polityka 9 kor 2.indd - Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
advertisement
SZANOWNI PAŃSTWO! Uważni Czytelnicy „Polityki Społecznej” zauważą, że duża część bieżącego numeru ma charakter dyskusyjny i stanowi konsekwencję tekstów, które drukowaliśmy wcześniej. Najwyraźniej rozmaite problemy polityki społecznej stają się „gorące” i wchodzą w obszar publicznej debaty! Warto podtrzymywać ten nurt myślenia o polityce społecznej: usilnie zapraszamy Państwa do dalszych polemik. Redakcja Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. TRZYNAŚCIE TEZ W SPRAWIE REFORMY POLITYKI PAŃSTWA NA RYNKU PRACY W POLSCE* Elżbieta Kryńska Instytut Pracy i Spraw Socjalnych Zenon Wiśniewski Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu Każde państwo realizuje w imieniu i dla społeczeństwa politykę na rynku pracy polegającą na oddziaływaniu na podaż i popyt na pracę dla utrzymania bądź przywrócenia równowagi, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby osiągnięcia celu zasadniczego, jakim jest wysoki poziom zatrudnienia i niski poziom bezrobocia. Ze względu na znaczenie ekonomiczne i społeczne oraz szczególne funkcje zatrudnienia, działania te są jednymi z ważniejszych podejmowanych w obszarze polityki gospodarczej. Niniejszy artykuł zawiera 13 tez odnoszących się do reformy polityki państwa na rynku pracy w Polsce. Tezy te oparte zostały na analizach – po pierwsze – najbardziej prawdopodobnego (w dającej się przewidzieć przyszłości) przebiegu zjawisk na polskim i europejskich rynkach pracy oraz – po drugie – priorytetów, wytycznych i zaleceń formułowanych w ramach Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Przyjęto przy tym, iż podstawowym celem polityki państwa na rynku pracy powinien być wzrost zatrudnienia poprzez tworzenie warunków do powstawania i przetrwania większej liczby lepszych miejsc pracy. 1. W literaturze przedmiotu wyraźnie odróżniana jest polityka zatrudnienia od polityki rynku pracy. Polityka zatrudnienia ma na celu oddziaływanie na ogólny poziom zatrudnienia w gospodarce, a w szczególności na osiąganie stanu pełnego zatrudnienia. W jej obszarze wykorzystuje się głównie narzędzia polityki gospodarczej (zwłaszcza polityki budżetowej i pieniężnej), mające charakter makroekonomiczny. Natomiast polityka rynku pracy nakierowana jest głównie na rozwiązywanie problemów strukturalnych rynku pracy i poprawianie skuteczności jego funkcjonowania (Wiśniewski 1994, s. 29–43). Opiera się na wyspecjalizowanych instrumentach dostosowujących strukturę podaży pracy do struktury popytu na pracę, takich jak na przykład szkolenia zawodowe czy subsydiowanie zatrudnienia – ma zatem charakter mikroekonomiczny. Jak dotychczas w Polsce mieliśmy do czynienia z przewagą myślenia charakterystycznego dla polityki rynku pracy. Podejście to należałoby zmienić, uwzględniając potrzebę konstrukcji i realizacji polityki zatrudnienia. Aktywność państwa na rynku pracy * Artykuł powstał na podstawie tekstu ekspertyzy, wykonanej na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sierpniu 2007 r. Polityka Społeczna nr 9/2007 powinna mieć charakter makroekonomiczny, polegający na wykorzystaniu instrumentów polityki gospodarczej (głównie polityki budżetowej, pieniężnej oraz współpracy gospodarczej z zagranicą) dla ograniczania bezrobocia. W zależności od tego, jaka teoria ekonomiczna jest podstawą polityki zatrudnienia, instrumenty te skierowane są albo na stymulowanie globalnego popytu na towary (w przypadku teorii keynesistowskiej), albo na stwarzanie producentom korzystniejszych ekonomicznych warunków rozwijania produkcji (w przypadku teorii neoklasycznej) (Kwiatkowski 2002, s. 239–259). Jakkolwiek wybór konkretnej teorii wymaga przeprowadzenia szczegółowych badań (trzeba dodać, iż jest także wyborem politycznym), to – jak się wydaje – obecna sytuacja gospodarcza i na rynku pracy w Polsce wskazuje na potrzebę sięgnięcia do dorobku ekonomii podaży (supply-side economics). Przejście od polityki rynku pracy do polityki zatrudnienia wymaga przeniesienia punktu ciężkości działań z formułowania i prób realizacji mniej lub bardziej fragmentarycznych programów, obejmujących mniejszą lub większą część zbiorowości pracujących lub/i bezrobotnych lub/i podmiotów gospodarczych lub/i podmiotów rynku pracy, na działania o charakterze systemowym, będących integralną częścią polityki ekonomicznej państwa. Nie oznacza to oczywiście konieczności rezygnacji z formułowania tego rodzaju programów. Powinny one jednak spełniać głównie rolę wspomagającą, być skierowane na ochronę grup zwiększonego ryzyka oraz kierować uwagę polityki społecznej i gospodarczej na obszary wymagające uwzględnienia w rozwiązaniach systemowych. Proponowane podejście wymaga od ustawowych organów zatrudnienia przede wszystkim zwiększenia aktywności w zakresie zastosowania konkretnych instrumentów polityki gospodarczej. Podmioty te powinny być również przygotowane do oceny wiązki celów przyjętych do realizacji i wykorzystywanych narzędzi z punktu widzenia usytuowania i zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia i równowagi na rynku pracy1. 2. Zgodnie z Integrated Guidelines for Growth and Jobs 2005–2008 (Commission of the European Communities 2005; Council Decision… 2005), rząd polski 1 Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. powinien prowadzić politykę zapewniającą pełne zatrudnienie, wysoką i wydajną pracę oraz wzmacniającą terytorialną spójność społeczną. W związku z tym tworzenie nowych i utrzymanie istniejących miejsc pracy powinno stać się najważniejszym kryterium oceny polityki gospodarczej. Szansę na sukces zatrudnieniowy stwarzają działania kompleksowe, a kluczem do rozwiązania problemu bezrobocia jest promocja inwestycji, gdyż tylko one zapewniają miejsca pracy o długotrwałym charakterze. Dlatego też makroekonomiczna polityka zatrudnienia wraz z instrumentami polityki pieniężnej, finansowej, inwestycyjnej i handlu zagranicznego oraz płac nie może być zwolniona od odpowiedzialności za realizację celu pełnego zatrudnienia. Polityka pieniężna, wysokość stopy procentowej i polityka podatkowa powinny być tak ukierunkowane, aby pobudzały inwestycje i wzrost popytu na pracę. Jeśli polityce wzrostu zatrudnienia nie nada się wysokiego priorytetu, to nastąpią poważne zaburzenia w systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce, w szczególności w finansowaniu systemu emerytalnego. 3. W zakresie rynku pracy prowadzona w Polsce polityka zmierza głównie do ochrony socjalnej osób bezrobotnych. Zachęty do podejmowania pracy są stosowane w ograniczonym stopniu. Wykształciło to pewne patologiczne zachowania bezrobotnych, zmierzające do pracy nierejestrowanej (w szarej strefie) przy jednoczesnym korzystaniu ze świadczeń kompensacyjnych. Szacuje się, że połowa bezrobocia rejestrowanego ma pozorny charakter. W przypadku starszych pracowników trwałą tendencją stało się przechodzenie na wcześniejsze emerytury. W efekcie na 1000 pracujących przypada 1120 niepracujących. Sytuacja na rynku pracy w Polsce po wstąpieniu do Unii Europejskiej zmienia się bardzo szybko i pomimo wysokiego bezrobocia rejestrowanego w niektórych branżach zaczyna pojawiać się niedobór pracowników. Jest on po części spowodowany dużymi rozmiarami emigracji zarobkowej. Wymaga to zmiany podejścia państwa do rynku pracy i wypracowania nowej strategii, która powszechnie nazywa się filozofią państwa pracy (workfare state). Zmiana dotychczasowego podejścia do polityki wobec pracy znajduje też odbicie w nowych koncepcjach socjalnych Unii Europejskiej, a mianowicie w Traktacie Amsterdamskim, a następnie Strategii Lizbońskiej. Obecnie zmierza się do przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu przez pracę, przeciwstawiając to podejście zwalczaniu wykluczenia przez przyzwoite świadczenia kompensacyjne. Należy pamiętać, że utrzymanie osób niepracujących wymaga coraz większej redystrybucji dochodów na ich rzecz, co zmniejsza konkurencyjność gospodarki. Ponadto grupy wyłączone podatne są na manipulacje skrajnych opcji politycznych. Zasadniczym zadaniem systemu osłony socjalnej dla bezrobotnych powinno być zapewnienie dochodów na okres aktywnego poszukiwania pracy oraz stworzenie warunków do aktywizacji zawodowej. Zakres świadczeń nie powinien natomiast stanowić motywacji do uzyskania statusu bezrobotnego. W Polsce powinno mieć miejsce ściślejsze łączenie aktywnych programów przeciwdziałania bezrobociu z pomocą pieniężną, ale uwarunkowaną zobowiązaniem do uczestnictwa w tych programach i aktywnym poszukiwaniem pracy. 2 4. Pomimo występujących nadal wad w instytucjach i polityce państwa wobec rynku pracy nie można uważać, że sztywność instytucjonalna polskiego rynku pracy jest wysoka. Jednak w połączeniu z polityką gospodarczą zorientowaną na tworzenie miejsc pracy dalsza deregulacja rynku pracy może wykazać swoją skuteczność i sprzyjać powstawaniu nowych miejsc pracy (Wiśniewski 1999, s. 139–147; Grotkowska i in. 2007, s. 126–132). Reformy na rynku pracy w obecnych warunkach muszą oznaczać przyzwolenie na wzrost jego deregulacji, prowadzący do wzrostu elastyczności, pod warunkiem bardziej odpowiedzialnego i efektywnego wsparcia osób dotkniętych negatywnymi skutkami wzrostu elastyczności rynku pracy. Dobra koniunktura gospodarcza po naszej integracji z Unią Europejską jest właściwym momentem do rozpoczęcia tych niepopularnych i niechcianych przez związki zawodowe reform. Największe kraje Unii Europejskiej (Niemcy, Włochy, Francja), które długo odkładały trudne decyzje, okupiły swe zaniedbania wysokim bezrobociem i muszą obecnie wprowadzać zaniechane wcześniej reformy. 5. Jako jedno z poważniejszych wyzwań europejskiej polityki zatrudnienia w Unii Europejskiej traktowane jest zagadnienie równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy (flexicurity). Póki co – w Polsce nie stanowi problemu pierwszoplanowego w obszarze polityki rynku pracy. Jest obecnie raczej przedmiotem badań i prac projektowych, a jego pełnego rozwiązania należy oczekiwać dopiero w przyszłości. W dokumentach programowych Unii Europejskiej przyjęto, iż dla osiągnięcia równowagi między elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy konieczne jest spełnienie czterech warunków: – dostępność właściwych porozumień umownych, – aktywna polityka rynku pracy, – wiarygodne systemy uczenia się przez całe życie, – nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego (Council of the European Union 2006, s. 17). Warunek pierwszy – właściwe porozumienia umowne – dotyczy w szczególności możliwości wykorzystania elastycznych form zatrudnienia zapewniających elastyczność pracy z jednej strony, a z drugiej – redukujących segmentację rynku pracy i rozmiary pracy nierejestrowanej. Formy te powinny uwzględniać nowoczesne prawo pracy, zapewniając przy tym zaspokajanie potrzeb tak pracodawców, jak i pracowników. Częścią porozumień umownych jest także wyraźne zaakcentowanie związku między wydajnością pracy a wynagrodzeniem za jej świadczenie. Warunek drugi – aktywna polityka rynku pracy (ALMP) – to skuteczna pomoc ludziom w zmaganiu się z zmianami na rynku pracy, zwłaszcza z okresami bezrobocia i przechodzeniem do nowej pracy. Warunek trzeci – wiarygodne systemy uczenia się przez całe życie (LLL) – ma zapewnić pracownikom stałą przystosowalność i zdolność do zatrudnienia. W jednym z dokumentów UE zaznaczono, iż aktywna polityka rynku pracy i uczenie się przez całe życie są istotne dla wsparcia zmiany pewności miejsca pracy na pewność zatrudnienia (Elastyczność… 2006). I warunek czwarty – nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego – czyli takie systemy, Polityka Społeczna nr 9/2007 Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. które łączą zastosowanie środków wsparcia dochodu z potrzebą stworzenia warunków umożliwiających mobilność na rynku pracy. Wspieraniu dochodu powinny towarzyszyć prawa i obowiązki odnoszące się do możliwości pracy lub szkolenia zawodowego dla zapewnienia powiązania z rynkiem pracy. Systemy ochrony socjalnej powinny wyposażyć ludzi w zdolności przystosowawcze do zmian zachodzących w cyklu życia, aby mieli większe poczucie bezpieczeństwa i postrzegali zmiany na rynku pracy bardziej jako szansę i część życia zawodowego, którą da się zaakceptować, niż jako zagrożenie. Warunek ten obejmuje również usunięcie restrykcji ograniczających mobilność pracowników w ramach UE. Opierając się na istniejących, różnorodnych doświadczeniach krajów europejskich, w Polsce powinien zostać stworzony własny model flexicurity, będący integralną częścią reform polityki państwa na rynku pracy. 6. Regulacja rynku pracy powinna zmierzać do osiągnięcia standardów ujętych w Europejskiej Karcie Społecznej, która jest głównym dokumentem Unii Europejskiej regulującym społeczne i ekonomiczne aspekty funkcjonowania rynku pracy. W tym celu należy dokonywać systematycznego przeglądu naszego ustawodawstwa pod kątem jego zgodności z jej wymaganiami. Mimo że Europejska Karta Społeczna nie ma charakteru obowiązującego aktu prawnego i stanowi jedynie deklarację gotowości prowadzenia wspólnej polityki socjalnej, to jednak powinna stanowić podstawowy punkt odniesienia dla tworzonych ram regulacji rynku pracy. Harmonizacja regulacji w tym zakresie jest dla Polski ze względów ekonomicznych przedsięwzięciem wyjątkowo trudnym. Powinna być ona jednak rozpoczęta, gdyż w przyszłości może wystąpić niebezpieczeństwo podjęcia w stosunku do naszego kraju procedur związanych z reakcją na dumping socjalny. 7. Po naszej integracji z UE bardzo istotne i konieczne staje się określenie roli polityki rynku pracy. Potrzebne są reformy, zmierzające do zwiększenia jej znaczenia. Powinny się one opierać na modelu samorządowym przy jednoczesnym wzmocnieniu funkcji kontrolnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Należy też ponownie rozpatrzyć wprowadzenie ubezpieczeń na wypadek bezrobocia. Nasze quasi-ubezpieczenie oparte na składce na Fundusz Pracy ogranicza możliwości interwencji państwa na rynku pracy. 8. Obecny spadek bezrobocia pozwala na restrukturyzację aktywnej polityki rynku pracy (ALMP). W swej obecnej postaci ALMP nie jest w stanie przyjąć na siebie roli amortyzatora szybkich i częstych zmian zachodzących w zatrudnieniu. Nie może być traktowana jako element kluczowy flexicurity, ponieważ nie daje większych szans bezrobotnemu na zwiększenie zdolności do zatrudnienia i nie poprawia jego bezpieczeństwa. Większe znaczenie powinno mieć szkolenie bezrobotnych na potrzeby pracodawców ze względu na to, że mali i średni przedsiębiorcy mają ograniczone możliwości finansowe. Szkolenia bezrobotnych mają do spełnienia ważną rolę w przystosowaniu struktury ich kwalifikacyjno-zawodowej do wymagań rynku pracy. Wskazują na to wyraźnie doświadczenia krajów UE. Nieuwzględnianie potrzeb edukacyjnych osób pozbawionych pracy oraz zmian dokonujących Polityka Społeczna nr 9/2007 się na rynku pracy w strukturze środków przeznaczanych na programy rynku pracy blokuje zdolność do zatrudnienia dziś, a jutro uniemożliwić może wdrożenie koncepcji gospodarki opartej na wiedzy. W celu zwiększenia efektywności szkoleń dla bezrobotnych należałoby wprowadzić certyfikację podmiotów doskonalenia zawodowego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i bony edukacyjne. Bezrobotny mógłby sam wybierać podmiot szkolący z listy posiadanej przez PUP. Takie rozwiązanie wprowadzono już z dobrym rezultatem w RFN. Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej ograniczeniu powinno ulec natomiast subwencjonowanie zatrudnienia bezrobotnych. 9. Szczególnie istotnym problemem w Polsce, uważanym jednak przez wielu ekonomistów za drugorzędny, jest integracja zawodowa osób dotkniętych bezrobociem długookresowym. Temu bezrobociu nie można zapobiegać tylko środkami polityki makroekonomicznej, gdyż występuje tendencja do jego umacniania się (histereza). Tradycyjna polityka rynku pracy, ze swoim instrumentarium szkolenia zawodowego i subwencjonowaniem miejsc pracy dla bezrobotnych, nie jest też w stanie rozwiązać tego problemu. Okazuje się, że szkolenie zawodowe ma marginesowe znaczenie dla tej grupy bezrobotnych, a zatrudnienie subwencjonowane też nie spełnia oczekiwań. Dlatego trzeba podejmować działania zapobiegające powstawaniu bezrobocia długookresowego. Duże możliwości w tym zakresie stwarza wykorzystanie unemployment profiling. Profilowanie bezrobotnych, szczególnie z wykorzystaniem modelu ekonometrycznego, pozwala zidentyfikować we wczesnym stadium bezrobocia osoby zagrożone długookresowym bezrobociem i objąć je programem zatrudnieniowym. Jest ono nowym instrumentem wspierania decyzji służb zatrudnieniowych, pozwalającym efektywniej wykorzystać ograniczone środki na aktywne programy zapobiegania bezrobociu. Procedury te są już wykorzystywane w wielu krajach Unii Europejskiej, a wśród nowych państw członkowskich w Słowacji. 10. Stan kadrowy urzędów pracy w Polsce, wchodzących w skład publicznych służb zatrudnienia, nie zapewnia sprawnej realizacji ich działalności programowej. Przyczyną jest tu przede wszystkim stosunkowo małe zatrudnienie w urzędach pracy w stosunku do liczby obsługiwanych bezrobotnych, a przede wszystkim zbyt mały udział urzędników „pierwszego kontaktu” z bezrobotnym, zajmujących się pośrednictwem pracy i doradztwem zawodowym. Można odnieść wrażenie, iż w polskich urzędach pracy pośrednictwo pracy i doradztwo zawodowe jest ciągle marginesem działalności, co kontrastuje z doświadczeniami innych krajów, w których obie te dziedziny uważane są za najważniejszą funkcję urzędów pracy. Wzorując się na doświadczeniach państw członkowskich UE, w Polsce należałoby zatem zwiększyć rolę i udział pośrednictwa pracy oraz doradztwa zawodowego w działaniach na rzecz ograniczania bezrobocia. Chodzi o stworzenie warunków do poprawy tzw. przejrzystości rynku pracy, a więc ograniczenia niedoskonałości jego funkcjonowania, prowadzących – zgodnie z teorią naturalnej stopy bezrobocia – do utrzymywania się pewnego poziomu bezrobocia określanego jako „naturalne”. Poprawa przejrzystości rynku pracy wymagałaby zwiększe3 Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. nia liczby pracowników urzędów pracy, zwłaszcza tych „pierwszego kontaktu”, dysponujących adekwatną do potrzeb wiedzą i umiejętnościami zawodowymi. Pożądana dalej byłaby zmiana struktury zatrudnienia w urzędach pracy poprzez zwiększenie udziału pracowników zajmujących się pośrednictwem pracy i poradnictwem zawodowym, ściśle współpracujących z zakładami pracy. Od nich należałoby wymagać poprawy sprawności swych działań, do czego powinny prowadzić między innymi systematyczne szkolenia i oceny pracowników urzędów pracy. 11. Pozytywne rezultaty może przynieść wprowadzenie nowych systemów motywowania w publicznych służbach zatrudnieniowych i konkurencji pomiędzy poszczególnymi wykonawcami usług zatrudnieniowych (job brokering, activation measures). Implementacja tych systemów powiązana musi być z poszukiwaniem najlepszych rozwiązań w zakresie zarządzania poprzez cele i solidną oceną, zapobiegającą manipulacji. Pracownicy publicznych służb zatrudnienia mogą bowiem w procesie rekrutacji uczestników programów zatrudnieniowych wybierać tylko tych, którzy mają najlepsze perspektywy uzyskania pracy, po to, by w sztuczny sposób wykazać się bardzo dobrymi rezultatami. 12. Działania publicznych służb zatrudnienia skoncentrowane są na doraźnym usuwaniu objawów nierównowagi na lokalnych rynkach pracy. W zasadzie – poza subwencjonowaniem zatrudnienia – służby te nie mają wpływu na popytową stronę rynku pracy, gdyż jest ona zdeterminowana decyzjami pracodawców. Dlatego niezwykle ważnym zagadnieniem jest współdziałanie urzędów pracy z pracodawcami. Jakość usług oferowanych przez publiczne służby zatrudnienia jest uzależniona w znaczącym stopniu – po pierwsze – od dysponowania przez nie odpowiednimi informacjami o istniejącej i przewidywanej sytuacji na rynku pracy oraz – po drugie – ich zdolności do wpływania na wielkość popytu na pracę. Współdziałanie publicznych służb zatrudnienia z pracodawcami jest konieczne zwłaszcza w obecnej sytuacji, gdy zakłady pracy nie zawsze chętnie zgłaszają oferty wakatów. Podstawowymi formami tego współdziałania są: 1) aktywna penetracja rynku pracy (osobiste wizytowanie przez pracowników urzędów pracy firm w celu pozyskania wolnych miejsc pracy oraz śledzenie ogłoszeń prasowych), 2) kreowanie nowych miejsc pracy poprzez: – promocję usług rynku pracy; – działalność informacyjną – upowszechnienie wiadomości o korzyściach wynikających ze współpracy z publicznymi służbami zatrudnienia; – zachęcanie do współpracy w zakresie tworzenia nowych miejsc zatrudnienia; 3) mediacje w sprawach konfliktowych (np. w procesie zwolnień grupowych), 4) uczestnictwo w systemie pomocy dla zwalnianych pracowników (tzw. outplacement), 5) organizowanie targów i giełd pracy. Konkretnym rozwiązaniem mogącym zwiększyć przejrzystość rynku pracy i jednocześnie jego elastyczność mogłoby być stworzenie w ramach publicznych służb zatrudnienia agencji zbierających informacje o zapotrzebowaniu na niestandardowe formy zatrudnienia tym samym prowadzących banki informacji o rynku pracy. 4 13. Poszerzenie zakresu działalności publicznych służb zatrudnienia powinno objąć takie dziedziny, jak np.: znajdywanie pracowników tymczasowych2, selekcja pracowników, ocena kwalifikacji, znajdywanie zatrudnienia dla osób zwalnianych z pracy, wprowadzanie pracowników (w tym przede wszystkim byłych bezrobotnych) w środowisko pracy oraz szkolenie i doradztwo zawodowe dla pracujących. Te (i inne wskazane wyżej) działania powinny wpłynąć na ograniczenie bezrobocia z jednej strony, a z drugiej – na odejście od pewnego stereotypu związanego z funkcjami społecznymi publicznych służb zatrudnienia, identyfikującymi je z segmentami rynku pracy osób o niskich kwalifikacjach, zanikających zawodach lub pozbawionych kwalifikacji w ogóle. Oprócz problemów kadrowych związanych z propozycją rozszerzenia funkcji już realizowanych przez publiczne służby zatrudnienia i włączenia nowych, istotna jest też kwestia ich finansowania. Ta ostatnia stała się już kilka lat temu przedmiotem zainteresowania organizacji międzynarodowych. Na Zgromadzeniu Generalnym Światowego Stowarzyszenia Publicznych Służb Zatrudnienia (World Association of Public Employment Services – WAPES)3 postulowano rozróżnienie w obszarze ich działania usług komercyjnych i niekomercyjnych. Wprowadzenie usług komercyjnych nie powinno naruszać gwarancji świadczeń o charakterze podstawowym, zgodnie z odpowiednimi konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy4. Treść ich wskazuje na potrzebę współpracy publicznych służb zatrudnienia z prywatnymi agencjami pośrednictwa pracy, co ma sprzyjać lepszemu funkcjonowaniu rynku pracy. Wizję tę podziela Komisja Europejska, która wskazuje na trzy podstawowe kierunki: – komplementarność poszczególnych segmentów rynku pracy lub poszczególnych rodzajów usług, – konkurencję w świadczeniu usług na rzecz pracodawców z możliwością pobierania opłat przez publiczne służby zatrudnienia, – współpracę w obszarze pozyskiwania informacji, dobierania kandydatów do pracy oraz dostosowywania kwalifikacji do potrzeb rynku pracy. Należy zwrócić uwagę, iż wymienione formy partnerstwa stwarzają możliwość publicznym służbom zatrudnienia oferowania płatnych usług5. Usługi komercyjne mogłyby być adresowane tak do osób zatrudnionych, jak i do pracodawców. Kierowanie ich do zbiorowości pracujących miałoby charakter działań prewencyjnych, zapobiegających przyszłej dezaktywizacji. Działania te wiązałyby się z podnoszeniem kwalifikacji obecnie zatrudnionych, co w przyszłości wzmocniłoby ich pozycję na rynku pracy. Oznaczałoby to również, że publiczne służby zatrudnienia zaczynają działać wyprzedzająco, a nie tylko reagują na bieżące problemy nierównowagi rynku pracy. Sprzyjałoby to realizacji koncepcji kształcenia ustawicznego, na które obserwowane jest duże zapotrzebowanie. Urzędy pracy pomagałyby w zrewidowaniu kierunku kariery zawodowej pracowników, w określeniu, jakiego rodzaju szkolenia potrzebują i kierowaniu ich na odpowiedni kurs. Istnieje też możliwość prowadzenia outplacementu. Usługa ta mogłaby być adresowana do zwalnianej kadry menedżerskiej małych i średnich przedsiębiorstw. Zwalniani zaś prezesi wielkich firm byliby obsługiwani przez agencje prywatne. Polityka Społeczna nr 9/2007 Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione. * Reasumując, należy podkreślić, że jest wiele dróg prowadzących do sukcesu zatrudnieniowego i nowych miejsc pracy. Dlatego też nie ma jednego kraju modelowego, którego rozwiązania można by zalecać jako receptę na sukces. Drogi poszczególnych krajów prowadzące do wzrostu zatrudnienia związane są z tradycją i historią stosunków przemysłowych, określających systemowy charakter danego modelu gospodarczego. Stąd też w Polsce musimy szukać własnych rozwiązań w publicznej dyskusji z partnerami społecznymi. Niniejszy artykuł jest głosem w debacie nad pożądanym kształtem polityki państwa na polskim rynku pracy. 1 2 3 4 5 Postulat ten od wielu lat jest formułowany w ekspertyzach i rekomendacjach opartych na wynikach badań opracowywanych w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych. (Por. Kryńska i in. 1997, s. 167–168; Kabaj 1999, s. 55–106 i inne opracowania tego autora). Należy zwrócić uwagę, iż poprzez organizacje zatrudnienia subsydiowanego urzędy pracy już obecnie pełnią w istocie funkcje quasi–agencji pracy tymczasowej. Zgromadzenie to odbyło się w 2001 r. w Bergen. Chodzi o Konwencję nr 88 i nr 181. (Zob. Vosko 1998). Tamże. LITERATURA Council of the European Union (2006), Press Release 2733rd Council Meeting Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Luxembourg, 1–2 June, s. 17, dostępny w Internecie: <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/ cms_Data/docs/pressData/en/lsa/89830.pdf>. Commission of the European Communities (2005), Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005–2008), Brussels, 12.4.2005 COM(2005) 141 final 2005/0057 (CNS). Council Decision of 12 July 2005 on Guidelines for the employment policies of the Member States (2005/600/ EC), Official Journal of the European Union, L 205/21 z 6 sierpnia. Elastyczność i pewność zatrudnienia – Wspólna opinia Komitetu Zatrudnienia i Komitetu Ochrony Socjalnej (2006), Rada Unii Europejskiej, Komitet Zatrudnienia, Komitet Ochrony Socjalnej, Bruksela, 19 maja, dostępny w Internecie: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/06/ st09/st09633.pl06.pdf>. Grotkowska G., Socha M.W., Sztanderska U. (2007), Ewolucja instytucji rynku pracy w Polsce i w krajach UE-15. Konwergencja czy dywergencja, w: Polska w Unii Europejskiej. Dynamika konwergencji ekonomicznej, Warszawa: PWN. Kabaj M. (1999), Efektywność programów przeciwdziałania bezrobociu i skuteczność polityki rynku pracy. Kryzys polityki rynku pracy?, w: E. Kryńska (red.), Rynek pracy w wybranych krajach. Metody przeciwdziałania bezrobociu, Warszawa: IPiSS. Kryńska E., Kwiatkowski E., Zarychta H. (1997), Polityka państwa na rynku pracy w latach dziewięćdziesiątych, Warszawa: IPiSS. Kwiatkowski E. (2002), Bezrobocie – podstawy teoretyczne, Warszawa: PWN. Vosko L. (1998), Legitimizing the triangular employment relationship: emerging international labour standards from a comparative perspective, „Comparative Labor Law Policy Journal” nr 1. Wiśniewski Z. (1994), Polityka zatrudnienia i rynku pracy w Republice Federalnej Niemiec, Toruń: UMK. Wiśniewski Z. (1999), Kierunki i skutki deregulacji rynku pracy w krajach Unii Europejskiej, Toruń: UMK. ¯ SUMMARY The analysis is the voice in a debate on the desired shape of state policy on Polish labour market. It was developed on the basis of the text of expert analysis carried out on commission of the Ministry of Labour and Social Policy in August 2007. Theses on the reform of labour market policy are based on an assumption that its main objective should be the growth of employment through the creation of conditions facilitating the development and maintenance of a greater number of better jobs. Attention is drawn, among many, to the necessity to: pass from labour market policy to employment policy; change the approach of the state to the labour market and develop new strategy, which is commonly known as workfare state; further deregulation of the labour market; maintaining balance in flexicurity, and restructuring active labour market policy (ALMP). Moreover, the issue of the improvement of the functioning of public employment services was also addressed. OPINIA O PROJEKCIE USTAWY O ZASADACH PROWADZENIA POLITYKI SPOŁECZNEJ* Julian Auleytner Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej DOTYCHCZASOWE DOŚWIADCZENIA Projekt ustawy ma charakter precedensowy; dotychczas w historii polskiej polityki społecznej nie było takiej praktyki, aby całą działalność państwa w sferze socjalnej próbować kodyfikować w postaci zasad. Doniosłość inicjatywy trzeba odnieść także do faktu, iż projekt ustawy dotyczy kreowania socjalnych losów wszystkich Polaków. Poszukiwanie podobnych rozwiązań w innych krajach jest możliwe poprzez przeszukanie bazy ustawodawstwa społecznego krajów członkowskich MOP1. Okazuje się jednak, że w innych krajach nie było takich inicjatyw; natomiast praktykuje się rozwiązania dotyczące kontraktowania usług społecznych * Druk sejmowy nr 1548 z 4.01.2007 r. Polityka Społeczna nr 9/2007 przez podmioty publiczne. Widoczne to jest zwłaszcza w krajach anglosaskich od wielu dziesięcioleci. Istotą kontraktu jest uznanie przez podmiot publiczny kompetencji do realizacji wybranych zadań socjalnych przez organizację samorządową lub fundację/stowarzyszenie, zwane dalej przyjętym skrótem NGO’s, a następnie zlecenie jej tych zadań. Ten sposób realizacji zadań odpowiada zasadzie pomocniczości wpisanej do preambuły polskiej Konstytucji i obniża koszty administracyjne. Wydaje się, że osiągnięty poziom rozwoju społeczeństwa i gospodarki (wejście do UE, wysokie miejsce w rankingu ONZ2) umożliwia uporządkowanie drogą ustawy reguł gry w sferze socjalnej, która bazuje na budżetowych środkach własnych, środkach UE oraz prywatnym, finansowym zasilaniu inicjatyw. 5
