Document
advertisement
PARLAMENT EUROPEJSKI 2009 - 2014 Komisja Kontroli Budżetowej 9.2.2012 DOKUMENT ROBOCZY w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1083/2006 (część 2) Komisja Kontroli Budżetowej Sprawozdawca: Derek Vaughan DT\891879PL.doc PL PE480.891v01-00 Zjednoczona w różnorodności PL C.2 Rola nadzorcza Komisji Choć bieżące zarządzanie zdecentralizowano i powierzono państwom członkowskim, ostateczna odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE spoczywa nadal na Komisji (art. 317 TFUE). Prawodawstwo musi zatem umożliwiać Komisji wypełnianie roli nadzorczej w efektywny sposób. O jednym elemencie, roli Komisji w zakresie akredytacji, wspomniano już w punkcie C.1. Inne elementy, które omówiono poniżej, to: i. ii. iii. procedura rozliczania rachunków; wstrzymywanie i zawieszanie płatności; korekty finansowe. ad (i) rozliczanie rachunków (art. 76, 130 i 131) Komisja wnioskuje o rozszerzenie systemu rozliczania rachunków z sektora rolnictwa na wszystkie fundusze objęte rozporządzeniem ustanawiającym wspólne przepisy. W ramach systemu Komisja corocznie podejmowałaby decyzję rozliczeniową w sprawie kompletności, dokładności i prawdziwości rocznych sprawozdań finansowych przedłożonych i skontrolowanych przez władze państw członkowskich. Dodatkowo corocznie następowałoby zamknięcie ukończonych operacji („stopniowe zamykanie operacji”). Sprawozdawca uważa, że coroczne zamykanie operacji wiąże się z dużymi korzyściami w porównaniu z obecnym „wielkim wybuchem” na koniec okresu programowania. O wiele wcześniej zapewnia beneficjentom pewność prawa i zmniejsza obciążenie związane z długotrwałym przetrzymywaniem dokumentów. Skorzystać na tym może również administracja krajowa. Coroczne zamykanie operacji stanie się dla administracji rutynową czynnością, co powinno skutkować mniejszą liczbą błędów, a co za tym idzie – mniejszą liczbą korekt finansowych. W opinii ETO podkreśla się jednak, że dla wszystkich etapów procedur należy ustanowić terminy, aby wzmocnić korzyść wynikającą z wczesnego uzyskania pewności prawa i efekt zapobiegawczy na potrzeby przyszłych płatności. Sprawozdawca uważa, że zalecenia te powinny zostać wzięte pod uwagę. W tym kontekście Komisję i Trybunał Obrachunkowy zachęca się do przedstawienia wniosków dotyczących terminów. Dodatkowo należało będzie uściślić procedurę weryfikowania legalności i prawidłowości wydatków (zwaną „rozliczeniem zgodności” w prawodawstwie rolnym), zważywszy że wniosek Komisji nie jest obecnie do końca jasny w tym zakresie. Przykładowo w art. 131 rozróżnia się projekty EFRR i EFS. Intencja kryjąca się za takim rozróżnieniem nie jest oczywista. ad (ii) wstrzymywanie i zawieszanie płatności (art. 74 i 134, ale również art. 17 ust. 5, art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 5) Komisja dysponuje różnymi narzędziami w razie naruszenia przepisów przez państwa członkowskie. W pierwszej kolejności delegowany urzędnik zatwierdzający (na ogół dyrektor generalny dyrekcji generalnej Komisji) może wstrzymać bieg terminu płatności na określony czas. Wskutek tego Komisja nie może dokonać zwrotu potencjalnie niekwalifikowanych wydatków na rzecz państw członkowskich. PE480.891v01-00 PL 2/7 DT\891879PL.doc Obecnie termin przewidziany rozporządzeniem wynosi 6 miesięcy. Komisja wnioskuje o wydłużenie terminu do 9 miesięcy w rozporządzeniu ustanawiającym wspólne przepisy (art. 74 ust. 1). Następnie kolegium komisarzy może postanowić o zawieszeniu płatności na nieokreślony czas (art. 134). Sprawozdawca przyjmuje do wiadomości wniosek Komisji o wydłużenie maksymalnego okresu wstrzymania płatności i wyraża życzenie zrozumienia kryjącej się za tym intencji. Ponadto rozporządzenie mogłoby zostać dookreślone, aby sprecyzować, czy wszystkie czy tylko niektóre warunki określone w art. 74 ust. 1 lit. a) – c) i art. 134 ust. 1 lit. a) – h) musiałyby zostać spełnione, aby podjąć decyzję w sprawie wstrzymania / zawieszenia płatności. Komisja CONT czynnie śledziła działania Komisji w ostatnich latach w zakresie wstrzymywania i zawieszania płatności. Wstrzymywanie i zawieszanie płatności to istotne narzędzie zachęcające państwa członkowskie do przestrzegania rozporządzenia. W sprawozdaniu w sprawie udzielenia absolutorium za rok budżetowy 2009 (ust. 194 – 196) wezwano do „systematycznego” wstrzymywania i zawieszania płatności. Należało będzie przy tym zagwarantować proporcjonalność tych środków. Komisja we wniosku wydaje się ją zapewniać przez zastrzeżenie sobie prawa do podjęcia decyzji w sprawie wysokości kwoty (wszystkie płatności z tytułu danego programu operacyjnego / danej osi priorytetowej lub tylko część, art. 74 ust. 2 i art. 134 ust. 2). Sprawozdawca uważa, że konieczne jest zapewnienie proporcjonalności, oraz bierze pod uwagę koncepcję bardziej systematycznego wstrzymywania i zawieszania płatności1. ad (iii) korekty finansowe (art. 77, 135 – 137) Termin „korekty finansowe” oznacza decyzje podejmowane albo przez państwa członkowskie (art. 135), albo przez Komisję (art. 77, 136 i 137), unieważniające całość lub część publicznego / unijnego wkładu finansowego do programu operacyjnego. Decyzje te same w sobie stanowią środek naprawczy, nie zaś zapobiegawczy. Muszą opierać się na materiale dowodowym świadczącym o naruszeniu prawa Unii, a zwłaszcza uchybieniach w systemach zarządzania i kontroli państw członkowskich. W przeszłości komisja CONT krytycznie odniosła się do obecnego systemu korekt finansowych wdrożonego przez Komisję w związku z następującymi kwestiami: - korekta finansowa w większości przypadków nie przynosi efektu „obniżki netto”; podatnik płaci dwukrotnie i zbyt często stosuje się korekty według stawki ryczałtowej. Efekt obniżki netto W obecnym systemie korekty finansowe w ogromnej większości wdrażane są przez państwa członkowskie niezależnie od tego, kto wykrył dane błędy lub niedociągnięcia. Pozwala to państwom członkowskim na zastępowanie niedozwolonych wydatków nowymi wydatkami. Można by wprowadzić wyjątek od zawieszania płatności w związku z „uwarunkowaniami ex ante” (art. 17 ust. 5), „przeglądem wyników” (art. 20 ust. 3) i „uwarunkowaniami makroekonomicznymi” (art. 21 ust. 5), elementy te wymagają bowiem fachowej oceny. 1 DT\891879PL.doc 3/7 PE480.891v01-00 PL Z kolei korekta finansowa wdrożona przez Komisję skutkuje „obniżką netto” koperty finansowej przeznaczonej na dany program operacyjny. Nie można niczego niczym zastępować. Komisja wnioskuje o zmianę tej praktyki. Na mocy nowych przepisów korekty finansowe, które opierają się na nieprawidłowościach wykrytych przez Komisję lub ETO i dotyczą rocznych sprawozdań finansowych już przekazanych Komisji, zawsze skutkowałyby obniżką netto wsparcia z funduszy dla programu operacyjnego (art. 137 ust. 6). Sprawozdawca zasadniczo popiera taką zmianę. Należy zapewnić równowagę: państwa członkowskie wciąż powinny mieć możliwość zastępowania wydatków niekwalifikowanych (nowymi) wydatkami kwalifikowanymi, o ile błędy lub niedociągnięcia systemów zostały wykryte przez systemy kontroli państw członkowskich. Dzięki temu państwa członkowskie są dostatecznie zmotywowane do właściwego postępowania od samego początku. Jeżeli natomiast Komisja lub ETO przeprowadza kontrole zamkniętych okresów obrachunkowych i mimo to wykrywa nowe błędy lub niedociągnięcia, korekty finansowe powinny skutkować obniżką netto, ponieważ wzmacnia to efekt zapobiegawczy kontroli. Wydaje się jednak, że wniosek Komisji wymaga doprecyzowania. Należy dopilnować, aby wszelkie korekty finansowe skutkujące obniżką netto następowały po przeprowadzeniu kontroli przez państwa członkowskie (art. 137 ust. 6). Ponadto nie jest do końca jasne, czy muszą być spełnione wszystkie czy tylko niektóre warunki stosowania korekt finansowych określone we wniosku Komisji (art. 136 ust. 1 lit. a) – c)). Również w tym przypadku należało będzie zapewnić spójność z rozporządzeniem finansowym. Sprawozdawca jest również zdania, że kwoty wycofane w wyniku korekt finansowych skutkujących obniżką netto powinny zasadniczo być nadal dostępne na potrzeby danego funduszu. Należy to zapewnić w rozporządzeniu ustanawiającym wspólne przepisy i rozporządzeniu finansowym. W tym kontekście warto wspomnieć, że sprawozdawca sprawdzi również, czy tzw. projekty z mocą wsteczną będą niedozwolone w przyszłym okresie programowania. Projekty z mocą wsteczną to projekty, w związku z którymi poniesiono już istotne wydatki lub które były wręcz ukończone w chwili formalnego zatwierdzenia dotacji UE. Komisja1 uważa, że projekty te wiążą się z większym ryzykiem błędu, ponieważ stają się „europejskimi” projektami na bardzo późnym etapie, co również podaje w wątpliwość europejską wartość dodaną. Podatnik płaci dwukrotnie i zbyt częste stosowanie korekt według stawki ryczałtowej Korekty finansowe dokonywane przez Komisję skutkują wykluczeniem wydatków z finansowania z budżetu UE. Wpływają na przepływ finansowy pomiędzy Komisją a władzami państw członkowskich, zabezpieczając tym samym interes finansowy budżetu UE. Korekta przepływu finansowego pomiędzy władzami państw członkowskich a beneficjentami Strony 18 i 31 dokumentu roboczego służb Komisji „Analysis of Errors in Cohesion Policy for the Years 2006– 2009 – Actions Taken by the Commission and the Way Forward” [„Analiza błędów w polityce spójności za lata 2006–2009 – działania podjęte przez Komisję i perspektywa na przyszłość”] (SEC(2011)1179). 1 PE480.891v01-00 PL 4/7 DT\891879PL.doc następuje w drodze zwrotu. Państwa członkowskie mają zasadniczo obowiązek odzyskać nienależne kwoty wypłacone beneficjentom, chyba że wynikało to z błędu lub niedbalstwa państwa członkowskiego (art. 112 ust. 2). W razie nieodzyskania środków finansowych od beneficjentów podatnik krajowy lub regionalny będzie musiał pokryć koszt korekty finansowej, co oznacza, że podatnik „uderzony jest po kieszeni” dwukrotnie, ponieważ początkowo również wniósł wkład finansowy do budżetu UE. Sytuacje takie mogą się przydarzyć w zależności od rodzaju korekty finansowej. Występują trzy rodzaje korekty finansowej: (1) Korekta finansowa może być bezpośrednio związana z jednym projektem lub większą liczbą projektów. W takim przypadku odzyskanie środków finansowych od poszczególnych beneficjentów nie stanowi problemu dla państwa członkowskiego. Nie tylko zachowana jest integralność finansowa budżetu UE, ale również podatnik krajowy / regionalny nie musi płacić dwukrotnie, jeżeli władze państw członkowskich wywiązują się z obowiązku odzyskania środków finansowych od poszczególnych beneficjentów. (2) Komisja przeprowadza zasadniczo kontrole systemów. W toku kontroli poszczególnych projektów stanowiących część próby reprezentatywnej Komisja może stwierdzić niedociągnięcia systemów. Takie systemowe ustalenia pokontrolne należy ekstrapolować na wszystkie inne projekty wykazujące dane niedociągnięcie (zakres kontroli). Choć w toku kontroli zebrano dostatecznie odpowiedni materiał dowodowy świadczący o tym, że ustalenia pokontrolne dotyczą wszystkich projektów objętych kontrolą, wskazanie źródeł błędów i odzyskanie środków finansowych od poszczególnych beneficjentów może się okazać praktycznie niemożliwe i nieopłacalne. Podatnik krajowy / regionalny będzie musiał pokryć kwoty, których nie można odzyskać od poszczególnych beneficjentów. Mimo to i tak zagwarantowany jest interes finansowy budżetu UE. (3) Ostatnim wariantem są korekty według stawki ryczałtowej. W tym przypadku na podstawie kontroli systemów Komisja dokonuje korekty współfinansowania z budżetu UE przez zastosowanie uprzednio określonej wartości procentowej (np. 2%) do wydatków publicznych mających związek z danym niedociągnięciem systemu. Specyfika korekt według stawki ryczałtowej nie pozwala rozdzielić ich pomiędzy poszczególnych beneficjentów. Podatnicy krajowi / regionalni będą musieli pokryć koszt korekty finansowej. Choć prawdopodobnie zapewniony jest interes finansowy budżetu UE, nie ma co do tego całkowitej pewności, ponieważ korekta według stawki ryczałtowej mogła ewentualnie być zawyżona lub niedoszacowana. Wszystkie rodzaje korekty finansowej zapewniają integralność finansową budżetu UE, choć wątpliwości mógłby budzić wariant (3). Na osiągnięcie celu, jakim jest dopilnowanie, aby podatnik krajowy / regionalny nie był dwukrotnie „uderzany po kieszeni”, pozwala wyłącznie wariant (1). W związku z tym wydaje się, że w hierarchii preferencji korekt finansowych najbardziej pożądany jest wariant (1), a najmniej pożądany – wariant (3). Należy po raz kolejny podkreślić, że właściwa kontrola zapobiegawcza, zwłaszcza w ramach procesu akredytacji z udziałem Komisji, pomoże uniknąć jakichkolwiek trudności w odniesieniu do korekt finansowych. DT\891879PL.doc 5/7 PE480.891v01-00 PL Sprawozdawca uważa, że wymogi należy wyważyć. Systemy zarządzania i kontroli muszą być opłacalne. W związku z tym korekty finansowe drugiego i trzeciego typu – choć nie będące pożądanym wariantem – powinny nadal być dopuszczalne w zakresie korygowania przepływów finansowych pomiędzy Komisją a władzami państw członkowskich. Hierarchia ta mogłaby zostać wskazana w rozporządzeniu. W tym kontekście warto wspomnieć, że Parlament zagłosował za ustaleniem konkretnych poziomów korekt finansowych według stawki ryczałtowej mających zastosowanie w określonych okolicznościach w kontekście rozporządzenia finansowego (art. 77b rozporządzenia finansowego zmienionego przez PE). Istotnie zwiększa to pewność prawa. Ponadto w rozporządzeniu finansowym wnioskuje się o obniżkę korekt finansowych w przypadku państw członkowskich dotąd przestrzegających przepisów (art. 77c rozporządzenia finansowego zmienionego przez PE). Sprawozdawca uważa, że takie istotne elementy w kształcie wynikającym ze zmienionego rozporządzenia finansowego powinny zostać włączone do wniosku Komisji dotyczącego rozporządzenia ustanawiającego wspólne przepisy w drodze odesłania do rozporządzenia finansowego. C.3 Instrumenty finansowe Instrumenty finansowe mogą stanowić wartościowy środek udzielania wsparcia publicznego projektom, którym przyświecają istotne cele polityczne, ale które nie są dostatecznie finansowane z funduszy prywatnych ze względu na niedoskonałości rynku lub nieoptymalne sytuacje inwestycyjne. Instrumenty finansowe wykazują również ogromny potencjał w zakresie wielokrotnego wykorzystywania funduszy, jako że pożyczki lub środki finansowe przeznaczone na gwarancje mogą z powrotem znaleźć się w budżecie instrumentu finansowego. Należy więc nie tylko umożliwiać stosowanie instrumentów finansowych, ale również do niego zachęcać. Sprawozdawca uważa, że przepisy o instrumentach finansowych powinny być skonstruowane tak, aby pozwalać na czerpanie pełnych korzyści z instrumentów finansowych. Przepisy o instrumentach finansowych powinny przy tym zapewniać elastyczność, aby odpowiadać szczególnym okolicznościom w państwach członkowskich. W niedawno opublikowanej opinii Trybunału Obrachunkowego 7/2011 i niedawno opublikowanym sprawozdaniu rocznym Trybunału za rok budżetowy 2010 zwrócono uwagę na niezbędne usprawnienia we wdrażaniu instrumentów finansowych. Poświęcone temu sprawozdanie specjalne Trybunału ma zostać wkrótce opublikowane. Sprawozdawca uważa, że kwestie te należy również możliwie najlepiej rozstrzygnąć w rozporządzeniu ustanawiającym wspólne przepisy, aby jak najlepiej wykorzystać instrumenty finansowe w latach 2014 – 2020. W tym celu należy zapewnić następujące elementy: - wykorzystanie instrumentów finansowych w możliwie najbardziej skuteczny sposób, np. przez zachęcenie do możliwie najczęstszej „recyrkulacji” środków finansowych i zapewnienie dalszego wykorzystania środków finansowych dostępnych na koniec okresu programowania; PE480.891v01-00 PL 6/7 DT\891879PL.doc - - - - wykorzystanie instrumentów finansowych w możliwie najbardziej efektywny sposób, np. przez ograniczenie nadmiernych źródeł zasilania instrumentów finansowych i zachęcenie do możliwie najszybszego wykorzystania środków finansowych; wykorzystanie instrumentów finansowych w możliwie najbardziej ekonomiczny sposób, np. przez ustalenie rozsądnych wartości granicznych opłat za zarządzanie i ograniczenie konstrukcji typu „fundusze funduszy”; spójność z przepisami zmienionego rozporządzenia finansowego; ograniczenie narażenia na ryzyko strat finansowych dla budżetu UE do wypłacanych z niego kwot; odpowiednie rozstrzygnięcie kwestii kontroli instrumentów finansowych, zważywszy że Komisja wnioskuje o wykluczenie instrumentów finansowych z zakresu kontroli przeprowadzanych przez organ kontrolny i powierzenie kontroli instrumentów biegłym rewidentom; odpowiednia sprawozdawczość w zakresie instrumentów finansowych na rzecz Komisji, a następnie Parlamentu. Obecne wnioski Komisji wydają się być dobrym krokiem we właściwym kierunku. Trybunał Obrachunkowy wskazał dalsze możliwości usprawnień. Sprawozdawca zaproponuje odpowiednie zmiany. DT\891879PL.doc 7/7 PE480.891v01-00 PL
