Document
advertisement
PARLAMENT EUROPEJSKI 2009 - 2014 Komisja Spraw Konstytucyjnych 18.10.2011 KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Dotyczy: OPINII W SPRAWIE NOWEJ KONSTYTUCJI WĘGIER wydanej przez KOMISJĘ WENECKĄ podczas jej 87. posiedzenia plenarnego (Wenecja, 17–18 czerwca 2011 r.) Opinia nr 621 / 2011 – CDL-AD(2011)016 CM\880760PL.doc PL PE474.009v01-00 Zjednoczona w różnorodności PL Strasburg, dnia 20 czerwca 2011 r. CDL-AD(2011)016 Or. EN Opinia nr 621 / 2011 EUROPEJSKA KOMISJA NA RZECZ DEMOKRACJI PRZEZ PRAWO (KOMISJA WENECKA) OPINIA W SPRAWIE NOWEJ KONSTYTUCJI WĘGIER Wydana przez Komisję Wenecką podczas jej 87. posiedzenia plenarnego (Wenecja, 17–18 czerwca 2011 r.) na podstawie uwag przedstawionych przez następujących członków: Christoph GRABENWARTER (członek komisji, Austria) Wolfgang HOFFMANN-RIEM (członek komisji, Niemcy) Hanna SUCHOCKA (członek komisji, Polska) Kaarlo TUORI (członek komisji, Finlandia) Jan VELAERS (członek komisji, Belgia) PE474.009v01-00 PL 2/37 CM\880760PL.doc SPIS TREŚCI I. Wprowadzenie ................................................................................................................ 4 A. Informacje ogólne.................................................................................................. 4 B. Uwagi wstępne ...................................................................................................... 5 C. Przedmiot opinii..................................................................................................... 6 Uwagi ogólne ................................................................................................................. 6 II. A. Ustawy kardynalne ................................................................................................ 7 B. Reguły wykładni .................................................................................................... 9 Uwagi szczegółowe ...................................................................................................... 10 III. A. Preambuła........................................................................................................... 10 B. Podstawa ............................................................................................................ 12 C. Wolność i odpowiedzialność (art. I–XXXI) ........................................................... 16 a) Uwagi ogólne ........................................................................................................ 16 b) Uwagi szczegółowe .............................................................................................. 17 D. IV. Państwo .............................................................................................................. 24 Wnioski ........................................................................................................................ 36 CM\880760PL.doc 3/37 PE474.009v01-00 PL I. Wprowadzenie 1. Na swoim posiedzeniu, które odbyło się w dniu 26 marca 2011 r. w Paryżu, Komitet Monitorujący Zgromadzenia Parlamentarnego postanowił zwrócić się do Komisji Weneckiej z wnioskiem o przedstawienie opinii w sprawie nowej konstytucji Węgier. 2. Ustanowiono grupę roboczą sprawozdawców, w której składzie znaleźli się Hanna Suchocka, Wolfgang Hoffmann-Riem, Christoph Grabenwarter, Kaarlo Tuori oraz Jan Velaers. 3. W dniach 17–18 maja 2011 r. grupa robocza, wspierana przez Thomasa Markerta i Artemizę Chiscę z Sekretariatu Komisji Weneckiej, udała się na Węgry, aby spotkać się z przedstawicielami władz, partii politycznych reprezentowanych w węgierskim parlamencie, Trybunału Konstytucyjnego oraz społeczeństwa obywatelskiego. Komisja Wenecka pragnie podziękować im za wszystkie debaty, jakie odbyły się przy tej okazji, a także pragnie podziękować władzom Węgier za wspaniałą organizację wizyty. 4. Niniejsza opinia, oparta na uwagach sprawozdawców, została przyjęta przez Komisję Wenecką podczas jej 87. posiedzenia plenarnego, które odbyło się w dniach 17–18 czerwca 2011 r. w Wenecji. A. Informacje ogólne 5. Obecna konstytucja Republiki Węgierskiej została przyjęta w dniu 20 sierpnia 1949 r. Jest to pierwsza i jedyna spisana konstytucja tego kraju, zaś Węgry są jedynym krajem Europy Środkowo-Wschodniej, który nie przyjął nowej konstytucji po upadku komunizmu1. 6. Od 1988 r. na Węgrzech zaczęła się kształtować idea stworzenia nowej konstytucji. Deklarowanym celem było wprowadzenie systemu wielopartyjnego, demokracji parlamentarnej oraz społecznej gospodarki rynkowej. Presja czasu nie pozwoliła jednak na opracowanie nowej konstytucji i węgierskie Zgromadzenie Krajowe przyjęło kompleksową nowelizację konstytucji z 1949 r. (Ustawa XXXI z dnia 23 października 1989 r.). Preambuła konstytucji zmienionej w 1989 r. stanowi, że dokument ten obowiązuje jako konstytucja tymczasowa do czasu uchwalenia nowej konstytucji2. 7. Od 1989 r. konstytucję zmieniono kilkakrotnie, a w ostatnim czasie – z uwagi na większość stanowiącą dwie trzecie koalicji rządzącej – zmieniono ją ponad dziesięć razy. Zob. także szczególny przypadek Łotwy: w dniu 4 maja 1990 r. Sąd Najwyższy Republiki Łotewskiej ogłosił niepodległość Łotwy i przyjął art. 1, 2, 3 i 6 konstytucji z 1922 r. Pozostałą część konstytucji zawieszono do momentu przystosowania jej do współczesnej sytuacji. Łotewski parlament dokonał pełnego przywrócenia konstytucji w dniu 6 lipca 1993 r. 2 „W celu dopomożenia w dziele pokojowej przebudowy w państwo prawne, realizujące system wielopartyjny, demokrację parlamentarną i społeczną gospodarkę rynkową, Zgromadzenie Krajowe nadaje Konstytucji naszego Kraju – do czasu uchwalenia nowej Konstytucji naszego Kraju – brzmienie następujące [...]”, konstytucja Republiki Węgierskiej [Ustawa XX z 1949 r., zmieniona i ponownie wprowadzona ustawą XXXI z 1989 r.]. 1 PE474.009v01-00 PL 4/37 CM\880760PL.doc 8. Gdy w 2010 r. władzę objął obecny rząd Węgier, kwestia przygotowania i przyjęcia nowej konstytucji została ponownie wprowadzona do porządku obrad i stała się głównym przedsięwzięciem obecnej większości. W tym celu powołano organ ds. konsultacji krajowych oraz komisję parlamentarną ad hoc ds. opracowania konstytucji. Komisja parlamentarna ad hoc została powołana w czerwcu 2010 r. i rozpoczęła swoją pracę dnia 20 lipca 2010 r. Przygotowała ona dokument strategiczny, który ostatecznie uznano jedynie za dokument roboczy na potrzeby procesu uchwalenia konstytucji. W tym samym czasie wybrani przedstawiciele koalicji FIDESZ/KDNP przygotowali projekt konstytucji i dnia 14 marca 2011 r. przedstawili go w węgierskim parlamencie. Został on przyjęty przez węgierski parlament dzięki głosom koalicji FIDESZ/KDNP w dniu 18 kwietnia 2011 r. i podpisany przez prezydenta Węgier w dniu 25 kwietnia 2011 r. Jak przewidziano w postanowieniach końcowych, nowa konstytucja wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Mają zostać jeszcze przyjęte postanowienia przejściowe. 9. Dnia 26 marca 2011 r. Komitet Monitorujący Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy postanowił zwrócić się do Komisji Weneckiej o wydanie opinii w sprawie przyjętej konstytucji. B. Uwagi wstępne 10. Komisja Wenecka udzieliła władzom węgierskim pomocy prawnej w kontekście trwającego obecnie procesu konstytucyjnego. W swojej opinii CDL-AD(2011)001 przyjętej podczas swojego 86. posiedzenia plenarnego (Wenecja, 25-26 marca 2011 r.) na wniosek władz węgierskich komisja dokonała oceny trzech kwestii prawnych nasuwających się w związku z procesem opracowywania nowej konstytucji: ewentualnego włączenia do nowej konstytucji zapisów Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej kartą praw podstawowych), roli i znaczenia wstępnego przeglądu z uwzględnieniem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego oraz roli i znaczenia actio popularis w przeglądzie konstytucji ex post. Komisja wydała opinię prawną w sprawie tych trzech konkretnych kwestii i najbardziej odpowiednich wariantów, które jej zdaniem mogą być zrealizowane w kontekście węgierskim przy braku – w owym czasie – projektu nowej konstytucji. W tym kontekście komisja zwraca uwagę, że zalecenia zawarte w niniejszej opinii zostały częściowo uwzględnione (zob. jednak ust. 122). 11. W świetle licznych wątpliwości społeczeństwa obywatelskiego dotyczących braku przejrzystości w procesie przyjęcia nowej konstytucji oraz nieodpowiednio prowadzonych konsultacji w społeczeństwie węgierskim w swojej opinii przyjętej w marcu 2011 r. Komisja Wenecka przedstawiła również szereg uwag ogólnych dotyczących tego procesu. Komisja skrytykowała procedurę opracowywania, rozpatrywania i przyjmowania nowej konstytucji ze względu na jej napięty harmonogram i ograniczone możliwości prowadzenia debat nad sposobem tworzenia sił politycznych w mediach i w społeczeństwie obywatelskim. Z przykrością zauważyła brak możliwości porozumienia między siłami politycznymi i w społeczeństwie obywatelskim, zarówno w sprawie procesu, jak i treści przyszłej konstytucji1. W świetle informacji uzyskanych na temat końcowego etapu obrad w sprawie 1 Zob. CDL-AD(2011)001, opinia w sprawie trzech kwestii prawnych nasuwających się w związku z procesem CM\880760PL.doc 5/37 PE474.009v01-00 PL nowej konstytucji i jej przyjęcia powyższe uwagi są nadal aktualne. 12. Komisja Wenecka pragnie podkreślić, że kultura konstytucyjna, która wyraźnie oddziela kwestie konstytucyjne od zwykłej polityki i uznaje konstytucję za powszechnie akceptowane ramy prawidłowych procesów demokratycznych – z którymi wiążą się naturalne, a nawet „zdrowe” konflikty polityczne – to warunek wstępny w pełni pomyślnego i zgodnego z prawem procesu tworzenia konstytucji. 13. Jednocześnie komisja zwraca uwagę, że choć z informacji przekazanych Komisji Weneckiej podczas jej wizyty w maju 2011 r. wynika, że w czasie debaty i ostatecznego przyjęcia nowej konstytucji nie był możliwy otwarty dialog między większością a opozycją, koalicja większościowa i opozycja będą współpracowały ze sobą w zakresie przygotowania przepisów wykonawczych. C. Przedmiot opinii 14. Komisja Wenecka z zadowoleniem przyjmuje to, że byłe kraje komunistyczne przyjmują nową, unowocześnioną konstytucję w celu stworzenia nowych ram społeczeństwa, gwarantujących demokrację, podstawowe prawa i praworządność. 15. Dokonując oceny nowej konstytucji, Komisja Wenecka stara się przede wszystkim ustalić, czy jej postanowienia są zgodne z europejską konwencją praw człowieka (EKPC), zasadami demokracji oraz zasadą praworządności, jak również podstawowymi wartościami wspólnymi dla państw członkowskich Rady Europy. 16. Poniższa analiza opiera się na angielskim przekładzie przyjętej konstytucji przekazanym przez węgierskie Ministerstwo Administracji Publicznej i Sprawiedliwości, opublikowanym na oficjalnej stronie internetowej rządu węgierskiego. Być może przekład nie odzwierciedla dokładnie wersji oryginalnej w każdym miejscu, dlatego niektóre uwagi i pominięcia mogą być wynikiem problemów związanych z przekładem. 17. Celem poniższych uwag nie jest dogłębna analiza całej konstytucji. Ich celem jest przedstawienie konkretnych spostrzeżeń dotyczących niektórych, wybranych fragmentów. II. Uwagi ogólne 18. Węgry przyjęły nową konstytucję, która ma być zgodna z charakterystyką współczesnej konstytucji według Rady Europy. W szczególności Komisja Wenecka z zadowoleniem przyjmuje to, że nowa konstytucja ustanawia porządek konstytucyjny oparty na podstawowych zasadach, jakimi są demokracja, praworządność i ochrona praw podstawowych. Zwraca uwagę, że jako źródło inspiracji posłużyły konstytucje innych krajów europejskich, takich jak Polska, Finlandia, Szwajcaria czy Austria. Szczególne starania poczyniono w celu ścisłego przestrzegania techniki i treści europejskiej konwencji praw człowieka i do pewnego stopnia – karty praw podstawowych. opracowywania nowej konstytucji Węgier, ust. 16–19. PE474.009v01-00 PL 6/37 CM\880760PL.doc 19. Charakterystyczną cechą nowej konstytucji Węgier jest to, że choć konstytucja ta bazuje na wyżej wymienionych standardach, zawiera ona szereg pewnych zmian w zakresie europejskich gwarancji, które to zmiany można częściowo odnaleźć w nielicznych konstytucjach europejskich. Większość z nich wiąże się z narodową tradycją i tożsamością. Uznaje się je za istotny czynnik w prawie Unii Europejskiej (art. 6 Traktatu UE)1oraz dopuszcza zgodnie z europejską konwencją praw człowieka. W tym względzie Komisja Wenecka uznaje, że choć niektóre z tych szczególnych gwarancji można rozpatrywać jako część narodowej autonomii konstytucyjnej, to jednak część z tych gwarancji musi zostać zbadana w świetle europejskich standardów, przede wszystkim orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (zob. uwagi do postanowień szczegółowych konstytucji). 20. Zadanie to może być w pewnych przypadkach trudniejsze z uwagi na czasami niejasne wzajemne zależności między poszczególnymi postanowieniami oraz z uwagi na to, że tekst konstytucji często przenosi definicję zasad szczegółowych mających zastosowanie do przedmiotowych spraw (m.in. praw podstawowych, kontekstu instytucjonalnego, uzgodnień strukturalnych w sprawie wykonywania władzy sądowniczej itp.) na ustawy kardynalne (organiczne). 21. Mówiąc ogólnie, choć jest to ważny krok dla obecnej koalicji rządzącej i dla Węgier, wydaje się, że przyjęcie nowej konstytucji w kwietniu 2011 r. – co potwierdza jej tekst – to dopiero początek długiego procesu ustanawiania kompleksowego i spójnego nowego porządku konstytucyjnego. Pociąga to za sobą przyjęcie i zmianę wielu fragmentów ustawodawstwa, nowy kontekst instytucjonalny i inne związane z tym działania. Aby procesy te były w pełni udane, muszą one opierać się na możliwie najszerszym konsensusie w węgierskim społeczeństwie. A. Ustawy kardynalne 22.Konstytucja określa zasady szerokiego wykorzystania ustaw kardynalnych w celu szczegółowego regulowania najważniejszych obszarów systemu społecznego. Zawiera ona ponad 50 odniesień do ustaw kardynalnych, w tym ich definicję w art. T ust. 42. Ustawy kardynalne powinny regulować m.in. kwestie lub sektory takie jak: politykę rodzinną (art. L), mianowanie ministrów i innych organów administracji publicznej (art. 17 ust. 4), kadencję i zakres kompetencji „niezależnych organów regulacyjnych” (art. 23, ust. 2, 4), system sądowniczy (art. 25 ust. 7), ogólne zasady finansów publicznych, przepisy dotyczące usług publicznych, systemu emerytalnego itp. (art. 40), Państwową Izbę Obrachunkową (art. 43 ust. 4), Radę Budżetową (art. 44 ust. 4), siły obronne (art. 45 ust. 2, 5), policję i krajowe służby bezpieczeństwa (art. 46 ust. 6), prawa grup narodowościowych (art. XXIX ust. 3) itp. 23. Ustawy kardynalne, w innych systemach prawnych określane jako „ustawy organiczne”, aby być przyjęte i nowelizowane, wymagają większości kwalifikowanej stanowiącej dwie „Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa” (art. 6 ust. 3). 2 „Ustawy kardynalne to ustawy Parlamentu, do których przyjęcia i nowelizacji jest wymagana większość stanowiąca dwie trzecie głosów deputowanych do Parlamentu obecnych na posiedzeniu”. 1 CM\880760PL.doc 7/37 PE474.009v01-00 PL trzecie posłów do parlamentu obecnych na posiedzeniu. Celem tych ustaw jest zapobieganie zbyt łatwemu wprowadzaniu zmian dotyczących spraw związanych z konstytucją, które nie mają aż tak dużego znaczenia, aby były regulowane w samej konstytucji. Wymóg większości kwalifikowanej wskazuje także na potrzebę szerokiego porozumienia w tych obszarach. Na przykład sprawy takie jak wybory czy regulamin wewnętrzny parlamentu są często określane w ustawach kardynalnych. Ustawy organiczne nie są cechą charakterystyczną wyłącznie węgierskiego systemu konstytucyjnego, gdyż inne konstytucje, np. w Albanii1, Austrii2, Chorwacji3, Francji4i Czarnogórze5, również wykorzystują ten sposób regulowania pewnych zagadnień. Ponadto kompleksowy, choć nie tak obszerny, system ustaw kardynalnych już stanowi część obecnej konstytucji Węgier. 24. W związku z powyższym Komisja Wenecka stwierdza, że zbyt szerokie wykorzystanie ustaw kardynalnych stanowi problem zarówno w odniesieniu do konstytucji, jak i zwykłych ustaw. Zdaniem komisji w niektórych kwestiach konstytucja powinna być z pewnością precyzyjniejsza. Chodzi tutaj na przykład o system sądowniczy. Z drugiej strony istnieją sprawy, które powinny lub mogły pozostać regulowane w ramach zwykłego ustawodawstwa i polityki opartej na zasadzie większości, takie jak prawo rodzinne czy polityka społeczna i polityka podatkowa. Komisja Wenecka jest zdania, że parlamenty powinny być w stanie działać w sposób elastyczny, aby dostosowywać się do nowych warunków ramowych i stawiać czoła nowym wyzwaniom społecznym. Funkcjonalność systemu demokratycznego jest zakorzeniona w jego stałej zdolności do zmiany. Im więcej kwestii związanych z polityką wykracza poza zakres uprawnień zwykłej większości, tym mniejsze znaczenie będą miały przyszłe wybory i tym większe możliwości w zakresie ugruntowywania swoich preferencji politycznych i porządku prawnego w kraju będzie miała większość stanowiąca dwie trzecie. Wybory, które zgodnie z art. 3 protokołu nr 1 EKPC powinny zapewniać „swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”, nie miałyby żadnego znaczenia, jeśli ciało ustawodawcze nie byłoby w stanie zmienić istotnych aspektów ustawodawstwa, które powinno być uchwalone zwykłą większością. Jeśli nie tylko zasady podstawowe, ale także bardzo konkretne i „szczegółowe zasady” w pewnych sprawach, będą uchwalane w formie ustaw kardynalnych, zasada demokracji będzie zagrożona6. W przypadku przyjmowania w przyszłości ewentualnych niezbędnych reform zwiększa to również ryzyko długotrwałych konfliktów politycznych, niepotrzebnej presji i kosztów dla społeczeństwa.W pewnych przypadkach konieczność uzyskania określonego kworum może być jednak w pełni uzasadniona, np. w sprawach stanowiących rdzeń praw 1 Art. 81 ust. 2. Zob. m.in.: art. 14 ust. 10, art. 14a ust. 8, art. 30 ust. 2, art. 37 ust. 2. 3 Zob. m.in. art. 6, 7, 11, 23, 25, 27, 34. 4 Art. 91 ust. 3. 5 Art. 91 ust. 3. 6 Zob. w szczególności następujące artykuły: L ust. 3 dotyczący ochrony rodzin; VII ust. 3 dotyczący szczegółowych zasad odnoszących się do kościołów, VIII ust. 4 dotyczący szczegółowych zasad funkcjonowania partii politycznych i finansowego zarządzania nimi, IX dotyczący szczegółowych zasad wolności prasy i organu nadzorującego usługi mediów, produkty prasowe i rynek infokomunikacji, XXIX ust. 3 dotyczący szczegółowych zasad odnoszących się do praw grup narodowościowych mieszkających na Węgrzech oraz zasad wyboru ich samorządów lokalnych i krajowych, XXXI ust. 3 dotyczący szczegółowych zasad w zakresie służby wojskowej; 38 ust. 1 dotyczący wymogów co do utrzymania i ochrony majątku narodowego oraz odpowiedzialnego zarządzania nim, 38 ust. 2 dotyczący zakresu wyłącznej własności i wyłącznej działalności gospodarczej państwa oraz ograniczeń i warunków zbywania majątku narodowego; 40 dotyczący podstawowych zasad ogólnego systemu podatkowego i emerytalnego oraz 41 dotyczący polityki pieniężnej. 2 PE474.009v01-00 PL 8/37 CM\880760PL.doc podstawowych, gwarancji sądowych lub regulaminu wewnętrznego parlamentu. 25. Choć Komisja Wenecka uznaje to, że państwo cieszy się znaczną swobodą w zakresie ustalania zakresu i poziomu szczegółowości postanowień konstytucji i poszczególnych szczebli ustawodawstwa krajowego, jest ona zdania, że ustawy kardynalne, zgodnie z założeniami nowej konstytucji Węgier, obejmują swoim zakresem zbyt wiele spraw. 26. Ponadto w kontekście szerokiego wykorzystania ustaw kardynalnych należy jasno odróżnić te ustawy od pozostałych ustaw i samej konstytucji. Nowa konstytucja węgierska dokonuje takiego rozróżnienia w jednym aspekcie: ustawy kardynalne wymagają większości stanowiącej dwie trzecie deputowanych obecnych na posiedzeniu, zaś w odniesieniu do konstytucji zastosowanie ma większość stanowiąca dwie trzecie wszystkich deputowanych. W tej kwestii często brakuje wystarczającego uzasadnienia zastosowania tego rodzaju przepisu. Komisja pragnie przypomnieć, że jak stwierdziła w swojej opinii z marca „zasadniczo konstytucje zawierają postanowienia regulujące kwestie mające największe znaczenie dla funkcjonowania państwa i ochrony poszczególnych praw podstawowych. Jest więc niezbędne, aby związane z nimi najważniejsze gwarancje zostały określone w tekście konstytucji, a nie w ramach norm niższego szczebla” (ust. 52). 27. Podsumowując, Komisja Wenecka zaleca ograniczenie obszarów i zakresu ustaw kardynalnych w konstytucji do obszarów, w których istnieją solidne podstawy do przyjęcia wymogu większości stanowiącej dwie trzecie. B. Reguły wykładni 28. Komisja z zainteresowaniem zauważa starania poczynione przez węgierskiego ustawodawcę konstytucyjnego w zakresie przekazania wskazówek dotyczących podstawowych zasad, wartości i źródeł, które należy wziąć pod uwagę w celu właściwego interpretowania i stosowania nowej konstytucji. Starania te hamuje w pewnym stopniu brak jasności i spójności między poszczególnymi elementami w postanowieniach konstytucji, które mają znaczenie dla jej wykładni. 29. Koncepcja „historycznej konstytucji”, użyta zarówno w preambule, jak i art. R, mająca ścisły związek z wykładnią konstytucji, wnosi do wykładni konstytucji pewien element uogólnienia. Brakuje jasnej definicji „osiągnięć historycznej konstytucji”, o których mowa w art. R. 30. Ponadto można ubolewać, że ani we wspomnianym wcześniej art. R, ani art. 28, dotyczącym zobowiązań interpretacyjnych sądów, nie wspomina się o zobowiązaniach Węgier wynikających z prawa międzynarodowego oraz że rozdział poświęcony wolności i odpowiedzialności nie zawiera żadnych odniesień do instrumentów międzynarodowych dotyczących praw człowieka. W dualistycznym modelu zależności zachodzących między prawem międzynarodowym a prawem krajowym istotnym narzędziem zapewniającym poszanowanie międzynarodowych traktatów dotyczących praw człowieka jest zobowiązanie sądów i organów publicznych do interpretowania postanowień konstytucji odnoszących się do podstawowych praw i wolności w świetle traktatów dotyczących praw człowieka. Jest więc szczególnie istotne, aby takie zobowiązanie wynikało z art. Q ust. 2, zgodnie z którym CM\880760PL.doc 9/37 PE474.009v01-00 PL „Węgry zapewniają wzajemną zgodność prawa międzynarodowego i prawa węgierskiego w celu spełnienia swoich zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego”. Zobowiązanie do interpretowania postanowień konstytucji w świetle wiążących dla Węgier międzynarodowych traktatów dotyczących praw człowieka odnosi się m.in. do art. I ust. 3, który stanowi, że „możliwe jest ograniczenie danego prawa podstawowego w celu umożliwienia wykonania innego prawa podstawowego lub obrony wartości konstytucyjnej w absolutnie niezbędnym zakresie proporcjonalnie do zamierzonego celu oraz w zakresie istoty takiego prawa podstawowego”. Może to na przykład oznaczać, że ewentualne ograniczenia powinny być też zgodne z klauzulami EKPC dotyczącymi ograniczeń (zob. też uwagi w art. 28 poniżej). III. Uwagi szczegółowe A. Preambuła 31. Komisja przypomina, że preambuły mają przede wszystkim cel polityczny i stanowią one polityczne deklaracje podkreślające znaczenie ustawy zasadniczej, jej zasad, wartości i gwarancji dla danego państwa i jego ludności. W związku z tym powinny one również pełnić istotną funkcję jednoczącą. Przy braku standardów europejskich w tym zakresie poszczególne elementy zawarte w preambule zależą od woli organu tworzącego konstytucję. 32. Preambuła nowej konstytucji rzeczywiście zawiera liczne odniesienia narodowe, historyczne i kulturowe, takie jak odniesienie do króla Stefana I Świętego, tradycji chrześcijańskiej oraz węgierskiej kultury i języka. Trudno byłoby pominąć te istotne dla Węgier elementy i ich szczególną rolę w budowie i ochronie węgierskiego państwa i statusu narodowego. Co do aspektu religijnego można zauważyć, że mimo podkreślenia zasadniczej roli, jaką w historii Węgier odegrało chrześcijaństwo, preambuła zawiera także oświadczenie „szanujemy różne tradycje religijne naszego kraju”.Oświadczenie to ma kluczowe znaczenie. Powinno być odpowiednio uwzględnione przy wykonywaniu i interpretowaniu konstytucji w przyszłości i powinno zostać rozszerzone na wszystkie religie, tradycje religijne i inne przekonania sumienia. 33. Należy też zwrócić uwagę, że mimo silnego nacisku na element narodowy i rolę narodu węgierskiego1 próbowano zachować w preambule równowagę między elementami narodowymi a uniwersalnymi: „Wierzymy, że nasza kultura narodowa jest wkładem w różnorodność jedności europejskiej. Szanujemy wolność i kulturę innych ludów, staramy się o współdziałanie z każdym narodem świata”. 34. W związku z powyższym w preambule znajduje się szereg stwierdzeń i pojęć, które mogą budzić niepokój. Te stwierdzenia, pojęcia i wynikające z nich podejście są tym bardziej problematyczne, jeśli weźmie się pod uwagę, że zgodnie z art. R ust. 32konstytucji preambuła ma zasadniczy wpływ na wykładnię całej konstytucji i prawdopodobnie ma ona „Jesteśmy dumni, że nasz naród przez stulecia bronił w walkach Europy, a swoimi talentami i pracowitością pomnażał jej wspólne wartości”. 2 „Postanowienia ustawy zasadniczej interpretuje się zgodnie z ich celem, narodowym wyznaniem wiary i osiągnięciami naszej historycznej konstytucji”. 1 PE474.009v01-00 PL 10/37 CM\880760PL.doc znaczenie prawne. Choć preambuły są zazwyczaj postrzegane jako jeden z wielu sposobów wykładni konstytucji, odniesienie do preambuły w art. R ust. 3 może w przypadku Węgier powodować problemy, gdyż tekst preambuły nie jest precyzyjny – a precyzja ma zasadnicze znaczenie dla tekstu prawnego – oraz zawiera szereg potencjalnie kontrowersyjnych stwierdzeń. Odniesienie do „historycznej konstytucji” jest dość niejednoznaczne, gdyż na Węgrzech rozwój poszczególnych sytuacji historycznych przebiegał etapami, a więc nie ma jasnego i zgodnego porozumienia co do pojęcia „historyczna konstytucja”. 35. Po pierwsze, mogą wystąpić problemy natury prawnej. Może tak się zdarzyć w przypadku, gdy ustęp dotyczący poprzedniej konstytucji z 1949 r. będzie interpretowany w sposób ściśle dosłowny: „Nie uznajemy prawnej ciągłości komunistycznej konstytucji z 1949 roku, która była podstawą reżimu, dlatego ogłaszamy jej nieważność”. Jeżeli ten ustęp miałby konsekwencje prawne, można by go odczytywać jedynie jako zapis wywołujący nieważność ex tunc – w przeciwnym razie wystarczyłoby oświadczenie, że wcześniejsza konstytucja zostaje uchylona. Unieważnienie poprzedniej konstytucji ze skutkiem ex tunc mogłoby spowodować, że wszystkie akty władzy uchwalone na mocy poprzedniej konstytucji utraciłyby swoją podstawę prawną, a więc zostałyby w ten sposób unieważnione. Może być to również wykorzystane jako argument na rzecz lekceważenia bogatego orzecznictwa węgierskiego Trybunału Konstytucyjnego, który – choć oparty na „nieważnej” konstytucji” – odegrał istotną rolę w rozwoju Węgier w kierunku państwa demokratycznego i praworządnego. Nawet organy konstytucyjne, takie jak parlament, utraciłyby rację bytu i musiałyby zostać uznane za prawnie nieistniejące. Wprowadzałoby to prawny paradoks, ponieważ nieuzasadniony prawem, a wręcz nieistniejący parlament nie może uchwalić nowej konstytucji. 36. Jednocześnie wspomniany wyżej ustęp można uznać za oświadczenie polityczne – oświadczenie, które nie oznacza, że wszystkie akty i ustawy oparte na poprzedniej konstytucji, zwłaszcza od roku 1989, zostaną unieważnione. Fragment ten należy raczej traktować jako wyraźne oddzielenie obecnego systemu demokratycznego od wcześniejszego reżimu komunistycznego. Konstytucja z 1949 r. została zatwierdzona decyzją parlamentu i poprawkami przyjętymi po wyborach w 1989 i 1990 r. Zostało to jasno powiedziane w tekście preambuły: „Uznajemy, że przywrócenie samostanowienia państwowego naszej ojczyzny, utraconego dnia 19 marca 1944 roku, nastąpiło dnia 2 maja 1990 roku – w dniu zawiązania się pierwszego organu reprezentującego społeczeństwo pochodzącego z wolnych wyborów. Ten dzień uznajemy za początek nowej demokracji i konstytucyjnego porządku naszej ojczyzny”. Ponadto nowa konstytucja w swoich postanowieniach końcowych zawiera odniesienie do obecnej konstytucji jako podstawy prawnej do przyjęcia ustawy zasadniczej1. 37. Komisja słusznie zauważyła, że według władz węgierskich, z którymi odbyło się spotkanie podczas majowej wizyty w Budapeszcie, ogłoszenie nieważności konstytucji z 1949 r. należy rozumieć wyłącznie jako oświadczenie polityczne. Mimo to komisja ubolewa, że w preambule pozostawiono tak ważne oświadczenie i tę niefortunną wewnętrzną sprzeczność oraz że nie zwrócono należytej uwagi na jej potencjalne konsekwencje prawne i polityczne. Komisja ma nadzieję, że Trybunał Konstytucyjny Węgier wyjaśni tę wrażliwą kwestię w kontekście swojej przyszłej wykładni nowej „Parlament przyjmuje ustawę zasadniczą na podstawie rozdz. 19 ust. 3 lit. a) i rozdz. 24 ust. 3 ustawy XX z 1949 r.” (Postanowienia końcowe, ust. 2). 1 CM\880760PL.doc 11/37 PE474.009v01-00 PL konstytucji. W zapewnieniu prawnej jasności w tej sprawie może też pomóc przyjęcie postanowień przejściowych. 38. Komisja uznaje następnie, że choć nie jest niczym niezwykłym, że preambuła konstytucji lub rozdział dotyczący zasad ogólnych zawiera postanowienia dotyczące wartości, na których konstytucja jest oparta, to jednak w konstytucji należy unikać definiowania lub ustanawiania raz na zawsze wszystkich wartości, dla których w społeczeństwie istnieją różne uzasadnione koncepcje. Wartości te, jak również ich konsekwencje prawne, należy pozostawić jako przedmiot debat etycznych w społeczeństwie oraz zwykłych procedur demokratycznych przy poszanowaniu zobowiązań kraju w zakresie praw człowieka i innych zobowiązań międzynarodowych. 39. Szczególne znaczenie ma również to, że ustawodawca konstytucyjny zwraca należytą uwagę na zasadę przyjaznych stosunków sąsiedzkich i unika elementów i sformułowań eksterytorialnych, mogących wywołać niezadowolenie wśród państw sąsiadujących. W tym względzie wydaje się, że preambuła opiera się na rozróżnieniu między narodem węgierskim a (innymi) grupami narodowymi obecnymi na Węgrzech. Z kolei do narodu węgierskiego zaliczają się Węgrzy mieszkający w innych krajach. W preambule czytamy: „Obiecujemy, że zachowamy jedność duchową narodu, która w wichrach minionego stulecia rozerwana została na części”. To oświadczenie zawiera jednoznaczne odniesienia historyczne i powinna być odczytywana łącznie z art. D, nakładającym na Węgry „odpowiedzialność za los Węgrów żyjących poza granicami Węgier”. Tak szerokie rozumienie narodu węgierskiego i obowiązków Węgier może utrudniać stosunki między państwami i wywoływać napięcia między grupami etnicznymi (zob. też uwagi dotyczące art. D poniżej). 40. W dalszej części preambuły czytamy jednak: „Narodowości i grupy etniczne żyjące na Węgrzech są częścią wspólnoty politycznej i czynnikiem tworzącym państwo”. Choć to stwierdzenie można traktować jako dążenie do włączenia społecznego, należy też podkreślić, że preambułę napisano w imieniu podmiotu „My, członkowie narodu węgierskiego”, oznajmiając tym samym, że członkowie „narodowości i grup etnicznych żyjących na Węgrzech” nie należą do grupy osób uchwalających konstytucję. Konstytucję należy postrzegać jako wynik demokratycznego ukształtowania się woli obywateli państwa jako całości, nie zaś dominującej grupy etnicznej. W związku z tym zastosowany język mógłby lub powinien mieć w większym stopniu charakter integrujący (np. „My, obywatele Węgier...”). Istotne jest, aby w kontekście wykładni postanowień konstytucji wspierano podejście kompleksowe. B. Podstawa Artykuł D 41. Komisja Wenecka stwierdza, że oświadczenie zawarte w art. D, zgodnie z którym „Węgry ponoszą odpowiedzialność za los Węgrów żyjących poza granicami Węgier”, odnosi się do bardzo delikatnego problemu suwerenności państw i jako dość szerokie i niezbyt precyzyjne sformułowanie może budzić wątpliwości. W szczególności Komisja Wenecka uznaje za niefortunne użycie w tym kontekście pojęcia „odpowiedzialność”. Pojęcie to można interpretować jako udzielenie organom węgierskim prawa do PE474.009v01-00 PL 12/37 CM\880760PL.doc przyjmowania decyzji i podejmowania działań za granicą na rzecz osób pochodzenia węgierskiego będących obywatelami innych państw, a więc może ono prowadzić do konfliktu kompetencji między organami węgierskimi a organami tych innych państw. Takie działania obejmują m.in. wspieranie „ustanawiania ich samorządów lokalnych” lub „dochodzenie ich praw indywidualnych i zbiorowych”. 42. Komisja Wenecka przypomina, że choć państwa mogą zgodnie z prawem chronić swych obywateli przebywających za granicą, jak wskazano w sprawozdaniu Komisji Weneckiej na temat Preferencyjnego Traktowania Mniejszości Narodowych przez ich Kraj Rodzimy1, tzn. „odpowiedzialność za ochronę mniejszości narodowych ponoszą przede wszystkim ich kraje rodzime”. W tym sprawozdaniu komisja w istocie dodała, że „kraje rodzinne odgrywają główną rolę w zapewnianiu ochrony swoich mniejszości narodowych poprzez dbanie o trwałość ich więzi językowych i kulturowych”. Uważa się jednak, że priorytetem musi być poszanowanie obecnych ram ochrony mniejszości narodowych, na które składają się traktaty wielostronne i dwustronne. Jednostronne działania danego państwa w odniesieniu do jego mniejszości narodowych są uzasadnione wyłącznie w przypadku, „gdy są przestrzegane zasady suwerenności terytorialnej państw, zasada dotrzymywania umów, gdy panują przyjazne stosunki między państwami oraz gdy są przestrzegane prawa człowieka i podstawowe wolności, szczególnie zakaz dyskryminacji”. Komisja pragnie odnieść się w tym względzie do art. 2 Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych2(zwanej dalej „konwencją ramową”), której Węgry są umawiającą się stroną. W związku z tym komisja z zadowoleniem przyjmuje postanowienia art. Q nowej konstytucji podkreślające znaczenie zapewniania „wzajemnej zgodności” między prawem międzynarodowym a prawem węgierskim3i pragnie podkreślić ich znaczenie. 43. Jeśli chodzi o „prawa zbiorowe”, należy zwrócić uwagę, że jak wskazano w sprawozdaniu objaśniającym do konwencji ramowej, choć „prawa i wolności wynikające z zasad konwencji ramowej mogą być wykonywane indywidualnie lub wspólnie z innymi”, „nie przewiduje się żadnych praw zbiorowych mniejszości narodowych”. Oczywiście nie uniemożliwia to Węgrom udzielania na swoim terytorium swoim mniejszościom narodowym praw zbiorowych. Niemniej organy węgierskie nie decydują o tym, czy Węgrom mieszkającym w innych państwach będą przysługiwać prawa zbiorowe lub czy będą oni ustanawiać swoje samorządy. 44. Komisja Wenecka wierzy, że przyszła wykładnia konstytucji oraz nowe przepisy i polityka będą opierały się na wykładni powyższego oświadczenia 4jako zobowiązania do wspierania Węgrów przebywających za granicą i niesienia im pomocy w ich staraniach o zachowanie i rozwój tożsamości we współpracy z innymi państwami, a nie jako podstawy do eksterytorialnego podejmowania decyzji. Komisja pragnie podkreślić, że w dialogu ze 1 Wnioski z CDL-INF (2001) 19. „Postanowienia niniejszej konwencji ramowej będą stosowane w dobrej wierze, w duchu zrozumienia i tolerancji oraz w zgodzie z zasadami dobrego sąsiedztwa, przyjaznych stosunków i współpracy pomiędzy państwami”. 3 „(2)Węgry zapewniają wzajemną zgodność prawa międzynarodowego i prawa węgierskiego w celu spełnienia swoich zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego”. (3) Węgry akceptują powszechnie uznawane zasady prawa międzynarodowego. Inne źródła prawa międzynarodowego stanowią część węgierskiego systemu prawnego poprzez ich opublikowanie w formie przepisów”. 4 „Węgry ponoszą odpowiedzialność za los Węgrów żyjących poza granicami Węgier”. 2 CM\880760PL.doc 13/37 PE474.009v01-00 PL sprawozdawcami komisji władze węgierskie formalnie potwierdziły tę wąską wykładnię powyższego oświadczenia. Artykuł H 45. Komisja Wenecka z przykrością stwierdza, że art. H, regulujący ochronę języka węgierskiego jako języka urzędowego kraju, nie zawiera konstytucyjnej gwarancji ochrony języków mniejszości narodowych. Zauważa jednak, że art. XXIX gwarantuje prawo do posługiwania się tymi językami przez węgierskie „narodowości” i rozumie to postanowienie jako domniemane zobowiązanie państwa do zapewnienia ochrony tych języków oraz do wspierania procesu ich zachowywania i rozwoju (zob. też preambułę i art. Q konstytucji). Artykuł L 46. Art. L nowej konstytucji zawiera konstytucyjną gwarancję ochrony instytucji małżeństwa definiowanej jako „związek mężczyzny i kobiety ustanowiony w wyniku dobrowolnej decyzji” oraz rodziny „jako podstawy przetrwania narodu”. Skrytykowano tę definicję małżeństwa, gdyż może ona być interpretowana jako definicja wyłączająca związek par tej samej płci. 47. W tym względzie Komisja Wenecka zwraca uwagę, że zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie Schalk i Kopf przeciwko Austrii „choć od chwili przyjęcia konwencji instytucja małżeństwa uległa znacznym zmianom społecznym, Trybunał stwierdza brak porozumienia w Europie co do kwestii małżeństw osób tej samej płci. Obecnie nie więcej niż sześć spośród czterdziestu siedmiu państw będących stronami Konwencji dopuszcza małżeństwa osób tej samej płci” (ust. 58). 48. W ust. 105 swego wyroku Trybunał stwierdził też, że „Trybunał może jedynie zwrócić uwagę na istnienie coraz szerszego konsensusu w Europie w zakresie prawnego uznawania par tej samej płci. Ponadto ta tendencja zaczęła się szybko zwiększać w ciągu ostatnich dziesięciu lat. Mimo to nadal mniejszość państw prawnie uznaje pary tej samej płci. Tę kwestię należy nadal traktować jako kwestię ewoluujących praw, co do których nie ma ostatecznego porozumienia, i jako kwestię, w której państwom należy się pewien margines swobody w chwili wprowadzania zmian przepisów (zob. Courten, cytat powyżej; zob. także sprawa M.W. przeciwko Wielkiej Brytanii, decyzja nr 11313/02 z dnia 23 czerwca 2009 r., oba odniesienia dotyczą wprowadzenia w Wielkiej Brytanii ustawy o związkach partnerskich). 49. Ponadto choć w karcie praw podstawowych nie ma bezpośrednio odwołania do instytucji tradycyjnego małżeństwa, jej art. 9 stanowi: „Prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw”. Również art. 23 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych przyjętego przez ONZ stanowi, że „rodzina jest naturalną i podstawową komórką społeczeństwa i ma prawo do ochrony ze strony społeczeństwa i państwa”1.Artykuł Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych, art. 23, ust. 1, z dnia 16 grudnia 1966 r., UNTS 171, [MPPOiP], dostępny pod adresem http://www2.ohchr.org/english/law/ccpr.htm#art23. 1 PE474.009v01-00 PL 14/37 CM\880760PL.doc ten uznaje też „prawo mężczyzn i kobiet w wieku małżeńskim do zawarcia małżeństwa i założenia rodziny”1. 50. Przy braku ustanowionych w tym obszarze standardów europejskich oraz w świetle wyżej wspomnianego orzecznictwa komisja jest zdania, że definicja małżeństwa należy do państwa węgierskiego i jego ustawodawcy oraz jako taka nie wydaje się zakazywać związków osób tej samej płci (choć związki te nie mają prawa do ochrony przewidzianej dla instytucji małżeństwa). W tym kontekście komisja zauważa, że rejestrowane związki partnerskie osób tej samej płci podlegają ochronie prawnej (choć z pewnymi ograniczeniami) na Węgrzech od 2009 r. Artykuł N 51. Zgodnie z art. N ust. 3 Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany do przestrzegania „zasady zrównoważonego, przejrzystego i trwałego zarządzania budżetem”. To stwierdzenie nadaje zarządzaniu budżetem priorytet w zakresie oceny interesów w sprawach o naruszenie praw podstawowych. Komisja Wenecka uznaje, że względy finansowe mogą wpływać na wykładnię i stosowanie norm, lecz nie są one wystarczające do zniesienia barier i gwarancji wynikających z konstytucji. Nie mogą one w żaden sposób ograniczać odpowiedzialności Trybunału za zbadanie danego aktu państwa i ogłoszenie jego nieważności w przypadku, gdy akt ten narusza konstytucję (zob. dalsze uwagi dotyczące art. 24 poniżej). Artykuł O 52. Postanowienia art. O, w tym zobowiązanie każdej osoby do „wnoszenia wkładu w miarę jej możliwości i zdolności w realizację zadań państwa i społeczności”, nie są wystarczająco jasne ani precyzyjne i mogą być trudne do zastosowania. Szczególnie niejasne jest to, do jakiego rodzaju wkładu może zostać zobowiązana „każda osoba”, kto będzie o tym decydował oraz jakie jest znaczenie sformułowania „każda osoba”. Można też zadać pytanie, czy takie zobowiązanie może zostać rozszerzone na osoby niebędące obywatelami i jeśli tak by się stało – jakie byłyby tego konsekwencje. Artykuł R (zob. uwagi zawarte w części Reguły wykładni powyżej) Artykuł T 53. Wykaz aktów ustawodawczych, dzięki którym można ustanowić ogólnie obowiązujące zasady postępowania, oraz związane z nimi zasady publikacji (art. T ust. 3) znajdują się w art. T konstytucji. Wykaz ten obejmuje ustawy parlamentu, rozporządzenia rządu, zarządzenia prezesa Narodowego Banku Węgier, zarządzenia premiera, rozporządzenia ministerialne, zarządzenia niezależnych organów regulacyjnych i zarządzenia lokalne. Ponadto „przepisy powinny także obejmować zarządzania wydawane przez Narodową Radę Obrony i Prezydenta Republiki w sytuacji kryzysu krajowego lub podczas trwania stanu wyjątkowego”. Art. T ust. 3 stanowi, że „żaden przepis nie może być sprzeczny z ustawą zasadniczą”. Jednocześnie art. 23 ust. 2 stanowi, że rozporządzenia wydawane przez niezależne organy regulacyjne nie mogą być sprzeczne z aktami, rozporządzeniami rządu, 1 Art. 23, ust. 2. CM\880760PL.doc 15/37 PE474.009v01-00 PL rozporządzeniami premiera, rozporządzeniami ministerialnymi ani też zarządzaniami prezesa Narodowego Banku Węgier. W pozostałym zakresie hierarchia wymienionych w wykazie aktów ustawodawczych pozostaje otwarta. 54. Hierarchiczną zależność między aktami ustawodawczymi w pewnym stopniu komplikują postanowienia dotyczące „szczególnych nakazów prawnych” nadających Narodowej Radzie Obrony (art. 49 ust. 4), prezydentowi (art. 50 ust. 3) oraz rządowi (art. 51 ust. 4, art. 52 ust. 3 i art. 53 ust. 2) prawo do „zawieszenia stosowania poszczególnych ustaw i do odstępstw od przepisów ustawowych”. Tego prawa nie ogranicza żaden konkretny wymóg proporcjonalności i powinno być ono regulowane odpowiednią ustawą kardynalną. 55. Art. T ust. 4 określa „ustawy kardynalne” jako „ustawy Parlamentu, do których przyjęcia i nowelizacji jest wymagana większość stanowiąca dwie trzecie głosów deputowanych do Parlamentu obecnych na posiedzeniu” (zob. komentarze dotyczące Uwag ogólnych powyżej). C. Wolność i odpowiedzialność (art. I–XXXI) a) Uwagi ogólne 56. Rozdział „Wolność i odpowiedzialność”, obejmujący art. I–XXXI, reguluje prawa podstawowe i jest częściowo inspirowany strukturą Karty praw podstawowych Unii Europejskiej. 57. Komisja przypomina, że karta praw podstawowych kładzie główny nacisk na osobę ludzką i jej godność. Komisja jednocześnie zauważa szczególny nacisk niektórych fragmentów konstytucji na zadania i obowiązki obywateli, co wydaje się wskazywać na przeniesienie punktu ciężkości z obowiązków państwa wobec obywatela na obowiązki obywateli wobec społeczności. Biorąc pod uwagę ogólny charakter odpowiednich postanowień konstytucji, zaleca się uszczegółowienie niektórych zobowiązań (i ich konsekwencji prawnych), np.: – „Każda osoba jest odpowiedzialna za siebie i jest zobowiązana do wnoszenia wkładu w miarę jej możliwości i zdolności w realizację zadań państwa i społeczności” (art. O); – „Wszystkie zasoby naturalne, szczególnie użytki rolne, lasy i zasoby wody pitnej, różnorodność biologiczna – zwłaszcza rodzime gatunki roślin i zwierząt – oraz zasoby kulturowe, stanowią część wspólnego dziedzictwa narodowego, zaś państwo i każda osoba mają obowiązek je chronić, wspierać i zachowywać na rzecz przyszłych pokoleń” (art. P). 58. Rozdział dotyczący „Wolności i odpowiedzialności” wydaje się ponadto zawierać zbiór postanowień innej natury prawnej. Obejmuje podstawowe zasady i prawa, tzw. prawa społeczne, oraz obowiązki osób. Prawa podstawowe nie ograniczają się do pojedynczych osób, ale zostały rozszerzone na społeczności1i „podmioty prawa ustanowione ustawą”.W ocenie komisji konstytucja powinna zawierać jasne rozróżnienie między zasadami, gwarancjami prawnymi, wolnościami i obowiązkami oraz przedstawiać je 1 „(2) Węgry uznają prawa podstawowe, które mogą być wykonywane przez pojedyncze osoby oraz społeczności”. PE474.009v01-00 PL 16/37 CM\880760PL.doc w sposób usystematyzowany. 59. Nowa konstytucja Węgier przenosi zadanie określenia „zasad regulujących podstawowe prawa i obowiązki” na „ustawy szczególne” (art. I ust. 3). Konstytucja nie zawiera żadnych wytycznych w sprawie „ustaw szczególnych” i nie precyzuje ani też nie ograniczania ich zakresu. Ponieważ art. II–XXI zawierają wiele pojęć ogólnych, można uznać, że ustanawiają one margines swobody, który jest zbyt szeroki do określania treści tych gwarancji i ograniczeń zobowiązań za pomocą ustaw szczególnych1. Biorąc pod uwagę taką konstrukcję, istnieje ryzyko, że postanowienia konstytucji dotyczące wolności i odpowiedzialności mogą zostać podważone przez ustawy szczególne.Zachęca się władze węgierskie do tego, aby w procesie przyjmowania lub nowelizacji poszczególnych ustaw szczególnych zapewniły wystarczającą jasność prawną i gwarancje prawne w celu skutecznego wykonywania i ochrony praw podstawowych, zgodnie z obowiązującymi standardami międzynarodowymi.Komisja Wenecka podkreśla, że treść praw podstawowych stanowi w najwyższym stopniu kwestię konstytucyjną. 60. Jeśli chodzi o ograniczenia praw podstawowych, jasność prawną należy również zapewnić za pomocą ustanawianych przepisów2. Ponadto ponieważ prawa gwarantowane w konstytucji są również gwarantowane w ratyfikowanych przez Węgry międzynarodowych i europejskich konwencjach dotyczących praw człowieka, należy także w pełni przestrzegać postanowień klauzul ograniczających przewidzianych w tych dokumentach międzynarodowych.Na przykład art. 52 ust. 1 karty praw podstawowych zawiera m.in. wymóg w zakresie tego, aby w państwie prawa wszelkie ograniczenia praw człowieka były „przewidziane ustawą”3. b) Uwagi szczegółowe Artykuł II 61. Art. II rozdziału „Wolność i odpowiedzialność” stanowi, że godność człowieka jest nienaruszalna. Ponadto każdy człowiek ma prawo do życia i godności – prawo to można odnaleźć w każdym współczesnym katalogu podstawowych praw człowieka. Jako zasadę szczególną art. II określa ochronę życia zarodka i płodu od momentu jego poczęcia. 62. Obowiązek ochrony może w pewnych okolicznościach być sprzeczny z art. 8 EKPC. Przepis regulujący przerywanie ciąży dotyczy sfery prywatnego życia kobiety, ponieważ w przypadku gdy kobieta zachodzi w ciążę, jej życie prywatne jest odtąd ściśle związane z rozwijającym się płodem. „Ustawy szczególne” to termin zastosowany w oficjalnym przekładzie konstytucji przekazanym Komisji Weneckiej. W innych przekładach stosuje się termin „akty ustawodawcze”. 2 „Możliwe jest ograniczenie danego prawa podstawowego w celu umożliwienia wykonania innego prawa podstawowego lub obrony wartości konstytucyjnej w absolutnie niezbędnym zakresie, proporcjonalnie do zamierzonego celu oraz w zakresie istoty takiego prawa podstawowego”. 3 „Wszelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności. Z zastrzeżeniem zasady proporcjonalności, ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”. 1 CM\880760PL.doc 17/37 PE474.009v01-00 PL 63. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka choć przepisy państwa dotyczące aborcji odnoszą się do tradycyjnego poszukiwania równowagi między prywatnością a interesem publicznym, muszą one – w przypadku aborcji terapeutycznej – być również ocenione pod kątem obowiązków państwa w zakresie ochrony integralności fizycznej przyszłych matek (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7.2.2006, Tysiąc / POL, nr 5410/03, ust. 107). Jeśli chodzi o art. 2 EKPC, Europejski Trybunał Praw Człowieka jest zdania, że przy braku wspólnych standardów w tym obszarze decyzja w sprawie prawnego ustalenia momentu, w którym powstaje prawo do życia, wchodzi w zakres marginesu swobody uznania państw w świetle konkretnych okoliczności i potrzeb ich ludności (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 8.7.2004 (GC), VO/. FRA, nr 53924/00, ust. 82). 64. Jednocześnie preambuła Konwencji o prawach dziecka ONZ stanowi, że „jak wskazano w Deklaracji Praw Dziecka - »dziecko, z uwagi na swoją niedojrzałość fizyczną oraz umysłową, wymaga szczególnej opieki i troski, w tym właściwej ochrony prawnej, zarówno przed, jak i po urodzeniu«”. Ponadto art. 24 ust. 2 tej konwencji przewiduje, że państwa „podejmą niezbędne kroki w celu: »d) zapewnienia matkom właściwej opieki zdrowotnej w okresie przed i po urodzeniu dziecka«”. 65. Nie prowadzi to jednak do uznania bezwarunkowego prawa do życia płodu. Gdyby art. 2 EKPC dotyczył również płodu, a jego ochrona zgodnie z tym artykułem byłaby traktowana przy braku wyraźnego ograniczenia jako bezwarunkowa, należałoby uznać aborcję za zakazaną nawet w przypadku, gdy utrzymanie ciąży wiązałoby się z poważnym zagrożeniem dla życia ciężarnej. Oznaczałoby to traktowanie życia nienarodzonego płodu jako mającego wyższą wartość niż życie ciężarnej (decyzja Komisji z 13.5.1980, X./. UK, nr 8416/78, ust. 19). 66. W świetle powyższego art. II węgierskiej konstytucji nie może być odczytywany jako uznanie życia nienarodzonego dziecka za mające wyższą wartość niż życie matki i nie wiąże się on z zobowiązaniem państwa węgierskiego do karania aborcji. Należy obowiązkowo rozważyć poszczególne, niekiedy sprzeczne ze sobą, prawa lub wolności matki i nienarodzonego dziecka. Jeżeli w tym względzie zostanie osiągnięta równowaga interesów, rozszerzenie środków ochrony przewidzianych w art. II na nienarodzone dziecko jest zgodne z wymogami EKPC. 67. Obecnie nie jest jasne, w jaki sposób węgierski ustawodawca ureguluje kwestię aborcji w przyszłości. Wyrażono obawy, że to postanowienie może być wykorzystywane do uzasadnienia działań ustawodawczych i administracyjnych na rzecz ograniczenia, a nawet zakazu aborcji. W razie takiej sytuacji Komisja Wenecka uznaje, że władze węgierskie powinny zwrócić szczególną uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w tym na ostatni wyrok z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie A, B i C przeciwko Irlandii.W swoim wyroku Trybunał uznał, że irlandzki ustawodawca wyznaczył „rozsądną równowagę między prawem pierwszej i drugiej strony skarżącej w zakresie ich życia prywatnego a prawami przywołanymi w imieniu nienarodzonego dziecka”. W swoim wyroku Trybunał wziął pod uwagę m.in. to, że Irlandia dopuszcza aborcję w przypadku, gdy istnieje zagrożenie dla życia przyszłej matki. 68. Komisja Wenecka pragnie też dodać, że w świetle protokołu nr 6 (dotyczącego PE474.009v01-00 PL 18/37 CM\880760PL.doc zniesienia kary śmierci) i protokołu nr 13 (dotyczącego zniesienia kary śmierci we wszystkich okolicznościach) do europejskiej konwencji praw człowieka, które to protokoły zostały ratyfikowane przez Węgry, i mając na uwadze, że wolą władz węgierskich jest zapewnienie wysokiego stopnia ochrony życia ludzkiego, godne ubolewania jest to, że ani art. II, ani żaden inny artykuł konstytucji, nie mówi w sposób jednoznaczny o całkowitym zniesieniu kary śmierci. Artykuł IV 69. W związku z dopuszczeniem kary dożywotniego pozbawienia wolności bez możliwości wcześniejszego zwolnienia1, nawet jeżeli dotyczy to wyłącznie popełnienia umyślnych i brutalnych przestępstw, art. IV nowej konstytucji węgierskiej jest sprzeczny z europejskimi standardami dotyczącymi praw człowieka, jeśli jest rozumiany jako wyłączenie możliwości ograniczenia – faktycznie lub z mocy prawa – kary dożywotniego pozbawienia wolności. Mówiąc dokładniej, artykuł ten jest zgodny z art. 3 EKPC tylko w pewnych warunkach, zgodnie ze stanowiskiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wyrażonym w jego orzecznictwie. W swoim wyroku z dnia 12 lutego 2008 r. (Kafkaris przeciwko Cyprowi, nr 21906/04) Europejski Trybunał Praw Człowieka podsumował orzecznictwo w następujący sposób: „97. Orzeczenie dożywotniego pozbawienia wolności wobec osoby pełnoletniej samo w sobie nie jest zakazane ani sprzeczne z art. 3 lub innym artykułem Konwencji [...]. Jednocześnie Trybunał jest zdania, że orzeczenie wobec osoby pełnoletniej niemożliwego do skrócenia okresu tej kary może być sprzeczne z art. 3 [...]. 98. Przy ustalaniu, czy kara dożywotniego pozbawienia wolności może być w danym przypadku rozpatrywana jako niemożliwa do skrócenia, Trybunał usiłował stwierdzić, czy istnieją przesłanki, że osoba skazana na karę dożywotniego pozbawienia wolności ma jakiekolwiek szanse na zwolnienie. Analiza orzecznictwa Trybunału w tej sprawie pokazuje, że w przypadku, gdy prawo krajowe dopuszcza możliwość rewizji kary dożywotniego pozbawienia wolności w celu zamiany kary na inną, darowania kary, zakończenia wykonywania lub warunkowego zwolnienia więźnia, wystarcza to, aby spełnić wymogi art. 3. Sąd orzekł na przykład, że w niektórych sprawach, w których pozbawienie wolności było poddane rewizji w celu wcześniejszego zwolnienia po upływie minimalnego okresu odbywania kary dożywotniego pozbawienia wolności, nie można było stwierdzić, że osoby skazane na karę dożywotniego pozbawienia wolności zostały pozbawione nadziei na uwolnienie (zob. np. Stanford, cytat powyżej; Hill przeciwko Wielkiej Brytanii, decyzja nr 19365/02, z dnia 18 marca 2003 r.; oraz Wynne, cytat powyżej). Trybunał uznał, że taka sytuacja zachodzi nawet przy braku minimalnego okresu odbywania bezwarunkowego pozbawienia wolności oraz w przypadku gdy możliwość wcześniejszego zwolnienia więźniów odbywających karę dożywotniego pozbawienia wolności jest ograniczona (zob. np. Einhorn, cytat powyżej, ust. 27 i 28). Wynika z tego, że kara dożywotniego pozbawienia wolności nie staje się „możliwa do skrócenia” na podstawie samego faktu, że w praktyce można ją odbyć w całości. Na „Nikt nie może zostać pozbawiony wolności, z wyjątkiem przypadków uzasadnionych względami prawa lub w wyniku procedury ustawowej. Karę dożywotniego pozbawienia wolności bez możliwości wcześniejszego zwolnienia zasądza się wyłącznie w związku z popełnieniem umyślnych i brutalnych przestępstw” (art. IV ust. 2). 1 CM\880760PL.doc 19/37 PE474.009v01-00 PL potrzeby art. 3 wystarczy stwierdzić, że kara dożywotniego pozbawienia wolności jest faktycznie i z mocy prawa możliwa do skrócenia. 101. Przy podejmowaniu decyzji Trybunał uwzględnił standardy panujące w państwach członkowskich Rady Europy w zakresie polityki karnej, zwłaszcza te dotyczące rewizji orzeczenia i ustaleń dotyczących zwolnienia [...] (). Należy też wziąć pod uwagę rosnący niepokój związany z traktowaniem osób odbywających kary długotrwałego pozbawienia wolności, szczególnie kary dożywotniego pozbawienia wolności, co odzwierciedlają niektóre dokumenty Rady Europy (zob. ust. 68-73 powyżej)”. 70. W tym względzie Komisja Wenecka odnosi się do swoich wcześniejszych uwag podkreślających szczególne znaczenie wykładni postanowień konstytucji dotyczących podstawowych praw i wolności w świetle wiążących dla Węgier traktatów dotyczących praw człowieka i odpowiedniego orzecznictwa, jak wynika z art. I ust. 3 i art. Q ust. 2 nowej konstytucji (zob. uwagi dotyczące Reguł wykładni powyżej). Artykuł VII 71. Art. VII dotyczy prawa do wolności myśli, sumienia i religii. Ustęp drugi zakłada rozdział państwa od kościołów oraz niezależność kościołów. Ponadto państwo współpracuje z kościołami na rzecz realizacji celów wspólnoty. 72. Art. 9 EKPC gwarantuje prawo do wolności myśli, sumienia i religii. Wolność ta obejmuje m.in. wolność posiadania lub nieposiadania poglądów religijnych oraz praktykowania lub niepraktykowania religii (wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 18.2.1999 (GC), Buscarini i inni przeciwko SMR, nr 24645/94, ust. 34). Art. 9 EKPC ma zastosowanie nie tylko do pojedynczych osób, ale także do kościołów i wspólnot religijnych. Zgodnie z Europejskim Trybunałem Praw Człowieka państwo działa w sposób neutralny i bezstronny przy organizacji praktycznego sposobu wyznawania różnych poglądów religijnych, zapewniając bezpieczeństwo publiczne, harmonię i tolerancję religijną w demokratycznym społeczeństwie. Rozdział państwa od kościołów jest nieuniknioną konsekwencją zasady państwa prawa, poszanowania praw człowieka i idei demokracji. 73. Wzmianka o współpracy między kościołami a państwem na rzecz realizacji celów wspólnoty zawarta w art. VII nie ustanawia kościoła państwowego (choć w Europie istnieją takie systemy), o ile wyraźnie postanowiono, że kościoły są niezależne i oddzielone od państwa. Współpracę między państwem a kościołami można postrzegać jako dodatkową wartość ogólnej polityki państwa w tym zakresie i może ona nawet wzmacniać rolę państwa jako neutralnego, bezstronnego arbitra i organizatora. Ponadto art. 17 TFUE1stanowi, że Unia Europejska prowadzi otwarty, przejrzysty i regularny dialog z kościołami i organizacjami niewyznaniowymi. Ponadto zgodnie ze stwierdzeniem Komisji Weneckiej „Unia szanuje status przyznany na mocy prawa krajowego kościołom i stowarzyszeniom lub wspólnotom religijnym w Państwach Członkowskich i nie narusza tego statusu. 2. Unia szanuje również status organizacji światopoglądowych i niewyznaniowych przyznany im na mocy prawa krajowego. 3. Uznając tożsamość i szczególny wkład tych kościołów i organizacji, Unia prowadzi z nimi otwarty, przejrzysty i regularny dialog” (Wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z dnia 30 kwietnia 2008 r., art. 17). 1 PE474.009v01-00 PL 20/37 CM\880760PL.doc zawartymi w jej wytycznych z 2004 r. w sprawie oceny ustawodawstwa dotyczącego religii i poglądów „ustawodawstwo, które uznaje historyczne różnice w roli, jaką poszczególne religie odgrywały w historii danego kraju, jest dopuszczalne, o ile różnice te nie są wykorzystywane jako uzasadnienie ciągłej dyskryminacji” (rozdz. II.B.3). W tym kontekście art. VII jest zgodny z art. 9 europejskiej konwencji praw człowieka. Artykuł IX 74. Komisja Wenecka uznaje to, że wolność prasy nie została sformułowana jako prawo pojedynczej osoby, ale jako zobowiązanie państwa, za kwestię problematyczną. Ta wolność wydaje się być zależna od woli państwa i jego gotowości do spełnienia tego zobowiązania w duchu wolności. Taka konstrukcja rzutuje na istotę, kierunek i jakość ochrony, a także na szanse pomyślnej kontroli sądowej w przypadkach naruszenia praw konstytucyjnych. Art. IX jest tym bardziej problematyczny, gdyż jego ust. 3 przenosi kwestię szczegółowych zasad tej wolności i nadzoru nad nimi na ustawę kardynalną – nawet bez nakreślenia celu, treści i ograniczeń takiej ustawy. Po uchwaleniu ustawy nie będzie praktycznego sposobu, aby ewentualna dalsza (zwykła) większość mogła dokonać zmiany tej ustawy. Komisja proponuje zmianę art. IX (i innych norm dotyczących wolności) w sposób, który wyraźnie ukaże, że gwarancje konstytucyjne obejmują prawa indywidualne. Artykuł XV 75. Art. XV gwarantuje wszystkim osobom równe traktowanie wobec prawa i stanowi, że należy podjąć specjalne działania w celu wspierania skutecznego wdrożenia tej zasady. Ponadto zgodnie z art. XI ust. 2 „Węgry zapewniają każdej osobie prawa podstawowe bez względu na rasę, kolor skóry, płeć, stopień sprawności, język, religię, poglądy polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, status finansowy, urodzenie i inne okoliczności”. 76. Art. XV nie zawiera wzmianki o zakazie dyskryminacji ze względu na orientację seksualną. To jednak wydaje się być charakterystyczne dla większości europejskich konstytucji. Natomiast dokumenty międzynarodowe, w tym Międzynarodowy pakt praw obywatelskich i politycznych (art. 2 i 26), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 19), dyrektywa 2000/78/WE (tzw. dyrektywa dotycząca równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy) oraz ostatnio – karta praw podstawowych (art. 21 ust. 1) zapewniają ochronę przed dyskryminacją ze względu na orientację seksualną. 77. Komisja Wenecka pragnie zwrócić uwagę władz węgierskich na ostatnie orzecznictwo dotyczące znaczenia zakazu dyskryminacji, mianowicie na ostatni wyrok z dnia 28 września 2010 r. (w sprawie J.M. przeciwko Wielkiej Brytanii), w którym Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł (ust. 54): „54. Jak stanowi orzecznictwo Trybunału, w przypadku sporu wynikającego z art. 14 musi istnieć różnica w traktowaniu osób w podobnych sytuacjach i różnica ta musi opierać się na jednej z przesłanek pośrednio lub bezpośrednio objętych tym postanowieniem. Taka różnica w traktowaniu ma charakter dyskryminacyjny, jeżeli CM\880760PL.doc 21/37 PE474.009v01-00 PL brakuje dla niej rozsądnego i obiektywnego uzasadnienia, czyli nie ma ona żadnego uzasadnionego prawem celu ani nie istnieje uzasadniony stosunek proporcjonalności między zastosowanymi środkami a wyznaczonym celem. Państwa dysponują pewnym marginesem swobody przy dokonywaniu oceny, czy i w jakim stopniu różnice w podobnych sytuacjach uzasadniają inne traktowanie i margines ten jest zazwyczaj szeroki w przypadku ogólnych środków w ramach strategii gospodarczej lub społecznej (zob. ostatnia sprawa Carson i inni przeciwko Wielkiej Brytanii [GC], nr 42184/05, ust. 61, z dnia 16 marca 2010 r.). Jeśli jednak skarga dotyczy dyskryminacji ze względu na orientację seksualną, margines uznania umawiających się państw jest wąski (Karner, ust. 41, Kozak przeciwko Polsce, nr 13102/02, ust. 92, z dnia 2 marca 2010 r.). Państwo musi być w stanie wskazać szczególnie przekonujące i obszerne powody na uzasadnienie takiej różnicy w traktowaniu (E.B., ust. 91)”. 78. Ponadto w swoim ostatnim wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r. w sprawie Schalk i Kopf przeciwko Austrii Europejski Trybunał Praw Człowieka podsumował to orzecznictwo (zob. ust. 871). 79. Art. XV jest postanowieniem o charakterze otwartym („lub inne okoliczności”). Z tego powodu węgierska konstytucja może sugerować, że dyskryminacja na tej podstawie nie jest uznawana za naganną. Mimo to Komisja Wenecka wychodzi z założenia, że węgierski Trybunał Konstytucyjny będzie interpretował podstawy dyskryminacji w taki sposób, że art. XV zakazuje także dyskryminacji ze względu na „orientację seksualną”. Jest to zgodne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w którym uznaje się „orientację seksualną” za zakazaną cechę odróżniającą zgodnie z art. 14 EKPC, choć brzmienie art. 14 EKPC nie obejmuje tej podstawy dyskryminacji. 80. W tym kontekście istotne jest zwrócenie uwagi na to, że węgierska ustawa CXXV z 2003 r. dotycząca równego traktowania i wspierania równych szans zakazuje dyskryminacji opartej na czynnikach takich jak np. orientacja seksualna i tożsamość seksualna w obszarach zatrudnienia, edukacji, mieszkalnictwa, zdrowia i dostępu do towarów i usług. Artykuł XXIII 81. Art. XXIII ust. 6 nowej konstytucji stanowi, że „osoba pozbawiona przez sąd praw obywatelskich za popełnienie przestępstwa nie ma prawa udziału w wyborach”. Komisja „87. Trybunał rozpatrzył szereg spraw dotyczących dyskryminacji ze względu na orientację seksualną. Niektóre zostały rozpoznane na podstawie samego art. 8; chodzi tu o sprawy dotyczące zakazu stosunków homoseksualnych osób pełnoletnich wynikającego z prawa karnego (zob. Dudgeon przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 22 października 1981 r., Seria A, nr 45; Norris przeciwko Irlandii, wyrok z dnia 26 października 1988 r., Seria A nr 142; i Modinos przeciwko Cyprowi, wyrok z dnia 22 kwietnia 1993 r., Seria A, nr 259) oraz zwolnienia osób homoseksualnych ze stanowisk w siłach zbrojnych (zob. Smith i Grady przeciwko Wielkiej Brytanii, nr 33985/96 i 33986/96, Europejski Trybunał Praw Człowieka 1999-VI). Inne sprawy rozpoznano na podstawie art. 14 w związku z art. 8. Sprawy te dotyczyły m.in. innego wieku zgody na stosunki homoseksualne zgodnie z prawem karnym (L. i V. przeciwko Austrii, nr 39392/98 i 39829/98, Europejski Trybunał Praw Człowieka 2003-I), przyznania władzy rodzicielskiej (Salgueiro da Silva Mouta przeciwko Portugalii, nr 33290/96, Europejski Trybunał Praw Człowieka 1999-IX), zgody na przysposobienie dziecka (Fretté przeciwko Francji, nr 36515/97, Europejski Trybunał Praw Człowieka 2002-I, i E.B. przeciwko Francji, cytat powyżej) oraz prawa do dziedziczenia prawa najmu po zmarłym partnerze (Karner, cytat powyżej)”. 1 PE474.009v01-00 PL 22/37 CM\880760PL.doc Wenecka jest zdania, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka1dotyczące art. 3 protokołu nr 1 ma szczególnie istotne znaczenie dla późniejszej interpretacji i stosowania tego postanowienia konstytucji. Artykuł XXIX 82. Komisja zauważa, że choć obecna konstytucja przewiduje, że obowiązkiem państwa jest zapewnienie wsparcia kultur mniejszości narodowych i etnicznych, posługiwania się ich językami ojczystymi, edukacji w ich językach ojczystych i używania nazw w ich językach ojczystych2, podstawowe postanowienia nowej konstytucji dotyczące ochrony węgierskich „narodowości” odnoszą się jedynie do „poszanowania” praw obywateli należących do mniejszości narodowych i nie ustanawiają żadnego faktycznego zobowiązania ze strony państwa. Pojęcie „ochrony” nie jest stosowane w odniesieniu do praw mniejszości, zaś pojęcie „wspierania” pojawia się jedynie w preambule w odniesieniu do „kultur i języków narodowości mieszających na Węgrzech”. Preambuła rzeczywiście zawiera szersze zobowiązanie państwa do ochrony swoich narodowości. Komisja Wenecka oczekuje, że władze węgierskie dopilnują, aby takie podejście nie przerodziło się w praktyce w obniżenie poziomu ochrony mniejszości gwarantowanej wcześniej na Węgrzech (zob. także uwagi dotyczące Komisarza ds. praw podstawowych). Artykuł XXXI 83. Art. XXXI ustanawia obowiązek, zgodnie z którym każdy pełnoletni mężczyzna będący obywatelem Węgier musi odbyć służbę wojskową oraz ma możliwość odbycia służby nieuzbrojonej, jeżeli sumienie nie pozwala mu na odbycie tradycyjnej służby wojskowej. Ponadto każdy pełnoletni obywatel Węgier żyjący na Węgrzech może otrzymać nakaz świadczenia pracy na rzecz obrony narodowej w stanie krajowego kryzysu oraz nakaz włączenia się do ochrony ludności w celach związanych z obroną narodową i zarządzaniem kryzysowym: 84. Ten wyjątek w przypadku obdżektorów może stanowić pewien problem. Choć prawdą jest, że europejska konwencja praw człowieka pozostawia państwom członkowskim podjęcie decyzji o ustanowieniu obowiązku odbywania uzbrojonej służby, obowiązek odbycia nieuzbrojonej służby zawarty w art. XXXI należy interpretować w sposób usystematyzowany. Służba nieuzbrojona powinna być odbywana poza wojskiem w celu uniknięcia ewentualnych sprzeczności z art. 9 EKPC (prawo do wolności myśli, sumienia i religii). Przypominałoby to przepisy istniejące w innych państwach europejskich i ich sposób regulowania kwestii służb uzbrojonych i nieuzbrojonych. 85. Art. 4 EKPC zakazuje niewolnictwa, poddaństwa i pracy przymusowej. Ściśle określone wyjątki wymieniono w ust. 3 i obejmują one m.in. służbę o charakterze wojskowym bądź służbę wymaganą zamiast obowiązkowej służby wojskowej w tych krajach, które uznają odmowę służby wojskowej ze względu na przekonania, a także świadczenia wymagane w stanach nadzwyczajnych lub klęsk zagrażających życiu lub dobru społeczeństwa Zob. szczególnie: Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), nr 74025/01, wyrok z dnia 6 października 2005 r. i Frodl przeciwko Austrii, nr 20201/04, wyrok z dnia 8 kwietnia 2010 r. 2 Art. 68 ust. 2 konstytucji Republiki Węgierskiej z 1949 r. z późn. zm. 1 CM\880760PL.doc 23/37 PE474.009v01-00 PL (zob. także uwagi dotyczące Szczególnych nakazów prawnych poniżej). 86. W świetle art. 4 EKPC obowiązkowe świadczenie pracy na rzecz realizacji celów związanych z obroną narodową w stanie krajowego kryzysu zgodnie z art. XXXI ust. 4 jest zgodne ze standardami w zakresie praw człowieka. Obowiązek Węgrów do włączenia się w ochronę ludności w celu realizacji celów związanych z obroną narodową i zarządzaniem kryzysowym wchodzi również w zakres art. 4 ust. 3 EKPC. Sytuacje, które w sposób naturalny wiążą się z potrzebą obrony narodowej lub klęskami żywiołowymi, można postrzegać jako przypadki „stanów nadzwyczajnych lub klęsk”. 87. Ponadto art. XXXI ust. 5 węgierskiej konstytucji stanowi, że każda osoba może otrzymać nakaz przekazania ekonomicznych i finansowych świadczeń w celu realizacji celów obrony narodowej i zarządzania kryzysowego. 88. Przekazywanie świadczeń ekonomicznych może być również objęte wyjątkiem wynikającym z art. 4 ust. 3, który istnieje w odniesieniu do sytuacji zagrażających zdrowiu lub dobru społeczeństwa. Natomiast obowiązek przekazywania świadczeń finansowych musi być rozpatrzony zgodnie z art. 1 protokołu nr 1 do EKPC1, który przewiduje prawo do poszanowania własnego mienia. Opłaty publiczne takie jak podatki mogą być uznane za sprzeczne z art. 1 protokołu nr 1 do EKPC. Taka sprzeczność może mieć swoje uzasadnienie, gdy zachowana jest słuszna równowaga między prawem do poszanowania mienia a danym interesem publicznym2. W trakcie praktycznego wdrażania art. XXXI ust. 5 szczególną uwagę należy więc zwrócić na przestrzeganie tej równowagi. D. Państwo 89. Komisja Wenecka zauważa, że nowa konstytucja utrzymuje obecny system parlamentarny. Zauważa też, że pomimo zmiany nazwy kraju (z Republiki Węgierskiej na Węgry, art. A, „Podstawa”) obecny ustrój polityczny Węgier – republika oparta na zasadach demokracji, praworządności i podziale władzy (co potwierdza postanowienie zawarte w rozdz. „Podstawa”) zostaje utrzymany. Poszczególne ustępy (choć opracowane w sposób nierównomierny) są poświęcone uprawnieniom państwa, głównym instytucjom publicznym oraz ich wzajemnym powiązaniom.Osłabienie uprawnień parlamentarnej większości i pozycji Trybunału Konstytucyjnego w węgierskim systemie mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi politycznej, jak wynika z nowej konstytucji, jest dla Komisji Weneckiej powodem do niepokoju. Artykuł 23 (Niezależne organy regulacyjne) 90. Art. 23 nadaje parlamentowi prawo do ustanawiania niezależnych organów „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”. 2 W tym względzie zob. orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, szczególnie wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 18.12.1984, Sporrong przeciwko Lönnroth./.SWE, nr 7151/75, ust. 73. 1 PE474.009v01-00 PL 24/37 CM\880760PL.doc regulacyjnych za pomocą ustaw kardynalnych. Według władz węgierskich to postanowienie przyjęto głównie po to, aby umożliwić ustanawianie niezależnych organów wymaganych przez przepisy unijne. Ponieważ brzmienie tego postanowienia nie wyraża jednoznacznie takiego celu, można dostrzec tutaj ryzyko, że instrument ten zostanie wykorzystany (zbyt szeroko) jako sposób na ograniczenie praw parlamentu. Artykuł 24 (Trybunał Konstytucyjny) 91. Od 1990 r. Trybunał Konstytucyjny odgrywa istotną rolę w węgierskim systemie mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi politycznej. Dodatkowo Komisja Wenecka z zadowoleniem zauważa, że Trybunał zyskał międzynarodowe uznanie poprzez swoje orzecznictwo. 92. Art. 24 nie reguluje w sposób szczegółowy mandatu, organizacji i funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego i pozostawia kwestię szczegółowego określenia zakresu jego kompetencji oraz regulaminu wewnętrznego ustawie kardynalnej. Ponadto kolejne artykuły konstytucji mają również znaczenie dla funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego (zob. uwagi dotyczące Reguł wykładni, Finansów publicznych itp.). 93. Jeśli chodzi o skład Trybunału, nowa konstytucja zwiększa liczbę jego członków z 11 do 15 i przedłuża ich kadencję z dziewięciu do dwunastu lat. Przenosi także zadanie wyboru jego prezesa z Trybunału na parlament (większością stanowiącą dwie trzecie) oraz przedłuża jej/jego mandat na cały okres trwania mandatu. 94. Komisja Wenecka przyznaje, że wybór prezesa Trybunału Konstytucyjnego przez podmiot polityczny, a nie sam Trybunał, to zjawisko szeroko akceptowane. Zauważa natomiast, że zgodnie z obecną konstytucją Węgier sędziowie wybierali prezesa ze swojego zespołu i taki system powszechnie uznaje się za silniejszą gwarancję niezawisłości Trybunału Konstytucyjnego. 95. W kwestii okresu kadencji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, która ulega przedłużeniu do dwunastu lat, ustawa o Trybunale Konstytucyjnym powinna przewidywać, że kadencja ta nie jest odnawialna, co dodatkowo zwiększy niezawisłość sędziów Trybunału Konstytucyjnego1. 96. Komisja zauważa, że dalsze zmiany konstytucyjne konstytucji, która nadal obowiązuje na Węgrzech, mające na celu wprowadzenie wyżej wspomnianych zmian w odniesieniu do niektórych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, ich kadencji oraz wyboru prezesa Trybunału, są obecnie przedmiotem dyskusji. Przewidywane zmiany i inicjatywa wprowadzenia ich za pomocą zmiany obecnej konstytucji niezwłocznie po uchwaleniu nowej konstytucji wywołały niepokój w węgierskim społeczeństwie i są także podstawą niepokoju Komisji Weneckiej. 97. W ocenie komisji wyżej wspomniane zmiany w składzie i sposobie wyboru Trybunału Zob. CDL-AD (2009) 042, opinia w sprawie projektu zmian do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym Łotwy, ust. 14. Zob. także CDL-INF(96) 2, opinia 6/1995 na temat regulacyjnej koncepcji konstytucji Węgier, ust. 15 o następującej treści: „aby zapewnić całkowitą niezależność sędziów od organów, które dokonują ich wyboru, zaleca się, aby ich kadencja – o ile jest wystarczająco długa – nie była kadencją odnawialną”. 1 CM\880760PL.doc 25/37 PE474.009v01-00 PL Konstytucyjnego muszą być także ocenione w związku z kompetencjami Trybunału. Z jednej strony Komisja Wenecka z zadowoleniem zauważa, że do systemu przeglądu konstytucji wprowadzono indywidualną skargę konstytucyjną. Z drugiej strony, w świetle wprowadzonego w 2010 r. ograniczenia uprawnień Trybunału1, potwierdzonego w nowej konstytucji i ostatnich zmianach wspomnianych w poprzednich ustępach, komisja obawia się, że szereg postanowień nowej konstytucji może dodatkowo podważać autorytet Trybunału Konstytucyjnego jako gwaranta zgodności węgierskiego porządku prawnego z konstytucją (zob. także uwagi w ust. 51 powyżej). 98. Konstytucja wprowadza określone kryteria zarządzania budżetem państwa oraz ścisłe ograniczenia zadłużenia publicznego. Niemniej zamiast nadania Trybunałowi Konstytucyjnemu pełnego zakresu kontroli nad zgodnością budżetu i przepisów podatkowych z konstytucją, konstytucja nadaje szczególne prawo interwencji w tym obszarze nowej Radzie Budżetowej. Zgodnie z prawem weta, które przysługuje Radzie Budżetowej, wspomniane ograniczenie uprawnień Trybunału Konstytucyjnego oraz ograniczenie dotyczące budżetu, podatków i innych przepisów finansowych zależy od zadłużenia publicznego przekraczającego 50% PKB. Przypadek ten będzie jednak miał miejsce w przewidywanej przyszłości. Ograniczenie kompetencji Trybunału obejmuje również wdrażanie budżetu państwa, co może dodatkowo zwiększać liczbę i zakres ustaw, które nie będą podlegały ocenie pod względem zgodności z konstytucją. Wyraźnie zaleca się, aby ustawa kardynalna regulująca kompetencje, organizację i funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego (zgodnie z wymogami art. 24 ust. 5 nowej konstytucji) dostarczała wyczerpujących objaśnień w tym zakresie (zob. także uwagi dotyczące Rady Budżetowej). 99. W tym kontekście komisja przywołuje swoje uwagi ze wspomnianej już wcześniej opinii z marca 2011 r. dotyczące roli i funkcji Trybunału Konstytucyjnego: „wystarczająco szeroki zakres kompetencji jest niezbędny do tego, aby Trybunał mógł nadzorować zgodność z konstytucją najważniejszych zasad i systemów społecznych, w tym wszystkich gwarantowanych w konstytucji praw podstawowych. W związku z tym ograniczenie kompetencji Trybunału w sposób, w wyniku którego Trybunał rozpatrywałby pewne ustawy państwowe jedynie w odniesieniu do ograniczonego fragmentu konstytucji, jest sprzeczne z oczywistym celem konstytucyjnej władzy ustawodawczej węgierskiego parlamentu, którym jest »wzmacnianie ochrony praw podstawowych na Węgrzech«” (ust. 54; zob. także ust. 51-53). 100. Art. 6 ust. 82można też uznać za potencjalne ograniczenie uprawnień Trybunału. Zob. CDL-AD(2011)001, ust. 9.„W wyniku zmiany konstytucji w listopadzie 2010 r. wprowadzono poważne ograniczenie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z tą zmianą Trybunał Konstytucyjny może oceniać zgodność z konstytucją ustaw dotyczących budżetu centralnego, centralnych podatków, opłat skarbowych i składek, cła i centralnych wymogów związanych z lokalnymi podatkami wyłącznie w związku z prawem do życia i godności człowieka, ochrony danych osobowych, wolności myśli, sumienia i religii lub z prawami dotyczącymi obywatelstwa węgierskiego. Trybunał ma też prawo unieważnić te ustawy wyłącznie w przypadku naruszenia wyżej wymienionych praw”. 2 „Do Trybunału Konstytucyjnego można zwrócić się o ponowne zbadanie ustawy rozpatrywanej i przyjętej przez Parlament zgodnie z ust. 6 pod kątem jej zgodności z ustawą zasadniczą zgodnie z ust. 2 i 4. Trybunał Konstytucyjny podejmuje decyzję w sprawie ponownego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz nie później niż po upływie dziesięciu dni od daty jego otrzymania”. . 1 PE474.009v01-00 PL 26/37 CM\880760PL.doc Komisja podkreśla w tym względzie, że aby dana ustawa mogła zostać skierowana ponownie do Trybunału Konstytucyjnego, musi ona zasadniczo różnić się w swoim brzmieniu od poprzedniego tekstu, który poddawano ocenie. W przeciwnym razie druga ocena jest zbędna. Wymóg trybu przyspieszonego w ust. 8 jest również problematyczny. Jeśli wątpliwości dotyczące zgodności ustawy z konstytucją nie zostały całkowicie wyeliminowane poprzez inne jej sformułowanie, Trybunał powinien mieć wystarczający czas na podjęcie nowej decyzji. Jeżeli w ocenie parlamentu zachodzi pilna potrzeba przyjęcia ustawy, parlament może podjąć decyzję o jej przyjęciu bez spornego postanowienia i wprowadzić zmianę w terminie późniejszym lub zmienić postanowienie w sposób faktycznie uwzględniający wszystkie zastrzeżenia. 101. Jak wspomniano powyżej, postanowienia art. N ust. 3 nowej konstytucji nakładają na Trybunał Konstytucyjny obowiązek przestrzegania „zasady zrównoważonego, przejrzystego i trwałego zarządzania budżetem” podczas wypełniania swoich obowiązków. Komisja chciałaby rozumieć ten obowiązek jako wymóg mający zastosowanie do administracyjnego zarządzania Trybunałem Konstytucyjnym jako instytucją publiczną, a nie jako zasadę wykładni wymuszaną w kontekście zadań Trybunału związanych z oceną zgodności z konstytucją. Ponadto komisja jest zdania, że zasada ta nie powinna być stosowana w sposób niekorzystnie wpływający na niezależność finansową i ogólną niezawisłość Trybunału w jego funkcjonowaniu (zob. uwagi dotyczące Art. N powyżej). Art. 25–28 (Sądy) 102. Nowa konstytucja ustanawia jedynie bardzo ogólne ramy funkcjonowania systemu sądowniczego na Węgrzech, pozostawiając kwestię określenia „szczegółowych zasad organizacji i administracji sądowej oraz statusu prawnego i wynagrodzenia sędziów” ustawom kardynalnym (art. 25 ust. 7). Mimo że art. 26 ust. 1 jasno stanowi, że sędziowie są niezależni i podlegają wyłącznie przepisom prawa, brakuje jasnego stwierdzenia, że sądy stanowią odrębną władzę i że są one niezawisłe. Wynika to jednak z ogólnej zasady podziału uprawnień gwarantowanej w art. C rozdziału „Podstawa”. Zaleca się włączenie do odpowiedniej ustawy kardynalnej jasnego odniesienia do zasady niezależności władzy sądowniczej oraz konkretnych gwarancji autonomicznego administrowania w systemie sądowniczym. 103. Podczas wizyty w Budapeszcie w maju 2011 r. Komisja została poinformowana, że na Węgrzech przygotowuje się daleko idące reformy systemu sądowniczego. Niemniej w konstytucji są zawarte bardzo znikome informacje o tej ważnej reformie, a społeczeństwo węgierskie posiada ograniczoną wiedzę o jej szczegółach. 104. Ten fragment konstytucji również zawiera postanowienia o charakterze raczej ogólnym. Wywołuje to znaczny stopień niepewności co do treści planowanych reform i jest przyczyną niepokoju, gdyż daje możliwość wprowadzenia radykalnych zmian. Władze Węgier usilnie zachęca się do tego, aby zapewniły pełną zgodność wszelkich przyszłych zmian w zakresie systemu sądowniczego i całej planowanej reformy z wymogami podziału władzy i zasadą praworządności oraz aby zapewniły one skuteczne gwarancje niezależności, bezstronności i stabilności sędziów. CM\880760PL.doc 27/37 PE474.009v01-00 PL 105. Postanowienia dotyczące systemu sądowniczego mają charakter bardzo ogólny. Art. 25 ust. 4 stanowi jedynie, że „system sądowniczy posiada strukturę wielopoziomową”, zaś w sprawie szczegółowych regulacji odsyła się do ustawy kardynalnej. Z powodu braku postanowień przejściowych w nowej konstytucji trudno jest zrozumieć nie tylko znaczenie „struktury wielopoziomowej”, ale także to, czy wszystkie istniejące obecnie sądy zostaną zachowane i w jaki sposób przyszła struktura wpłynie na status sędziów. 106. Należy koniecznie zauważyć, że nowa konstytucja nie zawiera żadnego odniesienia do Krajowej Rady Sądownictwa – organu, któremu obecna konstytucja powierza administrowanie sądami (art. 50 ust. 1). Nie jest więc jasne, czy ten organ będzie nadal istniał, które rozwiązania zostaną uznane za zapewniające odpowiednie zarządzanie sądami do czasu skutecznego wprowadzenia reformy sądownictwa oraz jakie mechanizmy ta reforma wprowadzi. Komisja Wenecka wzywa władze węgierskie do zapewnienia – niezależnie od wybranych mechanizmów – solidnych gwarancji na rzecz niezależnego administrowania sądami oraz gwarancji, że nie będzie istniała możliwość interwencji politycznej. 107. Zgodnie z art. 25 ust. 1 nowej konstytucji Kuria (węgierskie historyczne określenie Sądu Najwyższego) będzie najwyższą władzą sądowniczą Węgier. Z powodu braku postanowień przejściowych i mimo tego, że zasady wyboru prezesa Sądu Najwyższego pozostają niezmienione w nowej konstytucji1,pojawia się pytanie: czy ta zmiana nazwy organu sądowego doprowadzi do zastąpienia prezesa Sądu Najwyższego przez prezesa Kurii? Jeśli chodzi o sędziów, „są oni mianowani przez Prezydenta Republiki zgodnie z ustawą kardynalną” (art. 26 ust. 2). Ten zapis również pozostawia pole do interpretacji w odniesieniu do potrzeby lub braku potrzeby zmiany składu najwyższego organu. 108. Jak wskazano w art. 26 ust. 2, ogólny wiek emerytalny ma również zastosowanie do sędziów. Choć Komisja rozumie, że obniżenie wieku emerytalnego sędziów (z 70 do 62 lat) stanowi część przewidywanej reformy systemu sądowniczego, komisja uznaje ten środek za dyskusyjny w świetle podstawowych zasad dotyczących niezależności, statusu i nienaruszalność sędziów. Według różnych źródeł to postanowienie zakłada, że ok. 300 najbardziej doświadczonych sędziów będzie musiało w ciągu roku przejść na emeryturę. W związku z tym 300 wolnych stanowisk będzie wymagało obsadzenia. Może to zmniejszyć zdolność działania sądów, wpłynąć na ciągłość i bezpieczeństwo prawne, a także umożliwić wywieranie niewłaściwego wpływu na skład sądów. Z powodu braku wystarczająco jasnych informacji o powodach tej decyzji komisja ma nadzieję, że zostaną znalezione odpowiednie rozwiązania w kontekście reformy uwzględniające wymogi praworządności, trudności i wyzwania, jakie stawia ten środek. 109. Art. 27 ust. 3, zgodnie z którym „W przypadkach określonych przepisami prawa sekretarze sądowi mogą także działać w zakresie kompetencji sądów jednoosobowych z zastrzeżeniem art. 26 ust. 1”, również jest nieprecyzyjny i daje podstawy do wątpliwości. Czy sekretarz sądu niebędący sędzią może występować w charakterze sędziego? Jeśli tak, to „Prezes Kurii jest wybierany spośród jej członków na okres dziewięciu lat przez Parlament na podstawie rekomendacji Prezydenta Republiki. Wybór Prezesa Kurii wymaga większości stanowiącej dwie trzecie głosów deputowanych do Parlamentu” (art. 26 ust. 4). 1 PE474.009v01-00 PL 28/37 CM\880760PL.doc postanowienie można zakwestionować z perspektywy europejskich standardów dotyczących statusu sędziów. Jest więc istotne, aby w kontekście przyjęcia przepisów w celu określenia szczególnych przypadków, o których mowa w art. 27 ust. 3, w pełni przestrzegano obowiązujących standardów. W szczególności należy jasno przedstawić wymogi, które muszą być spełnione w celu wykonania obowiązków sądu oraz, mówiąc ogólnie, warunki, które powinny gwarantować kompetencje, niezależność i bezstronność sędziów i sądów (art. 6 EKPC). 110. Wydaje się, że art. 28 zawiera wytyczne dotyczące wykładni, którymi sądy powinny kierować się przy stosowaniu przepisów prawa: „Podczas stosowania przepisów prawa sądy przede wszystkim interpretują tekst ustawy zgodnie z jej celami oraz ustawą zasadniczą. Wykładnia ustawy zasadniczej i pozostałych ustaw opiera się na założeniu, że służą one moralnemu i ekonomicznemu celowi odpowiadającemu zdrowemu rozsądkowi i dobru publicznemu”. Komisja rozumie, że skoro stwierdzenie to znajduje się w części zatytułowanej „Sądy”, jest ono skierowane wyłącznie do sądów powszechnych, nie zaś do Trybunału Konstytucyjnego. Z uwagi na jego raczej ogólny charakter komisja traktuje to stwierdzenie bardziej jako polityczną deklarację, a nie konstytucyjną instrukcję dotyczącą wykładni prawa.Mimo to wspomniane wyżej założenie nie powinno być stosowane w kontekście wykładni konstytucji jako sposób relatywizacji – w świetle konkretnych potrzeb moralnych i ekonomicznych – normatywnego znaczenia konstytucji. Artykuł 29 (Prokuratura) 111. W porównaniu z rozdz. XI obecnej konstytucji art. 29 nowej konstytucji odzwierciedla ewolucję podejścia do roli prokuratury. Podczas gdy obecna konstytucja raczej ustanawia ochronę praw jako podstawową funkcję prokuratora generalnego1, nowa konstytucja skupia się na wkładzie prokuratora generalnego i prokuratury w administrację sądownictwa. 112. Prokurator generalny i prokuratura wykonują prawa związane z postępowaniami wyjaśniającymi; reprezentują oskarżenie publiczne w postępowaniach sądowych; nadzorują zgodność z prawem trybu egzekwowania przepisów prawa karnego i pełnią inne obowiązki i kompetencje określone przepisami prawa (art. 29 ust. 2). Takie podejście jest zgodne z ustaleniami Komisji Weneckiej zawartymi w jej sprawozdaniu dotyczącym europejskich standardów w zakresie niezależności systemu sądowniczego2: 81. „Ponadto w swojej opinii w sprawie projektu ustawy Ukrainy dotyczącej prokuratury Komisja Wenecka stwierdziła, że »17 [...] Ogólna ochrona praw człowieka nie wchodzi w zakres działalności prokuratury. Powinna ona być raczej realizowana przez rzecznika praw obywatelskich, a nie prokuraturę«”3. 113. Konstytucja jest bardzo lakoniczna w kwestii statusu prokuratorów. Reguluje jedynie mianowanie prokuratorów oraz wybór prokuratora generalnego, odnosi się również do „Prokurator Generalny i Prokuratura Generalna Republiki Węgierskiej zapewniają ochronę praw osób fizycznych i prawnych oraz podmiotów nieposiadających osobowości prawnej, a także konsekwentnie ścigają czyny naruszające porządek konstytucyjny, bezpieczeństwo i niezależność kraju lub czyny im zagrażające” (art. 51, ust. 1). 2 CDL-AD(2010)040, sprawozdanie dotyczące europejskich standardów w zakresie niezależności systemu sądowniczego: część II – prokuratura, Wenecja, 17–18 grudnia 2010 r. 3 CDL-AD(2009)048, opinia w sprawie projektu ustawy Ukrainy dotyczącej prokuratury, Wenecja, 12–13 czerwca 2009 r. 1 CM\880760PL.doc 29/37 PE474.009v01-00 PL przyszłej ustawy kardynalnej, która ma zawierać szczegółowe zasady organizacji i funkcjonowania prokuratury, statusu prawnego i wynagrodzenia prokuratora generalnego oraz prokuratorów (art. 29 ust. 7). W postanowieniach konstytucji brakuje wskazania konkretnych zmian, które dotyczyłyby statusu prawnego prokuratorów. Artykuł 30 (Komisarz ds. praw człowieka) 114. Zgodnie z art. 30 jeden komisarz ds. praw podstawowych zastąpi dotychczasowych czterech komisarzy parlamentarnych (wyspecjalizowanych rzeczników praw obywatelskich), a jego głównym obowiązkiem będzie „ochrona praw podstawowych”. Jego lub jej zastępcy będą mieli za zadanie „bronić interesów przyszłych pokoleń i praw narodowości żyjących na Węgrzech” (art. 30 ust. 2). Jak wynika z art. VI ust. 3, niezależny organ odpowiedzialny za nadzorowanie „wykonywania prawa do ochrony danych osobowych i dostępu do danych istotnych dla interesu publicznego” zastąpi komisarza ds. danych osobowych i wolności Informacji. Podczas gdy szczegółowe zasady dotyczące komisarza ds. praw podstawowych zostaną ustanowione odrębną ustawą, brakuje informacji o przyszłych kompetencjach i funkcjonowaniu nowego organu odpowiedzialnego za ochronę danych, a także brakuje informacji o związanych z tym dalszych przepisach. 115. Komisja Wenecka uznaje, że państwo dysponuje szerokim marginesem swobody w zakresie tych ustaleń instytucjonalnych, które w dużej mierze zależą od konkretnej sytuacji w kraju. Poza tym na poszczególnych etapach demokratycznej ewolucji państwa może być potrzebny jeden rzecznik lub kilku rzeczników praw obywatelskich1. W związku z powyższym komisja uznaje za istotne, aby wspomniana wcześniej reorganizacja nie doprowadziła do obniżenia obecnego poziomu gwarancji ochrony i wspierania praw w zakresie ochrony mniejszości narodowych, ochrony danych osobowych oraz przejrzystości informacji istotnych dla interesu publicznego. Mówiąc ogólnie, komisja uznaje za istotne, aby zmniejszenie liczby niezależnych instytucji nie miało negatywnego wpływu na węgierski system mechanizmów gwarantujących zachowanie równowagi politycznej i jego skuteczność. Art. 31–35 (Samorządy lokalne) 116. Art. 31 ust. 1 nowej konstytucji stanowi, że „na Węgrzech samorządy lokalne są ustanawiane w celu prowadzenia spraw publicznych i sprawowania władzy publicznej na szczeblu lokalnym”. Brakuje tu jednak jednoznacznego przywołania zasady samorządu lokalnego. Komisja Wenecka przypomina, że Europejska karta samorządu lokalnego, która jest wiążąca dla Węgier, wymaga zgodności z minimalną liczbą zasad stanowiących 1 Zob. CDL-AD(2007)020, opinia w sprawie ewentualnej reformy instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich w Kazachstanie, Wenecja, 1–2 czerwca 2007 r., ust. 25: „W celu zachowania równowagi najlepszym rozwiązaniem wydaje się być trzecia alternatywa zastosowana w Kazachstanie, gdzie instytucja Rzecznika Praw Obywatelskich występuje obecnie na etapie konsolidacji i opracowywania, oraz wyznaczenie funkcji wyspecjalizowanego rzecznika praw obywatelskich w ramach ogólnej instytucji krajowego Rzecznika Praw Obywatelskich poprzez ustanowienie specjalnego departamentu lub wyznaczenie zastępcy rzecznika praw obywatelskich odpowiedzialnego za dany obszar spraw. Ta specjalna funkcja mogłaby prawdopodobnie czerpać korzyści bezpośrednio ze statusu i umocowania generalnego Rzecznika Praw Obywatelskich, a połączenie to mogłoby rzeczywiście wzmocnić i usprawnić zarówno specjalną funkcję, jak i krajową instytucję. W przypadku zastosowania tego podejścia, zastępca rzecznika praw obywatelskich lub kierownik departamentu musiałby być wyznaczony przez rzecznika praw obywatelskich lub organ powołujący (parlament lub prezydenta) na podstawie rekomendacji rzecznika praw obywatelskich”. PE474.009v01-00 PL 30/37 CM\880760PL.doc europejską podstawę lokalnej demokracji, w tym jako punktem wyjścia – zasadą samorządu lokalnego1. 117. Zgodnie z art. 2 Europejskiej karty samorządu lokalnego „zasada samorządu lokalnego powinna być uznana przez prawo krajowe i, o ile to możliwe, przez Konstytucję”. Zaleca się, aby ustawa kardynalna, której powierzono określenie zasad dotyczących samorządów lokalnych, w należyty sposób precyzowała ten wymóg oraz pozostałe kluczowe zasady określone w Europejskiej karcie samorządu lokalnego: zasady pomocniczości, zasady finansowej niezależności i zasady stosowności zasobów i kompetencji, ochrony prawnej samorządu lokalnego, ograniczeń nadzoru administracyjnego organów lokalnych. Należy zapewnić odpowiednie gwarancje ich skutecznego wdrożenia. 118. Co do nadzoru organów lokalnych nowa konstytucja umożliwia miejskim lub regionalnym organom rządowym przyjmowanie – na podstawie orzeczenia sądu – lokalnych przepisów w przypadku, gdy organy lokalne nie wprowadzają takich aktów zgodnie z ich „ustawowym obowiązkiem prawnym” (art. 32 ust. 5). Obecnie rząd nadzoruje prawidłowe funkcjonowanie organów lokalnych i na uchybienia może reagować wyłącznie poprzez działania prawne. Nie może jednak wprowadzać aktów lokalnych samodzielnie. Z powodu braku bardziej szczegółowych zasad to postanowienie może być problematyczne z punktu widzenia zasady samorządu lokalnego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Europejskiej karty samorządu lokalnego „Wszelka kontrola administracyjna czynności wspólnot lokalnych powinna, w zasadzie, zmierzać jedynie do zapewnienia poszanowania praworządności i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może wszakże obejmować kontrolę celowości działań władz wyższego szczebla w tym, co dotyczy zadań, do których wykonania delegowane są wspólnoty lokalne”. W związku z powyższym zaleca się, aby późniejsze przepisy samorządu lokalnego dostarczyły jasnych informacji w tym zakresie. W szczególności należy dokonać wyraźnego rozróżnienia pomiędzy z jednej strony kompetencjami własnymi wspólnot lokalnych a kompetencjami delegowanymi przez rząd centralny, a z drugiej strony – pomiędzy kontrolą zgodności z prawem działań wspólnot lokalnych a nadzorem celowości ich decyzji. 119. Art. 35 ust. 5, umożliwiający parlamentowi rozwiązanie lokalnych organów publicznych w związku z naruszeniem konstytucji, również budzi wątpliwości. Tak ważna decyzja wydaje się nie wymagać wiążącego orzeczenia sądu, a Trybunał Konstytucyjny w tym kontekście zdaje się mieć wyłącznie charakter doradczy. Zaleca się, aby ustawa kardynalna ustanowiła szczególne zasady mające zastosowanie w takich przypadkach (art. 35 ust. 4) oraz aby uwzględniała ona należycie odpowiednie zasady Europejskiej karty samorządu lokalnego i zawierała gwarancje umożliwiające przestrzeganie tych zasad. Art. 36–45 (Finanse publiczne) Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego 120. Rozdział dotyczący finansów publicznych zawiera postanowienie, które ma na celu „Przez samorząd lokalny rozumie się prawo i rzeczywistą zdolność wspólnot lokalnych do regulowania i zarządzania, w ramach prawa, na ich własną odpowiedzialność i na rzecz ich ludności, istotną częścią spraw publicznych” (Europejska karta samorządu lokalnego, art. 3 ust. 1). 1 CM\880760PL.doc 31/37 PE474.009v01-00 PL poprawę stanu finansów państwa. Konkretne ograniczenia dotyczące decyzji parlamentu i rządu związanych z budżetem określa art. 36 ust. 4, art. 36 ust. 5, art. 37 ust. 2–3. 121. Przyjęcie postanowień konstytucyjnych ustanawiających obowiązek utrzymania deficytu budżetowego poniżej 50% PKB ma swój uzasadniony cel. Nie może ono więc być krytykowane w świetle międzynarodowych i europejskich standardów demokracji, praw człowieka i praworządności pod warunkiem, że przepisy dotyczące wykonania budżetu – obejmujące podniesienie podatków lub cięcia wydatków państwowych – są zgodne z tymi standardami. 122.. Z tej perspektywy należy wyrazić poważną obawę w związku z art. 37 ust. 4 nowej konstytucji, który jawnie dopuszcza naruszenie konstytucji, gdyż stanowi, że uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do dokonywania oceny ogranicza się do ściśle określonych obszarów. Art. 37 ust. 4 brzmi następująco: „(4) Dopóki zadłużenie państwa przekracza połowę produktu krajowego brutto, Trybunał Konstytucyjny ma prawo w zakresie swoich kompetencji określonych w art. 24 ust. 2 lit. b)–e) do dokonania oceny wyłącznie ustaw dotyczących budżetu państwa i jego wykonania, podatków centralnych, opłat, emerytur i składek na ochronę zdrowia, cła i centralnych warunków dotyczących podatków lokalnych pod kątem ich zgodności z ustawą zasadniczą lub do unieważnienia poprzednich ustaw z uwagi na naruszenie prawa do życia i godności człowieka, prawa do ochrony danych osobowych, wolności myśli, sumienia i religii oraz zgodności z prawami dotyczącymi obywatelstwa węgierskiego [...]”. 123. W swojej opinii z marca Komisja Wenecka wyraziła już swoje ubolewanie w odniesieniu do poważnego ograniczenia kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wprowadzonego w listopadzie w 2010 r. w wyniku poprawki konstytucyjnej. W ocenie komisji takie ograniczenie stwarza wrażenie, że osiągnięcie górnego pułapu krajowego budżetu na poziomie 50% PKB może być uznane za tak istotny cel, że może być on osiągnięty nawet za pomocą przepisów niezgodnych z konstytucją (zob. uwagi dotyczącego rozdziału o Trybunale Konstytucyjnym). 124. W tym względzie należy zauważyć, że ograniczone kompetencje Trybunału w zakresie oceny, czy dany przepis podatkowy narusza „prawo do życia i godności człowieka, ochrony danych osobowych, wolności myśli, sumienia i religii oraz zgodność praw dotyczących obywatelstwa węgierskiego” nadal umożliwia węgierskiemu Trybunałowi orzekanie kar za ewentualne nadużycie uprawnień podatkowych. W ostatnim wyroku z dnia 6 maja 2011 r. Trybunał musiał wydać orzeczenie w sprawie 98% przepisów podatkowych z mocą wsteczną obejmującą pięć lat. W swoim orzeczeniu Trybunał stwierdził, że „Opodatkowanie z mocą wsteczną prawnych dochodów uzyskanych bez naruszenia przepisów w roku podatkowym, który się zakończył, stanowi taki stopień publicznej ingerencji w niezależność jednostki, że brakuje dla niej możliwego do zaakceptowania uzasadnienia, a więc wykracza ona poza wszelką godność człowieka...” PE474.009v01-00 PL 32/37 CM\880760PL.doc 125. Ponadto, jak wynika z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka1, prawo podatkowe wchodzi w zakres art. 1 protokołu nr 1 EKPC. Według Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przepis podatkowy z mocą wsteczną nakładający zbyt duże obciążenie na obywateli może być uznany za naruszenie art. 1 protokołu nr 1 EKPC2. 126. Dodatkowo w zakresie, w jakim słowa „ustaw dotyczących budżetu państwa i jego wykonania” w art. 37 ust. 4 nowej konstytucji mają zastosowanie również do przepisów ograniczających wydatki państwa, Komisja Wenecka pragnie podkreślić, że jak wskazano w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, pojęcie „mienia” zawarte w art. 1 protokołu nr 1 obejmuje wszystkie prawa majątkowe, w tym świadczenia socjalne, zarówno o charakterze składkowym, jak i nieskładkowym3. 127. Choć Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim ostatnim wyroku uznał, że państwa dysponują szerokim marginesem swobody w tym zakresie4 ów margines swobody nie jest jednak nieograniczony. Z jednej strony ustawodawca będzie musiał wyznaczyć sprawiedliwą równowagę między potrzebami ogólnego interesu publicznego a wymogami ochrony praw podstawowych osoby, nie nakładając przy tym nieproporcjonalnych i zbyt dużych obciążeń na niektóre osoby fizyczne (art. 1, protokół nr 1). Z drugiej strony będzie musiał przestrzegać zasady niedyskryminacji: osoby w podobnym lub dość podobnym położeniu nie mogą być traktowane inaczej bez obiektywnego i uzasadnionego powodu (art. 14 EKPC). Jest zatem konieczne, aby w państwach, które opowiedziały się za tym, aby trybunał konstytucyjny posiadał uprawnienia do dokonywania oceny zgodności wszystkich przepisów z prawami człowieka gwarantowanymi w konstytucji, szczególnie z prawami człowieka o tak szczególnym znaczeniu jak prawa do niepodlegania dyskryminacji oraz prawa do ochrony przed nienależytym pozbawieniem mienia. Rada Budżetowa 128. Ustanowienie, kompetencje, skład oraz sposób ustanowienia Rady Budżetowej (art. 44 ust. 4)5 mają znaczący wpływ na przyjęcie budżetu państwa oraz związane z tym uprawnienia parlamentu. Ma to kluczowe znaczenie dla parlamentu, gdyż obok przepisów budżet jest głównym instrumentem parlamentarnej większości, za pomocą którego wyraża ona i realizuje swój program polityczny. Wydaje się, że art. 44 ust. 3, interpretowany w związku z art. 36 ust. 4–5, udziela nieparlamentarnej Radzie Budżetowej prawa weta w odniesieniu do decyzji parlamentu w dającej się przewidzieć przyszłości. Zob. np. Europejski Trybuna³ Praw Cz³owieka, orzeczenie nr 19276/05, Allianz – Slovenska poist’ovna a.s. i inni przeciwko S³owacji, wyrok z dnia 9 listopada 2010 r. 2 Europejski Trybunał Praw Człowieka, di Belmonte przeciwko Włochom, wyrok z dnia 16 czerwca 2010 r., skarga nr 72638/01; zob. także EKPC: National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society i Yorkshire Building Society przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 23 października 1997 r., ust. 80–82. Zob. także sprawa o pozbawienie z mocą wsteczną osób fizycznych ich prawa do zapłaty, Europejski Trybunał Praw Człowieka, sprawa Pressos Compania Naviera SA i inni przeciwko Belgii, wyrok z dnia 20 listopada 1995 r., Seria A, nr 332. 3 Zob. szczególnie ostatni wyrok Europejskiego Trybuna³u Praw Cz³owieka, Plalam S.P.A. przeciwko W³ochom, wyrok z dnia 18 maja 2010 r.: ust. 36. 4 ust. 46. 5 “Członkami Rady Budżetowej są Przewodniczący Rady Budżetowej, Prezes Narodowego Banku Węgier oraz Prezes Państwowej Izby Obrachunkowej. Przewodniczący Rady Budżetowej jest wybierany na okres sześciu lat przez Prezydenta Republiki”. 1 CM\880760PL.doc 33/37 PE474.009v01-00 PL 129. Przyjęcie budżetu państwa stanowi część podstawowej kompetencji parlamentu i zazwyczaj jest to jego wyłączny przywilej. Uzależnienie jego decyzji od zgody innego organu – o ograniczonej legitymacji demokratycznej, jako że żaden z członków rady nie jest wybierany w wyborach bezpośrednich – jest więc problematyczne i może mieć negatywny wpływ na legitymację demokratyczną decyzji budżetowych. Decyzje te może też dodatkowo komplikować to że w skład rady będą wchodzić członkowie powołani przez wcześniejszą większość. Ponadto oprócz wymogów ogólnych ustalonych w przywołanym wcześniej art. 36 ust. 4–5 konstytucja nie ustanawia żadnego warunku „uprzedniej zgody” Rady Budżetowej. Komisja Wenecka wierzy, że władze węgierskie będą unikały zbyt sztywnego i restrykcyjnego interpretowania „uprzedniej zgody” oraz że warunek ten będzie interpretowany i stosowany – jak wynika z art. 44 ust. 1–2 – jako „ustawowy wkład w przygotowanie ustawy budżetowej” poprzez „wspieranie działań ustawodawczych Parlamentu oraz zbadanie wykonalności budżetu państwa” (nie zaś jako absolutne prawo do blokowania przyjęcia budżetu).Jeśli chodzi o zgodność z postanowieniami konstytucji – art. 36 ust. 4–5, ale także art. 44 ust. 1–2 – w każdym przypadku ostateczną decyzję powinien podejmować Trybunał Konstytucyjny. Poziomy regulacji 130. Kilka postanowień rozdziału dotyczącego finansów publicznych odnosi się do ustaw kardynalnych. Postanowienia te dotyczą takich kwestii jak: ogólny system podatkowy i emerytalny, organizacja i funkcjonowanie Narodowego Banku i jego odpowiedzialność za politykę pieniężną, organizacja i funkcjonowanie Państwowej Izby Obrachunkowej, funkcjonowania Rady Budżetowej. 131. Jak już powiedziano, nie istnieją żadne standardy ani precyzyjne kryteria określenia kwestii, które powinny być regulowane w samej konstytucji lub w ustawach przyjmowanych szczególną większością głosów. Komisja uznaje jednak, że scementowanie w konstytucji lub w ustawach kardynalnych polityki społecznej, budżetowej i finansowej danej większości politycznej w określonym momencie przez większość stanowiącą dwie trzecie jest sprzeczne ze stosowaną tradycyjnie w demokracji zasadą większości. W konsekwencji będzie wyjątkowo trudne przełożenie „swobodnego wyrażania opinii ludności przy wyborze ustawodawcy” (art. 3, protokół nr 1 do EKPC) w przyszłych wyborach na zmiany tych kierunków polityki. Sposób, w jaki ustawy kardynalne zostaną opracowane, jest więc kluczowy (zob. uwagi dotyczące części Uwagi wstępne. Ustawy kardynalne). Art. 45–46) (Węgierskie siły zbrojne, policja i krajowe służby bezpieczeństwa) 132. Zgodnie z węgierską tradycją konstytucyjną kwestie sił zbrojnych i policji są regulowane przez konstytucję (zob. także rozdz. VIII obecnej konstytucji). W wielu krajach jest to kwestia prawa powszechnego. 133. Komisja Wenecka zauważa, że zgodnie z głównymi wartościami konstytucyjnymi, o których mowa w preambule, postanowienia art. 45 jasno określają główne cele wojskowej obrony kraju, tj. niezależność, integralność terytorialną i obronę granic państwa węgierskiego. Godne pochwały jest to, że postanowienia konstytucji otwierają także możliwość wspólnej obrony oraz przeprowadzenia misji utrzymania pokoju wynikających z porozumień międzynarodowych. PE474.009v01-00 PL 34/37 CM\880760PL.doc Art. 48–54 (Szczególne nakazy prawne) 134. Postanowienia art. 48–54 dotyczą sytuacji, w której prawidłowe funkcjonowanie organów państwa zostaje poważnie zakłócone i nie jest możliwe skorzystanie z przepisów mających zastosowanie do okresów, gdy takie zakłócenia nie występują. Węgierska konstytucja nie jest wyjątkiem, jeśli chodzi o regulowanie szczególnych nakazów prawnych w tak szczegółowy sposób (por. w tym względzie konstytucję polską lub niemiecką). 135. Nowa konstytucja określa warunki ustanowienia poszczególnych rodzajów szczególnych nakazów prawnych (stanu krajowego kryzysu, stanu wyjątkowego; stanu obrony prewencyjnej, niespodziewanych ataków; stanu wyjątkowego zagrożenia) oraz szczegółowe warunki przyjęcia związanych z tym środków nadzwyczajnych. 136. Aby szczególny nakaz prawny był zgodny ze standardami europejskimi, muszą być rzeczywiście spełnione pewne określone warunki. Konstytucja w art. I ust. 3 dotyczącym ograniczeń praw podstawowych stanowi, że „możliwe jest ograniczenie danego prawa podstawowego w celu umożliwienia wykonania innego prawa podstawowego lub obrony wartości konstytucyjnej w absolutnie niezbędnym zakresie, proporcjonalnie do zamierzonego celu oraz w zakresie istoty takie prawa podstawowego”. 137. W świetle wniosków Komisji Weneckiej zawartych w jej opinii dotyczącej ochrony praw człowieka w sytuacjach wyjątkowych1 ten rozdział węgierskiej konstytucji wydaje się być w zasadzie zgodny z europejskimi standardami. 138. Potrzebne jest uszczegółowienie zakresu ustawy kardynalnej, o której mowa w art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 4, art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 1–2. Z brzmienia tych postanowień nie wynika jasno, czy ustawa kardynalna odnosi się wyłącznie do „każdego środka nadzwyczajnego” czy też – co byłoby zalecane – do zawieszenia stosowania określonych przepisów i odstępstwa od ustaw. Ogólne brzmienie art. 54 ust. 4 wydaje się potwierdzać tę szerszą interpretację: „Szczegółowe zasady dotyczące szczególnego nakazu prawnego określa ustawa kardynalna”. W przypadku przyjęcia lub nowelizacji danej ustawy kardynalnej w związku z wymogami konstytucji aspekt ten powinien być wyjaśniony, a zakres ustawy – odpowiednio określony. 139. Komisja zauważa też, że zgodnie z art. 54 ust. 1 „[W] szczególnym nakazie prawnym wykonywanie praw podstawowych może być zawieszone lub ograniczone w sposób wykraczający poza zakres art. I ust. 3, z zastrzeżeniem praw podstawowych określonych w art. II i III oraz art. XXVIII ust. 2–5”. Z uwagi na to, że Węgry podlegają postanowieniom art. 15 EKPC i art. 4 ICCPR, szczególne nakazy prawne muszą także być zgodne z postanowieniami tych artykułów (zob. także uwagi dotyczące art. T powyżej). Postanowienia końcowe 140. Jak już wspomniano, odniesienie w ustępie drugim postanowień końcowych do konstytucji z 1949 r. wydaje się być sprzeczne z oświadczeniem zawartym w preambule, zgodnie z którym węgierska konstytucja z 1949 r. zostaje uznana za nieważną. Komisja 1 CDL(2006)015, ust. 35 i ust. 38. CM\880760PL.doc 35/37 PE474.009v01-00 PL Wenecka interpretuje ten jawny brak konsekwencji raczej jako potwierdzenie tego, że wspomniane oświadczenie nie ma znaczenia prawnego. Mimo to zaleca się władzom węgierskim jednoznaczne wyjaśnienie tej kwestii. Przyjęcie postanowień przejściowych (zgodnie z wymogiem ustępu trzeciego postanowień końcowych), mające szczególne znaczenie w świetle potencjalnie rozbieżnych interpretacji w przypadku niektórych postanowień nowej konstytucji, można postrzegać jako idealną okazję do przedstawienia niezbędnych wyjaśnień. Nie może się to jednak stać narzędziem do zakończenia kadencji osób wybranych lub powołanych na mocy wcześniejszej konstytucji. IV. Wnioski 141. Przyjęcie nowej konstytucji, mające na celu umocnienie Węgier jako państwa demokratycznego opierającego się na zasadach podziału władzy, ochrony praw podstawowych i praworządności, jest krokiem godnym pochwały. 142. Komisja Wenecka pozytywnie postrzega starania zmierzające do ustanowienia konstytucyjnego porządku zgodnie ze wspólnymi europejskimi wartościami i standardami demokracji oraz do uregulowania kwestii podstawowych praw i wolności zgodnie z międzynarodowymi instrumentami, które są dla Węgier wiążące, w tym europejskiej konwencji praw człowieka oraz obowiązującej karty praw podstawowych. Komisja zauważa, że zachowano obecny system parlamentarny oraz ustrój polityczny kraju (republika).Komisja z zadowoleniem zauważa wprowadzenie indywidualnej skargi konstytucyjnej do węgierskiego systemu przeglądu konstytucji. 143. Komisja Wenecka zauważa, że zalecenia sformułowane przez nią w marcu 2011 r. w odpowiedzi na wniosek władz o pomoc w określonych kwestiach prawnych podniesionych w procesie konstytucyjnym zostały częściowo uwzględnione. 144. Należy natomiast ubolewać, że proces tworzenia konstytucji, w tym opracowanie i końcowe przyjęcie nowej konstytucji, charakteryzuje się brakiem przejrzystości, niedociągnięciami w zakresie dialogu pomiędzy większością a opozycją, niewystarczającymi możliwościami właściwej debaty publicznej oraz napiętym harmonogramem. Komisja ma nadzieję, że przyjęcie przepisów wykonawczych będzie procesem bardziej przejrzystym i w większym stopniu sprzyjającym integracji oraz że zapewni odpowiednie możliwości prawidłowej debaty nad licznymi kwestiami głównymi, które nadal wymagają uregulowania. Komisja wzywa wszystkie zainteresowane strony do przyjęcia – niezależnie od poglądów politycznych – otwartego i konstruktywnego podejścia oraz skutecznej współpracy w tym procesie. 145. Powodem do niepokoju jest znaczna liczba spraw delegowanych w celu szczegółowego określenia do ustaw kardynalnych wymagających większości stanowiącej dwie trzecie, w tym spraw, które powinny być przedmiotem zwykłego procesu politycznego i w których zazwyczaj decyzję podejmuje zwykła większość. Polityka kulturalna, religijna, moralna, społeczno-gospodarcza i finansowa nie powinna być przedmiotem ustaw kardynalnych. 146. Ograniczenie uprawnień Trybunału Konstytucyjnego w zakresie opodatkowania i kwestii budżetowych oraz istotna rola przypisana Radzie Budżetowej w przyjmowaniu PE474.009v01-00 PL 36/37 CM\880760PL.doc budżetu państwa stanowi kolejny wrażliwy temat, który budzi wątpliwości w świetle potencjalnego wpływu na funkcjonowanie demokracji. 147. Ponadto w odniesieniu do kluczowych obszarów, takich jak system sądowniczy i inne systemy społeczne, określono raczej ogólne ramy konstytucyjne. Jest to również niepokojące, gdyż może mieć to wpływ na jakość i poziom gwarancji i ochrony oraz na skuteczne stosowanie standardów obowiązujących w tych przedmiotowych obszarach. Gwarancje w zakresie głównych zasad odnoszących się do tak istotnych kwestii są zwykle przewidziane w konstytucji, zwłaszcza gdy planuje się przeprowadzenie gruntownych reform, a tak dzieje się właśnie w przypadku węgierskiego sądownictwa. Postanowienia dotyczące kary dożywotniego pozbawienia wolności bez możliwości wcześniejszego zwolnienia mogą wywoływać pytanie o zgodność z wiążącymi dla Węgier normami międzynarodowymi oraz stosownym orzecznictwem. 148. Jeśli chodzi o przewidzianą w konstytucji ochronę praw podstawowych, komisja uznaje, że konstytucja powinna zawierać precyzyjniejsze określenie ich treści oraz lepsze gwarancje na rzecz ochrony tych praw i korzystania z nich przez osoby, zgodnie z międzynarodowymi instrumentami dotyczącymi praw człowieka, w przypadku których Węgry są umawiającą się stroną. Komisja Wenecka przypomina, że jak wskazała w swojej opinii z marca 2011 r.1, „zasadniczo konstytucje zawierają postanowienia regulujące kwestie mające największe znaczenie dla funkcjonowania państwa i ochrony poszczególnych praw podstawowych. Jest więc niezbędne, aby związane z nimi najważniejsze gwarancje zostały określone w tekście konstytucji, a nie w ramach norm niższego szczebla”. 149. Znaczenie preambuły dla wykładni konstytucji i pewne potencjalnie problematyczne oświadczenia i pojęcia w niej zawarte mogą również być źródłem wątpliwości i wymagają odpowiedniego wyjaśnienia przez władze węgierskie. Chodzi tutaj o zawarte w preambule sformułowanie dotyczące ochrony praw Węgrów przebywających za granicą oraz inne postanowienia nowej konstytucji, które można uznać za problematyczne i które mogą budzić niepokój w ramach stosunków między państwami. 150. Komisja Wenecka ma nadzieję, że w sprawie przyszłej wykładni i stosowania nowej konstytucji zostaną przekazane odpowiednie wyjaśnienia i odpowiedzi – w pełni zgodne z obowiązującymi standardami – dotyczące przedstawionych powyżej uwag lub że w stosownych przypadkach zostaną wprowadzone poprawki do konstytucji. Pewną szansę w tym względzie stanowi proces sporządzania i przyjmowania ustaw kardynalnych i pozostałych przepisów wykonawczych. Na wniosek władz węgierskich Komisja Wenecka jest gotowa pomóc władzom węgierskim w tym procesie. 1 CDL-AD(2011)001, ust. 52. CM\880760PL.doc 37/37 PE474.009v01-00 PL
