EWOLUCJA POLITYKI SPOŁECZNEJ

1
EWOLUCJA POLITYKI SPOŁECZNEJ
1.1. KWESTIE TERMINOLOGICZNE
Polityka społeczna stanowi ważny obszar integracji w ramach Unii Europejskiej i jest rozumiana jako działania podejmowane na rzecz wszystkich członków społeczeństwa, stosownie do ich potrzeb uznanych za społecznie istotne1.
Według K. Głąbickiej2 celem europejskiej polityki społecznej jest „wyrównywanie warunków najsłabszych ekonomicznie grup ludności stosownie do przyjętych praw pracobiorców”. J. Auleytner3 rozumie politykę społeczną jako działalność państwa i organizacji samorządowych, której celem jest poprawa położenia
materialnego i wyrównanie szans życiowych grup społeczeństwa najsłabszych
pod względem ekonomicznym i socjalnym. M. Grewiński4 dodaje, że tę definicję
można odnieść również do wymiaru wspólnotowego, z zastrzeżeniem jednak, że
działalność państwa zostaje zastąpiona przez działalność organizacji ponadnarodowych i w zakresie, jaki został przekazany Wspólnocie Europejskiej przez kraje członkowskie. T.H. Marshall5 z kolei rozumie politykę społeczną jako użycie
władzy do zastąpienia, uzupełnienia lub modyfikacji funkcjonowania systemu
ekonomicznego w celu osiągnięcia rezultatów, których sam system ekonomiczny
nie byłby w stanie zapewnić.
1
L. Dziewięcka-Bokun, Miejsce polityki społecznej w systemie prawa Unii Europejskiej [w:]
Współczesna polityka społeczna Polski na tle Unii Europejskiej, red. L. Frąckiewicz, A. Frąckiewicz-Wronka, Wydawnictwo AE w Katowicach, Katowice 2000, s. 10.
2
K. Głąbicka, Polityka społeczna Wspólnot Europejskich, WSP TWP, Warszawa 1980, s. 11.
3
J. Auleytner, K. Głąbicka, Polityka społeczna, pomiędzy opiekuńczością a pomocniczością,
Warszawa 2000, s. 20.
4
M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny jako instrument integracji socjalnej Unii Europejskiej, Wyższa Szkoła Pedagogiczna Towarzystwa Wiedzy Powszechnej w Warszawie, Warszawa 2001, s. 16.
5
T.H. Marshall, Social Policy, Hutchinson, London 1975; za: G. Falkner, Społeczny wymiar
Unii Europejskiej [w:] Unia Europejska. Organizacja i funkcjonowanie, red. M. Cini, PWE, Warszawa 2007, s. 371.
12
Wielu autorów podkreśla, że polityka społeczna ma nadal drugorzędne znaczenie w stosunku do celów ekonomicznych Wspólnoty Europejskiej. B. Schulte6, M. Matey-Tyrowicz7 oraz W. Anioł8 twierdzą, że cele socjalne są uważane
przez polityków i wysokich urzędników za uzupełniające względem celów ekonomicznych. Zdaniem K. Głąbickiej9 socjalny wymiar integracji europejskiej
nadal jest słabo rozwinięty i ograniczony do rynku pracy. Niemniej Wspólnota
musi uwzględniać interesy obywateli w swoich działaniach, pomimo iż polityka
społeczna nie należy do wyłącznych kompetencji WE.
Obecnie, za E. Latoszek można przyjąć, że polityka społeczna Wspólnoty
Europejskiej obejmuje10:
– działania zmierzające do powstania jednolitego prawa, o charakterze międzynarodowym, wiążącego wszystkie państwa członkowskie, głównie w zakresie wybranych aspektów prawa pracy, równouprawnienia kobiet i mężczyzn
oraz bezpieczeństwa i prawa pracy,
– wzajemne uznawanie minimalnych standardów socjalnych przez kraje
członkowskie,
– koordynowanie polityki społecznej poszczególnych krajów członkowskich.
W związku z tym w ramach polityki społecznej WE rozwijają się trzy zasadnicze obszary, są nimi11:
– prawo pracy,
– równouprawnienie kobiet i mężczyzn, a więc zakaz dyskryminacji w odniesieniu do zatrudnienia,
– ochrona zdrowia i życia przed zagrożeniami środowiska pracy (higiena
i bezpieczeństwo pracy).
W zakresie prawa pracy regulacje WE skupiają się m.in. na: ochronie pracowników w przypadku ekonomicznych trudności pracodawców, niektórych
aspektach czasu pracy, ochronie kobiet ze względu na macierzyństwo, regulacji
6
B. Schulte, Juridical Instruments of European Union and the European Communities [w:]
The Social Quality of Europe, red. W. Beck, L. van der Maesen, A. Walken, Kluwer Law International, Hague 1997, s. 53.
7
M. Matey-Tyrowicz, Traktat Amsterdamski a europejski model socjalny, „Przegląd Prawa
Europejskiego” 1998, nr 1(4), s. 45.
8
W. Anioł, Europejska polityka społeczna. Implikacje dla Polski, Oficyna Wydawnicza
ASPRA-JR, Warszawa 2003, s. 19.
9
K. Głąbicka, Polityka społeczna Wspólnot Europejskich. Cz. II. Polityka społeczna w Unii
Europejskiej, Elipsa, Warszawa 1998, s. 119–195.
10
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy i wyzwania, Książka i Wiedza, Warszawa
2007, s. 269; zob. także: A. Rajkiewicz, J. Supińska, M. Księżopolski, Polityka społeczna. Materiały do studiowania, Śląsk, Katowice 1998, s. 24; Y. Lorens, Zmiana polityki społecznej w Unii
Europejskiej, „Polityka Społeczna” 2005, nr 3.
11
J. Barcz, E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, Integracja europejska,
Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 326; G. Falkner, op. cit., s. 378.
13
wybranych aspektów pracy nietypowej, czyli pracy tymczasowej, w niepełnym
wymiarze godzin, pracy w ramach świadczenia usług, oraz zbiorowym prawie
pracy, czyli np. dialogu społecznym czy informacji i konsultacji pracowników.
Zakaz dyskryminacji w odniesieniu do zatrudnienia został rozwinięty przez traktat amsterdamski w art. 13 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
(TWE). Na jego podstawie sprecyzowano zasady jednakowego traktowania kobiet i mężczyzn dotyczące dostępu do pracy, szkolenia, awansów, warunków
pracy. W tym obszarze istnieją również inne liczne regulacje w odniesieniu do:
dyskryminowania ze względu na płeć, wiek, jak również odnoszące się do równego traktowania w przypadku wynagradzania pracowników. Wreszcie trzeci obszar polityki społecznej WE znajduje swój wyraz w licznych regulacjach wspólnotowych dotyczących wymogów bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w pracy.
1.2. ROZWÓJ POLITYKI SPOŁECZNEJ WSPÓLNOT EUROPEJSKICH
– UWAGI OGÓLNE
Autorzy zajmujący się problematyką polityki społecznej WE wyróżniają poszczególne fazy jej rozwoju. Brakuje wśród nich jednak całkowitej zgodności co
do dat rozpoczynających i kończących dany etap. M. Grewiński wyróżnia następujące fazy nierównomiernego rozwoju polityki społecznej WE12:
– faza pierwsza – obejmująca lata 1957–1971, określana jest etapem gospodarczego neoliberalizmu i swobody przepływu,
– faza druga – obejmująca lata 1972–1980, to tzw. złoty wiek harmonizacji,
– faza trzecia – przypadająca na lata 1981–1986, stanowi okres stagnacji
w rozwoju europejskiej polityki społecznej,
– faza czwarta – lata 1987–1992, to okres zapoczątkowany przyjęciem Jednolitego aktu europejskiego i trwający do przyjęcia traktatu z Maastricht,
– faza piąta – czyli lata 1993–1999, to czas koncentracji wokół wspierania
zatrudnienia i walki z bezrobociem, jako priorytetowego celu polityki społecznej WE.
S.S. Nello13 dzieli czas kształtowania się polityki społecznej WE na okresy
1958–1973, 1974–1985, 1985–1992 oraz okres od 1993 r. Z kolei E. Latoszek14
przedstawia rozwój polityki społecznej WE w ramach następujących etapów
rozwoju:
12
M. Grewiński, Integracja socjalna Wspólnot Europejskich, „Studia Europejskie” 2000,
nr 2, s. 107–118; oraz 2000, nr 3, s. 1–26.
13
S.S. Nello, The European Union. Economics, Policies and History, McGraw-Hill Higher
Education, Maidenhead 2009, s. 374–378.
14
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 271–279.
14
– lata początkowe, czyli okres 1957–1973,
– okres ożywienia i stagnacji: 1974–1984,
– okres przełomu koncepcyjnego obejmujący lata 1985–1997,
– okres po 1997 r. określany jako nowe podejście.
Nawet w obliczu różnic w zaprezentowanych stanowiskach można wyszczególnić wspólne dla większości badaczy okresy rozwoju polityki społecznej UE.
Są nimi początkowe lata kształtowania się polityki, a więc okres od 1957 r. do
początku lat 70., okres ożywienia przypadający głównie na lata 70., okres stagnacji na początku lat 80., następnie ożywienie związane z przyjęciem Jednolitego aktu europejskiego i traktatu z Maastricht oraz okres od połowy lat 90. Na
potrzeby niniejszego opracowania zostanie przyjęty podział zaproponowany
przez M. Grewińskiego.
1.2.1. Faza pierwsza – lata 1957–1971
Pierwszy okres rozwoju polityki społecznej Wspólnoty to lata 1957–1971. Do
samego początku lat 70. dominowała we Wspólnocie opinia o konieczności integracji ekonomicznej i politycznej. W latach 50. i 60. na pierwszym planie była
koncepcja integracji gospodarczej, natomiast polityka społeczna nie stanowiła
głównego przedmiotu zainteresowania Wspólnoty. Wszelkie zagadnienia społeczne miały być rozwiązywane przez wspólny rynek i gospodarkę, a nie przez regulacyjno-dystrybucyjną formę polityki publicznej15. Aspekt socjalny postrzegano jedynie jako inicjatywę poboczną lub służebną w stosunku do ekonomicznego celu
EWG16. Asymetria pomiędzy rozwojem gospodarczym i społecznym wynika
z historycznego rozwoju Wspólnoty i z zainteresowania tworzeniem wyższej efektywności ekonomicznej gospodarek narodowych państw członkowskich17. Było to
efektem m.in. dobrej w tamtym okresie koniunktury gospodarczej i zadowalającej
sytuacji na rynku pracy18. Małe zainteresowanie kwestiami społecznymi można
tłumaczyć również tym, że sześć państw stanowiących w tamtym okresie EWG
15
Patrz: M. Grewiński, Integracja socjalna Wspólnot Europejskich, „Studia Europejskie”
2000, nr 3, s. 1; C. Barnard, Regulating Competitive Federalizm in the European Union? The Case
of EC Social Policy [w:] Social Law and Policy in an Evolving European Union, red. J. Shaw, Hart,
Oxford 2000; S. Leibfried, P. Pierson, Semisovereign Welfare States. Social Policy in a Multitiered
Europe [w:] European Social Policy. Between Fragmentation and Integration, red. P. Pierson,
Brooking Institution, Washington, DC 1995.
16
M. Matey-Tyrowicz, Traktat Amsterdamski…, s. 45.
17
L. Dziewięcka-Bokun, op. cit., s. 9.
18
M. Grewiński, K. Malinowski, Europejski Fundusz Socjalny i rynek pracy w Unii Europejskiej, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa 1999, s. 42; T.H. Marshall, op. cit., s. 63; za: J. Barcz,
E. Kawecka-Wyrzykowska, K. Michałowska-Gorywoda, op. cit., s. 272.
15
charakteryzowało się względnie podobnym modelem polityki społecznej19. Większe zainteresowanie wspólnotową polityką społeczną miało miejsce w latach 70.,
co wynikało z faktu, że w kilku państwach członkowskich rządy przejęły ugrupowania socjaldemokratyczne20. Termin „przestrzeń socjalna” został użyty po raz
pierwszy dopiero w 1972 r. przez ówczesnego kanclerza Niemiec W. Brandta.
Jedynie Francja, posiadająca wysokie standardy socjalne, kładła duży nacisk
na włączenie polityki społecznej do zapisów traktatowych. Takiemu rozwiązaniu
zdecydowanie sprzeciwiały się Niemcy. Zdaniem delegacji tego kraju poprzez
stworzenie rynku wspólnotowego miało dojść również do integracji społecznej.
Różnica poglądów co do miejsca polityki społecznej w EWG doprowadziła
w końcu do kompromisu, który znalazł wyraz w zapisach traktatowych.
Problematyka polityki społecznej pojawiła się w traktacie rzymskim, ale ograniczała się głównie do usuwania społecznych barier w swobodnym przepływie
pracowników. Pierwsze działania dotyczące kwestii społecznych sprowadzały się
do realizacji swobodnego przepływu siły roboczej oraz dostosowania pracowników do nowej sytuacji21. W traktacie rzymskim znalazł się zapis o harmonizacji
systemów socjalnych, niemniej miał on charakter bardzo ogólny, nie zostały np.
określone mechanizmy implementacyjne. Traktat rzymski zawierał zapisy na temat kwestii społecznych w art. 117–120. Dotyczyły one porządku socjalnego
Wspólnoty, równouprawnienia kobiet i mężczyzn w kwestii wynagrodzenia oraz
płatnych urlopów. Artykuły 123–125 dotyczyły powołania Europejskiego Funduszu Społecznego, którego zasadniczym celem miało być ułatwienie mobilności
pracowników w ramach Wspólnoty, natomiast art. 126–127 odnosiły się do oświaty i kształcenia zawodowego22. Miały one stanowić czynnik ułatwiający integrację
i służyć realizacji głównych celów ekonomicznych EWG23.
Zgodnie z art. 118 omawianego traktatu kompetencje w zakresie polityki
społecznej miały pozostawać w gestii państw członkowskich. Chociaż w traktacie rzymskim znalazły się rozmaite zapewnienia dotyczące kwestii społecznych,
nie przewidywano przeniesienia całości kwestii związanych z polityką społeczną
na szczebel ponadnarodowy, jak również nie upoważniono EWG do takich działań. G. Ross24 komentuje tę sytuację, twierdząc, że realizację tych ustaleń miała
19
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 272.
M. Grewiński, Integracja socjalna Wspólnot Europejskich, „Studia Europejskie” 2000,
nr 3, s. 1.
21
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 272.
22
O szeroko rozumianych sprawach społecznych traktowały również następujące artykuły
traktatu rzymskiego: 48–52, 57, 123–125.
23
Patrz: Europejska Wspólnota Gospodarcza, wybór dokumentów, red. J. Zdanowicz, t. 1,
Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Warszawa 1974, s. 105; W. Anioł, Europejska polityka
społeczna…, s. 19.
24
G. Ross, Assessing the Delors Era and Social Policy [w:] European Social Policy. Between
Fragmentation and Integration, red. P. Pierson, Brooking Institution, Washington, DC 1995, s. 360.
20
16
gwarantować „wykonalność strategii rozwoju gospodarczego państw narodowych”. Jak zauważa G. Faulkner25, w ramach polityki społecznej Komisja mogła
podejmować działania przez przeprowadzanie odpowiednich badań, przedstawianie opinii, organizowanie konsultacji.
Zapisy traktatu rzymskiego dotyczące kwestii społecznych były dość ogólne
i nie dawały obywatelom państw członkowskich możliwości egzekwowania
roszczeń. Jedynie art. 119, traktujący o jednakowej płacy dla kobiet i mężczyzn
za tę samą pracę, dawał możliwość dochodzenia swoich praw przez poszkodowanych na drodze sądowej w poszczególnych krajach. Działo się tak z uwagi na
jego szeroką wykładnię dokonaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości.
Jedyna bezpośrednia kompetencja Wspólnoty w zakresie polityki społecznej
znalazła się w części II traktatu rzymskiego, dotyczącej podstaw Wspólnoty.
Zawarto tam postanowienia o swobodnym przepływie dóbr, siły roboczej, usług
i kapitału. W art. 48–51 przewidywano zapewnienie swobodnego przepływu
pracowników, co oznaczało zakaz wszelkiej dyskryminacji ze względu na narodowość pracownika w krajach członkowskich, w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia, innych warunków pracy i zatrudnienia. Pomimo że traktat rzymski
nie przewidywał prawie żadnych bezpośrednich kompetencji z zakresu polityki
społecznej, dopuszczał w ramach tzw. kompetencji uzupełniających interwencję
w politykę społeczną tam, gdzie było to konieczne albo pomocne dla integracji
rynku. Artykuł 100 stanowi, że prawa w krajach członkowskich, które mają bezpośredni wpływ na utworzenie lub funkcjonowanie wspólnego rynku, mogą zostać zbliżone jednogłośną decyzją Rady na podstawie propozycji Komisji26.
Brak bezpośrednich kompetencji WE w zakresie aktywnej polityki społecznej wynikał ze sprzeciwu delegacji biorących udział w negocjacjach poprzedzających podpisanie traktatu rzymskiego. Niemcy opowiadały się za wolnorynkowym podejściem do kwestii społecznych, podczas gdy Francja skłaniała się ku
ograniczonej harmonizacji. Delegacja Francji była zdania, że stosunkowo wysokie obciążenia społeczne oraz konstytucyjna zasada równej płacy kobiet i mężczyzn mogą doprowadzić do obniżenia konkurencyjności Francji na rynku europejskim27. Z kolei art. 123–125 dotyczyły utworzenia Europejskiego Funduszu
Społecznego (EFS). Fundusz ten miał na celu poprawienie możliwości zatrudnienia pracowników w obrębie rynku wewnętrznego, zwiększenie ich geograficznej
i zawodowej mobilności, ułatwienie dostosowania się do zmian w przemyśle i systemach produkcji i doprowadzenie w ten sposób do poprawy warunków życia.
Do najważniejszych aktów prawnych powstałych w latach 60. można zaliczyć Rozporządzenie Nr 1612/68 z 9.11.1968 r. dotyczące swobodnego podej25
G. Falkner, op. cit., s. 373.
Ibidem, s. 373, 374.
27
Ibidem, s. 372, 373.
26
17
mowania pracy w obrębie Wspólnoty przez obywateli państw członkowskich.
Urzeczywistnienie swobody przepływu pracowników nastąpiło wraz z przyjęciem Rozporządzenia Nr 1408/71 z 14.06.1971 r. dotyczącego zabezpieczenia
społecznego pracowników migrujących i ich rodzin28. K. Głąbicka29 zwraca
uwagę na fakt, że działania Wspólnoty w latach 60. wynikały również z ratyfikowania przez Radę Europy w dniu 18.10.1961 r. Europejskiej karty socjalnej,
która określiła standardy socjalnego rozwoju społeczno-politycznego państw
członkowskich, m.in. w takich dziedzinach, jak: prawo do pracy, prawo do zabezpieczenia socjalnego, prawo do opieki społecznej i prawo do ochrony i pomocy pracownikom migrującym.
Pierwszy okres kształtowania się polityki społecznej sprowadzał się w zasadzie do urzeczywistnienia swobodnego przepływu siły roboczej oraz adaptacji
pracowników do nowych warunków życiowych.
1.2.2. Faza druga – okres 1972–1980, złoty wiek harmonizacji
Od początku istnienia Wspólnoty Europejskiej obowiązywało założenie, że
poprawa sytuacji socjalnej będzie wynikiem poprawy warunków gospodarowania przez funkcjonowanie wspólnego rynku. Przekonanie to pozwalało na bierność w obszarze polityki społecznej. Niemniej oczekiwany efekt nie nastąpił.
Pod koniec lat 60. klimat polityczny zaczął sprzyjać rozszerzeniu zakresu europejskiej polityki społecznej30. Drugi okres rozwoju polityki społecznej nazywany jest złotym wiekiem harmonizacji.
Do czynników kształtujących politykę społeczną Wspólnoty w latach 1972–
1980 można zaliczyć zmianę jej podejścia do kwestii społecznych w procesie
integracji, spowodowaną sytuacją polityczną w krajach członkowskich, gdzie
rządy zostały przejęte przez ugrupowania socjaldemokratyczne31, oraz wzrostem
liczby kobiet na europejskim rynku pracy32. W latach 70. rządy państw członkowskich wyrażały zgodę na to, aby rozwój gospodarczy Wspólnoty został
28
M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 32.
K. Głąbicka, Polityka społeczna…, s. 40, 41.
30
L. Dziewięcka-Bokun, op. cit., s. 13.
31
Ugrupowania socjaldemokratyczne przejęły rządy w następujących latach: w Niemczech
w 1969 r., w Danii 1971 r., w Holandii 1972 r. i w Irlandii 1973 r. W Belgii i we Włoszech
w skład koalicji rządzących weszły partie socjaldemokratyczne i socjalistyczne. Rząd Francji już
wcześniej inicjował działania o charakterze socjalnym, a rząd brytyjski nie odrzucał definitywnie
projektów socjalnych. Patrz: M. Grewiński, Integracja socjalna Wspólnot Europejskich, „Studia
Europejskie” 2000, nr 2, s. 111.
32
G. Firlit-Fesnak, Wspólnotowa polityka na rzecz równości kobiet i mężczyzn. Ewolucja celów i obszarów działania, Instytut Polityki Społecznej UW, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR,
Warszawa 2005, s. 52.
29
18
wzmocniony przez aspekt socjalny. M. Grewiński33 zwraca również uwagę na
fakt, że WE, urzeczywistniając w 1969 r. swobodne przemieszczanie się pracowników, zakładała, iż do 1980 r. zostanie utworzona unia gospodarcza i walutowa. Oznaczało to konieczność wzmocnienia polityki społecznej i przeniesienia
kompetencji w tej dziedzinie na szczebel wspólnotowy. Dopiero na szczycie
w Paryżu w 1972 r. polityka społeczna nabrała znaczenia, została bowiem zrównana z polityką gospodarczą. Efektem szczytu paryskiego było przygotowanie
w 1973 r. przez Komisję Programu socjalnego, uchwalonego następnie przez
Radę w 1974 r. Do zasadniczych celów Programu zaliczono34:
– polepszenie sytuacji zatrudnienia, zarówno jeśli chodzi o jego jakość, jak
i liczbę zatrudnionych,
– polepszenie warunków życia i pracy pracowników,
– wzmocnienie roli pracowników i partnerów socjalnych w rozwiązywaniu
problemów zawodowych i socjalnych oraz w podejmowaniu decyzji Wspólnoty
w zakresie ekonomicznym i społecznym.
Pomimo że Program socjalny nie był skuteczny, jeśli chodzi o wprowadzenie
jednolitej polityki społecznej we Wspólnocie, doprowadził do uregulowania zagadnień związanych z równouprawnieniem kobiet i mężczyzn i prawem pracy.
Efektem Programu było wydanie dyrektyw dotyczących m.in. zwolnień grupowych w przedsiębiorstwach międzynarodowych, zrównania przepisów prawa
państw członkowskich o ochronie pracowników w sytuacji niewypłacalności
pracodawcy oraz ujednolicenia przepisów bezpieczeństwa w zakresie roszczeń
pracowników w sytuacji zmiany właściciela przedsiębiorstwa lub zakładu pracy35.
Kwestie związane z równouprawnieniem kobiet i mężczyzn uregulowała dyrektywa 75/117/EWG dotycząca zrównania płac kobiet i mężczyzn oraz dyrektywa
76/207/EWG służąca urzeczywistnianiu zasady równości kobiet i mężczyzn
w zakresie bezpieczeństwa socjalnego.
Działania podejmowane w latach 70. zmierzające do ujednolicenia kwestii
społecznych na poziomie wspólnotowym były utrudnione z uwagi na recesję
gospodarczą lat 70., wzrost bezrobocia oraz zwiększenie liczby narodowych
rozwiązań prawnych.
33
M. Grewiński, Integracja socjalna…, „Studia Europejskie” 2000, nr 2, s. 111. Patrz również:
K. Głąbicka, Polityka społeczna Wspólnot Europejskich, WSP TWP, Warszawa 1998, s. 42.
34
K. Głąbicka, Polityka społeczna…, Warszawa 1998, s. 43; M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 33.
35
Są to odpowiednio: dyrektywa 75/129/EWG, dyrektywa 80/987/EWG, dyrektywa 77/187/EWG.
19
1.2.3. Faza trzecia – lata 1981–1986
Lata 80. były czasem dalszego rozwoju polityki społecznej, niemniej
w pierwszej połowie dziesięciolecia można zaobserwować wyraźną niechęć
państw członkowskich do czynienia postępów w tej dziedzinie. Istniało wiele
przyczyn tej stagnacji. Po pierwsze, jak podaje W. Anioł36, niechęć państw
członkowskich do rozwijania polityki społecznej wynikała z obaw o możliwość
obniżenia w ten sposób ich konkurencyjności międzynarodowej Wspólnoty. Po
drugie, zdaniem K. Głąbickiej37, w pierwszej połowie lat 80. brakowało chęci
i potrzeby działania w tworzeniu wspólnej przestrzeni socjalnej. Od 1982 r. do
władzy w poszczególnych państwach członkowskich zaczęły dochodzić ugrupowania liberalne38. Komisja Europejska pod przewodnictwem G. Thorna nie
była w stanie nadać procesowi integracji odpowiedniego tempa. Wspólnota
borykała się również ze skutkami kryzysu lat 70., tj. ze zwiększonym bezrobociem, mniejszą stopą wzrostu gospodarczego, wzrostem deficytu w bilansie handlowym oraz rozbieżnościami celów poszczególnych państw członkowskich
z celami Wspólnoty. Problemy Wspólnoty miały również charakter strukturalno-regionalny, wynikały bowiem z rozszerzenia WE o Grecję, Hiszpanię i Portugalię. Dodatkowo do stagnacji w rozwoju polityki społecznej przyczyniły się problemy budżetowe i związane z realizacją wspólnej polityki rolnej39.
Pomimo ogólnej stagnacji w pierwszej połowie lat 80., w okresie tym przyjęto kilka dyrektyw dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia w miejscu
pracy40. W dniu 22 czerwca 1984 r. Rada ustanowiła Średniookresowy program
Wspólnoty w zakresie socjalnym, który w zasadzie powtarzał zapisy Programu
socjalnego z 1974 r.
1.2.4. Faza czwarta – lata 1987–1992
W latach 1987–1992 najistotniejsze znaczenie dla rozwiązań w sferze polityki
społecznej miał Jednolity akt europejski (JAE), którego głównym celem była realizacja rynku wewnętrznego do końca 1992 r. Jednolity akt europejski wprowadził do działalności Wspólnoty konkretne rozwiązania i co istotne – określił kompetencje Wspólnoty m.in. w kwestii polityki społecznej oraz w innych kwestiach,
36
W. Anioł, Europejska polityka społeczna…, s. 24.
K. Głąbicka, Polityka społeczna…, Warszawa 1998, s. 44.
38
M. Grewiński, Integracja socjalna…, „Studia Europejskie” 2000, nr 2, s. 115.
39
W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z, Wokół Nas, Gliwice 1998, s. 25–30.
40
Szerzej w: M. Grewiński, Integracja socjalna…, „Studia Europejskie” 2000, nr 2, s. 115, 116.
37
20
które dotychczas były pomijane41. Od momentu wejścia w życie Jednolitego aktu
europejskiego zaczęto realizować ideę „europejskiej przestrzeni socjalnej” i ustanawiać dyrektywy dotyczące również sfery socjalnej42. Artykuł 118a wprowadził
zmiany dotyczące ochrony, bezpieczeństwa i zdrowia pracowników oraz pozytywnych zmian w środowisku pracy, jak również pozwalał uchwalać przepisy
w formie dyrektyw na zasadzie kwalifikowanej większości głosów. Artykuł 188b
służył rozwojowi dialogu socjalnego pomiędzy partnerami społecznymi.
Jednolity akt europejski wprowadził do traktatu rzymskiego nowy tytuł
„Spójność społeczno-gospodarcza” (art. 130–130e). Artykuły te stanowiły pakiet
reform Europejskiego Funduszu Społecznego oraz innych funduszy strukturalnych. JAE utrzymał wymóg jednomyślności w takich dziedzinach, jak swoboda
przepływu pracowników oraz prawa i interesy pracowników43. Zalety przepisów
prawnych wprowadzonych przez JAE polegały na tym, że nie było już konieczności powoływania się na art. 100 i 235. I choć według niektórych autorów44
Jednolity akt europejski budzi pewne wątpliwości interpretacyjne co do podziału
kompetencji, należy podkreślić, że doprowadził do ustanowienia dziesiątek dyrektyw i rozporządzeń z zakresu sfery socjalnej.
W drugiej połowie lat 80. rozwinął się dialog pomiędzy partnerami społecznymi na poziomie WE dotyczący m.in. przyszłego kształtu europejskiego modelu
społecznego. Wśród partnerów należy wymienić Zrzeszenie Pracodawców Wspólnoty Europejskiej (UNICE), Europejską Konfederację Związków Zawodowych
(ETUC) oraz Europejską Centralę Pracodawców Sektora Publicznego (CEEP).
W związku z urzeczywistnianiem rynku wewnętrznego we Wspólnocie poszukiwano odpowiedniej drogi realizacji jego społecznego wymiaru. W 1988 r.
został przygotowany raport zatytułowany „Socjalny wymiar rynku wewnętrznego”. Na jego podstawie Komisja Europejska rozszerzyła wiele inicjatyw socjalnych oraz opracowała własną propozycję z dnia 29.11.1989 r., tj. Program Komisji do zastosowania podstawowych praw socjalnych pracowników. Program
stanowił podstawę decyzji Rady Europejskiej, która 09.12.1989 r. uchwaliła
Wspólnotową kartę praw społecznych pracowników, nazywaną również Wspólnotową kartą socjalną. Karta stanowi katalog zasad i uprawnień pracowniczych,
nie ma charakteru wiążącego, co jest uznawane za jej istotną wadę, uwzględnia
jednak podstawowe dla Wspólnoty wartości w sprawach społecznych, takie jak
41
W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., s. 39–41, 107–110; E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 274.
42
A. Frąckiewicz-Wronka, A. Zasada-Chorab, Rozważania o nowym modelu społecznym
w świetle redefiniowanej Strategii Lizbońskiej [w:] Unia Europejska i gospodarcze aspekty integracji, red. Z. Biegański, J. Jackowicz, Wyższa Szkoła Pedagogiczna TWP w Warszawie, Warszawa 2008, s. 16.
43
M. Matey-Tyrowicz, Traktat Amsterdamski…, s. 46.
44
Patrz np. W. Anioł, Europejski fin de siecle, Warszawa 1996, s. 91.
21
m.in. równouprawnienie kobiet i mężczyzn na rynku pracy oraz zasadę sprawiedliwego wynagrodzenia za pracę45. Karta została uchwalona przez 11 państw
z wyjątkiem Wielkiej Brytanii, która sprzeciwiała się zbyt daleko idącej, jej zdaniem, ingerencji Wspólnoty w kwestie socjalne46. Wśród podstawowych praw
socjalnych pracowników karta wymienia47:
– swobodę poruszania się i wyboru miejsca zamieszkania,
– prawo do zatrudnienia i sprawiedliwego wynagradzania za pracę,
– prawo do poprawy warunków życia i pracy,
– prawo do ochrony socjalnej,
– prawo do swobodnego zrzeszania się i negocjowania umów zbiorowych,
– prawo do kształcenia zawodowego,
– prawo do równego traktowania mężczyzn i kobiet,
– prawo do informacji i uwzględniania opinii pracobiorców,
– prawo do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa pracy,
– ochronę dzieci i młodzieży przed wykorzystywaniem zawodowym,
– ochronę ludzi starszych i niepełnosprawnych.
Europejscy partnerzy socjalni, tacy jak UNICE i TUC, jeszcze przed szczytem w Maastricht w 1991 r. uzgodnili propozycje reform traktatowych, wśród
których należy wymienić zawężenie sfery pracowniczej i socjalnej objętej wymogiem jednomyślności w Radzie i zastąpienie go zasadą większości głosów
w systemie głosów ważonych, rozwój instytucji i procesów socjalnych oraz
określenie dalszych obszarów w zakresie prawa pracy i polityki socjalnej, które
mogłyby być objęte regulacjami wspólnotowymi. Jednakże z uwagi na stanowczy sprzeciw Wielkiej Brytanii w trakcie rokowań w Maastricht w 1991 r. postanowiono, że do Traktatu o WE nie zostaną wprowadzone żadne zmiany o charakterze socjalnym, lecz zostanie dołączony Dodatkowy protokół o polityce
społecznej, zwany także protokołem społecznym. Poprzez Dodatkowy protokół
o polityce społecznej pozostałe 11 państw zostało upoważnionych do korzystania z organów, procedur i mechanizmów traktatowych dla celów polityki społecznej. Do Protokołu zostało dołączone Porozumienie w sprawie polityki społecznej, w którym określono cele polityki społecznej wykraczające poza Traktat
ustanawiający Wspólnotę Europejską w kwestii praw pracowników i roli dialogu
społecznego. Porozumienie w sprawie polityki społecznej zostało przyjęte przez
Wielką Brytanię dopiero na szczycie w Amsterdamie w czerwcu 1997 r.48
45
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 274.
Patrz: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 41; K. Borchardt, Rozwój polityki
socjalnej WE [w:] Europejskie prawo pracy i prawo socjalne, red. H. Lewandowski, K. Serafin,
Instytut Europejski w Łodzi, Łódź 1998, s. 21.
47
M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 41.
48
E. Latoszek, Integracja europejska w perspektywie XXI wieku. Wyzwania dla Polski, Dom
Wydawniczy Elipsa, Warszawa 2002, s. 142–145.
46
22
Porozumienie w sprawie polityki społecznej obejmuje m.in. takie kwestie,
jak :
– swoboda przemieszczania się pracowników,
– uczciwa zapłata,
– poprawa warunków pracy,
– ochrona socjalna,
– swoboda stowarzyszeń,
– prawo do zbiorowych negocjacji,
– szkolenie zawodowe,
– jednakowe traktowanie mężczyzn i kobiet,
– ochrona zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy.
Na mocy tego porozumienia z zakresu polityki społecznej zostały wyłączone
szerokie sfery prawa pracy, prawa do zrzeszania się, strajku i lokautu oraz kwestie
wynagradzania za pracę50. Z uwagi na sprzeciw Wielkiej Brytanii i opracowanie
zredukowanego projektu przez holenderskie przewodnictwo w Radzie Europejskiej Porozumienie w sprawie polityki socjalnej miało bardzo okrojony zakres51.
Wśród licznych zmian wprowadzonych przez Porozumienie w sprawie polityki społecznej można wymienić rozszerzenie obowiązków WE w zakresie polityki społecznej poprzez zwiększenie zakresu decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów. Na mocy porozumienia stworzono drogę do
łatwiejszego uchwalania dyrektyw, m.in. z zakresu ochrony socjalnej pracy.
W drodze kwalifikowanej większości głosów mogły być bowiem podejmowane
decyzje dotyczące52:
– warunków pracy,
– obowiązku powiadamiania, informowania i wysłuchania pracownika,
– integracji osób wyłączonych z rynku pracy,
– równości kobiet i mężczyzn w miejscu pracy,
– wyznaczania poziomu ubóstwa w WE,
– ochrony pracowników,
– kształcenia i podnoszenia kwalifikacji zawodowych pracowników,
– bezpieczeństwa socjalnego i ochrony socjalnej pracowników,
– ochrony pracowników po zakończeniu stosunku pracy,
– tworzenia miejsc pracy.
Zmienione zostało brzmienie art. 2 Traktatu o utworzeniu WE. Zostało ono
rozszerzone o zapisy koniecznego zwiększenia zatrudnienia, zwiększenia środków
ochrony socjalnej, dążenia do gospodarczo-społecznej spójności i podwyższania
49
49
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 275.
W. Weidenfeld, W. Wessels, op. cit., s. 211.
51
M. Matey-Tyrowicz, Traktat Amsterdamski…, s. 47.
52
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 275; M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 44.
50
23
jakości życia. Zmianie uległy również artykuły odnoszące się do Europejskiego
Funduszu Społecznego. Wszelkie postanowienia dotyczące tego funduszu miały
być ustanawiane kwalifikowaną większością głosów. Dotychczasowe zadania
Europejskiego Funduszu Społecznego, a więc wspieranie zatrudnienia i dostosowywania do zmian przemysłowych, zostały poszerzone o zapewnianie środków na
pomoc w finansowaniu kształcenia zawodowego, dokształcania i różnego rodzaju
szkoleń. Ponadto zwiększeniu uległa rola partnerów społecznych, których propozycje mogą być przyjmowane przez Komisję Europejską i przedstawiane do
decyzji Radzie Europejskiej i Parlamentowi.
Zdaniem W. Schnorpfeila53 w latach 1987–1992 polityka społeczna w ramach WE sprowadza się do dwóch zakresów, tj. skoordynowanego wymiaru socjalnego i wymiaru prawa pracy. Skoordynowany wymiar socjalny obejmuje:
– wolność przemieszczania się pracowników,
– socjalne bezpieczeństwo pracowników migrujących,
– uznawanie tytułów i dyplomów zawodowych.
Z kolei wymiar prawa pracy zawiera w sobie takie kwestie, jak:
– indywidualne i kolektywne prawo pracy,
– ochrona specjalnych grup ryzyka socjalnego,
– techniczna ochrona pracy,
– polityka zatrudnienia.
B. Schulte twierdzi54, że po uchwaleniu 1989 r. Karty podstawowych praw
socjalnych pracowników kwestie związane ze społecznym wymiarem integracji
europejskiej zeszły na dalszy plan. Natomiast G. Vobrudy uważa55, że dopiero od
momentu wejścia w życie traktatu z Maastricht maleje znaczenie polityki społecznej we Wspólnocie.
1.2.5. Faza piąta – od 1993 roku
Okres rozwoju polityki społecznej rozpoczynający się w 1993 r. określany
jest jako wzmożone wspieranie zatrudnienia i walki z bezrobociem. Lata 90.
XX w. były ważnym czasem dla polityki społecznej, która stała się przedmiotem
specjalnego zainteresowania Unii Europejskiej. Świadczą o tym omówione poniżej szczyty Rady Europejskiej.
53
W. Schnorpfeil, Socialpolitische Entscheidungen der Europäische Union, Duncker & Humbolt GmBH, Berlin 1996; za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 45.
54
B. Schulte, Wzajemne oddziaływanie europejskiego prawa socjalnego i narodowego prawa
socjalnego państw członkowskich – przykład Republiki Federalnej Niemiec [w:] Europejskiej prawo pracy i prawo socjalne a prawo polskie, red. H. Szurgacz, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1998, s. 63.
55
Za: L. Dziewięcka-Bokun, op. cit., s. 15.
24
Zasadniczym momentem rozpoczęcia ożywionej dyskusji wokół polityki
społecznej była ratyfikacja traktatu z Maastricht w listopadzie 1993 r. Istotne
znaczenie dla dyskusji nad kształtem wspólnotowej polityki społecznej miały
dwa dokumenty, tj. zielona oraz biała księga europejskiej polityki społecznej56.
Zielona księga, wydana 17.11.1993 r., zawierała zapowiedź zmian, które miały
się dokonać w europejskiej polityce społecznej, oraz stanowiła bazę dla wydanej
przez Komisję Europejską w dniu 27.07.1994 r. białej księgi. Biała księga europejskiej polityki społecznej stała się programem wspólnotowej polityki społecznej. Dawała odpowiedzi na pytania o rozwój polityki w przyszłości i podobnie
jak zielona księga – podkreślała konieczność harmonijnego rozwoju polityki
społecznej WE, spójności społeczno-gospodarczej oraz zawierała diagnozę sytuacji socjalnej na obszarze WE57. Oba dokumenty wraz z białą księgą: Wzrost
gospodarczy, konkurencyjność i zatrudnienie, stanowiły dowód na to, że po traktacie z Maastricht Wspólnota dostrzegła konieczność nowego podejścia do polityki społecznej w celu zapewnienia dobrobytu ekonomicznego, spójności społecznej i wysokiej jakości życia. Po wejściu w życie traktatu z Maastricht
naczelnym celem Wspólnoty stało się zwalczanie bezrobocia i tworzenie nowych miejsc pracy.
Konieczność wspierania zatrudnienia wynikała z faktu, że 18 mln obywateli
państw członkowskich pozostawało w tym okresie bez pracy58. O skali problemu
bezrobocia świadczy rezolucja, którą przyjęto na szczycie w Essen w grudniu
1994 r.59 Zakłada ona międzynarodową współpracę m.in. w takich dziedzinach,
jak: wspieranie kształcenia, zwiększanie zatrudnienia poprzez zmniejszanie czasu pracy, zmniejszanie kosztów pracy w sferze niskich kwalifikacji oraz zwiększanie liczby programów na rzecz grup najbardziej poszkodowanych na rynku
pracy, czyli młodzieży, długotrwale bezrobotnych, niepełnosprawnych i kobiet.
Powyższe kwestie zostały także zawarte przez Komisję Europejską w Średniookresowym programie socjalnym na lata 1995–1997. W tym programie znalazły
się również takie cele, jak: konieczność badań i analiz z zakresu polityki społecznej, doskonalenie systemu przekazywania informacji na temat kształcenia
zawodowego, doskonalenie dialogu socjalnego oraz tworzenie europejskiej
przestrzeni socjalnej60. O znaczeniu problemu bezrobocia dla WE od początku
lat 90. świadczy również wprowadzenie postanowienia o publikacji corocznych
raportów na temat zatrudnienia i rynku pracy oraz powstanie nowych instrumen56
J. Auleytner, Zielona i Biała Księga Europejskiej Polityki Społecznej, „Polityka Społeczna”
1996, nr 7, s. 23–25.
57
K. Głąbicka, Zielona i Biała Księga dotycząca wspólnotowej polityki socjalnej, „Studia
Europejskie” 1997, nr 4, s. 246, 247.
58
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 276,
59
K. Głąbicka, Polityka społeczna…, Warszawa 1988, s. 46.
60
Za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 49.
25
tów strukturalnych w postaci Funduszu Spójności i Instrumentu Finansowego
Ukierunkowania Rybołówstwa.
Na intensywny rozwój polityki społecznej WE miało wpływ domaganie się
przez państwa członkowskie i inne podmioty polityki społecznej dowartościowania kwestii społecznych w debacie na forum WE i w efekcie ustalenia dokonane na szczycie w Amsterdamie w 1997 r. Przyjęty wówczas traktat amsterdamski inkorporował zawarte w Maastricht Porozumienie w sprawie polityki
społecznej do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i poszerzył go
o nowy tytuł dotyczący zatrudniania. W traktacie amsterdamskim do głównych
celów społecznych Unii Europejskiej zaliczono61:
– zwalczanie bezrobocia i wspieranie zatrudnienia,
– zapewnienie odpowiedniej ochrony socjalnej,
– zwalczanie izolowania grup społecznie poszkodowanych i wyłączonych
z rynku pracy,
– podnoszenie rangi dialogu społecznego i partnerstwa,
– stosowanie trybu informacji i konsultacji pracowników,
– stały rozwój społeczno-gospodarczy,
– solidarność międzypaństwową,
– poprawę konkurencji.
Oprócz tego traktat amsterdamski przyniósł następujące zmiany w sferze socjalnej62:
– w Preambule znalazło się odwołanie do podstawowych praw socjalnych
zawartych w Europejskiej karcie społecznej z 1961 r. oraz we Wspólnotowej
karcie podstawowych praw społecznych pracowników z 1989 r.,
– zmieniła się treść art. B Traktatu o UE (TUE), treść art. 2 Traktatu o WE
oraz art. 3 i 6 Traktatu o WE,
– rozszerzono prawa socjalne w art. 117 Traktatu o WE,
– dodano art. 6a w Traktacie o WE,
– zmieniono art. 136 i 137 TWE, będące podstawą polityki w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu,
– włączono Protokół społeczny do Traktatu ustanawiającego WE,
– dokonano konsolidacji postanowień traktatów poprzez włączenie do TWE
nowych art. 136–143,
– w art. 141 TWE znacząco zaakcentowano politykę równouprawnienia,
– w art. 13 i art. 137 ust. 2 TWE wskazano na nowe możliwości realizacji
społecznych programów służących zwalczaniu dyskryminacji,
61
Ibidem, s. 50.
Na podstawie: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 50; E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 276.
62
26
– zwiększono rolę Parlamentu Europejskiego w zakresie ustanawiania prawa socjalnego.
Na posiedzeniu w Amsterdamie Rada Europejska uzupełniła Pakt stabilności
i wzrostu o nowe ustalenia. Dotyczyły one wzrostu i zatrudnienia oraz podkreślały konieczność ukierunkowania i koordynacji narodowej i wspólnotowej polityki w zakresie polityki zatrudnienia wspólnie z działaniami Europejskiego Banku Inwestycyjnego63.
W dniu 15.07.1997 r. Komisja Europejska przedłożyła dokument Agenda
2000, zawierający analizę skutków rozszerzenia UE o nowe państwa i podnoszący konieczność nowych zmian w polityce społecznej. Agenda 2000 została
ratyfikowana przez Radę Europejską na szczycie w Berlinie w marcu 1999 r.
Z uwagi na wprowadzenie do traktatu nowego działu „Zatrudnienie” i objęcie tego zakresu przez regulacje prawa wspólnotowego, w dniach 20–21.11.
1997 r. odbył się szczyt w Luksemburgu poświęcony w całości zatrudnieniu
i rynkowi pracy. Kwestia zatrudnienia została wówczas uznana za priorytet Unii
Europejskiej na najbliższe lata, co stanowiło o znaczącej zmianie w podejściu
Unii Europejskiej do problemu bezrobocia i kwestii zatrudnienia64. Zdaniem
P. Flynna, komisarza UE ds. polityki społecznej, szczyt luksemburski był krokiem naprzód w zakresie polityki zatrudnienia UE65. Na szczycie Komisja Europejska przedstawiła program działań zawierający wśród 19 zaleceń m.in.66:
– zredukowanie bezrobocia w ciągu 5 lat do poziomu 6–7%,
– zmniejszenie pozapłacowych kosztów pracy,
– ulgi dla pracodawców tworzących nowe miejsca pracy,
– zwiększenie elastyczności rynków pracy,
– włączenie do rynku pracy osób wyłączonych z możliwości zatrudnienia,
w tym niepełnosprawnych, młodych, dyskryminowanych ze względu na rasę,
płeć i przeszłość przestępczą.
W następstwie szczytu amsterdamskiego i postanowień luksemburskich wypracowana została Europejska strategia zatrudnienia, stanowiąca podstawę do
koordynowania polityki zatrudnienia państw członkowskich UE67. Strategia
opiera się na wytycznych ustalanych każdego roku w ramach czterech filarów
określających zakres działań w poszczególnych państwach członkowskich. Ponadto Europejska strategia zatrudnienia stanowi fundament realizacji celów Eu63
K. Głąbicka, Polityka społeczna…, Warszawa 1998, s. 19; Social Law and Policy in
a Evoluting European Union, Hart, Oxford 2000, s. 129.
64
M. Grewiński, K. Malinowski, op. cit., s. 146.
65
Za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 54.
66
M. Grewiński, K. Malinowski, op. cit., s. 146; za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 52.
67
S. Golinowska, Polityka społeczna w gospodarce rynkowej, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa 2002, s. 38.
27
ropejskiego Funduszu Społecznego, musi on bowiem brać pod uwagę cztery filary strategii oraz wytyczne i priorytety. Cztery filary Europejskiej strategii zatrudnienia tworzą68: zatrudnialność, przedsiębiorczość, adaptacyjność i równość
szans.
W ramach pierwszego filaru – zatrudnialności, Wspólnota ma podejmować
działania zmierzające do zwalczania bezrobocia, w tym głównie bezrobocia długoterminowego. Działania mają polegać na wspieraniu kształcenia ustawicznego, programów szkoleniowych, praktyk zawodowych, przekwalifikowań, opracowaniu programów doradczych, dostosowaniu systemów edukacyjnych do
wymagań rynku pracy oraz sprzyjaniu rozwojowi współpracy pomiędzy instytucjami i partnerami społecznymi.
Działania w ramach filaru „przedsiębiorczość” skierowane są na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw, tworzenie ułatwień w zakresie zakładania przedsiębiorstw, tworzenie bardziej przejrzystych aktów prawnych i zmniejszenie
ograniczeń biurokracyjnych. W obrębie filaru proponuje się również obniżanie
opłat administracyjnych i fiskalnych, w tym ulgi podatkowe i inwestycyjne,
rozwój nowoczesnych technologii i innowacji, redukcję socjalnych kosztów pracy i obniżenie stawki VAT dla przedsiębiorstw tworzących nowe miejsca pracy.
Trzeci filar – adaptacyjność, obejmuje działania wspierające procesy dostosowawcze w przedsiębiorstwach i wśród pracowników, są nimi m.in.: uelastycznienie czasu pracy, nowocześniejsza organizacja pracy, wprowadzanie różnorodnych form zatrudnienia, unowocześnianie kontraktów o pracę oraz szkolenia
pracowników w firmach w celu utrzymania zdolności dostosowawczych przedsiębiorstw.
W ramach czwartego filaru – równość szans, mieszczą się działania zmierzające do zwalczenia różnorodnych form dyskryminacji i nierówności oraz sprzyjające równemu dostępowi do edukacji i zatrudnienia. Przejawiają się one przez
zwalczanie nierówności pomiędzy kobietami i mężczyznami, tworzenie warunków do godzenia obowiązków zawodowych z życiem rodzinnym, ułatwianie
matkom powrotu do pracy po przerwie spowodowanej macierzyństwem oraz
tworzenie warunków do pracy dla osób niepełnosprawnych i innych osób poszkodowanych.
Efektem szczytu luksemburskiego było wyznaczenie głównych kierunków
działania na rzecz zwalczania bezrobocia i powołanie Komitetu ds. Zatrudnienia
i Rynku Pracy, który po raz pierwszy zebrał się w styczniu 1998 r. Do zadań
Komitetu należy porównywanie i koordynowanie inicjatyw dotyczących zatrudnienia w państwach członkowskich, przy czym zasada partnerstwa i dialogu społecznego ma dla Komitetu kluczowe znaczenie. Oprócz tego państwa członkowskie zostały zobligowane do przedstawienia na szczycie w Cardiff, który odbył
68
M. Grewiński, K. Malinowski, op. cit., s. 152–156.
28
się w dniach 15–16.06.1998 r., narodowych programów działania, czyli tzw.
National Action Plans. Kolejne szczyty, a więc wymieniony szczyt w Cardiff
oraz szczyt w Wiedniu, który odbył się w grudniu tego samego roku, nie wprowadziły istotnych zmian, jeśli chodzi o podejście do problematyki zatrudnienia
i innych kwestii socjalnych. Podczas pierwszego z nich Rada uznała zdrowe finanse publiczne za podstawę ograniczenia bezrobocia, natomiast w konkluzjach
ze szczytu w Wiedniu Rada stwierdziła, że na wzrost zatrudnienia będzie miało
wpływ wprowadzenie wspólnej waluty w 1999 r.69
Na dwóch kolejnych szczytach, tj. berlińskim (marzec 1999 r.) i w Kolonii
(czerwiec 1999 r.), Rada Europejska w istotny sposób odniosła się do polityki
społecznej realizowanej przez WE. Podczas szczytu w Berlinie przyjęty został
dokument Agenda 2000, co oznaczało, że wprowadzona została reforma polityki
strukturalnej w perspektywie poszerzenia UE polegająca na zwiększeniu środków finansowych na wsparcie dla regionów i grup poszkodowanych od 2000 r.
i zarezerwowaniu funduszy przedakcesyjnych dla przyszłych nowych państw
członkowskich. Z kolei efektem szczytu w Kolonii było zatwierdzenie Europejskiego paktu na rzecz zatrudnienia, którego głównym celem było zmniejszenie
bezrobocia. Pakt podkreśla konieczność wzmacniania partnerstwa i dialogu społecznego, wypracowania wytycznych i celów wspólnotowej polityki zatrudnienia oraz dalszego liberalizowania i uelastyczniania gospodarek70.
Na szczycie Rady Europejskiej w Lizbonie w marcu 2000 r. zainicjowane
zostały wspólne działania na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Hasło tego szczytu brzmiało: „Zatrudnienie, reforma gospodarcza i spójność społeczna – ku Europie innowacji i wiedzy”, a jego efektem było wytyczenie nowych priorytetów ekonomicznych i społecznych Unii Europejskiej, czyli
strategii lizbońskiej. Podczas szczytu Rada zwróciła uwagę, że do osiągnięcia
celów strategii lizbońskiej konieczna jest promocja integracji społecznej, natomiast ubóstwo stanowi zasadniczą przeszkodę dla rozwoju71. Rada Europejska
zaleciła wówczas, aby strategia w ramach integracji społecznej była wdrażana za
pomocą tzw. otwartej metody koordynacji. Efekty wspólnotowej polityki społecznej po 1997 r. są właściwie ściśle związane z realizacją procesu luksemburskiego i procesu lizbońskiego, a więc koncentrują się odpowiednio wokół kwestii zatrudnienia oraz umocnienia europejskiego modelu społecznego72.
69
L. Szymczyk, Szczyt Rady Europejskiej w Cardiff, „Wspólnoty Europejskie” 1998, nr 7/8;
M. Grewiński, K. Malinowski, op. cit., s. 157.
70
Za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 56.
71
A. Chłoń-Domińczak, J. Hausner, D. Kwiecińska, A. Pacut, Polityka społeczna w Unii Europejskiej [w:] Europejski Model Społeczny. Doświadczenia i przyszłość, red. D.K. Rosati, PWE,
Warszawa 2009, s. 79.
72
E. Latoszek, Integracja europejska. Mechanizmy…, s. 277.
29
Otwarta metoda koordynacji (OMK) jest uznawana za najbardziej skuteczną
metodę, która może być w obecnej sytuacji stosowana przez UE. Równocześnie
z powstaniem OMK w 2000 r. został powołany Komitet ds. Ochrony Socjalnej,
będący komitetem Rady Europejskiej, którego celem jest wspieranie współpracy
pomiędzy Komisją Europejską a państwami członkowskimi UE w celu modernizowania i poprawy funkcjonowania systemów zabezpieczenia społecznego.
Otwarta metoda koordynacji w ciągu wielu lat obejmowała różne obszary polityki społecznej, były nimi: przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu (2000 r.), adekwatne i stabilne emerytury (2001 r.), jak również dostępne,
stabilne i o wysokiej jakości usługi zdrowotne i opieka długoterminowa (2004 r.).
Od 2006 r. wszystkie wymienione obszary zostały połączone. Obecnie OMK
obejmuje pięć podstawowych etapów działania, są nimi73:
– wspólne ustalanie celów prowadzonych działań w obszarze objętym otwartą metodą koordynacji,
– ustalanie wspólnych wskaźników jako metody porównywania najlepszych
praktyk oraz miary postępu,
– przełożenie celów UE na politykę krajową i opracowanie przez państwa
krajowych raportów, które zawierają krajowe plany działań na rzecz integracji
społecznej,
– publikowanie raportów analizujących i oceniających na podstawie dokumentów przedstawionych przez kraje członkowskie,
– wspólnotowy program działań w celu wzmocnienia współpracy między
państwami członkowskimi w zakresie zwalczania wykluczenia społecznego.
Dla rozwoju wspólnotowej polityki społecznej istotne znaczenie ma także
Europejska agenda społeczna, a więc dokument uzgodniony przez Radę Europejską w Nicei w grudniu 2000 r., określający priorytety polityki społecznej na
lata 2000–2005. Priorytety, o których mowa, zostały zgrupowane wokół sześciu
strategicznych wytycznych, wśród których ważne miejsce zajmuje walka z ubóstwem i wszelkimi formami wykluczenia i dyskryminacji. Agenda jest o tyle
istotna dla pogłębienia integracji w sferze socjalnej, że zawiera długoterminowe
cele polityki społecznej WE ustalone przez wszystkie państwa członkowskie. Dla
każdego z priorytetów przewidziano także działania szczegółowe. Strategiczne
wytyczne dotyczące rozwoju europejskiej polityki społecznej są następujące74:
1) powstawanie i ulepszanie nowych miejsc pracy,
2) tworzenie nowej równowagi pomiędzy elastycznością a bezpieczeństwem
socjalnym pracowników,
73
Za: A. Chłoń-Domińczak, J. Hausner, D. Kwiecińska, A. Pacut, op. cit., s. 83.
Wnioski Prezydencji Rady Europejskiej, Nicea 7–9.12.2000, „Studia Europejskie” 2001,
nr 1; E. Latoszek, Integracja europejska w perspektywie…, s. 151.
74
30
3) zwalczanie ubóstwa oraz wszelkich form wykluczenia i dyskryminacji
w celu promowania integracji społecznej,
4) unowocześnienie świadczeń socjalnych, zwłaszcza systemu emerytalnego
i ochrony zdrowia,
5) promowanie równego traktowania płci,
6) wzmacnianie aspektów polityki społecznej związanych z rozszerzeniem
i stosunkami zewnętrznymi UE.
W celu realizacji strategicznych wytycznych przewidziano określone instrumenty, wśród których można wymienić takie działania, jak: wymiana informacji
i doświadczeń, wspólne określanie celów, konsultacja i koordynacja działań podejmowanych przez państwa na szczeblu narodowym, regionalnym i lokalnym75.
Pierwsze narodowe programy działania na rzecz zwalczania wykluczenia
społecznego zostały przygotowane przez państwa członkowskie w czerwcu
2001 r. i obejmowały okres lipiec 2001–czerwiec 2003. Koncentrowały się one
na sposobach walki z wykluczeniem i ubóstwem.
Podczas szczytu w Nicei w grudniu 2000 r. została przyjęta również Karta
praw podstawowych, która do końca listopada 2009 r. nie miała charakteru wiążącego. Powstała ona w oparciu o dotychczas istniejące dokumenty międzynarodowe, wspólnotowe i narodowe i oprócz kilkunastu praw socjalnych zawiera
prawa polityczne, obywatelskie. Spośród zapisanych w karcie praw socjalnych
można wymienić choćby zakaz dyskryminacji w dziedzinie pracy, równość
mężczyzn i kobiet, prawo do godziwych warunków pracy oraz swobodnego wyboru zawodu i zatrudnienia we wszystkich państwach członkowskich76.
Z kolei w marcu 2005 r. podczas szczytu Rady Europejskiej został przyjęty
dokument „Wspólne działania na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.
Nowy początek strategii lizbońskiej”, modyfikujący strategię lizbońską i ograniczający liczbę priorytetów do trzech, tj.77:
– uczynienia z Europy bardziej atrakcyjnego miejsca do lokowania inwestycji i podejmowania pracy,
– rozwijania wiedzy i innowacji w celu wzrostu,
– tworzenia większej liczby trwałych miejsc pracy.
Wyszczególnione priorytety zostały następnie przeniesione do Strategicznych wytycznych Wspólnoty na lata 2007–2013.
75
J. Auleytner, Polityka społeczna, czyli ujarzmienie chaosu socjalnego, Wyższa Szkoła Pedagogiczna Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warszawa 2002, s. 148.
76
Za: M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 56; M. Matey-Tyrowicz, Standardy
UE w dziedzinie pracy i spraw socjalnych [w:] Zrozumieć negocjacje. Polityka społeczna i zatrudnienie, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Pełnomocnik ds. Negocjacji o Członkostwo RP
w Unii Europejskiej, Warszawa 2001, s. 11.
77
A. Chłoń-Domińczak, J. Hausner, D. Kwiecińska, A. Pacut, op. cit., s. 79.
31
W 2005 r. przestała obowiązywać agenda społeczna zatwierdzona w Nicei
pięć lat wcześniej. Ponadto 9 lutego 2005 r. Komisja Europejska przedstawiła
nową, obowiązującą do 2010 r. agendę społeczną „Społeczna Europa w gospodarce światowej: zatrudnienie i szanse dla wszystkich”78.
Ważnym etapem kształtowania polityki społecznej WE jest traktat lizboński
uzgodniony i przyjęty w listopadzie 2007 r., który wszedł w życie 01.12.1009 r.
Traktat dzieli kompetencje w zakresie polityki społecznej pomiędzy Unię i państwa członkowskie, uwzględniając przy tym wymagania związane ze wspieraniem wysokiego poziomu zatrudnienia, zapewnieniem odpowiedniej ochrony
socjalnej, wysokim poziomem kształcenia, szkolenia, ochrony życia ludzkiego
oraz zwalczaniem wykluczenia społecznego. Traktat włączył Kartę praw podstawowych do prawa pierwotnego. Jest ona potwierdzeniem praw i swobód
obywatelskich zapisanych wcześniej w Europejskiej konwencji praw człowieka,
w Europejskiej karcie socjalnej oraz w konstytucjach państw członkowskich.
Jak twierdzi M. Grewiński79, trudno jednoznacznie przewidzieć kierunek
dalszej ewolucji polityki społecznej WE. Pomimo znacznych postępów w rozwoju polityki społecznej od lat 90. XX w. nadal napotyka ona bariery harmonizacji i dalszego rozwoju. Istniejące różnice modelowe w ramach modeli polityki
społecznej obowiązujące w poszczególnych państwach członkowskich znacznie
ograniczają możliwości stworzenia spójnej wspólnotowej polityki społecznej.
Należy spodziewać się raczej pogłębiania integracji w istniejących już dziedzinach aniżeli rozszerzania jej o nowe kwestie. Niemniej z uwagi na istnienie ponadnarodowych kwestii społecznych, jak np. masowe bezrobocie czy marginalizacja społeczna, może się okazać, że Wspólnota będzie dążyć do stworzenia
jednolitej koncepcji państwa opiekuńczego.
78
Patrz: Raport generalny na temat działalności Unii Europejskiej, Komisja Europejska,
Luksemburg 2005.
79
M. Grewiński, Europejski Fundusz Społeczny…, s. 58, 59.