11. Czy obowiązkiem Gminy X jest pokrycie kosztów

Toruń, dnia 9 października 2013 r.
Dr Małgorzata Szalewska
WPiA, UMK w Toruniu
Opinia prawna
241/DOR/2013
1. Treść zadanego pytania:
a. Czy obowiązkiem Gminy X jest pokrycie kosztów dotacji udzielonej przez
sąsiednią gminę na prowadzenie innej niepublicznej formy wychowania
przedszkolnego (punkt przedszkolny), jeżeli z prowadzonych tam zajęć
korzystają dzieci zamieszkałe na terenie Gminy X?
2. Sentencja odpowiedzi:
a. Tak, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, ma
obowiązek pokrycia kosztów dotacji udzielonej przez gminę właściwą ze
względu na świadczenie usług przedszkolnych w niepublicznej innej formie
wychowania przedszkolnego.
3. Opis stanu faktycznego:
Dzieci z Gminy X w wieku 3-4 lat uczęszczają do niepublicznego punktu
przedszkolnego na terenie sąsiedniej gminy. Zgodnie z art. 14 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7
września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.)
zadaniem własnym gminy jest zapewnienie warunków do spełniania obowiązku odbycia
rocznego przygotowania przedszkolnego (dzieci 5-6 letnie). Wychowanie przedszkolne
obejmuje dzieci w wieku 3-6 lat, ale gmina nie ma obowiązku dla dzieci 3-4 letnich
zapewniać pobyt w przedszkolu, to dlaczego zwracać koszty dotacji udzielonej zgodnie z
art. 90 ust. 2 d ustawy o systemie oświaty. Zgodzilibyśmy się ze zwrotem w/w kosztów
gdyby to dotyczyło dzieci które są objęte obowiązkiem rocznego przygotowania
przedszkolnego. Gmina X ma
swoje przedszkole z dwoma oddziałami i punkt
przedszkolny z dwoma oddziałami i zapewnia miejsca dla wszystkich dzieci z terenu
gminy w wieku 3-6 lat.
4. Podstawa prawna:
a. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr
256, poz. 2572 z późn. zm.), zwana dalej ustawa o systemie oświaty lub
określana skrótem u.s.o.
5. Uzasadnienie:
Zasady finansowania niepublicznych form wychowania przedszkolnego zostały
expressis verbis uregulowane w art. 90 u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust. 2d i 2e u.s.o. osoba
prowadząca wychowanie przedszkolne w formach, o których mowa w przepisach
wydanych na podstawie art. 14a ust. 7, otrzymuje na każdego ucznia objętego tą formą
wychowania przedszkolnego dotację z budżetu gminy w wysokości nie niższej niż 40 %
wydatków bieżących ponoszonych na jednego ucznia w przedszkolu publicznym
prowadzonym przez gminę, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie
niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału
przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez gminę - pod
warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną formę wychowania przedszkolnego poda
organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do
dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na
terenie gminy przedszkola publicznego podstawą do ustalenia wysokości dotacji są
wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola
publicznego. Jeżeli niepubliczną formą wychowania przedszkolnego, o której mowa
w ust. 2d, jest objęty uczeń niebędący mieszkańcem gminy dotującej tę formę
wychowania przedszkolnego, gmina, której mieszkańcem jest ten uczeń, pokrywa
koszty dotacji udzielonej zgodnie z ust. 2d, do wysokości iloczynu kwoty wydatków
bieżących stanowiących w gminie dotującej podstawę ustalenia wysokości dotacji dla
niepublicznych form wychowania przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia i
wskaźnika procentowego ustalonego na potrzeby dotowania niepublicznych form
wychowania przedszkolnego w gminie zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej
dotacji. W przypadku braku niepublicznej formy wychowania przedszkolnego na terenie
gminy zobowiązanej do pokrycia kosztów udzielonej dotacji, gmina ta pokrywa koszty
udzielonej dotacji w wysokości równej 40 % wydatków bieżących stanowiących w gminie
dotującej
podstawę
udzielenia
dotacji
dla
niepublicznych
form
wychowania
przedszkolnego w przeliczeniu na jednego ucznia.
Przywołany przepis jest jednoznaczny i nie pozostawia żadnych wątpliwości, iż z
jednej strony osoba prowadząca wychowanie przedszkolne w formach uregulowanych
prawem ma roszczenie o dotację, a zobowiązaną do jej wypłaty jest gmina miejsca
prowadzenia tej formy wychowania przedszkolnego, z drugiej - tzw. gmina dotująca ma
roszczenie do gminy miejsca zamieszkania dziecka o zwrot udzielonej dotacji.
Ustawodawca nie wprowadza jakichkolwiek kategorii różnicującej nałożony obowiązek
pokrycia kosztów dotacji przez gminę miejsca zamieszkania dziecka ze względu na jego
wiek i związany z tym obowiązek realizacji rocznego przygotowania przedszkolnego.
Zasada ma swe ścisłe uzasadnienie w koncepcji zadań gminy w zakresie edukacji
publicznej. Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakładanie i prowadzenie publicznych
przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi, przedszkoli specjalnych oraz
innych form wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a u.s.o.,
szkół podstawowych oraz gimnazjów, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem
szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół artystycznych oraz szkół
przy zakładach karnych, zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, należy do
zadań własnych gmin. Co więcej zgodnie z art. 105 u.s.o. jest to zadanie obowiązkowe.
Natomiast zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.o. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w
tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym gmin - w przedszkolach oraz w
innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a u.s.o., a
także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5 u.s.o. Oznacza to, że na gminie, jako
wspólnocie osób zamieszkujących dane terytorium ciąży obowiązek zaspokojenia potrzeb
swoich
mieszkańców
w
zakresie
zapewnienie
usług
przedszkolnych.
Wbrew
twierdzeniom wnioskodawcy obowiązek ten nie dotyczy wyłącznie dzieci 5 i 6 letnich,
czyli tych które zostały objęte rocznym, obowiązkowym przygotowaniem przedszkolnym,
lecz generalnie wszystkich dzieci w wieku od 3 do 6 lat. Różnica pomiędzy tymi dwiema
grupami wiekowymi jest taka, iż w przypadku dzieci 5 i 6 letnich na gminie ciąży
obowiązek zabezpieczenia możliwości realizacji przez wszystkie dzieci obowiązkowego
rocznego przygotowania przedszkolnego, natomiast w przypadku dzieci 3 i 4 letnich
gmina ma obowiązek realizacji zadań z zakresu organizacji i prowadzenia ustawowo
określonych form wychowania przedszkolnego, bez gwarancji objęcia świadczeniami
całej populacji dzieci zamieszkałych na terenie gminy. Poza obowiązkiem organizowania i
prowadzenia przez gminę przedszkoli lub (i) innych form wychowania przedszkolnego na
gminie ciąży dodatkowy obowiązek dotowania niepublicznych form wychowania
przedszkolnego. Niezależnie od stopnia realizacji zadania w zakresie samodzielnej
organizacji usług przedszkolnych przez gminę, gmina ma bezwzględny obowiązek
udzielenia dotacji
podmiotowi
prowadzącemu
niepubliczne formy wychowania
przedszkolnego. Obowiązek ten rozciąga się również na niepubliczne podmioty
świadczące usługi przedszkolne na terenie innych gmin, jeżeli z usług tych korzystają
dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy. Obowiązek ten został wprost wyartykułowany
w art. 90 ust. 2c i 2 e u.s.o.
Zgodność analizowanych rozwiązań normatywnych (dokładnie art. 90 ust. 2c u.s.o.) z
Konstytucją RP była przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. W
wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 90 ust. 2c u.s.o.
jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 32
ust. 1 i art. 164 ust. 3 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę, iż art. 90 ust. 2e u.s.o. stanowi powtórzenie rozwiązań przyjętych
w art. 90 ust. 2c u.s.o., tyle że w odniesieniu do innych form wychowania przedszkolnego,
wobec jednoznacznej treści przepisu oraz stanowiska TK, dalsze rozważania co do
ciążących na gminie miejsca zamieszkania dziecka obowiązków w zakresie dotacji
niepublicznych form wychowania przedszkolnego oraz jej rozliczenia z gminą miejsca
udzielania świadczeń, nie ma głębszego uzasadnienia.
W tym stanie należy jednoznacznie stwierdzić, iż gmina Kulesze Kościelne, zgodnie z
art. 90 ust. 2e u.s.o., ma obowiązek pokrycia kosztów dotacji udzielonej przez gminę
sąsiednią osobie prowadzącej niepubliczny punkt przedszkolny, jeżeli z usług tego punktu
korzystają dzieci zamieszkałe na terenie gminy Kulesze Kościelne.
6. Wykorzystana literatura:
a. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, ABC 2012;
b. A. Ostrowska, Udzielanie dotacji niepublicznym jednostkom oświatowym –
samorządowa powinność czy samorządowe władztwo finansowe?, w: Dotacje i
subwencje w systemie finansowym samorządu terytorialnego, red. A. Borodo,
Toruń 2013;
c. M. Szalewska, Zwrot dotacji przez przedszkola niepubliczne, w: Dotacje i
subwencje w systemie finansowym samorządu terytorialnego, red. A. Borodo,
Toruń 2013;
d. J. Pierzchała, Udzielanie i rozliczanie dotacji szkołom niepublicznym w
świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Samorząd terytorialny w
Polsce a sądowa kontrola administracji, red. B. Dolnicki, J. P. Tarno, WKP
2012;
e. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2008 r., K 19/07, OTK-A
2008/10/182;
Opinię sporządziła: dr Małgorzata Szalewska, UMK w Toruniu;
Niniejsza porada prawna nie jest oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Administracji i
Cyfryzacji.
Udzielane porady prawne nie mogą być wykorzystywane w jakichkolwiek postępowaniach
sądowych, administracyjnych i innych, jako dowód na poparcie stanowiska stron, posiadają
bowiem walor doradczo-informacyjny.