Prawo publiczne gospodarcze calosc

PRAWO GOSPODARCZE PUBLICZNE
Wykład 2 (20.10.2014)
Tematyka wykładu: wprowadzenie do prawa gospodarczego publicznego.
Prawo gospodarcze publiczne zajmuje się regulacją ingerencji państwa w gospodarkę. Konstytucja
i ustrój gospodarczy przewidują rozdzielność państwa od gospodarki. Ramy ingerencji wyznacza
Konstytucja i traktaty konstytuujące UE.Gospodarka jest przedmiotem badań nauk ekonomicznych i
społecznych. Płaszczyzna samorealizacji jednostki.
Trzy ujęcia gospodarki (nie wykluczają się wzajemnie, tworzą obraz tego, czym jest gospodarka
jako zjawisko):
 dynamiczne – gospodarka jest to ujmowana jako proces, który zmierza do zaspokojenia ludzkich
potrzeb o charakterze materialnym poprzez wytwarzanie dóbr i usług. W tym znaczeniu gospodarkę
traktujemy jako pewien ciąg działań, stąd ujęcie dynamiczne. To zaspokojenie potrzeb jest w ogóle
funkcją gospodarki, temu właśnie gospodarka służy. Proces gospodarowania charakteryzuje się cechą
racjonalności ekonomicznej, która polega na dążeniu do maksymalizacji efektu ekonomicznego przy
użyciu możliwie najmniejszej ilości środków (zadajemy sobie więc pytanie: jak z tego co posiadam,
wyprodukować jak najwięcej). Homo oeconomicus jest to człowiek, który podejmuje tylko racjonalne
decyzje z punktu widzenia ekonomicznego. Działalność gospodarcza nie jest podejmowana w celach
filantropijnych, charytatywnych.W tym znaczeniu zjawisko gospodarki jest pierwotne w stosunku do
instytucji państwa. Według prawa natury państwo to podmiot wtórny, w związku z czym nie powinno
ograniczać wolności podmiotów do poruszania się w gospodarce.
 podmiotowe – z gospodarką mamy do czynienia wszędzie tam, gdzie występują podmioty
gospodarujące. Patrzymy tu na gospodarkę od strony uczestników tego procesu,
przedsiębiorców/przedsiębiorstwa. W tym aspekcie będziemy analizować regulację prawną. Według
orzecznictwa TSUE tam, gdzie mamy do czynienia z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej,
tam mamy do czynienia z inną sferą niż gospodarka.
 materialne – gospodarka to ogół zasobów naturalnych i zgromadzonego kapitału.
W tych trzech ujęciach gospodarka jest przedmiotem oddziaływania prawa (w domyśle –
państwa). Prawo jest instrumentem, przez który państwo organizuje i steruje procesami społecznymi.
Prawo gospodarcze dzieli się na prawo gospodarcze publiczne i prawo gospodarcze prywatne. Podział
jest umowny, funkcjonuje w Europie, ale nie występuje w systemie common law.
Teorie dotyczące podziału prawa gospodarczego na prawo gospodarcze publiczne i prywatne
 teoria nadrzędności – Hans Kelsen – prawo publiczne charakteryzuje się stosunkami prawnymi
pomiędzy nierówno rzędnymi podmiotami, w tym znaczeniu, że jeden z nich (podmiot nadrzędny)
jest w stanie jednostronnie i władczo określić sytuację prawną drugiego podmiotu (podmiotu
podporządkowanego), nawet bez jego woli. Prawo prywatne charakteryzuje się równorzędnością
stron stosunków prawnych, w tym znaczeniu, że określenie sytuacji prawnej którejkolwiek ze stron
następuje w wyniku ich zgodnego oświadczenia woli. Podstawowym elementem stosunków
prywatnoprawnych jest więc konsensus. Teoria ta jest współcześnie odrzucana, mimo, że tłumaczy
ok. 90% relacji. W relacjach publicznych coraz częściej mamy do czynienia z kooperacją,
partnerstwem publiczno prywatnym, koncesjami na roboty publiczne i usługi – dobrowolne także ze
względu przedsiębiorcy. Coraz częściej za równorzędnością stron stoi nierównorzędność
ekonomiczna. Często konsument pozostaje słabszą stroną stosunku prawnego i jest narażony na
nadużycia ze strony przedsiębiorcy (relacją na to jest poszerzający się system prawa
konsumenckiego),
 teoria interesu – wywodzi się z prawa rzymskiego (posługiwał się nią m.in. Ulpian). Przeżyła krótki
renesans po II wojnie światowej. Prawo publiczne według tej teorii służy realizacji interesu
publicznego, podczas gdy prawo prywatne służy realizacji interesu indywidualnego. Zakłada, że
interes publiczny i prywatny zawsze muszą być w konflikcie i możemy dać pierwszeństwo jednemu z
nich, ograniczając ten drugi. Może się jednak zdarzyć, że coś, co jest realizowane w interesie
publicznym służy jednocześnie ochronie interesu indywidualnego, ale wielu członków zbiorowości,
 teoria przyporządkowania – najbardziej współczesna. Jest opisem zjawiska, jakie współcześnie
obserwujemy. Teoria ta mówi, że prawo prywatne to normy, którymi w równym stopniu posługują
się zarówno podmioty prywatne jak i podmioty publiczne, podczas gdy prawo publiczne to normy,
którymi posługują się wyłącznie podmioty publiczne (czyli państwo, samorząd terytorialny, inne
korporacje publiczne jaki podmioty tworzone przez te korporacje). Wynika to z tego, że państwo ma
podwójną naturę.Pierwsza sfera działalności państwa to imperium (czyli stera władcza działania
państwa, państwo jako władza publiczna), zaś druga sfera to dominium (czyli państwo zarządzając
swoim majątkiem funkcjonuje w obrocie jak inne podmioty prawa). Prawo publiczne to więc normy
adresowane do podmiotów publicznych (tylko one mogą je stosować).
Źródła regulacji prawa publicznego gospodarczego
1. Konstytucja – normy odnoszące się do systemu gospodarczego, zadań państwa itd.,
2. Ustawy i ratyfikowane umowy międzynarodowe,
3. Rozporządzenia – bo stosunki gospodarcze są zmienne w czasie, co powoduje częstą
potrzebę zmian w prawie i rozporządzenie pozwala na dostosowywanie regulacji do
zmieniających się warunków prowadzenia działalności gospodarczej,
4. Akty prawa miejscowego – np. plany gospodarcze gmin, gminne plany zaopatrzenia w
energię, w wodę i odprowadzanie ścieków, miejscowy plan zagospodarowania
przestrzennego, gminne programy usuwania odpadów czy ochrony środowiska.
Prawo unijne dzielimy na prawo pierwotne (traktaty konstytuujące UE, które uzupełniają
konstytucje krajowe i powodują stworzenie konstytucji wielopłaszczyznowe; najważniejsze to TUE i
TFUE), a także na prawo unijne wtórne, czyli akty tworzone przez organy UE w granicach ich
właściwości. Podstawowym prawodawcą UE jest Rada reprezentująca rządzy państw członkowskich i
PE. Rada i PE tworzą prawo przede wszystkim przez wydawanie rozporządzeń, które dla swej
skuteczności nie wymagają implementacji i z chwilą wejścia w życie stają się częścią porządku
krajowego, ale mogą być wydawane w sprawach o charakterze trans granicznym lub gdy możliwość
wydania rozporządzenia wynika z konkretnej normy traktatu.
Dyrektywa jest to środek harmonizacji prawa państw członkowskich. Jej istota polega na tym, że
wdrożenie swobód traktatowych wymaga często przezwyciężenia barier wynikających z prawa
krajowego. Stąd, aby obniżyć poziom tych barier, wydaje się dyrektywy. Są one adresowane do
państw członkowskich i wiążą je co do celu, mają one obowiązek implementacji dyrektywy w
określonym terminie. Każda regulacja z zakresu prawa gospodarczego publicznego jest w większym
lub mniejszym stopniu wynikiem dyrektywy.
Decyzjeprzypominają w swojej istocie decyzję administracyjną – są aktami indywidualnymi,
skierowanymi do konkretnego podmiotu. Najczęściej wydawane przez Komisję Europejską.
Soft law – przybiera postać komunikatów, zaleceń, wytycznych, not interpretacyjnych itd. Są one
wydawane w szczególności przez Komisję Europejską. W aktach tych najczęściej KE określa sposób, w
jaki będzie interpretowała określone przepisy. Zgodnie z orzecznictwem TSUE soft law nie jest
wiążące w stosunku do podmiotów trzecich, nie rodzi praw i obowiązków względem podmiotów
trzecich, ale jest wiążące dla organu UE, który je wydał. Wytyczne stanowią najczęściej
podsumowanie orzecznictwa TSUE.
Konstytucja gospodarcza
Problem konstytucji gospodarczej został podjęty po raz pierwszy w powojennych Niemczech.
Wynikało to z faktu, że ustawa zasadnicza RFN nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do
ustroju gospodarczego, ze względu na to, że miała być aktem prowizorycznym, o charakterze
krótkotrwałym (a stała się w istocie aktem trwałym). W porównaniu z konstytucją Republiki
Weimarskiej, która zawiera cały rozdział „życie gospodarcze”.
Ścieranie się koncepcji liberalizmu i interwencjonizmu.
Liberalizm jest starszy, powstał na przełomie XVIII i XIX w., za twórców uważa się Adama Smitha i
D. Ricardo. Jest sprzeciwem wobec wszystkich ustrojów ograniczających wolność. Punktem wyjścia
jest to, że człowiek z mocy samego prawa natury jest wolny i rolą państwa jest nie ograniczać stery
wolności.Państwo jest nocnym stróżem (leseferyzm). Państwo nie powinno ingerować w procesy
gospodarcze, bo gospodarka jest strefą działania wolnych jednostek. Granicą wolności jednego
człowieka jest wolność drugiego.
Tąpnięcie pod koniec XIX w. – w USA kartelizacja gospodarki. Narastają nierówności społeczne.
Nastroje za interwencjonizmem państwowym. Skrajnym jego przypadkiem jest koncepcja gospodarki
centralnie sterowanej (planowej), np. typu wojennego, typu socjalistycznego.Koncepcje liberalne:
wolność gospodarcza, własność, konkurencja. W systemie gospodarki centralne sterowanej te
wartości zostają „wyrzucone poza nawias”.W gospodarce centralnie sterowanej typu socjalistycznego
państwo wchłania, nacjonalizuje gospodarkę, przejmuje ją. Istotą gospodarki centralnie planowanej
są plany gospodarcze, określające np. wielkość produkcji w danym okresie itd.
Między tymi opcjami pojawiają się co jakiś czas koncepcje wyśrodkowane, np. koncepcja społecznej
gospodarki rynkowej, która stara się pogodzić liberalizm z interwencjonizmem państwowym.
Polska konstytucja jest konstytucją gospodarczą, co wynika z faktu, że zawiera ona wyraźną
normę określającą ustrój gospodarczy państwa – art. 20 (społeczna gospodarka rynkowa). Model
oparty na trzech filarach:
 wolność działalności gospodarczej,
 własność prywatna,
 solidarność, dialog i współpraca partnerów społecznych.
W konstytucji gospodarczej mamy zasady ustrojowe, które wpłyną na treść koncepcji społecznej
gospodarki rynkowej (np. art. 2 – demokratyczne państwo prawne, art. 7 – zasada legalizmu, art. 2 –
zasada sprawiedliwości społecznej, art. 32 – zasada równości przedsiębiorców, preambuła – zasada
subsydiarności, czyli pomocniczości, art. 26 i 76 – zasada konkurencji, art. 20 – zasada wolności
gospodarczej, która jednocześnie jest prawem podmiotowym), a także prawa i wolności
gospodarcze(wolność gospodarcza, swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, wolność
wykonywania zawodu, gwarancja własności). Nie mają one absolutnego charakteru, mogą podlegać
ograniczeniom. Jedynym prawem konstytucyjnym, które nie może być ograniczone i którego nie
można się zrzec ani go zbyć to godność człowieka (i wynikające z niej prawo do życia). Swobody
gospodarcze i zasady można modyfikować, ale nie dowolnie. Kluczową zasadą jest tu
proporcjonalność (art. 31 ust. 3).
Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej
Twórcy tej koncepcji uważali, że trzeba odrzucić dwa skrajne modele – model liberalny i model
gospodarki centralnie sterowanej, bo skrajnie liberalny model prowadzi do nieefektywnych skutków,
a w szczególności jest narażony na samozagładę – brak interwencji ze strony państwa może
doprowadzić do kryzysów, a kryzysy wywołują napięcia społeczne. Drugi model odrzucał, uważając,
że jest on nieefektywny i w pewnym momencie nastąpi krach tego modelu. Podstawowym
elementem trzeciej drogi systemu społecznej gospodarki rynkowej jest to, że jest to właśnie
gospodarka rynkowa, oparta na konkurencji. System gospodarczy powinien być motorem postępu
społecznego. Tu rola państwa – rozwój gospodarczy ma się przekładać na wszystkie warstwy
społeczne. Państwo nie powinno zastępować mechanizmów rynkowych w sposób, który by
powodował całkowite ich wyłączenie.
Wykład 5 (17.11.2014)
Tematyka wykładu: zasady gospodarki rynkowej wyrażone w Konstytucji RP i w traktatach
konstytuujących Unię Europejską (TUE, TFUE).
Art. 20 Konstytucji RP określa zasadę społecznej gospodarki rynkowej. Według tej zasady
społeczna gospodarka rynkowa oparta jest na wolności działalności gospodarczej, własności
prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych. Społeczna gospodarka
rynkowa stanowi więc podstawę ustroju gospodarczego RP.
Ustawodawca wyróżnia pewne zasady, na których oparte jest w Polsce prawo gospodarcze i na
podstawie których funkcjonuje gospodarka. Są to:
I. zasada demokratycznego państwa prawnego – oznacza, iż w państwie panuje ustrój
demokratyczny (władzę sprawuje naród), a także władza w państwie opiera się na zasadzie
praworządności (a więc jest zgodna z prawem, które jest ustanowione w formie aktów prawnych o
różnej randze),
II. zasada sprawiedliwości społecznej – według tej zasady RP jest państwem zapewniającym prawa
socjalne, a także pomoc społeczną dla obywateli. Chodzi tutaj o konkretne prawa i przywileje, których
obywatele mogą dochodzić przed organami władzy sądowniczej. Prawa te mogą jednakże ulegać
zmianie, w zależności od sytuacji społeczno-ekonomicznej państwa. Ich podstawowy zakres
gwarantują, np. umowy międzynarodowe, Konstytucja RP,
III. zasada wolności gospodarczej – zasada wolności działalności gospodarczej została wyrażona w
art. 20, 22 i 65 Konstytucji RP. Wolność działalności gospodarczej pełni dwie funkcje w prawie
gospodarczym. Występuje ona jako prawo podmiotowe podmiotów prawa prywatnego (naturalne
prawo jednostki wywiedzione z prawa własności i wolności osobistej; prawo nie tworzy wolności
działalności gospodarczej tylko jedynie je potwierdza), a także jako zasada, na podstawie której
funkcjonuje w Polsce gospodarka rynkowa (obiektywna zasada ustroju gospodarczego RP, norma
prawa w znaczeniu przedmiotowym). Zasada wolości gospodarczej wiąże się z nałożeniem obowiązku
pozytywnego i obowiązku negatywnego na ustawodawcę (państwo). Do obowiązków pozytywnych
należy tworzenie przepisów prawnych, stwarzających sprzyjające warunki do realizowania wolności
gospodarczej przez zainteresowane podmioty, ułatwienie dostępu do działalności gospodarczej. Do
obowiązku negatywnego należy powstrzymywanie się od wydawania aktów sprzecznych z zasadą
wolności gospodarczej.
Wolność gospodarcza jest to przede wszystkim prawo podmiotowe o charakterze negatywnym. W
związku z tym państwo może w określonych przypadkach ograniczać wolność gospodarczą.
Przesłankami tego ograniczenia są: (1) wyłączność ustawowa (jest to przesłanka formalna, wolność
gospodarcza może być bowiem ograniczona jedynie na mocy aktu o randze ustawy), (2) ważny
interes publiczny (jest to przesłanka materialna), (3) proporcjonalność. To, czy zostaje zachowana
proporcjonalność, bada się na trzech etapach, określając:
 przydatność regulacji, która wprowadza ograniczenie wolności działalności gospodarczej – bada
się w pierwszym etapie czy regulacja ustawowa ograniczająca prawa i wolności gospodarcze jest w
ogóle przydatna do tego aby służyć realizacji interesu publicznego, dla którego została powołana),
 niezbędność regulacji – bada się czy regulacja ustawowa jest niezbędna do tego, aby osiągnąć
określony cel, jaki postawił sobie ustawodawca),
 proporcjonalność regulacji w znaczeniu ścisłym – bada się czy został spełniony zakaz nadmiernej
ingerencji; należy więc zbadać czy wszystkie elementy regulacji nie stanowią zbyt dużego obciążenia
dla przedsiębiorcy, czyli czy nie stanowi ta regulacja zbyt dużego ograniczenia wolności działalności
gospodarczej.
Konstytucja stoi na straży zasady, że nie ma odrębności ingerencji państwa od gospodarki.
państwo ma więc wręcz obowiązek ingerowania w gospodarkę, lecz respektując prawa i wolności
uczestników rynku oraz w takim wymiarze, w jakim ta ingerencja jest niezbędna. Zaniechanie
państwa w zakresie ingerencji w gospodarkę traktować należy negatywnie przez pryzmat
obowiązków państwa wynikających z Konstytucji RP. Wolność gospodarcza jest to także zasada
ustrojowa. Wynika z niej obowiązek państwa stworzenia pewnych instytucji prawnych, które
wspierać będą i ułatwiać działalność gospodarczą prywatnych przedsiębiorców (wynika z tego nakaz
podejmowania działań wspierających przez państwo względem gospodarki).
IV. zasada legalizmu – wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, jest przede wszystkim skierowana do
organów władzy wykonawczej. Kompetencje w zakresie ingerencji w gospodarkę muszą być
określone na mocy aktu prawnego o randze ustawy. Nie funkcjonuje więc domniemanie kompetencji
w zakresie ingerencji w działalność gospodarczą (musi funkcjonować norma kompetencyjna). Organy
administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (a więc w ramach przyznanych im
kompetencji),
V. zasada równości – z naruszeniem zasady równości mamy do czynienia wówczas, gdy nierówne
traktowanie dotyczy podmiotów, które w tym samym stopniu charakteryzują się określoną cechą
istotną, a także wtedy, gdy w jednakowy sposób są traktowane podmioty charakteryzujące się
różnymi cechami istotnymi (orzeczenie TK). Widoczna jest tu szczególna rola państwa we wspieraniu
małych i średnich przedsiębiorstw (polegająca na tzw. „wyrównaniu szans”). Nie jest jednak tak, że
podmioty państwowe i zagraniczne mają takie same uprawnienia i obowiązki. Prawo unijne zrównuje
pozycję podmiotów z różnych krajów członkowskich. Jednakże przedsiębiorcy polscy, funkcjonujący
poza granicą RP oraz przedsiębiorcy polscy działający na terytorium RP, mają inny zakres praw i
obowiązków. Nie jest to naruszenie zasady równości, gdyż różni się sytuacja tych podmiotów,
VI. zasada subsydiarności (pomocniczości) – zasada ta łączy się z pojęciem własności prywatnej,
wyrażonym w art. 20 Konstytucji RP. Z Konstytucji RP nie wynika jednak całkowity nakaz prywatyzacji
gospodarki, ale własność publiczna jest traktowana w tym systemie jako pewien wyjątek. Określa w
związku z tym, kiedy uznajemy za legalne podjęcie działalności gospodarczej przez państwo. Państwo
nie powinno ani ingerować, ani ograniczać działalności gospodarczej, dopóki sytuacja tego nie
wymaga (państwo „wkracza” w ostateczności). Państwo subsydiarne jest to państwo, które ingeruje
wtedy, gdy określone zadania nie mogą być w efektywny sposób realizowane na stopniu niższym
(widoczna jest tu kolejna zasada – efektywności). W świetle zasady subsydiarności państwo może
wkroczyć na rynek jako przedsiębiorca wówczas, gdy na rynku istnieją określone, niezaspokojone
potrzeby, które nie mogą zostać zrealizowane siłami gospodarki prywatnej,
VII. zasada konkurencji – jest to podstawowy mechanizm funkcjonowania gospodarki rynkowej.
Efektywność ekonomiczna jest podstawowym wyznacznikiem sukcesu w ramach konkurencji w
systemie gospodarki rynkowej. Państwo w rozbudowany sposób chroni konkurencję (prawo
antymonopolowe, odrębna ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów).
Zasady prawa gospodarczego wynikające z traktatów konstytuujących UE (TUE, TFUE)
Konstytucja gospodarcza UE jest to zbiór pewnych zasad określających kompetencje Unii
Europejskiej jako podmiotu publicznego oraz zakres jej ingerencji w gospodarki Państw
Członkowskich. Nie jest ona jednak odrębnym aktem prawnym – jest to jedynie określenie zbioru
wszystkich norm prawnych zawartych w wielu aktach prawnych Unii oraz Państw Członkowskich,
które regulują zakres ingerencji UE w gospodarki Państw Członkowskich UE. Państwa Członkowskie i
UE nie doszły nadal do kompromisu odnośnie tego, czy prawo UE ma prymat na prawem
wewnętrznym, czy prawo wewnętrzne ma prymat nad prawem UE. W praktyce Państwa
Członkowskie nie mogą podejmować żadnych działań sprzecznych z zasadami prawa unijnego. Prawo
wewnętrzne Państw Członkowskich nie może być sprzeczne z prawem unijnym. Traktat lizboński
rozbudował normy programowe UE jako organizacji gospodarczej.
Do zasad, na podstawie których funkcjonuje gospodarka UE należą:
 zasada społecznej gospodarki rynkowej – wyrażona w art. 3 TUE. Znajduje się więc w rozdziale
określającym podstawowe zasady ustrojowe UE,
 zasada wolnej konkurencji – podstawowym mechanizmem kierującym rozwojem gospodarczym
w Unii Europejskiej jest wolna konkurencja (art. 119, 120 TFUE),
 zasada usług w ogólnym interesie gospodarczym– prawo UE akcentuje swobodę państw
członkowskich w zakresie tworzenia działalności usługowej, gospodarczej(art. 14 TUE),
 zasada rynku wewnętrznego – inaczej zasada swobody rynku wewnętrznego. Polega na
swobodzie przepływu osób, usług, towaru i kapitału. Cała aktywność UE ukierunkowana jest na
stworzenie jednolitego rynku wewnętrznego, w którym nie istnieją żadne bariery, ograniczenia
swobody przepływu dla przedsiębiorców. W większym stopniu na chwilę obecną ukończone jest
tworzenie unijnego rynku wewnętrznego. Co do zasady na tym rynku panują jednolite zasady
prowadzenia działalności gospodarczej (w tym jednolite zasady dotyczące konkurencji). Na rynku
unijnym dochodzi do coraz większej harmonizacji prawa w zakresie działalności gospodarczej. Zakaz
stosowania ceł, kontyngentów oraz innych, które utrudniałyby lub ograniczały swobodny przepływ na
terytorium
UE.