14. Czy przedsiębiorca prowadzący zakład górniczy

Warszawa, 27 grudnia 2013 r.
mgr Łukasz Dziamski
Katedra Prawa i Postępowania Administracyjnego
Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytet Warszawski
Opinia w sprawie 297/DOR/2013
Podmiot zadający pytanie: Urząd Gminy X
Treść pytania:
Czy przedsiębiorca prowadzący zakład górniczy może ponieść koszty sporządzenia
projektów zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli wprowadzenie
zmian w tych aktach uwarunkowane jest zamiarem poszerzenia terenów eksploatacji
kruszyw?
Sentencja odpowiedzi:
Przedsiębiorca prowadzący zakład górniczy zobowiązany jest ponieść koszty
sporządzenia projektu planu miejscowego, który zostanie uchwalony w przypadku
określonym w art. 104 ust. 2 p.g.g. Obowiązek ten dotyczy także zmiany takiego planu.
Przedsiębiorca prowadzący zakład górniczy może pośrednio ponieść koszty
sporządzenia projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy w zakresie wymaganym do zapewnienia braku sprzeczności pomiędzy
tym aktem a planem miejscowym, o którym mowa wyżej.
Opis stanu faktycznego:
Gmina ma opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całego
obszaru. Przedsiębiorca wystąpił do Gminy z wnioskiem o poszerzenie terenów eksploatacji
kruszyw – o tereny obecnie użytkowane rolniczo – co wiąże się ze zmianą Studium
Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy oraz planu
miejscowego. Pytanie dotyczy sposobu finansowania zmiany Studium i planu.
Czy w tym przypadku można zastosować art. 104 ust. 6 ustawy z dnia 9 czerwca
2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, tj. że koszty sporządzenia zmiany obu dokumentów
poniesie przedsiębiorca? Zaznacza się, że przedsiębiorca sam zadeklarował poniesienie tych
kosztów.
Podstawa prawna udzielonej odpowiedzi:
1) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
(Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej: „u.p.z.p.”);
2) ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz.
981 ze zm.; dalej: „p.g.g.”);
3) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
(Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: „u.d.j.s.t.”);
4) ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r.,
poz. 102, poz. 651 ze zm.; dalej: „u.g.n.”).
Uzasadnienie:
Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.p.z.p. koszty sporządzenia planu miejscowego obciążają
budżet gminy, zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.p.z.p. koszty sporządzenia planu
obciążają inwestora realizującego inwestycję celu publicznego (może nim być, powiat,
województwo, skarb państwa lub inny podmiot, także prywatny). Natomiast, w świetle art. 13
u.p.z.p. koszty sporządzenia studium obciążają budżet gminy, aczkolwiek koszty
sporządzenia lub zmiany studium wynikające z rozmieszczenia inwestycji celu publicznego
o znaczeniu ponadlokalnym obciążają odpowiednio budżet państwa, budżet województwa
albo budżet powiatu. Przepisy art. 13 i 21 u.p.z.p. mają zastosowanie także w sytuacji zmiany
studium bądź planu (H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Komentarz, LEX 2013, s. 205).
Zasadą jest więc ponoszenie kosztów opracowań planistycznych przez gminę, która
na ich podstawie przyjmuje odpowiednie akty z zakresu planowania i zagospodarowania
przestrzennego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, plan
miejscowy). Ustawodawca przenosi jednak koszt sporządzenia tych aktów w zakresie
inwestycji celu publicznego na inwestorów tych inwestycji, o ile nie jest nimi gmina. Ponadto
wskazać należy, że art. 24 ust. 1 u.p.z.p. nakłada na organy wskazane w art. 11 pkt 6 u.p.z.p.
obowiązek dokonania uzgodnień i opinii projektu studium bądź planu na swój koszt.
Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez „inwestycje celu publicznego” należy rozumieć
działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim
i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe
i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła
ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.
Wśród celów publicznych wyliczonych w art. 6 u.g.n., w punkcie 8 tego artykułu
wskazano „poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością
górniczą”. Należy zauważyć, że cel publiczny dotyczy w tym przypadku jedynie
poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania nie wszystkich kopalin, ale tylko tych, które są
objęte własnością górniczą i które (jak wynika z prawa geologicznego i górniczego) stanowią
własność Skarbu Państwa. O tym, których kopalin dotyczy art. 6 pkt 8 u.g.n., decyduje
zawarte w przepisach art. 10 p.g.g. pojęcie własności górniczej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 p.g.g.
własnością górniczą objęte są złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu
występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem
darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych,
siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu,
kamieni szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania. Według art. 10 ust. 2 p.g.g.
własnością górniczą są objęte także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek (inne
wody nie są kopalinami w świetle art. 5 ust. 1 p.g.g.). Własnością górniczą są objęte także
części górotworu położone poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowej,
w szczególności znajdujące się w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej
(art. 10 ust. 4 p.g.g.). Zgodnie z art. 10 ust. 3 p.g.g. złoża kopalin niewymienionych w ust. 1
i 2 są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (nie są objęte prawem własności
górniczej), a zatem ich poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie nie stanowi celu
publicznego (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami.
Komentarz, LEX/el. 2013).
W analizowanym przypadku przedsiębiorca ubiegający się o zmianę planu
miejscowego prowadzi zakład górniczy zajmujący się wydobyciem piasku i żwiru,
nie realizuje więc celu publicznego. W myśl więc powołanych wyżej przepisów art. 13 i 21
u.p.z.p. nie będzie podmiotem zobowiązanym do sfinansowania projektu zmiany studium
i planu. W odniesieniu do zmiany studium brak takiej możliwości wynika też stąd, że w art.
13 ust. 2 nie wymieniono podmiotów innych niż powiat, województwo i skarb państwa.
Wyjątek od ustaleń zawartych w przepisach u.p.z.p. ustanowiono jednak w art. 104
p.g.g. Zgodnie z art. 104 ust. 2 p.g.g., jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej
w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego
fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wedle zaś art. 104 ust. 6 p.g.g.,
koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2 p.g.g., ponosi
przedsiębiorca. Takie sformułowanie przepisów oznacza dla gminy fakultatywność
sporządzenia planu miejscowego w opisanym przypadku. Natomiast dla zainteresowanego
przedsiębiorcy art. 104 ust. 6 p.g.g. ustanawia obowiązek poniesienia kosztów sporządzenia
projektu takiego planu. Obowiązek ten istnieje niezależnie od tego, czy planowane działania
dot. kopaliny wypełnią przesłanki uznania ich za realizację celu publicznego. Norma
ukształtowana na bazie przepisów art. 104 ust. 2 i 6 p.g.g. uzależnia wdrożenie procedury
planistycznej od dwóch czynników: woli politycznej organów gminy oraz gotowości
do sfinansowania kosztów projektu planu przez przedsiębiorcę. Gmina nie może wręcz
uchwalić planu na podstawie art. 104 ust. 2 p.g.g. finansując jego projekt ze środków
własnych bez narażenia się na zarzut naruszenia zasad sporządzania planu prowadzący
do nieważności takiej uchwały rady gminy. Z kolei przedsiębiorca uchylający się
od obowiązku sfinansowania projektu planu nie może liczyć na jego uchwalenie.
Odpowiadając więc na pytanie dotyczące możliwości sfinansowania projektu zmiany planu
miejscowego przez przedsiębiorcę prowadzącego zakład górniczy w warunkach określonych
w art. 104 ust. 2 p.g.g. należy wskazać, że stanowi to jego obowiązek, a nie jedynie
możliwość.
Inaczej rzecz się ma ze zmianą studium, jeżeli jest ona niezbędna dla przeprowadzenia
zmiany planu w warunkach określonych w art. 104 ust. 2 p.g.g. Brak jest bowiem
w odniesieniu do tego aktu przepisu o analogicznej treści do art. 104 ust. 6 p.g.g. Biorąc pod
uwagę, że powołany przepis stanowi wyjątek od reguł ustalonych w u.p.z.p. nie można
dokonać jego wykładni rozszerzającej i uznać przez analogię, że znajduje zastosowanie
również w przypadku sfinansowania kosztów projektu zmiany studium.
Powyższa konstatacja nie wyklucza jednak ewentualności wsparcia gminy, aby
umożliwić jej przygotowanie projektu zmiany studium. Należy bowiem zwrócić uwagę,
że wszystkie dotychczas omawiane przepisy dotyczące finansowania projektu studium bądź
planu (art. 13, 21 i 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 104 ust. 6 p.g.g.) sformułowane zostały
w sposób wskazujący podmiot obciążony obowiązkiem poniesienia kosztów sporządzenia
stosownych projektów. Jak wskazał WSA w Gdańsku, „kwestia ponoszenia kosztów
sporządzenia planu miejscowego (ale też studium – dop. Ł.D.) została uregulowana
w powoływanej ustawie (u.p.z.p. – dop. Ł.D.) w opisany sposób i oznacza, że gmina nie może
domagać się ponoszenia i pokrywania tych kosztów (poza wypadkami przewidzianymi w art.
21 ust. 2) przez np. właścicieli nieruchomości objętych postanowieniami planu, czy też od
innych osób fizycznych lub prawnych zainteresowanych sporządzaniem planu. Natomiast
pokrycie tych kosztów przez inny podmiot, w zaistniałej sytuacji jest kwestią wewnętrzną
gminy, i w sytuacji, gdy procedura planistyczna została zachowana, nie może powodować
stwierdzenia nieważności uchwały.” (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008
r., II SA/Gd 799/07, także H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu…, s. 205).
Odmiennie niż w przypadku projektu planu, o którym mowa w art. 104 ust. 2
p.g.g., w przypadku projektu zmiany studium gmina nie może żądać od przedsiębiorcy
sfinansowania kosztów tego projektu. Może natomiast przyjąć od niego dobrowolną
darowiznę. Parafrazując M. J. Nowaka, niemożliwe jest zawarcie wiążącej umowy
pomiędzy gminą a przedsiębiorcą, w ramach której przedsiębiorca przekazuje gminie
konkretną kwotę z zastrzeżeniem, że musi ona zostać wykorzystana na cele związane
z uchwaleniem zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
o określonej treści. Uchwalenie studium jest zależne zupełnie od gminy, składając się tym
samym na zasadę samodzielności planistycznej gminy, i w związku z powyższym nie można
– bez szczególnej podstawy ustawowej (której w tym przypadku nie ma) – tego władztwa
ograniczać. Nie mogą tego czynić również same organy gminy. Kolejnym problemem
mogłaby być legalność umowy dotyczącej przygotowania projektu studium. Akt taki,
dotyczący sfery publicznej, a nie prywatnej, nie może obecnie być (bez szczegółowych
dodatkowych zastrzeżeń ustawowych) przedmiotem umowy cywilnoprawnej, a po drugie,
trudne byłoby z punktu widzenia organów gminy konsekwentne realizowanie postanowień
umowy: chociażby z uwagi na fakt, że projekt studium podlega uzgodnieniom i w licznych
przypadkach organ gminy nie ma wpływu na treść uzgodnienia, a zwłaszcza na odmowę
dokonania uzgodnienia. W kontekście powyższego, nie można w przedmiotowym przypadku
stosować np. umowy darowizny z poleceniem. Sfinansowanie projektu zmiany studium może
mieć miejsce jedynie w taki sposób, że przedsiębiorca przekaże na rzecz gminy określoną
kwotę pieniężną, a następnie organy gminy – w miarę możliwości (bez wyartykułowania
w tym zakresie umownego obowiązku) – przekażą tę kwotę na cele związane
z przygotowaniem projektu zmiany studium (por. M. J. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Warszawa 2013, s. 7). Zgodnie
bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.j.s.t., źródłem dochodów własnych gminy mogą być
darowizny na jej rzecz. Z tego też względu, odpowiadając na pytanie dotyczące możliwości
sfinansowania projektu zmiany studium przez przedsiębiorcę prowadzącego zakład górniczy
w warunkach określonych w art. 104 ust. 2 p.g.g. należy wskazać, że jest to możliwe, jednak
pośrednio (darowane środki staną się środkami własnymi gminy) i w warunkach
dobrowolności.
Wykaz wykorzystanego orzecznictwa oraz publikacji:
1) wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 października 2008 r., II SA/Gd 799/07
1) H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym. Komentarz, LEX 2013.
2) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski,
Warszawa 2011.
3) M. J. Nowak, Sporządzanie i uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego, Warszawa 2013.
4) E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz,
LEX/el. 2013.
/-/
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i
Cyfryzacji.
Udzielane
porady
prawne
nie
mogą
być
wykorzystywane
postępowaniach sądowych, administracyjnych i innych,
w
jakichkolwiek
jako dowód na poparcie
stanowiska stron, posiadają bowiem walor doradczo-informacyjny.