych funkcji o charakterze nierynkowym, często nierozerwalnie związanych z
produkcją rolną. Pozarynkowe funkcje rolnictwa mają charakter społeczny, kulturowy i
przyrodniczy. W przypadku nierozerwalnego związku między tymi funkcjami a produkcją
rolną uzasadnione jest wsparcie samej produkcji, w sposób zapewniający maksymalny efekt
„wielofunkcyjny”, co oznacza ciągłość działalności rolniczej, przy zachowaniu odpowiednich
praktyk produkcyjnych.
60
Jak już wspomniano, obszary wiejskie to jednak nie tylko produkcja żywności, ale także
dobra publiczne, za które należy uznać krajobraz oraz zasoby naturalne, które powinny zostać
zachowane. Różnorodność biologiczna, która jest ogromną wartością trwale związaną z
obszarami wiejskimi, powinna być chroniona zarówno poprzez właściwe użytkowanie
terenów rolniczych, jak i aktywne formy ochrony przeciwdziałające spadkowi
bioróżnorodności.
Ogromnym atutem obszarów wiejskich są ludzie, wykonujący ciężką pracę, często od
wielu pokoleń związani z ziemią, i wartościami kulturowymi lokalnych społeczności.
Unowocześnienie i wzmacnianie wielofunkcyjności obszarów wiejskich powinno dokonywać
się bez uszczerbku dla przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych walorów obszarów
wiejskich i z należytą troską o możliwości indywidualnego rozwoju człowieka i społeczności
lokalnych, bez potrzeby zmiany miejsca zamieszkania. Dla podtrzymania tożsamości wsi oraz
jej mieszkańców niezwykle ważne jest właściwe gospodarowanie przestrzenią wiejską,
zwłaszcza rozwiązanie problemu braku miejscowych planów zagospodarowania
przestrzennego, który przekłada się często na „chaos architektoniczny” na obszarach
wiejskich.
Obszary wiejskie czekają przemiany, które będą wynikały z: (i) zakończonego
Przeglądu Wspólnej Polityki Rolnej (Health-Check), (ii) kształtu tej polityki oraz polityki
spójności po 2013 roku, (iii) dynamicznych zmian zachodzącym na europejskim i globalnym
rynku, (iv) możliwości, jakie stwarzają fundusze i instrumenty adresowane do obszarów
wiejskich. Coraz większego znaczenia będzie nabierał wielofunkcyjny model rozwoju
obszarów wiejskich. Jest on już jednym z głównych elementów debaty publicznej
i politycznej UE dotyczącej reform wspólnotowych polityk w obszarze rolnictwa i obszarów
wiejskich w szczególności w perspektywie po 2013 roku.
Tocząca się debata publiczna na temat zmian klimatu oraz konieczności podejmowania
działań w zakresie ochrony środowiska sprawiają, że coraz większą wagę przykłada się do
pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Podejmowane działania w kierunku dalszego
zwiększania udziału energii ze źródeł odnawialnych, stawiają przed rolnictwem wyzwanie
w postaci zapewnienia surowców do produkcji energii odnawialnej. Dodatkowo nałożone na
rolnictwo krajów członkowskich wymagania w zakresie ochrony środowiska, wiążą się m.in.
z poszukiwaniem rozwiązań umożliwiających utylizację produktów ubocznych, np. poprzez
ich przetworzenie na biogaz. Wyprodukowana energia w postaci energii elektrycznej
i cieplnej, lub oczyszczonego biogazu do jakości gazu ziemnego, byłaby źródłem
dodatkowego przychodu lub zmniejszenia kosztów gospodarstwa rolnego.
Koncepcja wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich jest wyrazem rosnącego
przekonania, iż funkcja społeczna i ekonomiczna obszarów wiejskich nie sprowadza się już
tylko do produkcji surowców rolnych (w przypadku rolnictwa) i zapewnienia miejsca dla tej
61
produkcji (obszary wiejskie), a w coraz większym stopniu polega na dostarczaniu innych dóbr
i funkcji istotnych z punktu widzenia społeczeństwa i zapewnienia możliwości
zrównoważonego rozwoju społecznego i gospodarczego, z uwzględnieniem zasobów
przyrodniczych, krajobrazowych, kulturowych oraz kapitału ludzkiego i społecznego.
Należy również podkreślić, że pojęcia: „rolnictwo” (szerzej: „sektor żywnościowy”) i
„rozwój obszarów wiejskich” nie są tożsame. Z jednej strony nie tylko na obszarach wiejskich
koncentrują się przedsięwzięcia sektora żywnościowego, z drugiej zaś rolnictwo nie jest
jedyną formą aktywności na obszarach wiejskich. Dlatego, doceniając wagę rolnictwa i
sektora żywnościowego, należy formułując politykę rozwoju obszarów wiejskich znajdować
rozwiązania w dziedzinie: edukacji, zdrowia, kultury, innych usług publicznych,
przedsiębiorczości, rynku pracy, w tym elastycznych form pracy, powiązań
komunikacyjnych, narzędzi internetowych, ochrony i wykorzystania walorów
przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych, inwestycji infrastrukturalnych, wzmacniania
kapitału ludzkiego i społecznego, ograniczania wykluczenia społecznego.
Konkurencyjność obszarów wiejskich, jako miejsca lokowania inwestycji, prowadzenia
działalności gospodarczej, rozwoju usług w dużym stopniu będzie zależeć od ukierunkowania
instrumentów polityki rozwoju obszarów wiejskich. Bazując na ww. danych zawartych
w SRK, przewidujących zmniejszenie do roku 2015 o ponad 6 pkt. proc (co odpowiada 500800 tys.) liczby osób pracujących w sektorze I33, konieczne jest zapewnienie szerokiego
zakresu wsparcia dla tej ludności, która nie będzie już bezpośrednio związana z sektorem
rolnym, a będzie pozostawać na obszarach wiejskich poszukując nowych źródeł utrzymania
na miejscu lub w mieście, bez konieczności zmiany miejsca zamieszkania. Temu procesowi
powinny służyć zarówno instrumenty II filara WPR, jak i przede wszystkim polityki
spójności. Podstawowym wyzwaniem dla tych instrumentów powinno być podniesienie
poziomu konkurencyjności obszarów wiejskich, jako miejsca zamieszkania, pracy,
prowadzenia działalności gospodarczej i wypoczynku. Celem powinno być unowocześnienie i
lepsze wykorzystanie zasobów obszarów wiejskich, często komplementarnych w stosunku do
zgromadzonych w dużych miastach. Trzeba zatem działać w kierunku z jednej strony
usuwania barier rozwoju obszarów wiejskich, z drugiej zaś w kierunku wzmacniania ich
endogenicznego potencjału i komplementarnego wykorzystania zasobów z zachowaniem
walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych.
Niezbędne jest zmniejszanie dystansu pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami
w poziomie wykształcenia, dostępie do usług publicznych i ich standardzie, jakości
i dostępności lokalnej infrastruktury. Kluczowe jest przy tym znaczenie zarówno edukacji
dzieci i młodzieży, poczynając od poziomu przedszkolnego, jak i kształcenia przez całe życie
osób dorosłych w celu poprawy mobilności zawodowej. Niezbędne jest umożliwienie jak
33
Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo i rybactwo
62
najszerszej grupie mieszkańców obszarów wiejskich osiągnięcia wyższego lub średniego
wykształcenia – i to zarówno młodzieży, jak i osobom dorosłym.
Konieczne jest podjęcie działań, które ograniczą trudności mieszkańców obszarów
wiejskich w dostępie m.in. do podstawowej infrastruktury lokalnej, edukacji, rynku pracy i
usług publicznych. W gospodarce rynkowej sprawą dużej wagi, zgodnie z zasadą solidarności
społecznej, jest wspomaganie słabszych grup społecznych w celu uniknięcia nadmiernego
zróżnicowania szans tak, aby zapobiec dziedziczeniu biedy i silnego ograniczenia perspektyw
życiowych z pokolenia na pokolenie, w tym w rodzinach mieszkających na obszarach
wiejskich. Wyrównywanie szans mieszkańców obszarów wiejskich powinno dotyczyć
następujących kluczowych dziedzin: sektora rolnego, lokalnej infrastruktury (dróg,
wodociągów, kanalizacji, oczyszczalni ścieków, modernizacji sieci energetycznych,
odnawialnych źródeł energii), rozwoju przedsiębiorczości na wsi i w małych miastach, ich
dostępności komunikacyjnej i powiązań z centrami rozwoju, upowszechnienia dostępu do
Internetu, turystyki, kultury, edukacji oraz ochrony zdrowia i środowiska. Obszary wiejskie
powinny stać się atrakcyjnym miejscem do zamieszkania i prowadzenia działalności
gospodarczej, powiązanym z największymi centrami rozwoju sprawną siecią komunikacyjną.
Jakość i dostępność lokalnej infrastruktury i usług publicznych na wsi i w małych miastach
powinna być na podobnym poziomie jak w dużych miastach. Obszary wiejskie mogą być
bardzo nowoczesnym i atrakcyjnym miejscem do zamieszkania i prowadzenia działalności
gospodarczej, jeśli uda się ograniczyć ich peryferyjność.
Obok przedsięwzięć skierowanych bezpośrednio do obszarów wiejskich należy zadbać
o jak najszersze pozytywne oddziaływanie miast powiatowych, podregionalnych
i wojewódzkich na procesy rozwojowe na obszarach wiejskich oraz o ich dobrą dostępność
z obszarów wiejskich dzięki sprawnym systemom publicznej komunikacji lokalnej
i regionalnej.
Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę i zróżnicowanie
każdego z regionów i podregionów. Z badań przeprowadzonych w Polsce przez OECD pod
kątem różnic w rozwoju gospodarczym i społecznym poszczególnych regionów (Przegląd
terytorialny OECD. Polska, 2008 r.) wynika, iż pogłębiają się dysproporcje w rozwoju nie
tylko pomiędzy Polską Wschodnią a resztą kraju, ale rosną nawet w ramach poszczególnych
województw. Dysproporcje wewnątrzregionalne, np. na Mazowszu są największe spośród
krajów OECD i w dużej mierze wynikają z rosnącej przepaści pomiędzy dużymi obszarami
miejskimi a obszarami wiejskimi.
63
Pożądane kierunki rozwoju obszarów wiejskich, obejmujące działania służące
realizacji zarysowanej powyżej wizji obszarów wiejskich, w perspektywie najbliższych co
najmniej kilkunastu lat przedstawiają się następująco34:
a. Zwiększenie konkurencyjności sektora rolno-spożywczego
b. Bezpieczeństwo żywnościowe kraju
c. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i adaptacja rolnictwa do skutków tych zmian.
d. Wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do produkcji energii ze źródeł
odnawialnych.
e. Ochrona, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów przyrodniczych i krajobrazowych
obszarów wiejskich.
f. Zachowanie, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów kulturowych i dziedzictwa
narodowego na obszarach wiejskich.
g. Rozwój i poprawa lokalnej infrastruktury.
h. Rozwój przedsiębiorczości i zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich.
i. Inwestowanie w kapitał ludzki i społeczny oraz wyrównywanie szans edukacyjnych
mieszkańców wsi i małych miast.
j. Poprawa jakości i zwiększenie dostępności usług publicznych na obszarach wiejskich.
k. Poprawa standardu i zwiększenie dostępności narzędzi z zakresu społeczeństwa
informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich.
l. Rozszerzenie zasięgu oddziaływania największych centrów rozwoju gospodarczego na
obszary wiejskie poprzez zwiększenie ich dostępności dla mieszkańców obszarów
wiejskich (zwiększenie wahadłowej mobilności przestrzennej).
m. Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form pracy dla mieszkańców obszarów
wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej.
n. Zapobieganie i ograniczanie wykluczenia społecznego.
Aby zapewnić skuteczną realizację zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich,
konieczne jest zaoferowanie mieszkańcom obszarów wiejskich działań z zakresu polityki
edukacyjnej, budowy infrastruktury, rozwoju przedsiębiorczości, usług publicznych,
społeczeństwa informacyjnego, powiązań komunikacyjnych ułatwiających, m.in. wahadłową
mobilność przestrzenną (wykonywanie pracy w znacznej odległości od miejsca zamieszkania
dzięki możliwości regularnych dojazdów do pracy w odpowiednio krótkim czasie), jak
34
Kolejność poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich jest jedynie porządkowa i nie przesądza o
ich ważności.
64
również – poprzez poprawę dostępu do Internetu – umożliwienie korzystania z elastycznych
form pracy.
5.
System realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich
W celu skutecznej realizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich konieczne będzie
wykorzystywanie w szerokim zakresie i w sposób komplementarny instrumentów obu polityk
wspólnotowych: Wspólnej Polityki Rolnej i polityki spójności.
Wsparcie rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę i zróżnicowanie
każdego z regionów i podregionów. Z badań przeprowadzonych w Polsce przez OECD pod
kątem różnic w rozwoju gospodarczym i społecznym poszczególnych regionów (Przegląd
terytorialny OECD. Polska, 2008 r.) wynika, iż pogłębiają się dysproporcje w rozwoju nie
tylko pomiędzy Polską Wschodnią a resztą kraju, ale rosną nawet w ramach poszczególnych
województw. Dysproporcje wewnątrzregionalne, np. na Mazowszu są największe spośród
krajów OECD i w dużej mierze wynikają z rosnącej przepaści pomiędzy dużymi obszarami
miejskimi a obszarami wiejskimi. Największe zróżnicowania występują nie pomiędzy
województwami, ale wewnątrz poszczególnych regionów, stąd adresowanie poszczególnych
instrumentów rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać jednostki terytorialne na
poziomie NTS 3 (66 podregionów) lub NTS 4 (314 powiatów ziemskich i 65 miast na
prawach powiatu) – nie jest wystarczające posługiwanie się jedynie poziomem NTS 2 (siecią
16 województw)
Zarówno w obecnym okresie programowania, jak i po roku 2013 instrumenty
realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich będą realizowane poprzez
programy krajowe i regionalne. Głównym wyzwaniem jest należyta koordynacja
przestrzenna, czasowa i technologiczna pomiędzy programami, działaniami i projektami.
Koordynacja ta powinna odbywać się przede wszystkim na poziomie samorządów
województw z udziałem podmiotów zarządzających programami krajowymi. Obecnie zbyt
wcześnie jest na rozstrzygnięcia szczegółowe dotyczące zasad wdrażania kierunków rozwoju
obszarów wiejskich po roku 2013. W obecnym okresie programowania kierunki rozwoju
obszarów wiejskich są realizowane poprzez Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata
2007-2013 zarządzany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz w ramach Narodowych
Strategicznych Ram Odniesienia 2007-2013 (polityki spójności) zgodnie z celem
horyzontalnym nr 6 „Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian
strukturalnych na obszarach wiejskich” poprzez następujące programy operacyjne:
•
16 regionalnych
województw;
•
wymienione poniżęj programy krajowe zarządzane przez Ministra Rozwoju
Regionalnego:
programów
operacyjnych,
− PO Rozwój Polski Wschodniej (RPW);
65
zarządzanych
przez
samorządy
− PO Infrastruktura i Środowisko (POIS);
− PO Innowacyjna Gospodarka (POIG);
− PO Kapitał Ludzki (POKL).
Uzupełniającą rolę pełnią instrumenty krajowe finansowane ze środków budżetu państwa.
Poniżej przedstawiono macierz realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów
wiejskich w okresie programowania 2007-2013/15 (Tab. 5). Natężenie realizacji
poszczególnych kierunków powinno wynikać z lokalnych bądź regionalnych uwarunkowań
rozwoju obszarów wiejskich. Także system wdrażania poszczególnych instrumentów,
zgodnie z zasadą pomocniczości, powinien być umiejscowiony na poziomie regionalnym
bądź krajowym jako wynik analizy kosztów i efektywności obu rozwiązań. Jeżeli tylko
analiza ta wskazywałaby na zasadność wdrażania poszczególnych instrumentów na poziomie
regionalnym, to zgodnie z zasadą pomocniczości powinny być one wdrażane właśnie na
szczeblu regionalnym a nie krajowym. W zależności od charakteru poszczególnych
programów współfinansowanych ze środków UE lub instrumentów krajowych wdrażanie
poszczególnych instrumentów na szczeblu regionalnym oznaczać może albo odrębny program
bądź programy regionalne, albo wdrażanie przez samorządy województw poszczególnych
priorytetów lub działań podobnie jak to obecnie odbywa się w ramach POKL czy PROW
2007-2013.
Poszczególne instrumenty w zależności od ich specyfiki powinny być adresowane
powszechnie na całym terytorium Polski zgodnie z odpowiednimi kryteriami dostępu i
wyboru projektów lub powinny być skoncentrowane na wybranym obszarze, przy czym
należy w tym celu nie poprzestać na sieci województw a wykorzystywać sieć jednostek
terytorialnych dla celów statystycznych (NTS) na następujących poziomach:
•
NTS 2 – województwa,
•
NTS 3 – podregiony,
•
NTS 4 – powiaty,
•
NTS 5 – gminy
a także obręby geodezyjne. Do specyfiki poszczególnych instrumentów należy
dostosować odpowiedni poziom jednostek terytorialnych służących do adresowania wsparcia.
Należy przy tym pamiętać, że w Polsce zróżnicowania wewnątrzregionalne są znacznie
silniejsze niż zróżnicowania międzyregionalne, stąd w większości przypadków koncentracja
pomocy w oparciu o sieć 16 województw byłaby nieadekwatna i dlatego trzeba posłużyć się
siecią mniejszych jednostek terytorialnych pamiętając o ograniczeniach w zakresie
dostępności danych statystycznych.
66
Tab. 5. Macierz realizacji poszczególnych kierunków rozwoju obszarów wiejskich
Lp.
Kierunki/Programy
PROW
RPO
RPW
POIŚ
POIG
POKL
Instrumenty
kraj.
a
Zwiększenie konkurencyjności
X
X
X
X
sektora rolno-spożywczego
b
Bezpieczeństwo żywnościowe
X
X
kraju
c
Przeciwdziałanie
klimatycznym
zmianom
i
X
X
X
X
adaptacja
rolnictwa do skutków tych
zmian
d
Wykorzystanie
rolniczej
przestrzeni produkcyjnej do
produkcji energii ze źródeł
odnawialnych.
e
Ochrona,
pielęgnowanie
wykorzystanie
i
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
zasobów
przyrodniczych
i
krajobrazowych
obszarów
wiejskich
f
Zachowanie, pielęgnowanie i
wykorzystanie
zasobów
kulturowych
i
dziedzictwa
narodowego
na
obszarach
wiejskich
g
Rozwój i poprawa lokalnej
infrastruktury
h
Rozwój przedsiębiorczości i
zwiększanie
X
X
X
atrakcyjności
inwestycyjnej
obszarów
wiejskich
i
Inwestowanie w kapitał ludzki
i
społeczny
wyrównywanie
edukacyjnych
X
oraz
szans
mieszkańców
wsi i małych miast
j
Poprawa jakości i zwiększenie
X
67
X
X
X
X
dostępności usług publicznych
na obszarach wiejskich
k
Poprawa
standardu
zwiększenie
i
X
X
X
X
X
X
dostępności
narzędzi
z
zakresu
społeczeństwa informacyjnego
dla mieszkańców obszarów
wiejskich
l
Rozszerzenie
zasięgu
oddziaływania
X
X
największych
centrów
rozwoju
gospodarczego
na
obszary
wiejskie poprzez zwiększenie
ich
dostępności
mieszkańców
dla
obszarów
wiejskich
(zwiększenie
wahadłowej
mobilności
przestrzennej)
m
Poprawa dostępności pracy, w
X
X
X
X
tym elastycznych form pracy
dla mieszkańców obszarów
wiejskich
i
zwiększenie
mobilności zawodowej
n
Zapobieganie i ograniczanie
wykluczenia społecznego
Dane analiza MRiRW na podstawie zakresu poszczególnych programów na lata 2007-2013.
6.
Opis kierunków rozwoju obszarów wiejskich
Poniżej przedstawiony został opis poszczególnych kierunków rozwoju obszarów
wiejskich, które w obecnej perspektywie finansowej (2001-2013/15) obejmują zakres
interwencji PROW 2007-2013 i programów operacyjnych polityki spójności.
a.
Zwiększenie konkurencyjności sektora rolno-spożywczego
Pomimo spadku znaczenia produkcji rolniczej jako źródła dochodów dla mieszkańców
wsi, rolnictwo nadal odgrywa istotną rolę w strukturze gospodarczej i społecznej obszarów
wiejskich. Jednocześnie polskie rolnictwo wymaga ogromnego wsparcia inwestycyjnego, w
celu nadrobienia dystansu rozwojowego w porównaniu do „starych” państw członkowskich
68
Unii Europejskiej. Pozbawione takiego wsparcia znajdzie się w relatywnie gorszej sytuacji w
stosunku do rolnictwa ww. państw, lepiej wyposażonego i zorganizowanego.
Zapewnienie
bezpieczeństwa
żywnościowego,
osiągane
poprzez
poprawę
konkurencyjności sektora rolno-spożywczego, wymaga utrzymania wspólnotowego wsparcia
finansowego przy jednoczesnym pozostawieniu państwom członkowskim odpowiedniego
marginesu w stosowaniu dostępnych instrumentów, aby były one zdolne rozwiązywać swoje
specyficzne problemy w tym sektorze. W warunkach polskich jest to niezwykle istotne,
uwzględniając obecną strukturę krajowego rolnictwa.
Wśród pożądanych działań na rzecz wzrostu konkurencyjności sektora rolnospożywczego należy wymienić:
− działania na rzecz poprawy jakości komunikacji towarowej, w kontekście rozwoju
rolnictwa towarowego;
− opracowanie i realizacja wspólnotowych instrumentów zarządzania ryzykiem i
kryzysami w rolnictwie;
− przegląd i odnowa urządzeń melioracyjnych wraz z budową zbiorników
retencyjnych;
− poprawa struktury obszarowej gospodarstw rolnych i zdolności zarządzania nimi,
w tym wykorzystanie gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa dla
poprawy warunków funkcjonowania gospodarstw rodzinnych;
− wspieranie tworzenia i rozwoju grup producentów rolnych oraz spółdzielni
rolniczych ;
− działania na rzecz poprawy jakości i bezpieczeństwa żywności;
− zwiększenie
dostępności,
jakości
i
wykorzystania
usług
doradczych
i
szkoleniowych dla rolników;
− podnoszenie konkurencyjności zakładów przetwórstwa artykułów rolnych i
wzmacnianie ich powiązań kontraktacyjnych z producentami rolnymi (integracja
pionowa);
− wsparcie konsolidacji przetwórstwa i dystrybucji produktów rolnych.
Natężenie realizacji poszczególnych interwencji powinno wynikać z lokalnych bądź
regionalnych uwarunkowań rozwoju obszarów wiejskich i być realizowane w sposób
69
komplementarny z wykorzystaniem instrumentów zarówno w ramach WPR, jak i polityki
spójności oraz dopuszczonych instrumentów krajowych35.
b. Bezpieczeństwo żywnościowe kraju
Bezpieczeństwo żywnościowe jest jedną z podstawowych potrzeb społeczeństwa.
Składa się na nie szereg czynników i jest to zagadnienie znacznie bardziej skomplikowane niż
wyprodukowanie wystarczającego wolumenu żywności. Istotne są również: dostęp do
pożywienia ubogiej ludności, systemy rolnictwa, polityka rolna, międzynarodowa polityka
handlowa, koszty żywności, różnorodność i bezpieczeństwo żywności, łańcuchy
żywnościowe, dystrybucja, walory żywieniowe i kwestie zdrowotności36. Ważnym
elementem bezpieczeństwa żywnościowego jest zapewnienie społeczeństwu dostępu do
dostatecznej ilości żywności.
Celami rolnictwa w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego są: utrzymanie i
zwiększenie w przyszłości produktywności, zachowanie bazy produkcyjnej, czyli ziemi
rolnej, będącej w gotowości do produkcji oraz ograniczenie obciążenia dla środowiska.
Duże znaczenie dla bezpieczeństwa żywnościowego ma polityka rolna. Rynki rolne
charakteryzuje nieunikniona niestabilność. Spowodowana jest ona szeregiem czynników, z
których najważniejsze to czynniki pogodowe i oraz występowanie chorób i szkodników. W
efekcie mają miejsce wahania wolumenu produkcji i cen, co z kolei stwarza dla rolników
problem z dochodowością produkcji, w warunkach skrajnej niepewności rynkowej.
Bezpieczeństwo żywnościowe, ze względu na swój ponadnarodowy charakter, jest celem
zarówno krajowej, jak i i Wspólnotowej polityki rolnej. Najważniejszymi instrumentami
mającymi wpływ na utrzymanie produkcji na użytkach rolnych są płatności bezpośrednie oraz
wsparcie dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Instrumenty
krajowe usprawniają funkcjonowanie rynku ziemi m. in. poprzez stosowanie kredytów
preferencyjnych na jej zakup.
Zmniejszenie obciążenia dla środowiska naturalnego obejmuje szereg zagadnień:
problem utraty bioróżnorodności na obszarach wiejskich na skutek intensywnych działań
rolniczych, ochronę zasobów glebowych, ochronę zasobów wodnych – dotyczy to zarówno
jakości jak i ilości wody, oraz ochronę powietrza. Zachowanie tych zasobów będzie
decydujące dla możliwości produkcyjnych rolnictwa w dalszej perspektywie. Wymagania te
są do pewnego stopnia już wspierane poprzez instrumenty Wspólnej Polityki Rolnej, przede
wszystkim zasadę współzależności, wymuszającą zachowanie dobrej kultury rolnej na
obszarach uprawnych oraz inne instrumenty wynagradzające proekologiczne zachowania
rolników takie jak zalesianie czy instrumenty rolno-środowiskowe.
35
W tym w ramach “Strategii krajowej dla zrównoważonych programów operacyjnych organizacji producentów
owoców i warzyw w Polsce na lata 2010-2013”
36
Alan Buckwell, The 21st Century Land Use Challenge, European Landowners’ Organisation, 2008.
70
Bezpieczeństwo żywnościowe powinno być traktowane na równi z innymi
strategicznymi funkcjami państwa, takimi jak zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego,
bezpieczeństwa środowiskowego, bezpieczeństwa zasobów wody, czego niezbędnym
warunkiem jest utrzymanie produkcji rolnej na odpowiednim poziomie (również gotowość do
prowadzenia produkcji poprzez utrzymanie gruntów w dobrej kulturze rolnej), a także
tworzenie odpowiednich warunków do tej produkcji (poprzez mechanizmy wsparcia i inne
instrumenty polityki rolnej).
c. Przeciwdziałanie zmianom klimatycznym i adaptacja rolnictwa do
skutków tych zmian
Sektor rolny ma możliwości łagodzenia zmian klimatycznych. W tym celu kluczowe
jest ukierunkowanie gospodarstwach rolnych na odpowiedni sposób gospodarowania z
wykorzystaniem procesu magazynowania węgla w glebie, energii odnawialnej (w tym z
biomasy) oraz ograniczanie zużycia wody, co wpłynie pozytywnie na poziom emisji gazów
do atmosfery. Z drugiej strony tempo zmian klimatycznych determinuje konieczność pilnego
wdrażania działań adaptacyjnych w rolnictwie. Głównym celem przystosowania się sektora
rolnego do wahań klimatycznych jest jednoczesne zapewnienie opłacalności społecznogospodarczej rolnictwa oraz spójności z celami w zakresie ochrony środowiska. Dla
odpowiedniej adaptacji rolnictwa do zmian klimatu ogromne znaczenie będzie miało coraz
szersze wdrażanie zasad zrównoważonego rozwoju w tym sektorze oraz wprowadzanie
proekologicznych metod i form gospodarowania.
W celu przeprowadzenia szeroko zakrojonych i lepiej skoordynowanych działań
adaptacyjnych, niezbędna będzie akcja o zasięgu sektorowym, dopasowana do różnorodności
rolnictwa na poziomie regionalnym i lokalnym, kierowana przez organy publiczne.
Planowanie na skalę sektora i rozszerzone doradztwo jest konieczne m.in. ze względu na to,
że nowe warunki klimatyczne mogą wymagać znacznych inwestycji ze strony rolników37,
związanych np. ze zmianą charakteru produkcji rolnej, odtworzeniem uprawy lub
poszukiwaniem nowych, innowacyjnych rozwiązań. W związku z tym należy przyspieszyć
opracowanie polskiej strategii adaptacji, która powinna mieć charakter wielokierunkowy.
Działania adaptacyjne w polskim rolnictwie powinny skupiać się na następujących
przedsięwzięciach: zwiększanie retencji wody w środowisku, ochrona gleb, modernizacja
pomieszczeń inwentarskich pod kątem właściwych standardów termicznych, badania nad
nowymi uprawami i metodami upraw bardziej dostosowanymi do nowopowstających
warunków klimatycznych, edukacja rolników w zakresie zmian klimatycznych i metod
37
Adaptacja do zmian klimatu…, s. 7-8.
71
adaptacji do nich, promocja systemu ubezpieczeń od negatywnych skutków zjawisk
pogodowych, wzmocnienie systemu planowania przestrzennego w kontekście prewencji
przeciw występowaniu klęsk żywiołowych.
W dziedzinie ograniczania deficytu wody, który stanowi istotną barierę rozwoju
rolnictwa i obszarów wiejskich konieczne jest podjęcie następujących działań:
•
budowanie małych zbiorników wodnych oraz innych urządzeń i systemów
retencjonujących wodę oraz modernizacja istniejących urządzeń i systemów;
•
zatrzymywanie wody w systemach melioracji szczegółowych;
•
ochrona terenów bagiennych, torfowisk oraz obszarów leśnych, stanowiących
środowisko naturalnej retencji wód;
•
ochrona i sukcesywna poprawa jakości wód poprzez z jednej strony
zmniejszanie zanieczyszczeń, z drugiej zaś rozbudowę i modernizację
systemów oczyszczania ścieków.
Powyższe działania, oprócz swej funkcji adaptacyjnej, poprawią także obecne warunki
prowadzenia działalności rolniczej38.
d. Wykorzystanie rolniczej przestrzeni produkcyjnej do produkcji energii ze źródeł
odnawialnych.
Produkcja rolnicza może stanowić ważne źródło surowców dla produkcji energii
odnawialnej. Polskie rolnictwo dysponuje potencjałem produkcyjnym, który umożliwia
realizację celów energetycznych prognozowanych i wyznaczonych do 2020 roku, a także w
dalszej perspektywie. Przyjęte przez Polskę zobowiązania dotyczące przeciwdziałania
skutkom zmian klimatu zakładają dynamiczny wzrost udziału energii odnawialnej w bilansie
energetycznym, tj. do 2010 roku:
− nie mniej niż 7,5% energii elektrycznej wytworzonej ze źródeł odnawialnych
w ogólnym zużyciu tej energii,
− nie mniej niż 5,75% biopaliw we wszystkich benzynach i olejach napędowych do
celów transportu wprowadzanych na rynek.
W perspektywie roku 2020 zakładany jest dalszy wzrost udziału energii ze źródeł
odnawialnych, który w przypadku Polski winien być nie mniejszy niż 15% w końcowym
zużyciu energii brutto oraz nie mniejszy niż 10% w przypadku biopaliw.
Realizacja tych celów wymaga wykorzystania wszystkich odnawialnych źródeł energii,
w tym biomasy pochodzenia rolniczego. Stwarza to realną możliwość wykorzystania na cele
energetyczne nadwyżek surowców rolniczych.
38
Z. Karaczun, B. Wójcik, op. cit., s. 30-32.
72
Wykorzystanie użytków rolnych na cele energetyczne uzależnione będzie od
opłacalności produkcji na ten cel, relacji cen pomiędzy poszczególnymi surowcami rolnymi
oraz tempa rozwoju biopaliw II generacji. Na wykorzystanie rolniczej przestrzeni
produkcyjnej do celów energetycznych istotny wpływ będzie miało także określenie przez
sektor energetyczny zapotrzebowania na. biomasę pochodzenia rolniczego. Jednym z
podstawowych warunków zainteresowania rolników ofertą tego sektora jest płynąca w ślad za
nią gwarancja stabilnych wieloletnich kontraktów zabezpieczających interesy ekonomiczne
stron.
Ponieważ większość roślin uprawnych może być przeznaczana na cele zarówno
żywnościowe jak też energetyczne, nie można wykluczyć w przyszłości sytuacji, w której
rynek żywności będzie konkurował z rynkiem energii o dostęp do niektórych surowców. Taka
sytuacja spowoduje, że do produkcji na cele energetyczne obok gleb słabszych będą również
wykorzystywane grunty orne średniej i dobrej jakości. Dlatego ważne jest aby do celów
energetycznych w pierwszej kolejności wykorzystywane były produkty uboczne rolnictwa,
płynne i stałe odchody zwierzęce oraz pozostałości przemysłu rolno-spożywczego.
Najbardziej efektywnym sposobem ich wykorzystania jest poddanie tych substratów
procesowi fermentacji metanowej w biogazowniach rolniczych. Stworzenie optymalnych
warunków do rozwoju tych biogazowni uzasadnia wiele przesłanek, wśród których można
wymienić: poprawę bezpieczeństwa energetycznego państwa poprzez oparcie zaopatrzenia w
energię na surowcach krajowych; dywersyfikację nośników energii; realizację zobowiązań
międzynarodowych w oparciu o lokalnie dostępne surowce; wytwarzanie energii z surowców
niekonkurujących z rynkiem żywności; wzrost przychodów rolniczych.
Potencjał energetyczny krajowego rolnictwa docelowo, po uzupełnieniu produkcją z
upraw specjalnych, bez szkody dla produkcji żywności umożliwia pozyskanie surowców
(substratów) niezbędnych do wytworzenia około 5-6 mld m3 biogazu, o czystości gazu
ziemnego wysokometanowego, rocznie. Równocześnie z wykorzystaniem wspomnianych
surowców zasadnym wydaje się prowadzenie upraw roślinnych, w tym określanych jako
energetyczne, z przeznaczeniem na substrat dla biogazowni. Jest to możliwe docelowo na
obszarze około 700 tys. ha, co pozwoli na pełne zabezpieczenie krajowych potrzeb
żywnościowych przy jednoczesnej produkcji znaczących ilości energii z biogazu.
Celom na poziomie krajowym i wspólnotowym podlega także udział energetyczny
biokomponentów w paliwach ciekłych, określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia
15 czerwca 2007 r. w sprawie Narodowych Celów Wskaźnikowych na lata 2008-2013 na
poziomie 4,6% dla 2009 r., dla 2010 r. - na poziomie 5,75%, natomiast dla 2013 r. - 7,1%.
Przyjęta w dniu 23 kwietnia 2009 r. przez Parlament Europejski i Radę Dyrektywa
2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca
i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która będzie wymagała
73
implementacji do krajowych przepisów prawnych, zwiększa do 10% minimalny udział
biokomponentów w paliwach transportowych jaki powinien zostać osiągnięty do 2020 roku
przez poszczególne kraje członkowskie. Dyrektywa kładzie duży nacisk na efektywność
redukcji emisji gazów cieplarnianych w całym procesie produkcji biopaliw, począwszy od
pozyskiwania produktów z biomasy po produkt finalny. Na wykorzystanie rolniczej
przestrzeni produkcyjnej do celów energetycznych istotny więc wpływ będzie miało także
zapotrzebowanie na poszczególne biokomponenty produkcji krajowej, niezbędne do realizacji
NCW w ilości wynikającej z poziomu użycia paliw ciekłych. Wraz z rosnącym zużyciem
paliw w transporcie będzie rósł w nich udział biokomponentów. Z opracowanej w
Ministerstwie Gospodarki „Prognozy zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku”
stanowiącej załącznik do projektu „Polityki energetycznej Polski do 2030 roku” wynika, że w
2010 r. zapotrzebowanie na bioetanol wyniesie około 236 tys. ton natomiast na estry około
442 tys. ton. Do 2020 r. przewiduje się wzrost zapotrzebowania na bioetanol do poziomu 667
tys. ton, a na estry do 774 tys. ton. Wytwarzanie biokomponentów dla celów paliwowych
powinno opierać się o dostępne surowce rolnicze pochodzenia krajowego, co daje gwarancję
realizacji celów środowiskowych, a przede wszystkim gospodarczych i społecznych.
e.
Ochrona, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów przyrodniczych i
krajobrazowych obszarów wiejskich.
Od wielu lat, Wspólna Polityka Rolna została poszerzona o elementy dotyczące
ochrony środowiska. Obecnie WPR jest ukierunkowana m.in. na uniknięcie ryzyka degradacji
środowiska oraz zachęcenie rolników do dbałości o przyrodę obszarów wiejskich. W tym celu
przedsięwzięto działania, które między innymi obejmują wprowadzenie zasady wzajemnej
zgodności (cross-compliance), w tym dyrektywy azotanowej, programy rolnośrodowiskowe,
wsparcie dla siedlisk objętych siecią NATURA 2000, zalesianie gruntów. Istotną kwestią jest
także realizacja postanowień ramowej dyrektywy wodnej.
Środki z budżetu UE przeznaczone na programy rolnośrodowiskowe powinno się
traktować jako przejaw ochrony przyrody, zachowania środowiska, inwestycje w poprawę
warunków życia i pracy całego społeczeństwa, nie tylko rolników i mieszkańców obszarów
wiejskich.
Realizacja
programu
rolnośrodowiskowego
ma
przyczynić
się
do
zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich i zachowania różnorodności biologicznej na
tych terenach. Głównym założeniem programu jest promowanie produkcji rolnej opartej ma
metodach zgodnych z wymogami ochrony środowiska i przyrody. Środki przekazywane
poprzez programy rolnośrodowiskowe nie oznaczają w efekcie końcowym wsparcia dochodu
74
rolniczego, lecz stanowią gratyfikacje za działania na rzecz ochrony środowiska. Z drugiej
strony odpowiedzialność za środowisko spoczywa na całym społeczeństwie, a nie tylko
rolnikach, co stanowi uzasadnienie wsparcia tego typu przedsięwzięć ze środków
publicznych.
Dla obszarów Natura 2000 sporządzane będą dziesięcioletnie plany zadań ochronnych
i ewentualnie plany ochrony dla całości lub części danego obszaru. Nadzór nad obszarami
lądowymi sprawują regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, a morskimi – dyrektorzy
właściwych urzędów morskich. W przypadku obszarów, które w całości lub częściowo
znajdują się w granicach parku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem jest dyrektor
parku narodowego. W okresie do czasu stworzenia planów zadań ochronnych i planów
ochrony dla obszarów Natura 2000 narzędziem ochronnym dla tych obszarów jest procedura
oceny oddziaływania na środowisko.
Płytkie wody gruntowe, które przyjmują znaczną część zanieczyszczeń, w tym powszechnie
występujące zanieczyszczenia związane z rolnictwem, hodowlą i ogrodnictwem oraz gospodarką
komunalną, charakteryzują się obniżoną jakością. Ochrona wód to jeden z priorytetów polityki Unii
Europejskiej. Prace nad osiągnięciem ich dobrego stanu do 2015 roku realizowane są poprzez
wdrażanie Ramowej Dyrektywy Wodnej (2000/60/WE). Obecnie prowadzone są prace nad
harmonogramem wdrażania Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW)_ w perspektywie do roku 2015.
Opracowywane są plany gospodarowania wodami i program wodnośrodowiskowy. Ich wdrażanie
będzie się wiązało z określonymi ograniczeniami dla produkcji rolnej i rozwoju obszarów wiejskich
na obszarach wyznaczonych zgodnie z RDW.
Eliminowanie zagrożeń związanych z zanieczyszczeniami pochodzenia rolniczego ma na celu
implementacja Dyrektywy Azotanowej (91/676/EWG). Dyrektywa azotanowa ma na celu
ochronę środowiska przed zanieczyszczeniami azotanami pochodzenia rolniczego. Na jej
podstawie wyznaczane są obszary szczególnie narażone na te zanieczyszczenia (OSN). W
Polsce wyznaczono 1,5% powierzchni kraju jako OSN. Na tych obszarach nakładane są
specjalne wymagania w zakresie produkcji rolniczej, które stanowią ograniczenie
środowiskowe dla rolników.
Czynnikiem wpływającym na jakość wody mogą być także pozostałości chemicznych
środków ochrony roślin oraz inne substancje toksyczne. Środki ochrony roślin mogą się
dostawać do wód zarówno w obrębie zagrody wiejskiej jak i z pól, na których są stosowane.
W obrębie gospodarstwa rolnego zagrożenie wynika z niewłaściwego ich przechowywania i
75
przygotowania do stosowania, a w obrębie pól - z wymywania do wód gruntowych lub
przemieszczania się wód powierzchniowych. Ograniczanie zanieczyszczeń tego rodzaju ma
być osiągnięte poprzez poprawianie i rozwijanie infrastruktury (m.in. projekty z zakresu
melioracji wodnych, w tym polegające na budowie lub remoncie urządzeń melioracji
wodnych służących do retencjonowania i regulacji poziomu wód, np. jazów, zastawek,
zbiorników wodnych, stopni wodnych).
Grunty charakteryzujące się niską przydatnością dla rolnictwa powinny stanowić obszar
dla odtwarzania lasu, jak również kształtowania struktury krajobrazu obszarów wiejskich.
Zalesienia są istotnym czynnikiem w walce przeciw degradacji gruntów szczególnie
narażonych na erozję, wyjałowienie, przenikanie zanieczyszczeń do wód. Wzmacniają
również ekologiczne funkcje obszarów wiejskich przez odtworzenie starych i tworzenie
nowych ciągów migracyjnych zwierząt i korytarzy ekologicznych sprzyjających wymianie
genów, zapewniającej ich różnorodność genetyczną, a przez to zwiększającą odporność
różnych gatunków zwierząt na zmiany zachodzące w środowisku ich bytowania.
f. Zachowanie, pielęgnowanie i wykorzystanie zasobów kulturowych i
dziedzictwa narodowego na obszarach wiejskich
Obszary wiejskie są bardzo bogate pod względem zasobów kulturowych i dziedzictwa
narodowego. Zasoby te wymagają z jednej strony zabezpieczenia, ochrony, często odnowy, a
także ukazania i udostępnienia jako dobra publicznego. Na obszarach wiejskich występują
liczne:
•
zabytkowe obiekty budowlane (kościoły, klasztory, kapliczki, cmentarze,
pomniki,
pałace,
dwory,
zamki,
domy
mieszkalne
i
zabudowania
gospodarskie, obiekty przemysłowe) często z cennym wyposażeniem;
•
muzea, izby regionalne i skanseny, ukazujące bogactwo kulturowe obszarów
wiejskich,
•
rezerwaty archeologiczne, ukazujące kulturę materialną a często i duchową
mieszkańców danego terenu sprzed wielu wieków;
•
zabytkowe pojazdy, stroje, przedmioty codziennego użytku czy narzędzia
rolnicze, które ukazują sposób życia i pracy mieszkańców obszarów wiejskich
kilkadziesiąt lub ponad sto lat temu;
•
współczesne zespoły ludowe czy regionalne oraz indywidualni twórcy ludowi
kultywujący tradycję lokalną bądź regionalną.
76
Zasoby kulturowe i dziedzictwa narodowego na obszarach wiejskich mogą być dobrze
wykorzystane do celów turystyki kwalifikowanej i przez to przyczynić się również do
gospodarczego
rozwoju
obszarów
wiejskich.
Zasoby
te
są
wielkim
bogactwem
ogólnonarodowym i jako takie powinny być zachowane, pielęgnowane i właściwie
wykorzystanie dla dobra publicznego.
Obszary wiejskie to ostatnie pozamuzealne miejsce, w którym „przechowuje się”
tradycję i kulturę rolniczą Polski39. Czynnik ten należy wykorzystać w celach zarówno
edukacyjnych jak i turystycznych. Mieszkańcy miast są potencjalnymi klientami wszelkich
produktów pochodzących z rolnictwa, również tych kulturowych. Zainteresowanie ofertą
obszarów wiejskich bierze się niejako z postrzegania wsi polskiej jako ostatniego miejsca
przechowującego zbiory materialnej tradycji kraju, „zmęczenia” problemami życia w mieście
oraz coraz powszechniejszej tendencji „powrotu do korzeni” wykorzystywanej w turystyce
wiejskiej oraz agroturystyce.
Koncepcja wiejskich produktów turystycznych powinna wykorzystywać zjawisko
pozytywnego wpływu pracy fizycznej na poprawę stanu zdrowia i opierać się na założeniu, że
praca w rolnictwie lub ogrodnictwie oraz bezpośredni kontakt ze zwierzętami i przyrodą jest
sposobem poprawy zdrowia fizycznego i psychicznego człowieka40. Stwarza to szansę
ekonomicznego
rozwoju
dla
rodzinnych
gospodarstwach
rolnych
(ogrodniczych,
ekologicznych), poprzez uzyskanie dodatkowego źródła dochodu. Rozwój obszarów
wiejskich powinien być oparty np. na wykorzystaniu tego specyficznego rynkowego popytu,
którego wsparcie powinno być zagwarantowane przez odpowiednie instytucje i organy
państwa. Należy sprawić, aby wieś polska nie była tylko środowiskiem gospodarczym
służącym wytwarzaniu produktów rolniczych i pozarolniczych, lecz także ważnym miejscem
tradycji i pamięci społecznej narodu z zachowaniem w całości specyfiki krajobrazu
kulturowego, odrębności narodowej, języka, ubiorów, obrzędów, lokalnych walorów
geograficznych i historycznych.
g. Rozwój i poprawa lokalnej infrastruktury.
Poprawa jakości życia mieszkańców obszarów wiejskich zależy w dużej mierze od
realizacji inwestycji w rozwój lokalnej infrastruktury, obejmującej następujące elementy:
−
drogi gminne i powiatowe,
39
Klepacki Bogdan – Przesłanki zmiany roli rolnictwa w gospodarce narodowej – materiały promocyje SGGW,
Warszawa 2007
40
Gralak Katarzyna; Farming for Health jako innowacyjny kierunek wzmacniania konkurencyjności
gospodarstw rolniczych;- Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, tom 10,
zeszyt 3/2006
77
−
inwestycje wodno-ściekowe,
−
składowiska lub miejsca utylizacji odpadów komunalnych i gospodarkę
odpadami,
−
wykorzystanie odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw,
−
elektryfikację i reelektryfikację wsi,
−
gazową sieć dystrybucyjną,
− łącza telefoniczne.
Niedobory tego typu infrastruktury stanowią istotną barierę rozwojową obszarów
wiejskich. Bez nadrobienia opóźnień w modernizacji lub budowie ww. elementów
infrastruktury technicznej tereny wsi i małych miast pozostaną nieatrakcyjne jako miejsce
pracy, zamieszkania, wypoczynku i prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej.
Należy podkreślić, że budowa tego typu infrastruktury wymaga pozyskiwania gruntów na te
cele, co w przypadku województw północnych i zachodnich jest ułatwione dzięki możliwości
nieodpłatnego przekazywania gruntów na te cele z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
W zakresie dróg gminnych i powiatowych niezbędne jest tworzenie spójnej sieci dróg
dobrej jakości powiązanych z siecią autostrad, dróg ekspresowych, krajowych i
wojewódzkich. Inwestycje wodno-ściekowe i z zakresu zagospodarowania odpadów mają
ogromne znaczenie dla stanu środowiska. Szczególnie istotne jest szybkie zmniejszenie
dysproporcji pomiędzy dostępnością wodociągów i kanalizacji na obszarach wiejskich.
Inwestycje z zakresu wytwarzania i dystrybucji nośników energii są konieczne ze
względu na słabą dostępność lub zły stan techniczny sieci dystrybucji prądu oraz gazu. Brak
lub nierównomierne dostawy nośników energii stanowią istotną barierę rozwojową, która
powoduje nieatrakcyjność obszarów wiejskich jako miejsca zamieszkania czy prowadzenia
działalności gospodarczej.
Łącza telefoniczne, rozumiane szeroko jako dostępność sieci telefonicznych
stacjonarnych, radiowych bądź komórkowych, są niezbędne dla szybkiego i skutecznego
komunikowania się i często stanowią podstawę dostępności do Internetu, której znaczenie
opisano w odrębnym kierunku rozwoju obszarów wiejskich.
h.
Rozwój przedsiębiorczości i zwiększanie atrakcyjności inwestycyjnej
obszarów wiejskich.
Zmiany gospodarcze zachodzące w Polsce na przestrzeni ostatnich dwóch dekad
doprowadziły do pojawienia się nowych zjawisk ekonomicznych na obszarach wiejskich,
związanych z przedsiębiorczością i zatrudnieniem ich mieszkańców. Zauważalny jest wzrost
78
zatrudnienia mieszkańców obszarów wiejskich poza własnym gospodarstwem rolnym, jak
również coraz mniejszy udział dochodów pochodzących z rolnictwa w dochodach
mieszkańców obszarów wiejskich.
Polska stoi przed podwójnym wyzwaniem związanym z koniecznością koncentracji na
rozwoju obszarów wiejskich wykraczającym poza rolnictwo, biorąc pod uwagę niską
wydajność siły roboczej w rolnictwie oraz spadek rolnictwa w udziałach dochodów ludności
wiejskiej (20% w 2002 r. w porównaniu do 72% w 1950 r.), przy jednoczesnej modernizacji
rolnictwa poprzez ograniczenie liczby małych gospodarstw.41
Obok dochodów z działalności rolniczej gospodarstwa domowe użytkowników
gospodarstw rolnych uzyskują dochody z następujących źródeł: świadczenia emerytalno –
rentowe – 42,8%, z pracy najemnej – 41,5%, z działalności pozarolniczej – 8,4% i z innych
niezarobkowych źródeł poza emeryturą i rentą – 4,4%. Działalność rolnicza jest głównym
źródłem utrzymania jedynie dla niespełna 27% gospodarstw domowych z użytkownikiem
gospodarstwa rolnego.42 Zauważalny jest wzrost zatrudnienia mieszkańców obszarów
wiejskich w sektorze usług.
Prognozowany w SRK spadek zatrudnienia w I sektorze43 z 17,4% w 2005 r. do
11,0% w roku 2015 prowadzi z jednej strony do wzrostu produktywności rolnictwa, ale
oznacza także konieczność stworzenia realnych perspektyw zatrudnienia poza rolnictwem
dodatkowo dla setek tysięcy mieszkańców wsi. Z sytuacji tej wynika wielkie wyzwanie
zapewnienia osobom z obszarów wiejskich szansy uzyskania źródeł godziwych dochodów
także poza rolnictwem albo z pracy najemnej, albo poprzez prowadzenie własnej działalności
gospodarczej bez konieczności zmiany miejsca zamieszkania. Tworzenie nowych miejsc
pracy poza rolnictwem zależy od wspierania dwóch procesów równolegle: rozwoju
przedsiębiorczości na obszarach wiejskich oraz wahadłowej mobilności przestrzennej ich
mieszkańców.
Stymulowanie
przedsiębiorczości
na
obszarach
wiejskich
oraz
zwiększanie
atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich jest sposobem na różnicowanie form
aktywności gospodarczej na wsi oraz pozyskanie dodatkowych źródeł dochodów. Kluczowe
znaczenie mają następujące działania:
− kompleksowe przygotowanie terenów inwestycyjnych, z dostępem do krajowej lub
międzynarodowej sieci drogowej – atrakcyjność inwestycyjna, podobnie jak same obszary
41
Przegląd terytorialny OECD. Polska, OECD 2008, str. 17.
Charakterystyka obszarów wiejskich w 2005 r., Olsztyn 2006 r., str. 79.
43
Rolnictwo, leśnictwo, łowiectwo, rybactwo
42
79
wiejskie w Polsce, jest znacznie zróżnicowana regionalnie; atrakcyjność terenów dla
inwestora związana jest w dużej mierze z usytuowaniem danego terenu względem
centrów rozwoju (korzyści lokowania inwestycji wydają się największe na obszarach w
zasięgu oddziaływania dużego miasta i przy głównych szlakach komunikacyjnych;
najmniej atrakcyjne pod względem inwestycyjnym wydają się peryferyjne obszary
wiejskie o ograniczonej dostępności komunikacyjnej)44; inwestowanie w nową
infrastrukturę na obszarach wiejskich podnosi znacznie ich atrakcyjność dla inwestorów;
ważnym elementem jest także dostępność zasobów poszukiwanych przez danego
przedsiębiorcę, w tym zasobów pracy o odpowiednich kwalifikacjach;
− zwiększenie dostępności usług internetowych dla przedsiębiorców – niezwykle istotnych
jako źródła informacji oraz narzędzia ułatwiającego prowadzenie działalności
gospodarczej;
− tworzenie sieci doradztwa dla przedsiębiorców (instytucje wsparcia dla rolników i
przedsiębiorców) – należy zadbać o bezpośredni dostęp mieszkańców obszarów wiejskich
do
informacji,
wykraczający
poza
tradycyjny
system
instytucji
doradczych
skoncentrowanych na usługach doradczych dotyczących działalności rolniczej oraz
wspierać zarówno umiejętności korzystania z informacji, jak i umiejętności związane z
podejmowaniem działalności gospodarczej;
− wsparcie tworzenia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw – z punktu widzenia małych i
średnich
firm,
istotne
znaczenie
może
mieć
lepszy
dostęp
do
funduszy
mikropożyczkowych oraz funduszy poręczeń kredytowych (rozwój nowych oraz
doinwestowanie istniejących funduszy) jak również dotarcie do szerszego kręgu
mieszkańców
obszarów
wiejskich
(zarówno
istniejących
jak
i
potencjalnych
przedsiębiorców) z informacjami o możliwości uzyskania dostępu do kapitału; małe i
średnie przedsiębiorstwa powinny mieć szansę na uzyskanie wsparcia w postaci szkoleń i
informacji z zakresu dostosowania się do obowiązujących norm i szeroko uznawanych
standardów;
− promocja i rozwój rynku produktów regionalnych – wytwarzanie i sprzedaż produktów
regionalnych aktywizuje społeczność lokalną, wpływa pozytywnie na budowanie
lokalnych więzi gospodarczych oraz stanowi dodatkowe źródło dochodów; produkt
regionalny może stać się sposobem na promocję oraz zwiększenie atrakcyjności i
konkurencyjności lokalnego rynku i regionu;
44
Szczegółowa charakterystyka trzech kategorii obszarów wiejskich została zamieszczona na str. …..
80
− wsparcie inicjatyw rozwoju turystyki - szansą na poprawę na lokalnym rynku pracy oraz
dywersyfikację dochodów mieszkańców obszarów wiejskich jest wykorzystanie walorów
turystycznych regionu w połączeniu z promocją produktów regionalnych, np. organizacja
imprez okolicznościowych promujących lokalne zasoby i produkty o tradycyjnych
walorach; wiąże się to z dostosowaniem bazy turystycznej (miejsca noclegowe, usługi z
zakresu gastronomii i rekreacji) i przekłada się na rozwój turystyki wiejskiej i
agroturystyki; w szerszym zakresie powinny być wykorzystywane możliwości oferowania
usług turystycznych w oparciu o lokalne i regionalne zasoby kulturowe, w tym tradycyjną
aktywność związaną z gospodarstwem rolnym; ważne jest także zintegrowanie działań w
celu stworzenia bogatszej oferty turystycznej, lepszej promocji, w tym zaoferowania
markowych produktów turystycznych;
− wsparcie elastycznych form pracy mieszkańców obszarów wiejskich45.
i.
Inwestowanie w kapitał ludzki i społeczny oraz wyrównywanie szans
edukacyjnych mieszkańców wsi.
Dobre wykształcenie jest coraz bardziej doceniane, także na obszarach wiejskich. Ze
względów zarówno historycznych, jak i z uwagi na bariery komunikacyjne i finansowe
mieszkańcy obszarów wiejskich mają utrudniony dostęp do wykształcenia na wszystkich
poziomach edukacji. Problemem jest zarówno utrudniona dostępność do szkół i zajęć
pozalekcyjnych i często niższy poziom kształcenia dzieci i młodzieży, jak i niedostatki
wykształcenia u osób dorosłych. Wyzwaniem jest zatem z jednej strony poprawa dostępności
i jakości kształcenia osób w wieku szkolnym i studenckim, jak i odpowiednie formy
dokształcania osób, które w przeszłości zakończyły proces kształcenia ogólnego lub
zawodowego na poziomie zbyt niskim ze względu na współczesne wymogi rynku pracy bądź
prowadzenia działalności gospodarczej czy rolniczej.
Kluczowe znaczenie dla rozwoju kapitału ludzkiego na obszarach wiejskich oraz
wyrównywania szans edukacyjnych mieszkańców wsi mają następujące składniki:
−
wsparcie tworzenia przedszkoli oraz innych form opieki i wychowania
przedszkolnego na wsi i w małych miastach,
−
poprawa jakości kształcenia ogólnego w szkołach podstawowych i gimnazjach
na obszarach wiejskich;
−
poprawa jakości kształcenia ogólnego i zawodowego młodzieży z obszarów
wiejskich na poziomie ponadgimnazjalnym,
45
Szerszy opis znajduje się na str…… dokumentu, pkt. k) Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form
pracy dla mieszkańców obszarów wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej.
81
−
−
−
−
umożliwienie mieszkańcom obszarów wiejskich szerszego dostępu do wyższych
uczelni oraz poprawa jakości kształcenia na studiach wyższych, również poza
największymi ośrodkami akademickimi,
wsparcie inwestycyjne szkół wiejskich,
wsparcie szkół wiejskich i w małych miastach w pozyskaniu nauczycieli
przedmiotów deficytowych, takich jak np. informatyka i język angielski poprzez np.
finansowanie okresowych staży zawodowych z zapewnieniem mieszkania dla
absolwentów szkół wyższych,
programy stypendialne dla uczniów ze wsi i najmniejszych miast,
−
wsparcie kształcenia ustawicznego i w zdobywaniu stopni awansu zawodowego dla
nauczycieli z obszarów wiejskich,
−
wsparcie gmin i powiatów w zakresie tworzenia sieci komunikacji lokalnej
dowozu dzieci i młodzieży do szkół lub placówek oświatowych,
−
wsparcie dokształcania dorosłych mieszkańców obszarów wiejskich,
−
zwiększenie dostępności kształcenia na odległość.
Zmiany legislacyjne wprowadzane przez Ministerstwo Edukacji Narodowej oraz
możliwości jakie stwarza PO Kapitał Ludzki (wsparcie dla tworzenia przedszkoli, w tym
również uruchamiania innych form wychowania przedszkolnego46, na obszarach i w
środowiskach o niskim stopniu upowszechnienia edukacji przedszkolnej (w szczególności na
obszarach wiejskich) oraz dla istniejących przedszkoli (w tym również funkcjonujących
innych form wychowania przedszkolnego)) stanowią element szerszej koncepcji
upowszechniania edukacji przedszkolnej w Polsce. Jednym z głównych zamierzeń
Ministerstwa Edukacji Narodowej planowanych na lata 2009-2011 jest upowszechnienieszczególnie na terenach wiejskich- wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 3 - 5 lat, w
tym zapewnienie wszystkim dzieciom 5-letnim prawa do bezpłatnej edukacji przedszkolnej.
Przewidziana została możliwość tworzenia innych niż przedszkola i oddziały przedszkolne w
szkołach podstawowych, alternatywnych form edukacji przedszkolnej (zespół wychowania
przedszkolnego i punkt przedszkolny). Małe formy przedszkolne stwarzają szansę
przebywania w środowisku rówieśniczym oraz realizacji programu edukacyjnego lub jego
części w przypadku, gdy nie jest konieczne uczęszczanie do przedszkola w pełnym wymiarze
godzin. Zachętą do tworzenia małych form edukacji przedszkolnej są ułatwione procedury
założenia placówki oraz możliwość uzyskania dofinansowywania przez samorząd lokalny.
Jest to bardzo istotny instrument, gdyż różnicowanie szans edukacyjnych rozpoczyna się już
w okresie przedszkolnym.
46
W rozumieniu rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów
innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich
działania (Dz. U. Nr 7, poz. 38).
82
Nie bez znaczenia w kwestii wyrównywania szans edukacyjnych dzieci z miast i
obszarów wiejskich są inwestycje w infrastrukturę niezbędną do korzystania z nowoczesnych
technologii teleinformatycznych (pracownie komputerowe w szkołach, internetowe centra
multimedialne w bibliotekach), a także odpowiednia dbałość o dostępność terytorialną i
jakość szkół na wszystkich poziomach, także szkół wyższych. Bardzo ważne jest, aby młodzi
ludzie w obszarów wiejskich mieli szanse uzyskania wyższego wykształcenia na dobrym
poziomie bez konieczności podejmowania studiów licencjackich w odległych ośrodkach i
pokonywania istotnych barier komunikacyjnych i finansowych.
j.
Poprawa jakości i zwiększenie dostępności usług publicznych na obszarach
wiejskich.
Dobra i usługi publiczne powinny być dostępne dla każdego bez względu na miejsce
zamieszkania. Zaliczyć do nich można m.in.: oświatę, opiekę zdrowotną, pomoc społeczną,
systemy ratownictwa, instytucje publiczne, dostęp do dóbr kultury i dziedzictwa narodowego
oraz obiektów sportowych i rekreacyjnych, czyste środowisko, krajobraz, swobodny dostęp
do lasu i zbiorników wodnych, komunikację publiczną, sieć dróg, sieci i systemy zaopatrzenia
w energię wodę oraz odprowadzania i zagospodarowania odpadów, a w niedalekiej
przyszłości być może także dostęp do Internetu.
Dla wyrównywania szans rozwojowych oraz wspomagania zmian strukturalnych na
obszarach wiejskich kluczowe znaczenie mogą mieć następujące inicjatywy na rzecz poprawy
jakości i zwiększenia dostępności dóbr i usług publicznych na obszarach wiejskich:
− wsparcie w zakresie modernizacji i zwiększenia dostępności do profilaktyki,
podstawowej opieki medycznej, lekarzy specjalistów i diagnostyki medycznej,
− wsparcie ratownictwa medycznego na obszarach wiejskich,
− wsparcie kształcenia ustawicznego i w zdobywaniu specjalizacji dla lekarzy
obszarów wiejskich,
− wsparcie rozwoju kultury, sportu i rekreacji na obszarach wiejskich,
− wsparcie administracji publicznej na obszarach wiejskich w zakresie poprawy
standardu obsługi mieszkańców,
− podniesienie jakości usług społecznych, w tym w zakresie wsparcia rodziny i
zmniejszenia skali ubóstwa wśród dzieci, realizacji programów z zakresu
profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi i łagodzenia jego skutków, rozwoju
usług dla ludzi starszych.
Innym inicjatywom służącym rozwojowi dostępności i jakości usług publicznych na
obszarach wiejskich poświęcone zostały odrębne kierunki rozwoju obszarów wiejskich
odnoszące się do: edukacji, komunikacji publicznej, wiejskiej infrastruktury technicznej,
kultury i dziedzictwa narodowego, kwestii ochrony walorów przyrodniczych i
krajobrazowych oraz dostępności do Internetu.
83
k.
Poprawa standardu i zwiększenie dostępności narzędzi z zakresu społeczeństwa
informacyjnego dla mieszkańców obszarów wiejskich.
Zgodnie ze „Strategią Rozwoju Kraju 2007-2015” odsetek gospodarstw domowych
korzystających z dostępu do Internetu na wsi zwiększy się z 19% w 2005 r. do 70% w roku
201547. Dla osiągnięcia tego celu przy wyborze projektów do realizacji należałoby stosować
preferencje dla inwestycji na obszarach o niskim wskaźniku gospodarstw domowych
posiadających dostęp do Internetu, a także zapewnić koordynację na szczeblu zarówno
krajowym jak i wojewódzkim inwestycji w zakresie społeczeństwa informacyjnego
realizowanych przy wsparciu Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w: Programie
Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka, Programie Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej
oraz 16 Regionalnych Programach Operacyjnych. Koordynacja instrumentów z powyższych
programów powinna zapewnić, że w 2015 roku w każdym województwie oraz podregionie na
poziomie NTS III ponad 60% gospodarstw domowych na obszarach wiejskich uzyska dostęp
do Internetu, a średnio w kraju będzie to co najmniej 70% mieszkańców obszarów wiejskich.
Obok zwiększania dostępności do Internetu niezbędna jest budowa, także na obszarach
wiejskich sieci szerokopasmowych połączeń internetowych o przepływności nie gorszej niż
2Mb/s dla ściągania danych i 0,5 Mb/s dla wysyłania danych na poziomie użytkownika
końcowego.
Poprawa dostępności i jakości narzędzi z zakresu społeczeństwa informacyjnego dla
mieszkańców obszarów wiejskich oraz zwiększanie umiejętności korzystania z nich ma
ogromne znaczenie cywilizacyjne dla rozwoju wsi i małych miast. Służy nie tylko
zwiększaniu dostępności do informacji i ułatwieniu załatwiania spraw urzędowych. Otwiera
ogromne możliwości korzystania z:
•
poprawy jakości kształcenia w szkołach;
•
kształcenia na odległość dzieci i osób dorosłych,
•
rozwijania nowych form szkolenia i doradztwa dla mieszkańców obszarów
wiejskich, w tym rolników;
•
dokonywania transakcji;
•
pracy na odległość i korzystania z elastycznych form pracy;
• procedur telemedycznych.
Dzięki tym możliwościom można znacząco ograniczyć peryferyjność obszarów wiejskich i
uatrakcyjnić je jako miejsce zamieszkania, wykonywania pracy i lokowania działalności
gospodarczej, a także wypoczynku dla osób aktywnych zawodowo.
47
Strategia Rozwoju Kraju 2007-2015, s. 71.
84
l.
Rozszerzenie zasięgu oddziaływania największych centrów rozwoju
gospodarczego na obszary wiejskie poprzez zwiększenie ich dostępności dla
mieszkańców obszarów wiejskich (zwiększenie wahadłowej mobilności przestrzennej).
Zwiększenie dostępności największych centrów rozwoju dla mieszkańców obszarów
wiejskich ma istotny wpływ zarówno na możliwości znalezienia pracy, jak i atrakcyjność wsi
jako miejsca zamieszkania. Jest to jeden z istotnych instrumentów zapobiegania depopulacji
na obszarach wiejskich, która prowadzi do deformacji struktury wieku, płci lub wykształcenia
społeczności lokalnych na obszarach wiejskich. Jest to także jeden z najważniejszych
instrumentów służących dyfuzji procesów rozwojowych na obszary wiejskie.
Kluczową rolę w zakresie rozszerzania zasięgu oddziaływania największych centrów
rozwoju gospodarczego na obszary wiejskie oraz zwiększania wahadłowej mobilności
przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich odgrywają następujące rozwiązania
komunikacyjne:
− tworzenie systemu regularnych, szybkich regionalnych połączeń komunikacyjnych,
łączących mniejsze miasta i obszary wiejskie z centrami rozwoju, umożliwiających
dotarcie do tych centrów w czasie do 90 minut,
− tworzenie parkingów dla pojazdów przy węzłach regularnych, szybkich,
regionalnych połączeń komunikacyjnych,
− tworzenie lokalnych połączeń autobusowych i mikrobusowych skomunikowanych z
regularnymi, szybkimi, regionalnymi połączeniami komunikacyjnymi ułatwiających
wzajemną dostępność obszarów wiejskich i miast różnej wielkości (największych
centrów rozwoju, miast subregionalnych, miast powiatowych i innych miast),
− budowa lub modernizacja odcinków dróg wojewódzkich lub powiatowych na
obszarach wiejskich, dochodzących do węzłów lub zjazdów z autostrad lub dróg
szybkiego ruchu,
− budowa lub modernizacja odcinków dróg wojewódzkich lub powiatowych na
obszarach wiejskich, dochodzących do dróg krajowych w odległości umożliwiającej
dojazd w czasie do 90 min., w godzinach szczytu do regionalnych centrów rozwoju.
Dla skutecznej realizacji tego kierunku rozwoju obszarów wiejskich niezbędne są
rozwiązania systemowe zapewniające właściwą koordynację i komplementarność działań
podejmowanych w tym zakresie na szczeblu lokalnym, regionalnym i krajowym. Wobec
obserwowanych na całym świcie i w Polsce trudności w zapewnieniu odpowiedniej do
natężenia ruchu przepustowości dróg niezbędne jest wykorzystanie jako szkieletu rozwiązań
systemowych sieci szybkich połączeń kolejowych, które w węzłach przesiadkowych powinny
być powiązane z prywatną i publiczną komunikacją lokalną. Rozwiązania systemowe
powinny zaś obejmować również przedsięwzięcia integrujące procedury opłat za przejazd,
parkowanie oraz rozkłady jazdy, szlaki przemieszczania się podróżnych węzłach
przesiadkowych oraz kanały informacyjne.
85
Także w przypadku sieci drogowej niezbędne są komplementarne działania
udostępniające sieć autostrad i dróg ekspresowych mieszkańcom i przedsiębiorcom z
obszarów wiejskich poprzez powiązanie dróg lokalnych ze zjazdami z dróg szybkiego ruchu.
W oczywisty sposób tego typu działania wpływają pozytywnie na atrakcyjność terenów
inwestycyjnych na obszarach wiejskich.
m.
Poprawa dostępności pracy, w tym elastycznych form pracy dla mieszkańców
obszarów wiejskich i zwiększenie mobilności zawodowej.
Szczególnego znaczenia w kontekście wspierania pozarolniczej działalności
gospodarczej mieszkańców obszarów wiejskich nabiera fakt, iż w ciągu najbliższych kilku lat
rolnictwo będzie absorbować coraz mniejszy zasób siły roboczej. Prognozy zawarte w
Strategii Rozwoju Kraju 2007 – 2015 przewidują, iż udział procentowy osób pracujących w I
sektorze gospodarki (rolnictwo, łowiectwo, leśnictwo, rybołówstwo) w ogólnej liczbie
zatrudnionych zmniejszy się z 17,4 % w 2005 roku do 11,0 % w roku 2015. W związku z
prognozowanym spadkiem zatrudnienia w rolnictwie, należałoby działać w kierunku
utworzenia do 2015 roku ok. 500 000 – 800 000 nowych miejsc pracy dla mieszkańców
obszarów wiejskich.
Oprócz tworzenia miejsc pracy na lokalnym rynku pracy, należy udostępnić
mieszkańcom obszarów wiejskich miejsca pracy w miastach stanowiących regionalne centra
rozwoju, jak również propagować i wspierać elastyczne formy pracy.
Zasoby, w tym zasoby pracy, na obszarach wiejskich są w dużym stopniu
komplementarne do zgromadzonych w największych centrach rozwoju i mogą w znaczącym
zakresie przyczynić się do zwiększenia konkurencyjności kraju, gdy zostaną należycie
wykorzystane.
Tworzenie alternatywnych pozarolniczych miejsc pracy na obszarach wiejskich zależy
od:
•
•
•
•
•
•
•
wsparcia samozatrudnienia i rozwoju mikroprzedsiębiorstw;
zwiększenia atrakcyjności inwestycyjnej obszarów wiejskich i pozyskiwania
zewnętrznych inwestorów;
poprawy powiązań: największe centra rozwoju – obszary wiejskie;
zwiększenia wahadłowej mobilności przestrzennej mieszkańców obszarów wiejskich;
wsparcia edukacji ogólnej i kształcenia zawodowego, w tym i ustawicznego
mieszkańców obszarów wiejskich;
zwiększenia dostępności i upowszechnienia wykorzystania Internetu;
upowszechnienia elastycznych form pracy.
86
Alternatywne formy zatrudnienie są szansą na zwiększenie aktywności zawodowej, m.in.
osób zamieszkujących obszary wiejskie, czyli w wielu przypadkach tereny oddalone od
potencjalnych pracodawców.
Przykładem instrumentów z zakresu elastycznych form pracy, które warto byłoby
upowszechniać na obszarach wiejskich, są:
− telepraca;
− praca w niepełnym wymiarze czasu;
− elastyczne godziny pracy.
Elastyczne formy pracy pozwalają na łączenie pozarolniczej pracy zawodowej z pracą w
gospodarstwie rolnym w niepełnym wymiarze czaasu, co jest szczególnie istotne na
obszarach o rozdrobnionej strukturze gospodarstw rolnych. Pozwalają także na lepsze
godzenie obowiązków rodzinnych z pracą i pokonywanie barier komunikacyjnych.
n.
Zapobieganie i ograniczanie wykluczenia społecznego.
Wykluczenie społeczne to brak lub ograniczenie możliwości uczestnictwa, wpływania
na i korzystania z podstawowych instytucji publicznych i rynków, które powinny być
dostępne dla wszystkich, a w szczególności dla osób ubogich.48
Zgodnie z powyższą definicją jedną z grup społecznych dotkniętą problemem
wykluczenia społecznego są mieszkańcy gmin wiejskich, na terenach których zlokalizowane
były PGR-y. W celu zapobiegania i ograniczania zjawiska wykluczenia społecznego na
wsiach popegieerowskich, konieczne są zintegrowane terytorialnie działania z zakresu
edukacji, budowy kapitału społecznego, wspierania przedsiębiorczości oraz modernizacji
infrastruktury i zwiększania dostępności i poprawy jakości usług publicznych. Źródłem
doświadczeń inspirujących do wypracowania innowacyjnych długoterminowych rozwiązań,
które mogą sprzyjać wyrównywaniu szans, np. z zakresu znalezienia zatrudnienia przez grupy
społeczne doświadczające nierówności w zakresie dostępu do rynku pracy, jest Inicjatywa
Wspólnotowa EQUAL, wdrażana w Unii Europejskiej od 2001 r. (w Polsce od 2004 r.) .49
Inspiracji/wskazówek dla wypracowania odpowiednich rozwiązań dotyczących ograniczania
negatywnych zjawisk na terenach gmin popegieerowskich (jak również pozostałych gmin
wiejskich borykających się, np. z problemem bezrobocia, w szczególności długotrwałego)
należałoby poszukiwać wśród dotychczas zrealizowanych projektów EQUAL dotyczących,
np. ułatwiania wchodzenia i powrotu na rynek pracy. Przykładem jest projekt „Wioski
tematyczne”
stworzony
przez
partnerstwo
48
„Razem”
realizowany
na
terenach
Narodowa Strategia Integracji Społecznej dla Polski (dokument przyjęty przez Radę Ministrów w czerwcu
2004 r.), str. 22.
49
EQUAL. Projekty i ich realizacja, Warszawa 2007, str. 6
87
popegieerowskich województwa zachodniopomorskiego oraz naśladowany przez organizacje
pozarządowe i władze samorządowe w innych częściach kraju. Koncepcja wsi tematycznych
zakłada opracowanie projektu rozwoju, z wykorzystaniem dotychczas niedocenianych
zasobów/walorów każdej z nich. Najcenniejszym rezultatem a jednocześnie czynnikiem
sukcesu tego projektu jest aktywizacja społeczna jego uczestników, gdyż jako oddolna
inicjatywa lokalna wymaga zaangażowania wielu mieszkańców. Ponadto uczestnictwo w
projekcie jest szansą na znalezienie dodatkowego źródła dochodu oraz uzyskanie nowych
kwalifikacji.
Kolejnym przykładem działań aktywizujących społeczności lokalne są projekty
realizowane w ramach Osi 4 „Leader” Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013.
„Leader” jest podejściem przekrojowym, które ma przyczynić się do aktywizacji społeczności
wiejskich przez włączenie partnerów społecznych i gospodarczych do planowania i wdrażania
lokalnych inicjatyw. Celem osi czwartej jest przede wszystkim budowanie kapitału
społecznego poprzez większe zaangażowanie mieszkańców w sprawy lokalne oraz
przyczynianie się do powstawania nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich, a także
promocja danego regionu.
Działania ukierunkowane na ograniczanie i zapobieganie wykluczeniu społecznemu
powinny być kompleksowe i skoncentrowane terytorialnie. Narzędzia do ich realizacji są
zarówno w ramach inicjatywy Leader PROW 2007-2013, jak i koordynowanych terytorialnie
projektów współfinansowanych w ramach polityki spójności w regionalnych programach
operacyjnych i PO Kapitał Ludzki.
7.
Kluczowe problemy w realizacji kierunków rozwoju obszarów wiejskich.
Instrumenty rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz
instrumenty polityki spójności ukierunkowane na rozwój obszarów wiejskich powinny
stanowić dopełniające się, kompleksowe wsparcie tych obszarów. Ewentualne przesuwanie
instrumentów sfery pozarolniczej, służących rozwojowi obszarów wiejskich, pomiędzy
Wspólną Polityką Rolną a polityką spójności, powinno być wynikiem analizy efektywności
poszczególnych instrumentów i ich wzajemnych powiązań.
Efektywność wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na rozwój obszarów
wiejskich zależy w dużej mierze od odpowiedniej koordynacji przedsięwzięć realizowanych
w ramach poszczególnych programów polityki spójności (koordynacja pomiędzy programami
oraz w ramach samych programów). Problem właściwej koordynacji instrumentów w
88
zakresie rozwoju obszarów wiejskich w obecnym okresie programowania dotyczy w głównej
mierze konieczności zapewnienia ściślejszej koordynacji przedsięwzięć w wymiarze
czasowym, przestrzennym i technologicznym. Postulat dotyczący odpowiedniej koordynacji
programów odnosi się zarówno do koordynacji instrumentów z różnych programów polityki
spójności, jak i do koordynacji instrumentów polityki spójności z instrumentami II filaru
WPR.
Pierwsze doświadczenia z realizacji programów w obecnym okresie programowania
wskazują również na to, iż należałoby przeanalizować rolę linii demarkacyjnej pomiędzy
Programami Operacyjnymi polityki spójności, Wspólnej Polityki Rolnej i Wspólnej Polityki
Rybackiej. W wyniku rozstrzygnięć zawartych w rozporządzeniach wspólnotowych (m.in.
1698/2005 i 1083/2006) oraz zapisów linii demarkacyjnej znaczna część dziedzin wsparcia na
rzecz rozwoju obszarów wiejskich jest wyłącznie w polityce spójności, np. edukacja, zdrowie,
społeczeństwo informacyjne, drogi lokalne, regionalny układ komunikacyjny, lub w
większości w polityce spójności, jak przedsiębiorczość, inwestycje wodno-ściekowe i z
zakresu zagospodarowania odpadów. Z jednej strony rozwiązanie takie ułatwia wdrażanie
programów, bo poszczególne dziedziny interwencji nie są nadmiernie rozdzielone pomiędzy
różne programy, tworzy jednak sytuację zagrożenia zmarginalizowaniem projektów na rzecz
rozwoju obszarów wiejskich.
Problemem jest także dominacja podejścia sektorowego nad przestrzennym. Brakuje
międzysektorowej integracji projektów na danym obszarze, dzięki której można osiągnąć
efekt synergii. Niewystarczająca jest koordynacja na szczeblu regionalnym instrumentów
z różnych programów i polityk. W przyszłości rola samorządu województwa jako
koordynatora różnych instrumentów służących rozwojowi obszarów wiejskich na terenie
województwa powinna wzrosnąć, przy zachowaniu roli władz centralnych w kształtowaniu
instrumentarium rozwoju obszarów wiejskich. Z zasady pomocniczości i uzgodnień pomiędzy
władzami
centralnymi
i
samorządami
województw
powinien
wynikać
zakres
odpowiedzialności władz regionalnych za realizację poszczególnych instrumentów służących
rozwojowi obszarów wiejskich i zakres ich koordynowania na szczeblu regionalnym.
Często przeciwstawia się „spójność” - „konkurencyjności”, preferując ostatnio tę drugą.
Tymczasem jest wiele przykładów inwestycji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, które
poprawiając
spójność
międzyregionalnym,
są
terytorialną,
jednocześnie
w
wymiarze
korzystne
dla
wewnątrzregionalnym
konkurencyjności
Polski
lub
czy
poszczególnych województw, np. rozwijanie dostępności Internetu, zwiększanie wahadłowej
89
mobilności przestrzennej, wpływając na lepsze wykorzystanie kapitału ludzkiego na
obszarach wiejskich.
Kwestię niedoboru miejsc pracy na obszarach wiejskich trzeba rozwiązywać równolegle
rozwijając przedsiębiorczość na obszarach wiejskich i w szerszym zakresie udostępniając
miejsca pracy w miastach dla mieszkańców obszarów wiejskich bez potrzeby zmiany miejsca
zamieszkania z wykorzystaniem wahadłowej mobilności przestrzennej. Wymaga to zarówno
skracania czasu dojazdu z obszarów wiejskich do miast, jak i szerszego wykorzystania
elastycznych form pracy z pracą na odległość i w niepełnym wymiarze czasu włącznie,
powiązanych z odpowiednimi szkoleniami ułatwiającymi większą mobilność zawodową
mieszkańców obszarów wiejskich.
Problemem jest także zapewnienie równych szans projektom na rzecz rozwoju
obszarów wiejskich w ramach polityki spójności. Bardzo często ten sam zakres przedmiotowy
mają projekty zgłaszane przez potencjalnych beneficjentów z dużych miast i obszarów
wiejskich. Często również kryteria wyboru projektów preferują projekty o większej skali,
charakteryzujące się wyższymi wartościami branych pod uwagę wskaźników, np. liczbę
pojazdów na godzinę, liczbę metrów sześciennych ścieków, itp. W takiej sytuacji już na
samym starcie projekty na rzecz obszarów wiejskich są skazane na porażkę z powodu
mniejszej skali inwestycji i większych niż w przypadku beneficjentów z dużych miast
trudności w przygotowaniu bądź zapewnieniu finansowania inwestycji. Potrzebne są zatem
instrumenty gwarantujące równość szans projektów wiejskich – mogą to być wydzielone
alokacje, odrębne konkursy, np. w podregionach czy dla kategorii miejscowości wg liczby
mieszkańców lub prospójnościowe kryteria dostępu oraz wyboru projektów (np. lokalizacja
na obszarach wiejskich, wskaźniki nasycenia danym rodzajem infrastruktury, wskaźnik
G – podstawowych dochodów podatkowych gminy w przeliczeniu na 1 mieszkańca czy stopa
bezrobocia).
Modyfikacji wymaga sposób identyfikowania i monitorowania instrumentów faktycznie
wspierających lub istotnie oddziaływujących na rozwój obszarów wiejskich w ramach
polityki spójności – należałoby skorygować obecne podejście, opierające się głównie na
kodach klasyfikacji wg kryterium obszaru (obszary wiejskie- kod 05), stosując odpowiednie
wskaźniki rzeczowe i finansowe przypisane do inwestycji na rzecz rozwoju obszarów
wiejskich. Wykorzystywane obecnie w ramach polityki spójności kody terytorialne, jako
znaczniki projektów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, w wielu przypadkach są mylące,
zwłaszcza
w
odniesieniu
do
inwestycji
90
liniowych,
głównie
dużych
projektów
infrastrukturalnych (autostrady, rurociągi, itp.) – przebiegają one wprawdzie przez obszary
wiejskie, ale w dominującej części służą aglomeracjom miejskim.
Dlatego konieczne jest wypracowanie spójnego systemu monitorowania inwestycji na
rzecz obszarów wiejskich, w którym:
- część inwestycji lub wsparcia nieinwestycyjnego byłoby uznawane za wsparcie
obszarów
wiejskich
według
zakresu
interwencji
(np.
ONW,
programy
rolnośrodowiskowe, modernizacja gospodarstw rolnych);
- część inwestycji punktowych oraz lokalnych inwestycji liniowych mogłaby być
identyfikowana wg kodu terytorialnego (np. lokalna szkoła, ośrodek kultury, wodociąg,
kanalizacja, lokalna oczyszczalnia czy droga);
- część inwestycji punktowych zlokalizowanych poza obszarami wiejskimi mogłaby być
uznana za służącą obszarom wiejskim, jeśli spełniałyby one przesłankę dominującej
liczby użytkowników z obszarów wiejskich (np. szkoła średnia w mieście powiatowym,
do której w większości uczęszczają mieszkańcy obszarów wiejskich);
- w pewnej części za inwestycje na rzecz obszarów wiejskich mogłyby być uznane
inwestycje o skali powiatowej, subregionalnej, wojewódzkiej lub ponadwojewódzkiej,
zarówno liniowe (np. drogi, koleje) i systemowe (np. system regionalnej komunikacji
publicznej czy informacji), jak i punktowe, np. szpitale, szkoły wyższe, ponadlokalne
wysypiska czy oczyszczalnie ścieków) – wymagałoby to jednak oszacowania
procentowego udziału podmiotów z obszarów wiejskich wśród użytkowników danej
inwestycji.
Stworzenie spójnego systemu monitorowania wsparcia rozwoju obszarów wiejskich
(wsi i miast liczących do 5 tys. mieszkańców) jest niezbędne do prawidłowego zaplanowania,
bieżącego monitorowania oraz oceny interwencji na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z
wykorzystaniem instrumentów obu polityk: WPR i polityki spójności.
Ponadto do kluczowych problemów we wdrażaniu wyznaczonych kierunków rozwoju
obszarów wiejskich należy zagwarantowanie odpowiedniej wysokości finansowania działań
spójnych z przedstawioną koncepcją.
91
8.
Wnioski i rekomendacje.
8.1. Wizja rozwoju obszarów wiejskich powinna być oparta na strategicznym myśleniu o
zrównoważonym rozwoju kraju, spójności terytorialnej i optymalnym wykorzystaniu
zasobów polskiej wsi i małych miast. W tym celu konieczne jest komplementarne
wykorzystanie instrumentów wspierania rozwoju obszarów wiejskich w ramach WPR i
polityki spójności (innymi słowy polityka rozwoju obszarów wiejskich powinna mieć dwa
równoważne i dopełniające się filary – PROW i poświęcony obszarom wiejskim odrębny
cel horyzontalny w ramach polityki spójności i polityki regionalnej realizowany przez
poszczególne programy operacyjne).
8.2. Niezbędne jest zapewnienie odpowiedniej wielkości środków finansowych, służących
realizacji wyznaczonych kierunków rozwoju obszarów wiejskich, pochodzących zarówno
z funduszy wspólnotowych, jak i ze źródeł krajowych. Kluczowe jest zatem, aby w
wyniku toczącej się zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i w Polsce dyskusji o
przyszłym okresie programowania 2014-2020 na obszary wiejskie została przeznaczona
odpowiednia kwota wyodrębnionych środków łącznie w ramach WPR i polityki
spójności, niezależnie od rozstrzygnięć wspólnotowych dotyczących zakresu obu polityk i
linii demarkacyjnej pomiędzy nimi. Środki te średniorocznie nie powinny być mniejsze
niż w obecnym okresie programowania 2007-2013.
8.3. W ramach II filara WPR powinna być zapewniona odpowiednia koncentracja
środków na kluczowych wyzwaniach z zakresu rolnictwa, leśnictwa i gospodarki
żywnościowej, ochrony środowiska, przeciwdziałania zmianom klimatycznym oraz
pobudzania aktywności społeczności lokalnych na obszarach wiejskich dzięki
strategicznemu podejściu do programowania instrumentów wsparcia w tych dziedzinach
na okres programowania 2014-2020 oraz korektom PROW 2007-2013 wynikającym z
procesu oceny tego programu.
8.4. Lokalne inwestycje infrastrukturalne, przedsięwzięcia z zakresu kultury, sportu,
turystyki, rozwoju przedsiębiorczości, rozwoju społeczeństwa informacyjnego, edukacji,
zdrowia powinny być realizowane na obszarach wiejskich z dużą intensywnością w celu
ograniczenia dysproporcji pomiędzy obszarami wiejskimi i miastami – ich
umiejscowienie w PROW lub polityce spójności powinno być wynikiem dogłębnej
analizy.
8.5. Inwestycje punktowe, systemowe lub liniowe o znaczeniu powiatowym,
podregionalnym, wojewódzkim czy krajowym, realizowane w ramach polityki spójności,
powinny w szerokim zakresie służyć obszarom wiejskim, nawet jeśli pierwotną
przesłanką dla danej inwestycji są potrzeby niezwiązane z obszarami wiejskimi. Bardzo
często stosunkowo niewielki dodatkowy koszt związany np. z drogami prowadzącymi do
wjazdu na autostradę czy systemowe rozwiązania wiążące komunikację lokalną z
92
głównymi liniami kolejowymi albo powiązanie systemu komunikacyjnego dużego miasta
z jego otoczeniem prowadzi do uatrakcyjnienia obszarów wiejskich jako miejsca
zamieszkania, pracy, wypoczynku lub prowadzenia działalności gospodarczej. Dzięki
takiemu podejściu można zwiększyć dyfuzję procesów rozwojowych na obszary wiejskie.
8.6. Część ponadlokalnych inwestycji powinna być adresowana specjalnie do obszarów
wiejskich, w celu wyrównywania szans rozwojowych i wspomagania zmian
strukturalnych, np. systemy komunikacji publicznej w województwach skracające dystans
z obszarów wiejskich do miast i umożliwiające w szerszym zakresie wahadłową
mobilność przestrzenną czy wsparcie dostępu do Internetu na obszarach wiejskich.
8.7. W poszczególnych programach operacyjnych polityki spójności konieczne jest ujęcie
odpowiednich mechanizmów, które zabezpieczałyby projekty na rzecz rozwoju obszarów
wiejskich i obszarów słabych strukturalnie przed marginalizacją na etapie wyboru
projektu do realizacji. Mechanizmami gwarantującymi faktyczne wsparcie projektów na
rzecz obszarów wiejskich mogłyby być:
- zawarcie w programach zapisów, gwarantujących określoną pulę środków dla
projektów realizowanych na rzecz rozwoju obszarów wiejskich;
- wyodrębnienie działań przeznaczonych tylko dla projektów realizowanych
lokalnie na obszarach wiejskich - unikanie nierównej konkurencji, w sytuacji gdy
projekty lokalne konkurują z regionalnymi;
- przyznawanie dodatkowych punktów dla projektów realizowanych na obszarach
wiejskich w ramach kryteriów wyboru projektów;
- niższy próg wymaganego współfinansowania własnego i mniejsze minimalne
wartości projektów zlokalizowanych na obszarach wiejskich;
- ujęcie na mapie, w oparciu o odpowiednie wskaźniki, obszarów słabych
strukturalnie, które uzyskiwałyby preferencje w dostępie do wybranych działań;
- preferowanie wśród projektów realizowanych w miastach, w ramach polityki
spójności, tych kompleksowych projektów infrastrukturalnych, które swym
zasięgiem obejmują także sąsiednie obszary wiejskie.
8.8. Wszystkie instrumenty na rzecz rozwoju obszarów wiejskich niezależnie od ich
umiejscowienia w poszczególnych programach powinny być koordynowane na szczeblu
regionalnym i krajowym.
8.9. Spójny system monitorowania powinien zapewniać bieżącą informację i
dokonywanie oceny wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach zarówno PROW, jak
i polityki spójności, i terytorialną identyfikację udzielonego wsparcia.
93
8.10. Wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich powinno uwzględniać specyfikę
regionalną i wewnątrzwojewódzkie zróżnicowania. W związku z tym poszczególne
instrumenty powinny być możliwie precyzyjnie adresowane terytorialnie, co samo w
sobie nie przesądza o regionalnym bądź krajowym systemie ich wdrażania.
8.11. Krajowa Sieć Obszarów Wiejskich, właściwie powiązana z siecią europejską,
powinna stać się instrumentem wymiany dobrych praktyk i wzmacniania koordynacji i
komplementarności inicjatyw na rzecz rozwoju obszarów wiejskich zarówno wewnątrz,
jak i pomiędzy Wspólną Polityką Rolną a polityką spójności.
8.12. Na obecnym etapie przygotowań do przyszłej perspektywy finansowej należy
zasygnalizować, iż decyzja o umiejscowieniu bądź przeniesieniu do innej polityki ciężaru
wdrażania poszczególnych instrumentów rozwoju obszarów wiejskich powinna być
poprzedzona odpowiednimi analizami efektywności oddziaływania polityk unijnych na
obszary wiejskie w oparciu o doświadczenia i dobrą praktykę z poprzednich okresów
programowania. Dopiero w wyniku ustalenia spójnej koncepcji polityki rozwoju
obszarów wiejskich z wykorzystaniem instrumentów WPR i polityki spójności, zarówno
na szczeblu krajowym jak i UE, można rozstrzygać o umiejscowieniu poszczególnych
instrumentów w ramach obu polityk.
Biorąc pod uwagę postulat zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, należy
dołożyć wszelkich starań, aby w aktualnej i w nowej perspektywie finansowej zabezpieczyć
obszary wiejskie przed zmarginalizowaniem. W tym celu należy stworzyć i wypracować
odpowiednie mechanizmy i instrumenty na poziomie programów operacyjnych, które z jednej
strony zabezpieczać będą obszary wiejskie przed marginalizacją, poprzez właściwą ocenę
projektów na etapie ich wyboru, z drugiej zaś zapewnią koordynację i komplementarność
instrumentów na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.
94