polityka 9 kor 2.indd - Instytut Pracy i Spraw Socjalnych

advertisement
SZANOWNI PAŃSTWO!
Uważni Czytelnicy „Polityki Społecznej” zauważą, że duża część bieżącego numeru ma charakter dyskusyjny i stanowi
konsekwencję tekstów, które drukowaliśmy wcześniej. Najwyraźniej rozmaite problemy polityki społecznej stają się „gorące” i wchodzą w obszar publicznej debaty! Warto podtrzymywać ten nurt myślenia o polityce społecznej: usilnie zapraszamy Państwa do dalszych polemik.
Redakcja
Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione.
TRZYNAŚCIE TEZ W SPRAWIE
REFORMY POLITYKI PAŃSTWA NA RYNKU PRACY
W POLSCE*
Elżbieta Kryńska
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych
Zenon Wiśniewski
Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Każde państwo realizuje w imieniu i dla społeczeństwa politykę na rynku pracy polegającą na oddziaływaniu na podaż i popyt na pracę dla utrzymania bądź
przywrócenia równowagi, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby osiągnięcia celu zasadniczego,
jakim jest wysoki poziom zatrudnienia i niski poziom
bezrobocia. Ze względu na znaczenie ekonomiczne
i społeczne oraz szczególne funkcje zatrudnienia,
działania te są jednymi z ważniejszych podejmowanych w obszarze polityki gospodarczej.
Niniejszy artykuł zawiera 13 tez odnoszących się
do reformy polityki państwa na rynku pracy w Polsce.
Tezy te oparte zostały na analizach – po pierwsze
– najbardziej prawdopodobnego (w dającej się przewidzieć przyszłości) przebiegu zjawisk na polskim
i europejskich rynkach pracy oraz – po drugie – priorytetów, wytycznych i zaleceń formułowanych w ramach
Europejskiej Strategii Zatrudnienia. Przyjęto przy tym,
iż podstawowym celem polityki państwa na rynku
pracy powinien być wzrost zatrudnienia poprzez
tworzenie warunków do powstawania i przetrwania
większej liczby lepszych miejsc pracy.
1. W literaturze przedmiotu wyraźnie odróżniana
jest polityka zatrudnienia od polityki rynku pracy.
Polityka zatrudnienia ma na celu oddziaływanie na
ogólny poziom zatrudnienia w gospodarce, a w szczególności na osiąganie stanu pełnego zatrudnienia.
W jej obszarze wykorzystuje się głównie narzędzia
polityki gospodarczej (zwłaszcza polityki budżetowej
i pieniężnej), mające charakter makroekonomiczny.
Natomiast polityka rynku pracy nakierowana jest
głównie na rozwiązywanie problemów strukturalnych
rynku pracy i poprawianie skuteczności jego funkcjonowania (Wiśniewski 1994, s. 29–43). Opiera się na
wyspecjalizowanych instrumentach dostosowujących
strukturę podaży pracy do struktury popytu na pracę, takich jak na przykład szkolenia zawodowe czy
subsydiowanie zatrudnienia – ma zatem charakter
mikroekonomiczny.
Jak dotychczas w Polsce mieliśmy do czynienia
z przewagą myślenia charakterystycznego dla polityki rynku pracy. Podejście to należałoby zmienić,
uwzględniając potrzebę konstrukcji i realizacji polityki
zatrudnienia. Aktywność państwa na rynku pracy
* Artykuł powstał na podstawie tekstu ekspertyzy, wykonanej na zlecenie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w sierpniu 2007 r.
Polityka Społeczna nr 9/2007
powinna mieć charakter makroekonomiczny, polegający na wykorzystaniu instrumentów polityki
gospodarczej (głównie polityki budżetowej, pieniężnej oraz współpracy gospodarczej z zagranicą)
dla ograniczania bezrobocia.
W zależności od tego, jaka teoria ekonomiczna
jest podstawą polityki zatrudnienia, instrumenty te
skierowane są albo na stymulowanie globalnego
popytu na towary (w przypadku teorii keynesistowskiej), albo na stwarzanie producentom korzystniejszych ekonomicznych warunków rozwijania produkcji
(w przypadku teorii neoklasycznej) (Kwiatkowski
2002, s. 239–259). Jakkolwiek wybór konkretnej teorii wymaga przeprowadzenia szczegółowych badań
(trzeba dodać, iż jest także wyborem politycznym),
to – jak się wydaje – obecna sytuacja gospodarcza
i na rynku pracy w Polsce wskazuje na potrzebę sięgnięcia do dorobku ekonomii podaży (supply-side
economics).
Przejście od polityki rynku pracy do polityki zatrudnienia wymaga przeniesienia punktu ciężkości działań
z formułowania i prób realizacji mniej lub bardziej
fragmentarycznych programów, obejmujących mniejszą lub większą część zbiorowości pracujących lub/i
bezrobotnych lub/i podmiotów gospodarczych lub/i
podmiotów rynku pracy, na działania o charakterze
systemowym, będących integralną częścią polityki
ekonomicznej państwa. Nie oznacza to oczywiście
konieczności rezygnacji z formułowania tego rodzaju
programów. Powinny one jednak spełniać głównie
rolę wspomagającą, być skierowane na ochronę grup
zwiększonego ryzyka oraz kierować uwagę polityki
społecznej i gospodarczej na obszary wymagające
uwzględnienia w rozwiązaniach systemowych.
Proponowane podejście wymaga od ustawowych
organów zatrudnienia przede wszystkim zwiększenia
aktywności w zakresie zastosowania konkretnych
instrumentów polityki gospodarczej. Podmioty te
powinny być również przygotowane do oceny wiązki
celów przyjętych do realizacji i wykorzystywanych
narzędzi z punktu widzenia usytuowania i zapewnienia wysokiego poziomu zatrudnienia i równowagi na
rynku pracy1.
2. Zgodnie z Integrated Guidelines for Growth and
Jobs 2005–2008 (Commission of the European Communities 2005; Council Decision… 2005), rząd polski
1
Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione.
powinien prowadzić politykę zapewniającą pełne
zatrudnienie, wysoką i wydajną pracę oraz wzmacniającą terytorialną spójność społeczną. W związku
z tym tworzenie nowych i utrzymanie istniejących
miejsc pracy powinno stać się najważniejszym kryterium oceny polityki gospodarczej. Szansę na sukces zatrudnieniowy stwarzają działania kompleksowe,
a kluczem do rozwiązania problemu bezrobocia jest
promocja inwestycji, gdyż tylko one zapewniają miejsca
pracy o długotrwałym charakterze.
Dlatego też makroekonomiczna polityka zatrudnienia wraz z instrumentami polityki pieniężnej, finansowej, inwestycyjnej i handlu zagranicznego oraz płac
nie może być zwolniona od odpowiedzialności za
realizację celu pełnego zatrudnienia. Polityka pieniężna, wysokość stopy procentowej i polityka podatkowa
powinny być tak ukierunkowane, aby pobudzały inwestycje i wzrost popytu na pracę. Jeśli polityce wzrostu zatrudnienia nie nada się wysokiego priorytetu,
to nastąpią poważne zaburzenia w systemie zabezpieczenia społecznego w Polsce, w szczególności
w finansowaniu systemu emerytalnego.
3. W zakresie rynku pracy prowadzona w Polsce
polityka zmierza głównie do ochrony socjalnej
osób bezrobotnych. Zachęty do podejmowania pracy są stosowane w ograniczonym stopniu. Wykształciło to pewne patologiczne zachowania bezrobotnych, zmierzające do pracy nierejestrowanej (w szarej
strefie) przy jednoczesnym korzystaniu ze świadczeń
kompensacyjnych. Szacuje się, że połowa bezrobocia
rejestrowanego ma pozorny charakter. W przypadku
starszych pracowników trwałą tendencją stało się
przechodzenie na wcześniejsze emerytury. W efekcie
na 1000 pracujących przypada 1120 niepracujących.
Sytuacja na rynku pracy w Polsce po wstąpieniu
do Unii Europejskiej zmienia się bardzo szybko i pomimo wysokiego bezrobocia rejestrowanego w niektórych branżach zaczyna pojawiać się niedobór pracowników. Jest on po części spowodowany dużymi
rozmiarami emigracji zarobkowej. Wymaga to zmiany
podejścia państwa do rynku pracy i wypracowania
nowej strategii, która powszechnie nazywa się filozofią państwa pracy (workfare state).
Zmiana dotychczasowego podejścia do polityki
wobec pracy znajduje też odbicie w nowych koncepcjach socjalnych Unii Europejskiej, a mianowicie
w Traktacie Amsterdamskim, a następnie Strategii
Lizbońskiej. Obecnie zmierza się do przeciwdziałania
wykluczeniu społecznemu przez pracę, przeciwstawiając to podejście zwalczaniu wykluczenia przez
przyzwoite świadczenia kompensacyjne. Należy pamiętać, że utrzymanie osób niepracujących wymaga
coraz większej redystrybucji dochodów na ich rzecz,
co zmniejsza konkurencyjność gospodarki. Ponadto
grupy wyłączone podatne są na manipulacje skrajnych opcji politycznych.
Zasadniczym zadaniem systemu osłony socjalnej dla bezrobotnych powinno być zapewnienie
dochodów na okres aktywnego poszukiwania pracy
oraz stworzenie warunków do aktywizacji zawodowej. Zakres świadczeń nie powinien natomiast stanowić motywacji do uzyskania statusu bezrobotnego.
W Polsce powinno mieć miejsce ściślejsze łączenie
aktywnych programów przeciwdziałania bezrobociu
z pomocą pieniężną, ale uwarunkowaną zobowiązaniem do uczestnictwa w tych programach i aktywnym
poszukiwaniem pracy.
2
4. Pomimo występujących nadal wad w instytucjach i polityce państwa wobec rynku pracy nie można uważać, że sztywność instytucjonalna polskiego
rynku pracy jest wysoka. Jednak w połączeniu z polityką gospodarczą zorientowaną na tworzenie miejsc
pracy dalsza deregulacja rynku pracy może wykazać swoją skuteczność i sprzyjać powstawaniu
nowych miejsc pracy (Wiśniewski 1999, s. 139–147;
Grotkowska i in. 2007, s. 126–132). Reformy na rynku pracy w obecnych warunkach muszą oznaczać
przyzwolenie na wzrost jego deregulacji, prowadzący do wzrostu elastyczności, pod warunkiem
bardziej odpowiedzialnego i efektywnego wsparcia
osób dotkniętych negatywnymi skutkami wzrostu
elastyczności rynku pracy.
Dobra koniunktura gospodarcza po naszej integracji z Unią Europejską jest właściwym momentem
do rozpoczęcia tych niepopularnych i niechcianych
przez związki zawodowe reform. Największe kraje Unii
Europejskiej (Niemcy, Włochy, Francja), które długo
odkładały trudne decyzje, okupiły swe zaniedbania
wysokim bezrobociem i muszą obecnie wprowadzać
zaniechane wcześniej reformy.
5. Jako jedno z poważniejszych wyzwań europejskiej polityki zatrudnienia w Unii Europejskiej
traktowane jest zagadnienie równowagi między
elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy
(flexicurity). Póki co – w Polsce nie stanowi problemu
pierwszoplanowego w obszarze polityki rynku pracy.
Jest obecnie raczej przedmiotem badań i prac projektowych, a jego pełnego rozwiązania należy oczekiwać
dopiero w przyszłości.
W dokumentach programowych Unii Europejskiej przyjęto, iż dla osiągnięcia równowagi między
elastycznością i bezpieczeństwem na rynku pracy
konieczne jest spełnienie czterech warunków:
– dostępność właściwych porozumień umownych,
– aktywna polityka rynku pracy,
– wiarygodne systemy uczenia się przez całe
życie,
– nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego (Council of the European Union 2006, s. 17).
Warunek pierwszy – właściwe porozumienia umowne – dotyczy w szczególności możliwości wykorzystania elastycznych form zatrudnienia zapewniających
elastyczność pracy z jednej strony, a z drugiej – redukujących segmentację rynku pracy i rozmiary pracy
nierejestrowanej. Formy te powinny uwzględniać nowoczesne prawo pracy, zapewniając przy tym zaspokajanie potrzeb tak pracodawców, jak i pracowników.
Częścią porozumień umownych jest także wyraźne
zaakcentowanie związku między wydajnością pracy
a wynagrodzeniem za jej świadczenie.
Warunek drugi – aktywna polityka rynku pracy
(ALMP) – to skuteczna pomoc ludziom w zmaganiu
się z zmianami na rynku pracy, zwłaszcza z okresami
bezrobocia i przechodzeniem do nowej pracy.
Warunek trzeci – wiarygodne systemy uczenia się
przez całe życie (LLL) – ma zapewnić pracownikom
stałą przystosowalność i zdolność do zatrudnienia.
W jednym z dokumentów UE zaznaczono, iż aktywna polityka rynku pracy i uczenie się przez całe życie są
istotne dla wsparcia zmiany pewności miejsca pracy
na pewność zatrudnienia (Elastyczność… 2006).
I warunek czwarty – nowoczesne systemy zabezpieczenia społecznego – czyli takie systemy,
Polityka Społeczna nr 9/2007
Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione.
które łączą zastosowanie środków wsparcia dochodu
z potrzebą stworzenia warunków umożliwiających
mobilność na rynku pracy. Wspieraniu dochodu powinny towarzyszyć prawa i obowiązki odnoszące się
do możliwości pracy lub szkolenia zawodowego dla
zapewnienia powiązania z rynkiem pracy.
Systemy ochrony socjalnej powinny wyposażyć
ludzi w zdolności przystosowawcze do zmian zachodzących w cyklu życia, aby mieli większe poczucie
bezpieczeństwa i postrzegali zmiany na rynku pracy
bardziej jako szansę i część życia zawodowego, którą
da się zaakceptować, niż jako zagrożenie. Warunek
ten obejmuje również usunięcie restrykcji ograniczających mobilność pracowników w ramach UE.
Opierając się na istniejących, różnorodnych doświadczeniach krajów europejskich, w Polsce powinien zostać stworzony własny model flexicurity,
będący integralną częścią reform polityki państwa
na rynku pracy.
6. Regulacja rynku pracy powinna zmierzać
do osiągnięcia standardów ujętych w Europejskiej Karcie Społecznej, która jest głównym dokumentem Unii Europejskiej regulującym społeczne
i ekonomiczne aspekty funkcjonowania rynku pracy. W tym celu należy dokonywać systematycznego
przeglądu naszego ustawodawstwa pod kątem jego
zgodności z jej wymaganiami.
Mimo że Europejska Karta Społeczna nie ma
charakteru obowiązującego aktu prawnego i stanowi
jedynie deklarację gotowości prowadzenia wspólnej
polityki socjalnej, to jednak powinna stanowić podstawowy punkt odniesienia dla tworzonych ram regulacji
rynku pracy.
Harmonizacja regulacji w tym zakresie jest dla Polski ze względów ekonomicznych przedsięwzięciem
wyjątkowo trudnym. Powinna być ona jednak rozpoczęta, gdyż w przyszłości może wystąpić niebezpieczeństwo podjęcia w stosunku do naszego kraju
procedur związanych z reakcją na dumping socjalny.
7. Po naszej integracji z UE bardzo istotne i konieczne staje się określenie roli polityki rynku pracy.
Potrzebne są reformy, zmierzające do zwiększenia jej
znaczenia. Powinny się one opierać na modelu samorządowym przy jednoczesnym wzmocnieniu funkcji
kontrolnej Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej.
Należy też ponownie rozpatrzyć wprowadzenie
ubezpieczeń na wypadek bezrobocia. Nasze quasi-ubezpieczenie oparte na składce na Fundusz Pracy
ogranicza możliwości interwencji państwa na rynku
pracy.
8. Obecny spadek bezrobocia pozwala na restrukturyzację aktywnej polityki rynku pracy (ALMP).
W swej obecnej postaci ALMP nie jest w stanie przyjąć
na siebie roli amortyzatora szybkich i częstych zmian
zachodzących w zatrudnieniu. Nie może być traktowana jako element kluczowy flexicurity, ponieważ nie
daje większych szans bezrobotnemu na zwiększenie
zdolności do zatrudnienia i nie poprawia jego bezpieczeństwa.
Większe znaczenie powinno mieć szkolenie
bezrobotnych na potrzeby pracodawców ze względu na to, że mali i średni przedsiębiorcy mają ograniczone możliwości finansowe. Szkolenia bezrobotnych
mają do spełnienia ważną rolę w przystosowaniu
struktury ich kwalifikacyjno-zawodowej do wymagań
rynku pracy. Wskazują na to wyraźnie doświadczenia
krajów UE. Nieuwzględnianie potrzeb edukacyjnych
osób pozbawionych pracy oraz zmian dokonujących
Polityka Społeczna nr 9/2007
się na rynku pracy w strukturze środków przeznaczanych na programy rynku pracy blokuje zdolność do
zatrudnienia dziś, a jutro uniemożliwić może wdrożenie koncepcji gospodarki opartej na wiedzy.
W celu zwiększenia efektywności szkoleń dla bezrobotnych należałoby wprowadzić certyfikację podmiotów doskonalenia zawodowego przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej i bony edukacyjne.
Bezrobotny mógłby sam wybierać podmiot szkolący
z listy posiadanej przez PUP. Takie rozwiązanie wprowadzono już z dobrym rezultatem w RFN.
Zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej ograniczeniu powinno ulec natomiast subwencjonowanie zatrudnienia bezrobotnych.
9. Szczególnie istotnym problemem w Polsce,
uważanym jednak przez wielu ekonomistów za drugorzędny, jest integracja zawodowa osób dotkniętych bezrobociem długookresowym. Temu bezrobociu nie można zapobiegać tylko środkami polityki
makroekonomicznej, gdyż występuje tendencja do
jego umacniania się (histereza). Tradycyjna polityka
rynku pracy, ze swoim instrumentarium szkolenia
zawodowego i subwencjonowaniem miejsc pracy dla
bezrobotnych, nie jest też w stanie rozwiązać tego
problemu. Okazuje się, że szkolenie zawodowe ma
marginesowe znaczenie dla tej grupy bezrobotnych,
a zatrudnienie subwencjonowane też nie spełnia
oczekiwań.
Dlatego trzeba podejmować działania zapobiegające powstawaniu bezrobocia długookresowego. Duże możliwości w tym zakresie stwarza wykorzystanie
unemployment profiling. Profilowanie bezrobotnych,
szczególnie z wykorzystaniem modelu ekonometrycznego, pozwala zidentyfikować we wczesnym stadium
bezrobocia osoby zagrożone długookresowym bezrobociem i objąć je programem zatrudnieniowym.
Jest ono nowym instrumentem wspierania decyzji
służb zatrudnieniowych, pozwalającym efektywniej
wykorzystać ograniczone środki na aktywne programy zapobiegania bezrobociu. Procedury te są już
wykorzystywane w wielu krajach Unii Europejskiej,
a wśród nowych państw członkowskich w Słowacji.
10. Stan kadrowy urzędów pracy w Polsce,
wchodzących w skład publicznych służb zatrudnienia, nie zapewnia sprawnej realizacji ich działalności programowej. Przyczyną jest tu przede wszystkim stosunkowo małe zatrudnienie w urzędach pracy
w stosunku do liczby obsługiwanych bezrobotnych,
a przede wszystkim zbyt mały udział urzędników
„pierwszego kontaktu” z bezrobotnym, zajmujących
się pośrednictwem pracy i doradztwem zawodowym.
Można odnieść wrażenie, iż w polskich urzędach
pracy pośrednictwo pracy i doradztwo zawodowe
jest ciągle marginesem działalności, co kontrastuje
z doświadczeniami innych krajów, w których obie te
dziedziny uważane są za najważniejszą funkcję urzędów pracy.
Wzorując się na doświadczeniach państw członkowskich UE, w Polsce należałoby zatem zwiększyć
rolę i udział pośrednictwa pracy oraz doradztwa
zawodowego w działaniach na rzecz ograniczania bezrobocia. Chodzi o stworzenie warunków
do poprawy tzw. przejrzystości rynku pracy, a więc
ograniczenia niedoskonałości jego funkcjonowania,
prowadzących – zgodnie z teorią naturalnej stopy
bezrobocia – do utrzymywania się pewnego poziomu
bezrobocia określanego jako „naturalne”. Poprawa
przejrzystości rynku pracy wymagałaby zwiększe3
Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione.
nia liczby pracowników urzędów pracy, zwłaszcza
tych „pierwszego kontaktu”, dysponujących adekwatną do potrzeb wiedzą i umiejętnościami zawodowymi.
Pożądana dalej byłaby zmiana struktury zatrudnienia w urzędach pracy poprzez zwiększenie udziału
pracowników zajmujących się pośrednictwem pracy
i poradnictwem zawodowym, ściśle współpracujących z zakładami pracy. Od nich należałoby wymagać
poprawy sprawności swych działań, do czego powinny prowadzić między innymi systematyczne szkolenia
i oceny pracowników urzędów pracy.
11. Pozytywne rezultaty może przynieść wprowadzenie nowych systemów motywowania w publicznych służbach zatrudnieniowych i konkurencji
pomiędzy poszczególnymi wykonawcami usług zatrudnieniowych (job brokering, activation measures).
Implementacja tych systemów powiązana musi być
z poszukiwaniem najlepszych rozwiązań w zakresie
zarządzania poprzez cele i solidną oceną, zapobiegającą manipulacji. Pracownicy publicznych służb
zatrudnienia mogą bowiem w procesie rekrutacji
uczestników programów zatrudnieniowych wybierać
tylko tych, którzy mają najlepsze perspektywy uzyskania pracy, po to, by w sztuczny sposób wykazać się
bardzo dobrymi rezultatami.
12. Działania publicznych służb zatrudnienia
skoncentrowane są na doraźnym usuwaniu objawów nierównowagi na lokalnych rynkach pracy.
W zasadzie – poza subwencjonowaniem zatrudnienia
– służby te nie mają wpływu na popytową stronę rynku
pracy, gdyż jest ona zdeterminowana decyzjami pracodawców.
Dlatego niezwykle ważnym zagadnieniem jest
współdziałanie urzędów pracy z pracodawcami.
Jakość usług oferowanych przez publiczne służby zatrudnienia jest uzależniona w znaczącym stopniu – po
pierwsze – od dysponowania przez nie odpowiednimi
informacjami o istniejącej i przewidywanej sytuacji na
rynku pracy oraz – po drugie – ich zdolności do wpływania na wielkość popytu na pracę. Współdziałanie
publicznych służb zatrudnienia z pracodawcami jest
konieczne zwłaszcza w obecnej sytuacji, gdy zakłady
pracy nie zawsze chętnie zgłaszają oferty wakatów.
Podstawowymi formami tego współdziałania są:
1) aktywna penetracja rynku pracy (osobiste
wizytowanie przez pracowników urzędów pracy firm
w celu pozyskania wolnych miejsc pracy oraz śledzenie ogłoszeń prasowych),
2) kreowanie nowych miejsc pracy poprzez:
– promocję usług rynku pracy;
– działalność informacyjną – upowszechnienie
wiadomości o korzyściach wynikających ze współpracy z publicznymi służbami zatrudnienia;
– zachęcanie do współpracy w zakresie tworzenia
nowych miejsc zatrudnienia;
3) mediacje w sprawach konfliktowych (np. w procesie zwolnień grupowych),
4) uczestnictwo w systemie pomocy dla zwalnianych pracowników (tzw. outplacement),
5) organizowanie targów i giełd pracy.
Konkretnym rozwiązaniem mogącym zwiększyć
przejrzystość rynku pracy i jednocześnie jego elastyczność mogłoby być stworzenie w ramach publicznych służb zatrudnienia agencji zbierających
informacje o zapotrzebowaniu na niestandardowe
formy zatrudnienia tym samym prowadzących banki informacji o rynku pracy.
4
13. Poszerzenie zakresu działalności publicznych służb zatrudnienia powinno objąć takie dziedziny, jak np.: znajdywanie pracowników tymczasowych2,
selekcja pracowników, ocena kwalifikacji, znajdywanie
zatrudnienia dla osób zwalnianych z pracy, wprowadzanie pracowników (w tym przede wszystkim byłych
bezrobotnych) w środowisko pracy oraz szkolenie
i doradztwo zawodowe dla pracujących.
Te (i inne wskazane wyżej) działania powinny
wpłynąć na ograniczenie bezrobocia z jednej strony,
a z drugiej – na odejście od pewnego stereotypu związanego z funkcjami społecznymi publicznych służb
zatrudnienia, identyfikującymi je z segmentami rynku
pracy osób o niskich kwalifikacjach, zanikających zawodach lub pozbawionych kwalifikacji w ogóle.
Oprócz problemów kadrowych związanych z propozycją rozszerzenia funkcji już realizowanych przez
publiczne służby zatrudnienia i włączenia nowych,
istotna jest też kwestia ich finansowania. Ta ostatnia
stała się już kilka lat temu przedmiotem zainteresowania organizacji międzynarodowych. Na Zgromadzeniu Generalnym Światowego Stowarzyszenia
Publicznych Służb Zatrudnienia (World Association of
Public Employment Services – WAPES)3 postulowano
rozróżnienie w obszarze ich działania usług komercyjnych i niekomercyjnych.
Wprowadzenie usług komercyjnych nie powinno
naruszać gwarancji świadczeń o charakterze podstawowym, zgodnie z odpowiednimi konwencjami Międzynarodowej Organizacji Pracy4. Treść ich wskazuje
na potrzebę współpracy publicznych służb zatrudnienia z prywatnymi agencjami pośrednictwa pracy, co ma sprzyjać lepszemu funkcjonowaniu rynku
pracy. Wizję tę podziela Komisja Europejska, która
wskazuje na trzy podstawowe kierunki:
– komplementarność poszczególnych segmentów rynku pracy lub poszczególnych rodzajów usług,
– konkurencję w świadczeniu usług na rzecz
pracodawców z możliwością pobierania opłat przez
publiczne służby zatrudnienia,
– współpracę w obszarze pozyskiwania informacji,
dobierania kandydatów do pracy oraz dostosowywania kwalifikacji do potrzeb rynku pracy.
Należy zwrócić uwagę, iż wymienione formy partnerstwa stwarzają możliwość publicznym służbom
zatrudnienia oferowania płatnych usług5. Usługi
komercyjne mogłyby być adresowane tak do osób
zatrudnionych, jak i do pracodawców. Kierowanie
ich do zbiorowości pracujących miałoby charakter
działań prewencyjnych, zapobiegających przyszłej
dezaktywizacji. Działania te wiązałyby się z podnoszeniem kwalifikacji obecnie zatrudnionych, co
w przyszłości wzmocniłoby ich pozycję na rynku
pracy.
Oznaczałoby to również, że publiczne służby
zatrudnienia zaczynają działać wyprzedzająco, a nie
tylko reagują na bieżące problemy nierównowagi
rynku pracy. Sprzyjałoby to realizacji koncepcji kształcenia ustawicznego, na które obserwowane jest duże
zapotrzebowanie. Urzędy pracy pomagałyby w zrewidowaniu kierunku kariery zawodowej pracowników,
w określeniu, jakiego rodzaju szkolenia potrzebują
i kierowaniu ich na odpowiedni kurs.
Istnieje też możliwość prowadzenia outplacementu. Usługa ta mogłaby być adresowana do zwalnianej
kadry menedżerskiej małych i średnich przedsiębiorstw. Zwalniani zaś prezesi wielkich firm byliby
obsługiwani przez agencje prywatne.
Polityka Społeczna nr 9/2007
Miesięcznik "Polityka Społeczna" 9/2007. Powielanie, przedrukowywanie oraz rozpowszechnianie bez wiedzy i zgody Redakcji PS zabronione.
*
Reasumując, należy podkreślić, że jest wiele dróg
prowadzących do sukcesu zatrudnieniowego i nowych miejsc pracy. Dlatego też nie ma jednego kraju
modelowego, którego rozwiązania można by zalecać
jako receptę na sukces. Drogi poszczególnych krajów prowadzące do wzrostu zatrudnienia związane
są z tradycją i historią stosunków przemysłowych,
określających systemowy charakter danego modelu
gospodarczego. Stąd też w Polsce musimy szukać
własnych rozwiązań w publicznej dyskusji z partnerami społecznymi. Niniejszy artykuł jest głosem
w debacie nad pożądanym kształtem polityki państwa
na polskim rynku pracy.
1
2
3
4
5
Postulat ten od wielu lat jest formułowany w ekspertyzach i rekomendacjach opartych na wynikach badań
opracowywanych w Instytucie Pracy i Spraw Socjalnych.
(Por. Kryńska i in. 1997, s. 167–168; Kabaj 1999, s. 55–106
i inne opracowania tego autora).
Należy zwrócić uwagę, iż poprzez organizacje zatrudnienia subsydiowanego urzędy pracy już obecnie pełnią
w istocie funkcje quasi–agencji pracy tymczasowej.
Zgromadzenie to odbyło się w 2001 r. w Bergen.
Chodzi o Konwencję nr 88 i nr 181. (Zob. Vosko 1998).
Tamże.
LITERATURA
Council of the European Union (2006), Press Release 2733rd
Council Meeting Employment, Social Policy, Health and
Consumer Affairs Luxembourg, 1–2 June, s. 17, dostępny
w Internecie: <http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/
cms_Data/docs/pressData/en/lsa/89830.pdf>.
Commission of the European Communities (2005), Integrated Guidelines for Growth and Jobs (2005–2008), Brussels, 12.4.2005 COM(2005) 141 final 2005/0057 (CNS).
Council Decision of 12 July 2005 on Guidelines for the
employment policies of the Member States (2005/600/
EC), Official Journal of the European Union, L 205/21
z 6 sierpnia.
Elastyczność i pewność zatrudnienia – Wspólna opinia Komitetu Zatrudnienia i Komitetu Ochrony Socjalnej (2006),
Rada Unii Europejskiej, Komitet Zatrudnienia, Komitet
Ochrony Socjalnej, Bruksela, 19 maja, dostępny w Internecie: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/pl/06/
st09/st09633.pl06.pdf>.
Grotkowska G., Socha M.W., Sztanderska U. (2007), Ewolucja instytucji rynku pracy w Polsce i w krajach UE-15.
Konwergencja czy dywergencja, w: Polska w Unii Europejskiej. Dynamika konwergencji ekonomicznej, Warszawa: PWN.
Kabaj M. (1999), Efektywność programów przeciwdziałania
bezrobociu i skuteczność polityki rynku pracy. Kryzys
polityki rynku pracy?, w: E. Kryńska (red.), Rynek pracy
w wybranych krajach. Metody przeciwdziałania bezrobociu, Warszawa: IPiSS.
Kryńska E., Kwiatkowski E., Zarychta H. (1997), Polityka
państwa na rynku pracy w latach dziewięćdziesiątych,
Warszawa: IPiSS.
Kwiatkowski E. (2002), Bezrobocie – podstawy teoretyczne,
Warszawa: PWN.
Vosko L. (1998), Legitimizing the triangular employment relationship: emerging international labour standards from
a comparative perspective, „Comparative Labor Law
Policy Journal” nr 1.
Wiśniewski Z. (1994), Polityka zatrudnienia i rynku pracy
w Republice Federalnej Niemiec, Toruń: UMK.
Wiśniewski Z. (1999), Kierunki i skutki deregulacji rynku pracy
w krajach Unii Europejskiej, Toruń: UMK.
¯
SUMMARY
The analysis is the voice in a debate on the desired shape of state policy on Polish labour market. It was
developed on the basis of the text of expert analysis carried out on commission of the Ministry of Labour and
Social Policy in August 2007. Theses on the reform of labour market policy are based on an assumption that its
main objective should be the growth of employment through the creation of conditions facilitating the development and maintenance of a greater number of better jobs. Attention is drawn, among many, to the necessity
to: pass from labour market policy to employment policy; change the approach of the state to the labour market
and develop new strategy, which is commonly known as workfare state; further deregulation of the labour
market; maintaining balance in flexicurity, and restructuring active labour market policy (ALMP). Moreover, the
issue of the improvement of the functioning of public employment services was also addressed.
OPINIA O PROJEKCIE USTAWY
O ZASADACH PROWADZENIA POLITYKI SPOŁECZNEJ*
Julian Auleytner
Polskie Towarzystwo Polityki Społecznej
DOTYCHCZASOWE DOŚWIADCZENIA
Projekt ustawy ma charakter precedensowy; dotychczas w historii polskiej polityki społecznej nie było
takiej praktyki, aby całą działalność państwa w sferze
socjalnej próbować kodyfikować w postaci zasad.
Doniosłość inicjatywy trzeba odnieść także do faktu,
iż projekt ustawy dotyczy kreowania socjalnych losów
wszystkich Polaków.
Poszukiwanie podobnych rozwiązań w innych
krajach jest możliwe poprzez przeszukanie bazy
ustawodawstwa społecznego krajów członkowskich
MOP1. Okazuje się jednak, że w innych krajach nie
było takich inicjatyw; natomiast praktykuje się rozwiązania dotyczące kontraktowania usług społecznych
* Druk sejmowy nr 1548 z 4.01.2007 r.
Polityka Społeczna nr 9/2007
przez podmioty publiczne. Widoczne to jest zwłaszcza w krajach anglosaskich od wielu dziesięcioleci.
Istotą kontraktu jest uznanie przez podmiot publiczny kompetencji do realizacji wybranych zadań socjalnych przez organizację samorządową lub fundację/stowarzyszenie, zwane dalej przyjętym skrótem
NGO’s, a następnie zlecenie jej tych zadań. Ten
sposób realizacji zadań odpowiada zasadzie pomocniczości wpisanej do preambuły polskiej Konstytucji
i obniża koszty administracyjne.
Wydaje się, że osiągnięty poziom rozwoju społeczeństwa i gospodarki (wejście do UE, wysokie
miejsce w rankingu ONZ2) umożliwia uporządkowanie
drogą ustawy reguł gry w sferze socjalnej, która bazuje na budżetowych środkach własnych, środkach UE
oraz prywatnym, finansowym zasilaniu inicjatyw.
5
Download
Random flashcards
123

2 Cards oauth2_google_0a87d737-559d-4799-9194-d76e8d2e5390

ALICJA

4 Cards oauth2_google_3d22cb2e-d639-45de-a1f9-1584cfd7eea2

Pomiary elektr

2 Cards m.duchnowski

Create flashcards