tekst_opinii - Trybunał Konstytucyjny

U 10/92i
prof. dr hab. Leszek Garlicki
Opinia
I. Zakres regulaminowej autonomii parlamentu
Odpowiedź wymaga rozważenia kolejno trzech kwestii:
1. Charakteru Regulaminu Sejmu
2. Zakresu kontroli zgodności Regulaminu z Konstytucją i ustawami
3. Zakresu i skutków regulaminowej autonomii Sejmu
Ad l
A. Regulamin Sejmu RP z 30 lipca 1992 nie odbiega koncepcją i charakterem od
swych poprzedników z okresu PRL. Należy mieć jednak na uwadze, że podczas gdy tamte
tworzone były na tle zasady „jednolitości władzy państwowej”, usiłującej przedstawiać Sejm
jako suwerena, to Regulamin obecny istnieje w innych warunkach ustrojowych, znacznie
bardziej zbliżonych do zasady podziału władz. To nadaje inne znaczenie konkluzjom
pozornie identycznym z konkluzjami formułowanymi w odniesieniu do regulaminów z
okresu PRL.
Na tle tego założenia metodologicznego należy uznać, że:
a) Regulamin jest aktem normatywnym. Poza wszelką wątpliwością jest bowiem fakt,
że Regulamin ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc normy
prawne (zob. „utrwalona już w orzecznictwie TK wykładnia” pojęcia aktu normatywnego – U
6/92. s. 9).
b) Regulamin jest aktem wykraczającym swym zakresem poza wewnętrzne prawo
Sejmu. Dopuszczalność owego wykroczenia zawsze budziła dyskusje, ale – gdy chodzi o
fakty – jest niesporne, iż wszystkie Regulaminy od końca lat 50-tych miały taki charakter.
c) Regulamin jest aktem podkonstytucyjnym – jak wszystkie akty normatywne musi
on być zgodny z Konstytucją RP.
d) Regulamin jest aktem podustawowym. Charakter prawny Regulaminu wzbudzał
dyskusje jeszcze w latach 60-tych. Jak wiadomo, ścierały się wtedy koncepcje przyznające
Regulaminowi rangę analogiczną do ustawy (A. Gwiżdż, a potem F. Siemieński, A. Bałaban i
J.Repel) i traktującej go jako akt od ustawy niższy (A. Burda, S. Rozmaryn, J. Stembrowicz).
Nie wdając się w ówczesne spory, należy podkreślić, że stanowisko A. Gwiżdża i jego
późniejszych zwolenników nie może być dzisiaj uznawane za miarodajne. Wobec
wprowadzenia dwuizbowości Sejmu i włączenia Prezydenta RP do procesu ustawodawczego
nastąpiło zróżnicowanie podmiotów stanowiących ustawy i uchwały sejmowe (Regulamin
Sejmu). Zróżnicowanie trybu musi zakładać odmienności mocy prawnej, zwłaszcza wobec
odejścia od zasady jednolitości władzy. Zasada podziału władz zaś wyklucza, by normy rangi
ustawowej stanowione były inaczej niż ustawowo, chyba, że sama konstytucja wyraźnie to
przewiduje.
Co więcej, nowela konstytucyjna z 1982 r. w sposób wyraźny odróżniła „ustawy” od
innych aktów normatywnych. Skoro odróżnienie to dokonano w kontekście waloru prawnego
tych aktów (inny tryb kontroli konstytucyjności ustaw – art. 33a: odpowiedzialność
konstytucyjna tylko za naruszenie ustawy – art. 33b), to w każdym razie od 1982 r. nie można
zrównywać ich mocy prawnej.
2
Wreszcie, nawet na gruncie PRL-owskiej koncepcji Regulaminu nie kwestionowano,
iż nie może on wkraczać w materie zastrzeżone dla wyłączności ustawy. Było to jednym z
motywów wydania w 1985 r. ustawy o prawach i obowiązkach posłów, która w wielu
kwestiach zawiera regulacje wobec Regulaminu równoległe.
Prowadzi to do konkluzji, iż – w każdym razie na tle obecnych założeń ustrojowych
RP – Regulamin Sejmu jest aktem podustawowym, to znaczy aktem o mocy prawnej od
ustawy niższej i aktem nie mogącym wkraczać w materie zastrzeżone konstytycyjnie do
wyłączności ustawy. Stąd normy Regulaminu muszą być zgodne z normami zawartymi w
ustawach.
Prowadzi to do następnego wniosku, że istnieje potrzeba ustanowienia trybu kontroli
zgodności Regulaminu tak z Konstytucją, jak i z ustawami.
e) Regulamin jest aktem samoistnym i autonomicznym. Jest wydawany bezpośrednio,
na podstawie art. 23 Konstytucji, który określa też zakres Regulaminu. Właśnie na tle owego
zakresu powstają kolejne problemy. Zapytać, po pierwsze można, czy wyliczenia spraw
przewidzianych przez art. 23 ust. 4 dla Regulaminu nie należy traktować wyczerpująco.
Praktyka nigdy tego nie uznawała (zob. pkt b), ale jeżeli nawiązywać do systemu podziału
władz, to zasadne stanie się traktowanie Regulaminu jako aktu wyłącznie dotyczącego
wewnętrznych spraw sejmowych. Wówczas wykroczenie poza zakres ustalony konstytucyjnie
byłoby zakazane i stanowiłoby naruszenie Konstytucji. W taki sposób do zakresu regulaminu
parlamentarnego odnoszą się ujęcia zachodnioeuropejskie (ale też tamtejsze konstytucje
mówią o regulaminie jako o „wewnętrznym” – np. art. 40 Ustawy Zasadniczej RFN czy art.
47 Konstytucji Danii). Sprawa ta wydaje się nie mieć tu jednak znaczenia, bo kwestie
regulowania frakcji parlamentarnych można uznawać za materię „wewnętrzną”, nawet jeśli
nie wynika to wyraźnie z art. 23.
Ważniejsze wydaje się pytanie drugie: czy wyliczenia z art. 23 nie należy traktować
jako ustanowienia swego rodzaju wyłączności Regulaminu, a więc zakazu ingerowania w te
materie przez inne akty normatywne, zwłaszcza ustawy. Przypomnijmy, że podobny wniosek
formułowano w PRL w odniesieniu do relacji Regulamin - dekret z mocą ustawy.
Obecnie, znowuż na gruncie rysującej się zasady podziału władz, należy powrócić do
idei autonomii wewnętrznej izb, rozumianej jako m.in. prawo do samodzielnego i wyłącznego
normowania swych spraw wewnętrznych. W takim ujęciu Regulamin i ustawy byłyby aktami
zakresowo równoległymi (choć o odrębnej mocy prawnej), a więc istniałby zakaz
ustawowego regulowania materii zastrzeżonej dla Regulaminu. W ramach tej materii nie
mogłoby dojść do materialnego konfliktu norm Regulaminu i norm ustawowych – kwestia
byłaby bowiem rozwiązana na gruncie kompetencji: jeśli ustawa wchodzi na „teren”
Regulaminu, to jest ex definitione sprzeczna z Konstytucją.
B. Przy przyjęciu proponowanej wyżej koncepcji „wyłączności Regulaminu Sejmu” (a
i Senatu) należałoby w pierwszym rzędzie zastanowić się, na ile ustawa o obowiązkach i
prawach posłów i senatorów (dalej zwana ustawą) ową wyłączność szanuje.
Nie wdając się w te rozważania (bo w końcu przedmiotem sprawy jest ocena
Regulaminu, a nie ustawy) trzeba jednak powiedzieć, iż mogą one mieć nie tylko teoretyczne
znaczenie. Gdyby bowiem Trybunał doszedł do wniosku, że ustawa narusza zakres
„wyłączności” Regulaminu, to takie przepisy ustawy należałoby uznać za sprzeczne z
Konstytucją.
Gdyby z kolei uznać, że kwestie tworzenia (regulowania) frakcji parlamentarnych są
objęte wspomnianą wyłącznością, to art. 14 ustawy zamiast służyć za podstawę kontroli art. 9
Regulaminu, sam stałby się przedmiotem kontroli i mógłby zostać uznany za sprzeczny z
Konstytucją.
3
C. Powyższe uwagi o charakterze Regulaminu Sejmu prowadzą do dwu wniosków:
– albo kwestie tworzenia klubów, kół (itp. form organizacji politycznej posłów) uznać
za pozostające w sferze „wyłączności” Regulaminu i wtedy norma ustawy powołana przez
wnioskodawców jako podstawa kontroli powinna sama stać się przedmiotem oceny co do
zgodności z art. 23 ust. 3 Konstytucji. Normy zaś Regulaminu podlegałyby kontroli tylko co
do zgodności z Konstytucją.
- albo kwestie te nie są „wyłącznością” objęte i wtedy nie ma przeszkód, by wkraczała
w nie ustawa. W takim wypadku pojawiałaby się równoległa regulacja ustawy i Regulaminu,
co – choć nieprawidłowe – znajduje oparcie w tradycyjnym ujmowaniu materii
regulaminowych. W takiej jednak sytuacji należy od kwestii zakresu powrócić do kwestii
mocy prawnej i – wobec podstawowej rangi Regulaminu – uznać, że Regulamin musi
pozostawać w zgodzie z ustawą. Tym samym art. 14 ustawy mógłby służyć za podstawę
kontroli, tak jak wskazują wnioskodawcy.
Ad 2
A. W obu proponowanych wyżej rozwiązaniach istnieje potrzeba kontroli norm
Regulaminu co do ich zgodności już to tylko z Konstytucją, już to i z Konstytucją i z
ustawami. Powstaje z kolei pytanie o organ do sprawowania tej kontroli uprawniony, a więc o
właściwość Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie.
Jak wiadomo, wysuwano poglądy, iż z zasady nadrzędności Sejmu wynika zakaz
kontroli norm Regulaminu przez TK i że taka była decyzja ustawodawcy z 1985 r. Dla
ustosunkowania się do nich należy najpierw wskazać na pewne elementy
prawnoporównawcze.
B. W krajach Europy Zachodniej regulaminy izb podlegają kontroli ze strony
trybunałów konstytucyjnych.
Najdalej idące rozwiązanie przyjęto we Francji, gdzie art. 61 Konstytucji z 1958 r.
wymaga, by regulaminy izb „były przedstawiane Radzie Konstytucyjnej przed ich wejściem
w życie”. Każda więc zmiana regulaminu musi być oceniona co do zgodności z konstytucją.
Można oczywiście mówić, iż rozwiązanie to wynika raczej z – niezbyt parlamentowi
przyjaznej – genezy V Republiki niż z istoty zachodniego parlamentaryzmu. Niemniej jest to
kontrola sprawowana regularnie i traktowana we Francji jako rzecz oczywista. Pamiętać
jednak trzeba, że – stosownie do francuskiej koncepcji kontroli konstytucyjności – jest to
kontrola sprawowana wyłącznie w momencie uchwalania (czy raczej nowelizowania)
regulaminów, a regulaminy już obowiązujące kontroli nie podlegają.
W Hiszpanii kontrola konstytucyjności regulaminów izb wynika z wyraźnego
postanowienia art. 27 ust. 2 pkt d) ustawy z 1979 r. o Trybunale Konstytucyjnym (przy czym
w jego uchwaleniu nie przeszkodził brak wyliczenia regulaminów w art. 161 Konstytucji,
ogólnie określającym zakres działania hiszpańskiego TK). W praktyce kontrola dotyczy
raczej innych wewnętrznych aktów centralnego parlamentu niż regulaminów, ale TK
wyraźnie wskazuje, że szczególny, powiązany z zasadą autonomii izb, charakter regulaminu
nie wyklucza jego kontroli w procedurze kontroli norm (procedura ta przypomina nasze
„wnioski”). Natomiast szczególny charakter regulaminu powoduje, że ograniczona być
powinna kontrola w innych procedurach (zwłaszcza w procedurze skargi konstytucyjnej) –
orzeczenia 118/1988 i 136/1989.
W RFN nie ma jasności, czy jest dopuszczalne badanie regulaminu w trybie
abstrakcyjnej kontroli norm (odpowiadającej naszym „wnioskom”). Przynajmniej jeden autor
(F. Schafer, Der Bundestag, 1975, s. 65) uznaje to za niedopuszczalne, bo naruszające
autonomię parlamentu. Natomiast jest oczywiste, iż konstytucyjność regulaminów może być
4
badana przez Federalny Trybunał Konstytucyjny w innej procedurze, a mianowicie tzw. sporu
między organami (Organstreit). Jeżeli więc organ konstytucyjny lub inny podobny podmiot
uzna, że regulamin izby narusza jego konstytucyjnie określone prawa lub obowiązki, to może
wystąpić do FTK. Trybunał może wtedy m.in. badać zgodność regulaminu z konstytucją.
Sama zasada sformułowana została już w 1952 r. (BVerfGE, t. 2, s. 143 i n.), gdy FTK uznał
niekonstytucyjność przepisów regulaminu ograniczających poselską inicjatywę
ustawodawczą, a wnioski o kontrolę regulaminu pojawiły się zwłaszcza po wejściu do
Bundestagu Partii Zielonych. Ostatnim istotnym orzeczeniem była sprawa reprezentacji PDS
(kontynuatorki SED w podkomisjach Bundestagu – zob. niżej).
We Włoszech Trybunał uznał w 1985 r. (orzeczenie 154/1985), iż nie ma kompetencji
do kontroli konstytucyjności regulaminów izb. Punktem wyjścia był jednak argument
formalny: art. 134 Konstytucji ustanawia właściwość TK do badania zgodności z konstytucją
„ustaw i aktów z mocą ustawy”. Nie jest do końca jasne, czy można uznać regulamin za „akt
o mocy ustawy” (co automatycznie poddawałoby go kontroli). Skoro możliwe są różne
wykładnie pojęcia „aktu o mocy ustawy”, to należy przyjąć taką, która jest korzystniejsza dla
zasady autonomii parlamentu, a więc odmówić regulaminowi charakteru „aktu o mocy
ustawy” i tym samym pozostawić go poza konstytucyjnie określonym zakresem właściwości
TK. Brak kompetencji do kontroli regulaminu wynika więc w pierwszym rzędzie z
konstytucyjnego ograniczenia właściwości TK, a argument o autonomii parlamentu ma tylko
znaczenie interpretacyjne. Zarazem wskazano jednak, że przynajmniej w jednym wypadku
TK miałby możliwość pośredniej kontroli regulaminu: gdyby regulamin ustalał procedurą
ustawodawczą w sposób sprzeczny z wyraźnymi przepisami konstytucji, to ustawy
uchwalone w tej procedurze mogłyby zostać uznane za niekonstytucyjne (zob. m.in. G.
Zagrebelsky, Annuaire International de Justice Constitutionnelle, 1985. s. 553).
W Portugalii przepisy konstytucyjne (art. 281 ust. l pkt a) mówią o kontroli
„wszelkich norm prawnych”. W 1991 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż takie
sformułowanie obejmować musi także regulamin parlamentarny (pełny tekst orzeczenia nie
jest jeszcze dostępny).
Konkludując należy uznać, że we wszystkich wskazanych tu państwach zasada
konstytucyjności zyskuje priorytet nad zasadą autonomii parlamentu. Tej ostatniej nie pomija
się, co więcej, może dawać ona powody do „przyjaznej parlamentowi” interpretacji.
Niemniej, nie byłoby podstaw do twierdzenia, iż kontrola konstytucyjności regulaminów
parlamentarnych jest obca prawu państw demokratycznych.
C. Gdy chodzi o sytuację w Polsce, to – jak wiadomo – sprawa kontroli Regulaminu
Sejmu przez TK nie została w żadną stronę przesądzona jakimkolwiek wyraźnym przepisem.
Zarazem jednak pominięcie Regulaminu w wyliczeniu zawartym w art. l ustawy o TK dawało
podstawy do twierdzeń, iż pozbawia ono TK prawa do kontroli Regulaminu. Stosownie do
politycznego temperamentu komentatorów oceniano to czasem jako naruszenie ogólniejszej
normy art. 33a ust. l Konstytucji, a czasem jako oczywistą konsekwencję uzależnienia TK od
Sejmu. W każdym razie można m.zd. twierdzić, że intencją twórców ustawy o TK było
pozostawienie Regulaminu (a także innych uchwał Sejmu) poza zakresem kontroli.
Trybunał wypowiedział się w tej kwestii dopiero w 1992 r. (U 6/92). Nie powtarzając
wysuniętych tam argumentów, należy tylko przypomnieć, że punktem wyjścia było
stwierdzenie, że art. 33a ust. l Konstytucji daje TK ogólną kompetencją do kontroli ustaw i
„innych aktów normatywnych naczelnych oraz centralnych organów państwowych”. Każda
więc normatywna uchwała Sejmu podlega kontroli, a tezę tą można podeprzeć odpowiednią
interpretacją pojęcia „inne naczelne i centralne organy państwowe”. Jest to wykładnia w pełni
przekonywająca, a dodać może tylko do niej należy inne stwierdzenie Trybunału („wola
ustawodawcy z 1952 r. nie jest wolą współczesnego ustawodawcy i miejsce immunitetu
5
poselskiego należy rozpatrywać na tle filozofii leżącej u podstaw dokonanych zmian w
Konstytucji, a zwłaszcza jej art. l” – K 13/90, OTK 1991, s. 77). Jeśli rok 1952 zastąpić
rokiem 1985, a instytucję immunitetu, instytucją kontroli konstytucyjności, to można
zdecydowanie odrzucić wykładnię nawet językowo najbliższą ówczesnym intencjom
ustawodawcy, a przyjąć każdą inną wykładnię, byle mieściła się w dopuszczalnych metodach
semantyki. Art. l ustawy o TK można zatem uznać za pomnik niechęci ówczesnego
ustawodawcy do kontrolowania przez TK uchwał Sejmu, ale także za pomnik nieudolności
legislacyjnej, bo nie dano tej niechęci wyrazu wykluczającego inną interpretację przyjętego
tekstu.
Powyższe tezy odnoszą się m.zd. także do Regulaminu Sejmu (a i Senatu), choć nie w
jednakowy sposób do wszystkich jego przepisów. Regulamin jest w całości aktem
normatywnym, w całości mieści się więc w kryteriach wyznaczonych przez sam TK dla
kontroli norm prawnych.
Regulamin jest też jednak uchwałą Sejmu o szczególnym charakterze, bo podjętą w
oparciu o wyraźnie upoważnienie konstytucyjne. Istotą art. 23 ust. 4 jest – jak można
przypuszczać – ustalenie dwu zasad: wyłączności Regulaminu w normowaniu spraw w tym
przepisie wymienionych oraz autonomii Sejmu w sposobie unormowania tych spraw. Nie
przekreśla to właściwości kontrolnej TK, bo – w świetle ogólnego sformułowania art. 33a ust.
l Konstytucji – milczenie ustawodawcy należy zawsze rozumieć jako objęcie określonego
typu aktów normatywnych kontrolą konstytucyjności. Zresztą – w świetle art. l Konstytucji –
nawet wyraźne ustawowe wykluczenie określonego typu aktów spod tej kontroli można by
uznawać za sprzeczne z Konstytucją.
Ad 3
Teza o objęciu Regulaminu Sejmu właściwością TK nie oznacza jednak, by kontrola
TK nie miała być realizowana z poszanowaniem konsekwencji wynikających z art. 23 ust. 4
Konstytucji (zasada autonomii Sejmu).
Jeżeli przyjąć tezę, że art. 23 ust. 4 traktuje w szczególny sposób wymienione w nim
materie, to należy też przyjąć, iż owego „szczególnego traktowania” nie można przypisać
innym materiom, które Regulamin unormował mimo braku po temu wyraźnej zachęty (a
może i przyzwolenia) ze strony art. 23 ust. 4. W materiach tych nie istnieje już wyłączność
Regulaminu, a więc mogą być równolegle stanowione tak ustawy, jak i normy Regulaminu.
Ustawy zachowują przy tym nadrzędną moc prawną: w razie sprzeczności norma Regulaminu
musi ustąpić postanowieniom ustawy. Skoro bowiem chodzi o materie nie objęte art. 23 ust.
4, to do relacji ustawa-Regulamin odnoszą się te same zasady, co do relacji ustawa-inna
uchwała sejmowa, wyłożone w orzeczeniu U 6/92. Skoro zaś kontroli TK podlegają ustawy,
to wręcz nielogiczne byłoby twierdzenie, iż nie podlegają jej normy Regulaminu.
Oznaczałoby to dopuszczenie kontroli normy wyższego rzędu, a odrzucenie kontroli normy
niższego rzędu i to w tej samej materii.
Powstaje z kolei pytanie, jak podejść do kontroli tych norm Regulaminu, które
pozostają w zakresie przewidzianym art. 23 ust. 4 Konstytucji. Jak już wskazywałem, także
one podlegają kontroli TK. Skoro jednak chodzi o normy ustanowione w materiach autonomii
parlamentarnej, to istnieje m.zd. konstytucyjny obowiązek zachowania przez TK szczególnej
powściągliwości i ograniczenia swej interwencji tylko do „kontroli – minimum”. Tworzyłoby
to szczególnie silne domniemanie, że unormowania regulaminowe są zgodne z Konstytucją, a
więc dopuszczałoby orzeczenie niekonstytucyjności tylko w razie oczywistej – językowo
widocznej – sprzeczności z określoną normą konstytucyjną. Nakazywałoby też Trybunałowi
uznawać i szanować przyjęte przez parlament opcje, koncepcje i sposoby rozwiązania
poszczególnych kwestii, nawet jeżeli odbiegają one od unormowań przyjmowanych w
6
podobnych sprawach, ale w „życiu pozaparlamentarnym”. Trybunał – podkreślmy to raz
jeszcze – mógłby interweniować jedynie w razie oczywistego naruszenia zasad czy norm
konstytucyjnych (przypomnijmy tu koncepcję „oczywistego błędu” ustawodawcy, do której
powrócę niżej). Wreszcie Trybunał chroniłby w tych materiach Regulamin przed ingerencją
ustawową bo – jak już była o tym mowa – ustawa wkraczająca w zakres chroniony art. 23 ust.
4 byłaby – kompetencyjnie – sprzeczna z Konstytucją.
Dla rozstrzygnięcia sprawy kontroli art. 9 Regulaminu znaczenie podstawowe wydaje
się mieć ustalenie, czy materie w nim uregulowane są objęte wyliczeniem z art. 23 ust. 4
Konstytucji. Jeśli tak, to unormowania Regulaminu mogą podlegać ocenie tylko co do
zgodności z Konstytucją, a i to we wskazanym „zakresie – minimum”. Jeśli nie, to art. 9
Regulaminu może być oceniany także w oparciu o art. 14 ustawy o obowiązkach...
II. Charakter prawa posłów do tworzenia frakcji
A. Prawo tworzenia frakcji znajduje się na styku dwu konstytucyjnie uznanych
instytucji: wolności tworzenia partii politycznych oraz autonomii parlamentu.
Gdy chodzi o wolność tworzenia partii, to nie ulega wątpliwości, że sama istota
systemu demokratycznego zakłada sprawowanie przez partie polityczne funkcji rządzenia, a
funkcja ta musi być sprawowana poprzez mechanizmy parlamentarne. Z kolei podstawowym
mechanizmem powiązania partii politycznych z owym mechanizmem stały się w praktyce
frakcje (kluby) parlamentarne. W doktrynie polskiej wywiódł to już niegdyś M. Sobolewski
(Partie i systemy partyjne świata kapitalistycznego, Warszawa 1974, s. 380 i n.). Możliwe na
tym tle staje się założenie, że zarówno zasada demokratycznego państwa prawnego (art. l
Konstytucji), jak i zasada wolności tworzenia partii oraz wymóg oddziaływania partii na
proces rządzenia metodami demokratycznymi (art. 4 ust. l Konstytucji) nakazują m.in.
zapewnienie partiom politycznym prawnych warunków umożliwiających im swobodne
wypełnianie owej demokratycznej funkcji rządzenia. Odnosi się to także do „styku” partii z
parlamentem, a więc zarówno postanowienia prawa wyborczego, jak i regulacje o organizacji
i procedurze parlamentarnej muszą owe nakazy uwzględniać. Naruszenie tych nakazów może
stanowić wystarczającą przesłankę dla uznania niekonstytucyjności danej regulacji, czy
będzie to ustawa, czy też inny akt normatywny. Stąd wydaje się, że prawodawcy generalnie
zakazane jest ustanawianie regulacji, ograniczających swobodę działania partii politycznych,
a w szczególności swobodę ich dostępu do parlamentu oraz parlamentarnej działalności.
Ów zakaz generalny nie może mieć jednak charakteru absolutnego. Wolność
tworzenia i działania partii politycznych może bowiem zawsze znaleźć się w kolizji z innymi
prawami i wolnościami jednostki, z innymi wartościami czy rozstrzygnięciami
konstytucyjnymi. Wolność tworzenia i działania partii może więc ulegać ograniczeniom, ale
ograniczenia te zawsze muszą znajdować oparcie w innej normie, zasadzie czy wartości
konstytucyjnej. W pewnym uproszczeniu powiedzieć można, że przeciw każdemu z takich
ograniczeń przemawia domniemanie niekonstytucyjności, a dopiero rzeczą prawodawcy te
ograniczenia ustanawiającego jest wykazanie, że znajdują one oparcie konstytucyjne.
Z kolei jednak i te ograniczenia mają pewne granice. Odwołać się tu zwłaszcza należy
do niemieckiej koncepcji „istoty” praw zasadniczych oraz rzetelności (lojalności)
prawodawcy.
Po pierwsze więc, w płaszczyźnie materialnej, ograniczenia każdej z konstytucyjnie
uznanych praw i wolności (a więc i wolności partii) nie mogą iść tak daleko, by przekreślona
została „istota”, czy naruszone „jądro” danego prawa i wolności. Każde ograniczenie (a raczej
każdorazowo istniejąca suma tych ograniczeń) musi pozostawiać pewien zakres regulowanej
wolności, zakres konieczny dla samego jej istnienia. Jest to oczywiście konstrukcja na
wysokim stopniu abstrakcji i wyjaśnienie, na czym polega „istota” danego prawa oraz czy
7
dana regulacja tą „istotę” narusza może być autorytatywnie udzielona tylko na tle
konkretnego wypadku przez organ sądowy orzekający w takiej sprawie. Niemniej, koncepcja
ta z powodzeniem funkcjonuje w orzecznictwie FTK RFN, a także widać jej ślady w
orzecznictwie np. hiszpańskim czy francuskim. Także polski TK kilkakrotnie już wspominał
o „istocie” czy „zasadzie” jakiegoś prawa (np. K 7/90, OTK 1990, s. 55; K 6/90, OTK 1991,
s. 21; K 1/91, OTK 1991. s. 91). Wydaje się więc, że i dla wolności partii politycznych
możliwe jest wskazanie regulacji, które w sposób oczywisty naruszałyby „istotę” tej
wolności. W moim np. przekonaniu takim naruszeniem byłoby wprowadzenie zakazu
organizowania się przedstawicieli danej partii (czy danego typu partii) w ugrupowania
parlamentarne w jakiejkolwiek formie.
Po drugie, w płaszczyźnie faktycznych odniesień danej regulacji, ograniczenia
konstytucyjnie uznanych praw i wolności nie mogą przybierać charakteru
nieproporcjonalnego bądź też arbitralnego. Pierwszy zakaz nasuwa konieczność wyważania
rangi prawa czy wolności poddanego ograniczeniom oraz rangi prawa, zasady czy wartości to
ograniczenie uzasadniającej. Jeżeli nie zostaje tu zachowana proporcjonalność, albo jeżeli
przyjęte ograniczenie jest w niepotrzebny sposób nadmierne, to możliwe jest uznanie
niekonstytucyjności danej regulacji. Drugi zakaz łączy się z zasadą równości: ograniczenia
nie mogą mieć charakteru dyskryminacyjnego, innymi słowy nie mogą opierać się na
klasyfikacjach pozbawionych zaczepienia w racjonalnych i konstytucyjnie legitymowanych
kryteriach (zakaz arbitralności). Znowuż oceny proporcjonalności czy arbitralności może
dokonać tylko sąd konstytucyjny na tle konkretnych przypadków, ale znowuż taki właśnie
system działa od lat w wielu państwach rozwiniętej demokracji.
W konkluzji należy przyjąć, że istnieje konstytucyjna podstawa swobody tworzenia
przez posłów grup politycznych w Sejmie (i Senacie). Zarazem jednak konstytucyjnie
dopuszczalne są też (ograniczenia tej swobody, o ile:
1. znajdują uzasadnienie w innych prawach, zasadach czy wartościach
konstytucyjnych;
2. nie naruszają „istoty” tej wolności;
3. nie mają charakteru nieproporcjonalnego lub arbitralnego.
B. Jak już wspomniano, w omawianej tu sprawie zachodzi wyraźny „styk” między
wolnością partii politycznych a autonomią parlamentu.
Po pierwsze, sama zasada autonomii parlamentu jest powszechnie uznana tak w
doktrynie, jak i w orzecznictwie konstytucyjnym państw demokratycznych. Dla rozważanej tu
sprawy, zasada ta wydaje się mieć dwojakie znaczenie:
l. dopuszcza ona, a nawet wręcz nakazuje, by izbom pozostawić daleko posuniętą (o
czym niżej) swobodę w regulowaniu swej wewnętrznej organizacji i zasad działania. Do
materii tych bez wątpienia zalicza się też określanie politycznych form organizowania się
posłów, a więc normowanie zasad tworzenia klubów, kół, zespołów itp. oraz zasad ich
działania i reprezentacji w organach parlamentarnych. Od razu trzeba też podkreślić, że w
tradycji parlamentaryzmu kontynentalnego, za normalną i oczywistą regulację przyjmuje się
określanie minimalnego pułapu liczbowego koniecznego dla zorganizowania „pełnoprawnej”
frakcji parlamentarnej;
2. dopuszcza ona (a – jak starałem się wykazać wyżej – nawet nakazuje), by
wspomniane wyżej kwestie normowały samodzielnie zainteresowane izby poprzez swe
regulaminy. Nawet więc jeżeli dana sprawa zahacza o sferę zastrzeżoną do wyłączności
ustawy, to – pod warunkiem jej oczywistego i całkowitego związku z wewnętrznym
funkcjonowaniem izby – dopuszczalne wydaje się jej unormowanie w regulaminie. W
odniesieniu do Polski wniosek ten można uzasadnić sformułowaniem art. 23 ust. 4
Konstytucji, który można uznać za lex specialis w stosunku do ogólnych zasad dotyczących
8
wyłączności ustawy. Raz jeszcze trzeba jednak podkreślić, że konstrukcja ta działa tylko w
materiach, które Konstytucja zastrzegła do zakresu Regulaminu, a więc tylko i wyłącznie w
materiach o wewnętrznym charakterze. Do materii takich można zaliczyć kwestie organizacji
i działalności frakcji, tak więc Regulamin może je normować i nie potrzeba tu żadnego
pośrednictwa ustaw (a – co więcej – można nawet kwestionować dopuszczalność
konkurencyjnych regulacji ustawowych w materiach wynikających z art. 23 ust. 4).
Po drugie, zasada autonomii parlamentu nakazuje pozostawienie izbom daleko idącej
swobody w normowaniu spraw ową autonomią objętych. Oczywiście, zasada
konstytucyjności ma i tutaj zastosowanie, każda więc norma regulaminowa musi być zgodna
z konstytucją. Wszędzie jednak tam, gdzie konstytucja pozostawia pewne luzy wyboru
rozwiązań, należy przyjąć, że zasada autonomii zastrzega izbom wyłączne prawo
dokonywania owego wyboru. Tzw. Gestaltungsfreiheit, akcentowana w odniesieniu do
całokształtu działalności parlamentu, znajduje tu szczególnie wyraźne zastosowanie, właśnie
dlatego, że zasada autonomii dodatkowo ją akcentuje. Stąd raz jeszcze koncepcja „kontroliminimum” pozostawionej sądowi konstytucyjnemu. Przypomnieć tu należy francuską
koncepcję „oczywistego błędu ustawodawcy”, odnoszoną zresztą do ustawodawczej
działalności parlamentu i przyjmującą, że – tam, gdzie parlamentowi pozostawiona jest
swoboda kształtowania swych rozstrzygnięć – sąd konstytucyjny może interweniować tylko
w razie oczywistego przekroczenia pewnych zasad racjonalności. Dopóki jednak takiego
„oczywistego błędu” nie można wykazać, sąd konstytucyjny powinien akceptować opcje
przyjmowane przez parlament. Wydaje się, że koncepcja ta może znajdować zastosowanie
także do materii objętych autonomią parlamentu.
Zarazem jednak prawo tworzenia frakcji jest elementem ogólnej wolności tworzenia
partii politycznych. Jako takie, może podlegać ograniczeniom tylko, gdy uzasadniają to
argumenty znajdujące oparcie w innych normach, zasadach czy wartościach konstytucyjnych.
Zasada autonomii takiego oparcia nie dostarcza, gdyż ma ona raczej charakter
kompetencyjny, zastrzegając pewne rozstrzygnięcia dla parlamentu, ale nie przesądzając ich
treści. Uzasadnienia dla ograniczania prawa tworzenia frakcji należy więc poszukiwać gdzie
indziej.
Z tego punktu widzenia wskazać m.zd. należy zasadę zdolności parlamentu do
wykonywania swych funkcji konstytucyjnych, czyli jego zdolności do rządzenia. Choć nie
jest ona nigdzie zapisana expressis verbis, to można wydobyć ją zarówno z ogólnego pojęcia
„państwa demokratycznego” jak też z wymogu, by parlament wypełniał te wszystkie
kompetencje, które konstytucja mu nakazuje wykonywać. Zachowanie zdolności parlamentu
do rządzenia można uważać za samoistną wartość konstytucyjną, wpływającą na kształt
innych norm, zasad i wartości ustanowionych przez konstytucję. Jest zaś niesporne, że
nadmierne rozdrobnienie polityczne parlamentu może utrudniać, paraliżować czy wręcz
uniemożliwiać podejmowanie decyzji. Stąd różnego rodzaju ograniczenia wymierzone
przeciwko małym partiom, tak by najpierw utrudnić im wejście do parlamentu, a potem
ograniczyć możliwości ich parlamentarnego działania. Wspomnieć zwłaszcza należy o
„klauzuli zaporowej” znanej prawu wyborczemu RFN i innych państw.
Wspominam tu rozwiązania prawa wyborczego nie tylko dlatego, że rodzą one
analogie z późniejszym regulowaniem pozycji partii w samym parlamencie. Właśnie na tle
pytania o konstytucyjność tych rozwiązań FTK RFN sformułował argumenty, mogące, m.zd.
odnosić się i do rozpatrywanej tu sprawy:
„...celem wyborów jest nie tylko wypełnienie politycznej woli wyborców..., tzn.
stworzenie reprezentacji ludu, która miałaby stanowić jakby lustrzane odbicie istniejących
opinii politycznych. Jest nim także zapewnienie parlamentowi zdolności funkcjonowania...
Wielkie partie ułatwiają współpracą wewnątrzparlamentarną... Nieograniczona zasada
proporcjonalności stworzyłaby możliwość zdobycia reprezentacji parlamentarnej także przez
9
grupy tak małe, iż nie reprezentujące programu politycznego zorientowanego ku interesowi
powszechnemu... Wyraźne większości parlamentarne, świadome swej odpowiedzialności
wobec interesu powszechnego są konieczne dla sformowania rządu zdolnego do działania tak
na forum wewnętrznym jak i międzynarodowym oraz dla wykonywania podstawowych zadań
legislacyjnych. Toteż zdolność partii politycznych do zrealizowania zadań parlamentu
stanowi legitymowane kryterium... różnicowania ich „szans sukcesu...” (orzeczenie z 23
stycznia 1957r. BVerfGE t. 6, s. 84 i n.).
Potrzeba zapewnienia parlamentowi (izbie) zdolności działania może zatem
legitymować ograniczenia pozycji mniejszych partii, także poprzez ograniczanie ich prawa do
tworzenia frakcji (klubów) parlamentarnych. Mimo więc uznania, że swoboda tworzenia
frakcji ma podstawę konstytucyjną, dopuścić należy ustanawianie ograniczeń tej swobody w
oparciu o konieczność zapewnienia należytego funkcjonowania parlamentu. Zawsze
pozostaną jednak pytania (wskazane w konkluzji punktu A), na które odpowiedzieć może
tylko sąd konstytucyjny.
C. Dane porównawcze przemawiają na rzecz przyjętego przez Regulamin Sejmu
unormowania.
Przede wszystkim, w państwach Europy kontynentalnej istnienie określonego
minimum reprezentacji parlamentarnej jest uważane za konieczny warunek utworzenia
frakcji. Granica ta jest w różnych państwach zakreślona w różny sposób: gdy chodzi o tzw.
izby niższe, to we Włoszech wynosi ona 20 deputowanych, we Francji wynosiła początkowo
30, a w 1988 r. zmniejszono ją do 20 (co było gestem Partii Socjalistycznej wobec
komunistów), w Hiszpanii granica ta wynosi 15. W RFN przyjęto początkowo granicę 10
deputowanych, w 1951 r. podniesiono ją (z myślą o KPD) do 15, a w 1969 na 5% ogólnej
liczby członków Bundestagu, co początkowo wyniosło 26, a wzrosło do 33 po zwiększeniu
składu tej izby w 1991 roku. Nie ma zakazu tworzenia grup czy kół przez niniejsze grupy
deputowanych, ale tylko z frakcjami powiązane są różnego rodzaju przywileje proceduralne
czy nawet finansowe.
Po drugie, sama zasada, iż frakcja musi przekraczać pewne minimum nie budzi
wątpliwości ani doktryny, ani praktyki politycznej. Niesporny jest oczywiście jej wydźwięk
polityczny, ale można przyjąć, że we wszystkich omawianych tu krajach uznaje się, że
konieczność zapewnienia efektywnego przebiegu prac parlamentarnych pozwala na tego typu
różnicowanie pozycji silniejszych i słabszych ugrupowań politycznych. Trzeba też zresztą
pamiętać, że i prawo wyborcze dba o to, by w parlamencie nie pojawiały się grupy o zbyt
małej liczebności. Toteż trudno byłoby wskazać przykłady sporów o samą zasadę minimalnej
liczebności frakcji, choć przyjmowany pułap może oczywiście prowadzić do kontrowersji.
Po trzecie, problemy tworzenia frakcji niemal nie stawały przed
zachodnioeuropejskimi sądami konstytucyjnymi i wskazać można jedynie dwa orzeczenia z
tego zakresu.
W 1959 r. francuska Rada Konstytucyjna (59-2 DC) rozpatrywała konstytucyjność
nowego regulaminu Zgromadzenia Narodowego i zakwestionowała przepis uzależniający
uznanie danej grupy deputowanych za frakcję od uprzedniego uznania przez Zgromadzenie,
że program polityczny tej grupy nie narusza ram konstytucyjnych. Rada uznała, iż taka
kontrola (de facto przecież sprawowana przez aktualną większość Zgromadzenia) narusza
wolność działania partii. Rada nie zakwestionowała natomiast ustalenia pułapu 30
deputowanych dla stworzenia grupy.
W 1991 r. Federalny Trybunał Konstytucyjny RFN (2 BvE 1/91) rozpoznawał
wniosek partii PDS zgłoszony w procedurze sporu między organami konstytucyjnymi. PDS
zyskała zbyt małą reprezentację w Bundestagu, by móc stworzyć frakcję parlamentarną,
charakterystyczne jednak, że jej wniosek skierowany był nie tyle przeciw samej zasadzie
10
minimalnego pułapu dla stworzenia frakcji, co przeciw niedopuszczeniu deputowanych PDS
do składu jednej z podkomisji, mimo że ilość członków podkomisji pozwalała – przy
zachowaniu zasady proporcjonalności – na przyznanie jednego miejsca PDS. Trybunał
wskazał przede wszystkim, iż:
„Z art. 38 ust. l zd. 2 Ustawy Zasadniczej wynika prawo deputowanych do
organizowania się do wspólnej pracy także w innych formach niż frakcje”.
Trybunał uznał więc, że niekonstytucyjny byłby jedynie generalny zakaz politycznego
organizowania się deputowanych, natomiast nie ma konstytucyjnego wymogu, by
organizowanie się we frakcje miało być także dostępne bez ograniczeń.
W dalszym wywodzie Trybunał wskazał zasadę „lustrzanego stosunku parlamentu i
komisji”, z której wynika pełna proporcjonalność polityczna składu wszelkich organów
parlamentarnych (chyba, że zachodzą względy o charakterze szczególnym – np.
bezpieczeństwo Państwa uzasadnia wykluczenie reprezentacji Partii Zielonych w komisji
zajmującej się tymi sprawami – tak bawarski sąd konstytucyjny w orzeczeniu z 14 grudnia
1988). Skład każdego organu musi więc uwzględniać proporcje polityczne, oczywiście na
tyle, na ile liczebność organu na to pozwala. Niekonstytucyjne było zatem wykluczenie
deputowanych PDS ze składu podkomisji.
Oba orzeczenia – mimo zupełnie innego kontekstu politycznego ich podejmowania –
wydają się mieć jeden element wspólny: uznając prawo deputowanych do formowania grup
politycznych i do reprezentacji w organach parlamentu, nie kwestionują opierania frakcji –
jako szczególnie uprzywilejowanej formy politycznej organizacji posłów – na wymaganiach
ilościowych.
W konkluzji należy stwierdzić, że:
1. Regulamin Sejmu podlega kontroli, tak w płaszczyźnie zgodności z Konstytucją,
jak i z ustawami, a organem właściwym do sprawowania tej kontroli jest Trybunał
Konstytucyjny;
2. Gdy chodzi o płaszczyzną konstytucyjną, to:
a) Swoboda tworzenia politycznych ugrupowań parlamentarnych jest elementem
ogólnej wolności tworzenia partii politycznych i – stąd – należy jej przyznać rangę
konstytucyjną;
b) Zasada autonomii parlamentu sugeruje zastrzeżenie normowania sposobu
wykonywania tej swobody do właściwości Regulaminu Sejmu;
c) Zapewnienie parlamentowi zdolności do rządzenia stanowi samoistną wartość
konstytucyjną i może uzasadniać ograniczenia swobody tworzenia politycznych ugrupowań
parlamentarnych;
3. Gdy chodzi o płaszczyznę ustawową, to:
a) Charakter wyjściowy ma pytanie, czy art. 23 ust. 4 Konstytucji formułuje sferę
wyłączności Regulaminu Sejmu i czy do sfery tej należą kwestie politycznej organizacji
posłów:
b) Jeśli uznać dopuszczalność ustawowej ingerencji w te kwestie, to przepisy
Regulaminu muszą pozostawać w zgodzie z normami rangi ustawowej, ale zasada autonomii
Sejmu nakazuje ograniczać kontrolę tylko do semantycznie koniecznego minimum.
i
Trybunał Konstytucyjny w dniu 26 stycznia 1993 r. (publ. OTK 1993 t. I, poz. 2) orzekł, że:
„przepisy art. 9 ust. 1-5 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej
Polskiej (MP Nr 26, poz. 185, zm. MP Nr 34, poz. 239) nie są sprzeczne z art. 14 ust. 1-3 ustawy z dnia 31 lipca
11
1985 r. o obowiązkach i prawach posłów i senatorów (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 18, poz. 79) i są
zgodne z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między
władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84,
poz. 426) a także z art. 1 i art. 4 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pozostawionymi w mocy przez art.
77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.”