Rola parlamentu narodowego po przystąpieniu do Unii Europejskiej

Prof. dr hab. Cezary Mik
Informacja nr 878 (IP-98 M)
Rola parlamentu narodowego
po przystąpieniu do Unii Europejskiej
I. Wprowadzenie
Przystąpienie państwa do Unii Europejskiej nie powoduje jego likwidacji. Unia
Europejska nie jest bowiem państwem i nie zmierza do zastąpienia państw w ich rozlicznych
funkcjach. Jednak akcesja do tej organizacji nie pozostaje bez wpływu na funkcjonowanie
państw członkowskich. Jest to, generalnie rzecz ujmując, następstwem przekazywania władzy
wykonywania w szczególności części kompetencji prawodawczych organów państwowych na
rzecz instytucji Unii. W naturalny zatem sposób przystąpienie do Unii Europejskiej dotyka
pozycji parlamentów państw członkowskich.
II. Udział parlamentu narodowego w przystąpieniu do Unii Europejskiej
W kontekście akcesji do Unii Europejskiej pierwszym poważnym wyzwaniem, z którym
stykają się parlamenty narodowe jest zaaprobowanie przystąpienia. Rola parlamentu w tym
względzie ujawnia się w: 1) dokonaniu – w razie potrzeby – przedakcesyjnej nowelizacji
Konstytucji; 2) udziale w procedurze ratyfikacji traktatu akcesyjnego. Przystąpienie do Unii
Europejskiej wymaga od państwa kandydującego m.in. dostosowania swego prawa do stanu
zgodności z wymogami członkowskimi. Może to oznaczać również dostosowanie
Konstytucji do warunków integracyjnych. Czasami oznacza to tylko wprowadzenie do
Konstytucji odpowiednich postanowień umożliwiających przystąpienie. Niekiedy jednak
wymagane jest również dokonanie nowelizacji obowiązującego tekstu. W przypadku Polski w
Konstytucji z 1997 r. istnieje już klauzula umożliwiająca akcesję (art. 90), jakkolwiek
uważana jest nieraz za niewystarczającą (sugeruje się wprowadzenie do Konstytucji przepisu
analogicznego do znanych z konstytucji Francji czy RFN). Natomiast konieczność
nowelizacji Konstytucji z uwagi na jej sprzeczność z acquis communautaire jest w nauce
polskiej kontrowersyjna. Według jednego poglądu istniejące rozbieżności (np. prawa
wyborcze do zgromadzeń gminnych dla obywateli państw członkowskich, a nie tylko
obywateli polskich) lub luki daje się wyeliminować na poziomie ustawodawstwa zwykłego.
Wedle drugiego poglądu niezbędna jest nowelizacja postanowień polegająca na uzupełnieniu
lub zmianie niektórych przepisów.
Parlament narodowy z zasady bierze też udział w procedurze ratyfikacji traktatu
akcesyjnego, co wyraża się w wyrażeniu zgody na ratyfikację. Ze względu na to, że
przystąpienie pociąga za sobą ograniczenie wykonywania kompetencji władz państwowych
(także, a może przede wszystkim - parlamentu), zgoda ta zwykle jest wyrażana w trybie
kwalifikowanym. Parlament uczestniczy jednak w procedurze ratyfikacyjnej nawet wówczas,
kiedy zgodę na ratyfikację wyraża społeczeństwo obywatelskie (referendum). Parlament
bowiem wówczas podejmuje decyzję o wyborze trybu, w jakim ma odbyć się ratyfikacja.
Takie rozwiązanie występuje właśnie w Polsce (art. 90 ust. 2-4).
III. Zasada autonomii organizacyjnej i proceduralnej państw członkowskich
Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich stwierdza, że państwa członkowskie
zachowują autonomię organizacyjną i proceduralną, a zatem mają prawo swobodnego
decydowania o strukturze, kompetencjach i trybie działania organów państwowych, w tym o
ich powoływaniu i likwidacji, nawet wówczas gdy wiąże się to z implementacją prawa
wspólnotowego. Instytucje wspólnotowe nie mają wobec nich strukturalnej wyższości.
Ten wymiar suwerenności państwowej musi być jednakże postrzegany przez pryzmat
pewnych subtelnych ograniczeń. I tak z art. 6 § 1 Traktatu o Unii Europejskiej wynika, że
zasadą fundamentalną Unii jest m.in zasada demokracji. Implikuje ona w związku z art.
49 Traktatu o Unii Europejskiej, iż tylko takie państwo może być członkiem Unii, które
uznaje i działa według reguł demokracji. Współczesne pojęcie demokracji jest z pewnością
semantycznie otwarte. Wszelako trudno byłoby zaprzeczyć, że takie zasady, jak zasada
przedstawicielstwa co najmniej w jednej izbie parlamentu, zasada podziału władz,
zwłaszcza oddzielenia władzy prawodawczej i wykonawczej od władzy sądowniczej
należą do jądra pojęcia demokracji. Państwo, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału
Sprawiedliwości, nie może być też zorganizowane tak, by naruszało to prawo wspólnotowe
(np. przez generalną odmowę poszanowania zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego,
czy jego skutku bezpośredniego). Ściślej, wadliwa organizacja wewnętrzna będzie mogła
spowodować pośrednio odpowiedzialność prawną państwa, jeśli będzie prowadziła do
niewywiązywania się z obowiązków członkowskich.
Zasada autonomii organizacyjnej i proceduralnej będzie miała pełne zastosowanie do
Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Z natury rzeczy będzie dotyczyła także
istnienia, składu, organizacji wewnętrznej i trybu działania Sejmu i Senatu. Zagadnienia te
pozostaną w sferze kompetencji RP. Unia (Wspólnota) nie będzie władna ich modyfikować.
W zasadzie przystąpienie nie spowoduje również modyfikacji funkcji parlamentu, jakkolwiek
zakres wykonywania niektórych z nich może ulec zmianie. Będą też pojawiały się nowe
zakresy aktywności parlamentu.
IV. Organizacja parlamentu narodowego a członkostwo państwa w Unii
Europejskiej
Zgodnie z zasadą autonomii organizacyjnej z chwilą przystąpienia do Unii parlament nie
musi ulegać reorganizacji. Niemniej jednak przygotowanie do akcesji sprawia zwykle, że
w parlamentach państw członkowskich pojawiają się stałe komisje lub komitety zajmujące
się integracją europejską. W przypadku, gdy parlamenty są dwuizbowe komisje takie albo
funkcjonują w obu izbach, albo mają charakter mieszany, wspólny dla obu izb (Hiszpania,
Irlandia). Komisje, które funkcjonują w izbach wyższych zajmują się na ogół kwestiami
związanymi ze strukturami federalnymi (np. Austria, Belgia, RFN), niekiedy także gminami
(Austria).
Pozycja prawna parlamentarnych komisji europejskich jest w znakomitej większości
państw Unii silna, a jej znaczenie praktyczne z uwagi na przekazanie kompetencji
państwowych na rzecz Unii jest większe niż niejednej zwykłej komisji parlamentarnej.
Wynika to m.in. z faktu, że przynajmniej niektóre z nich mają nie tylko regulaminową
podstawę działania, lecz że ich status w stosunkach z rządem określają również inne akty. W
kilku państwach członkowskich (Francja, RFN, Finlandia) pozycję komisji chroni
konstytucja, która nakłada na rządy konkretne obowiązki wobec parlamentów (faktycznie
przede wszystkim komisji - art. 88-4 konstytucji Francji, art. 23 ustawy zasadniczej RFN, art.
54a-54g Konstytucji Finlandii). W RFN oraz w 4 innych państwach stosunki rząd parlamenty regulują specjalne ustawy (Austria, Belgia, Portugalia i Włochy). W kilku
państwach, niezależnie od regulaminów wewnętrznych, izby podjęły też specjalne uchwały,
które umacniają stanowisko komisji europejskich (Belgia, RFN, Wielka Brytania). Wreszcie,
we Francji premier wydał okólnik o obowiązku uwzględniania poglądów parlamentu na
temat integracji europejskiej, który - biorąc pod uwagę biurokratyczną naturę aparatu
państwowego - ma duże znaczenie.
Komisje parlamentarne zajmują się przede wszystkim analizą projektów aktów
prawa wspólnotowego i prawa krajowego go implementującego (a zatem przede
wszystkim aktami I filaru). Niekiedy parlament otrzymuje wszelkie dokumenty
wspólnotowe i unijne (a więc także np. programy Wspólnot, komunikaty Komisji, białe i
zielone księgi, umowy i konwencje między państwami członkowskimi i z państwami
trzecimi, akty przyjęte w ramach wspólnej polityki spraw zagranicznych i bezpieczeństwa
oraz współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych - tak m.in. w
Belgii, Hiszpanii, Holandii, Irlandii, Portugalii, Wielkiej Brytanii, chociaż w zróżnicowanym
zakresie). W przypadku projektów prawa wspólnotowego komisje często otrzymują od
rządów informacje uzupełniające, w tym np. uzasadnienie propozycji, ocenę jej zgodności z
zasadą subsydiarności, oszacowanie skutków wobec systemu prawnego oraz społecznogospodarczego kraju, w tym zwłaszcza dla finansów państwa (Belgia, podobnie w Danii,
Holandii, RFN, Wielkiej Brytanii).
Kompetencje komisji parlamentarnych korespondują z obowiązkami władz
wykonawczych, zwłaszcza rządu i MSZ. Trzeba zatem zauważyć, że niemal na wszystkich
rządach 15 (poza Grecją) spoczywa obowiązek przekazywania odpowiednich dokumentów
w stosownym czasie (w przypadku dokumentów prawa wspólnotowego przed ich
przyjęciem, w czasie właściwym dla zajęcia stanowiska). Ponadto, na niektórych z nich ciąży
obowiązek konsultowania swego stanowiska z komisją, a czasami nawet uzyskania
odpowiedniego mandatu negocjacyjnego. W ostatnim przypadku mandat jest traktowany
albo jako poważne zalecenie, z wykonania którego czasem trzeba się wytłumaczyć (Belgia,
Finlandia, Luksemburg, Szwecja), albo jako wiążąca instrukcja (Dania, RFN, Zj.Królestwo generalnie, Austria, Francja, Holandia - co do niektórych spraw, np. unii gospodarczej i
monetarnej, co do aktów, które muszą być przetransponowane do prawa krajowego, co do III
filaru Unii Europejskiej). Wszędzie tam, gdzie wymagana jest zgoda w postaci wiążących
instrukcji rządy mają obowiązek wnoszenia do instytucji decyzyjnych Wspólnoty
zastrzeżenia uprzedniej debaty parlamentarnej, co uniemożliwia wprowadzenie sprawy do
porządku dziennego prac tych instytucji.
W przypadku Polski przyjęto w chwili poprzedzającej przystąpienie, że w Sejmie i
Senacie będą działały dwie osobne komisje zajmujące się integracją. Jest to spowodowane
brakiem tradycji tworzenia wspólnych komisji parlamentarnych przez obie izby. Jak się
wydaje stan taki przetrwa najpewniej po przystąpieniu. Nie będzie on kolidował ze sprawnym
działaniem w Unii pod warunkiem, że należycie ukształtowane zostaną zwłaszcza
kompetencje komisji sejmowej.
IV. Funkcje parlamentu narodowego po przystąpieniu do Unii Europejskiej
a) funkcje wewnątrzpaństwowe parlamentu narodowego
Parlament spełnia liczne funkcje. Zalicza się do nich zwłaszcza funkcję ustrojodawczą,
ustawodawczą, kreacyjną, kontrolną, wewnątrzorganizacyjną i funkcje w stosunkach
międzynarodowych. W wyniku przystąpienia inaczej zostają rozłożone akcenty na funkcjach
parlamentów. Parlament traci bowiem sporo swobody w zakresie prawodawstwa (niekiedy
traci możliwość stanowienia prawa), chociaż uzyskuje pewien wpływ na prawodawstwo Unii.
Rośnie znaczenie funkcji kontrolnej w stosunku do rządu w zakresie kontroli jego poczynań
w organach Unii. Nowy kształt uzyskują z kolei funkcje parlamentu w stosunkach
międzynarodowych (ograniczenie roli w zakresie ratyfikacji niektórych umów
międzynarodowych, wzrost kontaktów międzynarodowych i międzyparlamentarnych.
W przypadku Polski spośród funkcji wykonywanych przez nasz parlament nienaruszone
pozostaną kompetencja określania wewnętrznej organizacji parlamentu (art. 112 i 124
Konstytucji), kompetencja kreacyjna (por. m.in. art. 154, 205, 209, 214, 227 Konstytucji) i co
do istoty – kompetencja ustrojodawcza (art. 235) i kontrolna (por. m.in. art. 115, 157, 158).
W ostatnich dwóch przypadkach należy poczynić jednak pewne zastrzeżenia.
W odniesieniu do funkcji ustrojodawczej należy zauważyć, że przystąpienie do Unii
Europejskiej i zmiany traktatów założycielskich mogą czasami powodować konieczność
modyfikacji Konstytucji. Wówczas pozycja parlamentu będzie mocno zredukowana
politycznie. Będzie on mógł bowiem jedynie znowelizować ustawę zasadniczą. W
przeciwnym przypadku doszłoby albo do tego, że nie przystąpilibyśmy do Unii lub
musielibyśmy ją opuścić, albo, wyrażając zgodę na ratyfikację bez uprzedniej nowelizacji, do
podważenia spójności porządku konstytucyjnego i narażenia nas na odpowiedzialność wobec
Unii Europejskiej. Warto odnotować, że aktualnie inicjatywa zmiany Konstytucji nie należy
do domeny Rady Ministrów, lecz do 1/5 ustawowej liczby posłów, Senatu i Prezydenta (art.
235 ust. 1).
Jeśli chodzi o funkcję kontrolną można powiedzieć, że ulega ona subtelnej modyfikacji.
Ta polega na ograniczeniu odpowiedzialności polskich ministrów, którzy w przyszłości będą
uczestniczyli w posiedzeniach Rady Unii Europejskiej i tam głosowali, za oddany głos
(przyjęcie aktu prawnego niezgodnego z interesami Polski albo nieprzyjęcie aktu leżącego
w polskim interesie). Trzeba sobie bowiem uświadomić, że odpowiedzialności takiej można
będzie domagać się jedynie w przypadku, gdy Rada Unii Europejskiej podejmie uchwały
prawotwórcze jednomyślnie. Zwłaszcza więc w ramach procedury współdecyzji (art. 251
[189 B] Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską) i częściowo procedury współpracy
(art. 252 [189 C] Traktatu) ministrowie nie powinni odpowiadać politycznie przed
parlamentem, jeśli zajmowali stanowisko zgodne z interesem Polski wyrażanym przez
parlament (sprzeciwiali się uchwale, która została przyjęta większością kwalifikowaną
głosów albo głosowali za uchwałą, która nie uzyskała odpowiedniego poparcia w Radzie).
Największym przeobrażeniom ulegnie funkcja prawodawcza (art. 10 ust. 2 i art. 118123 Konstytucji). Ustanowienie Wspólnot Europejskich, a później także Unii Europejskiej
doprowadziło do przekazania przez państwa członkowskie niektórych swoich uprawnień na
rzecz instytucji Unii Europejskiej. Przekazanie to objęło zwłaszcza dziedziny gospodarcze
i odnosiło się do zdolności tworzenia prawa przez instytucje Unii Europejskiej, co do zasady
nadrzędnego wobec prawa stanowionego przez państwa członkowskie.
Następstwem przekazania kompetencji na rzecz Unii jest przede wszystkim uszczuplenie
swobody lub nawet możliwości stanowienia prawa krajowego w określonym zakresie. W
naturalny sposób dotyka to wykonywania władzy ustawodawczej przez parlamenty narodowe.
Parlament nie będzie mógł zatem przyjmować ustaw w sferze objętej rozporządzeniami
wspólnotowymi, bo stanowiłoby to naruszenie prawa wspólnotowego. Będzie natomiast
zobowiązany przyjąć ustawy inicjowane przez Rząd lub nawet samych posłów, które
zmierzają do wprowadzenia w życie dyrektyw (ustawy będą musiały zawierać odniesienie
co do tego, jaką konkretnie dyrektywę transponują do polskiego systemu prawnego, a Rząd
będzie zobowiązany poinformować o tym Komisję Europejską).
Na dodatek będzie to musiał uczynić w czasie oznaczonym (niewywiązanie się z tego
obowiązku w ogóle lub w sposób nienależyty może prowadzić do odpowiedzialności
odszkodowawczej państwa za naruszenie prawa wspólnotowego). Jeżeli więc termin
transpozycji będzie krótki, zapewne niezbędne będzie skorzystanie z trybu pilnego (art. 123;
wniosek o zastosowanie tego trybu przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów). Terminowość
transpozycji może też wymuszać zmiany trybu postępowania prawodawczego. Przy tym
trzeba przyjąć, że nie wszystkie dyrektywy będą wymagały przyjęcia ustaw. W szeregu
wypadkach wystarczające może okazać się rozporządzenie RM lub ministra. O tym powinna
decydować materia wymagająca implementacji.
Pewnej zmianie ulegnie też funkcja parlamentu w sferze stosunków
międzynarodowych. Z jednej strony - chodzi tu o ustalanie linii polityki państwa w
stosunkach zagranicznych, a z drugiej - o wyrażanie zgody na ratyfikację umów
międzynarodowych (art. 89). W pierwszym przypadku należy dostrzegać fakt, że proces
integracji obejmuje dzisiaj wspólną politykę zagraniczną i obronną, w ramach której możliwe
jest podejmowanie wiążących politycznie lub prawnie państwa, w tym parlamenty narodowe
(wspólne zasady, ogólne linie przewodnie, wspólne strategie, wspólne działania, wspólne
stanowiska i decyzje je implementujące - por. art. 12 [J.2] - art. 15 [J.5] TUE; zob. rozdz. 8).
Od parlamentu będzie się zatem oczekiwało, że powstrzyma się on od podejmowania
uchwał i działań sprzecznych z przyjętymi zobowiązaniami prawnymi i politycznymi
i nie będzie domagał się od Rządu polskiego podejmowania tego typu działań. W
wypadku zawierania umów międzynarodowych, rola parlamentu ulegnie osłabieniu w
zakresie, w jakim Wspólnoty Europejskie samodzielnie negocjują i zawierają takie umowy ze
skutkiem dla wszystkich państw członkowskich (zwłaszcza art. 133 [113] TWE - głównie
umowy z zakresu obrotu towarami, chociaż prawdopodobne jest rozszerzenie kompetencji
wyłącznej na usługi i własność intelektualną). Parlament polski utraci też w sferze
kompetencji wyłącznej Wspólnot bezpośrednią polityczną kontrolę nad procesem
negocjacyjnym, gdyż będzie go prowadziła Komisja Europejska, a nie Rząd RP (zob. art.
300 [228]) TWE).
b) funkcje związane z członkostwem państwa w Unii Europejskiej
1) udział w modyfikacji traktatów
konstytucjonalizacji Unii Europejskiej
założycielskich.
Udział
w
procesie
Zmiany w traktatach założycielskich Unii i Wspólnot wymagają zawsze ratyfikacji. Siłą
rzeczy zaangażowany w nie zostaje także parlament narodowy. W praktyce można rozróżnić
ratyfikację tzw. dużych nowelizacji (dokonywanych w trybie konferencji międzyrządowych –
zob. art. 48 ust. 3 TUE; art. 313 TWE), jak również ratyfikację tzw. małych nowelizacji
(dotyczą one wąskich zwykle zakresów traktatu – zob. art. 17 § 1 ust. 1 i 2; art. 42 TUE; art.
22 ust. 2; art. 190 § 4 ust. 2, art. 269 ust. 2 TWE). Parlament polski uzyska też możliwość
pełnego udziału w konwencie przygotowującym Konferencję międzyrządową 2004, pod
warunkiem, że Polska zdoła zakończyć negocjacje do 2004 r., czyli chwili rozpoczęcia
Konferencji międzyrządowej. W innym przypadku i w aktualnym stanie rokowań kraje
kandydackie będą „ściśle powiązane” z pracami konwentu (na mocy decyzji nieformalnej
przyjętej na posiedzeniu Rady Unii Europejskiej w Genval, 4 września 2001 r., potwierdzonej
na posiedzeniu formalnym 8 – 9 października 2001 r., w konwencie ma uczestniczyć po 2
członków parlamentów narodowych; ma to się odbyć na wzór konwentu obradującego w
2000 r. w celu przyjęcia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej).
2) udział w związywaniu się umowami międzynarodowymi
W wyniku przystąpienia ograniczeniu ulegnie kompetencja parlamentu w zakresie
wyrażenia zgody na ratyfikację umów międzynarodowych. Strata ta zostanie częściowo
powetowana wskutek przyjęcia zwłaszcza w II i III filarze zasady, iż umowy zawarte przez
Radę Unii Europejskiej z podmiotami trzecimi podlegają ratyfikacji przez państwa
członkowskie (art. 24, 38 TUE). Także w przypadku mieszanych umów międzynarodowych
zawieranych przez Wspólnoty i państwa członkowskie wymagana może być ratyfikacja przez
parlament polski.
Związanie się umową w trybie ratyfikacji z udziałem parlamentu może również
wchodzić w grę w przypadku umów z innymi państwami członkowskimi w sferze współpracy
policyjnej i sądowo-karnej (art. 34 § 2 lit. d) TUE. W tym jednak przypadku nowa
kompetencja jest ograniczona. Istnieje bowiem obowiązek wszczęcia procedur krajowych w
terminie określonym przez Radę, która zaleca przyjęcie konwencji. RP nie będzie też miała
bezpośredniego wpływu na treść i obowiązywanie wydawanych środków wykonawczych,
które będą przyjmowane na szczeblu Unii.
3) udział w procesie prawodawczym w I i III filarze UE
Zrazu parlamenty narodowe miały pewien wpływ na Wspólnoty, delegując swoich
przedstawicieli do Europejskiego Zgromadzenia Parlamentarnego, a później do Parlamentu
Europejskiego. Jednak sytuacja uległa pogorszeniu w 1979 r., kiedy to deputowanych
narodowych zastąpili deputowani bezpośrednio wyłonieni przez narody państw
członkowskich. Wkrótce okazało się, że ta forma demokratyzacji systemu instytucjonalnego
jest niewystarczająca i że konieczne jest ponowne zaangażowanie w procesy decyzyjne
parlamentów narodowych. W związku z tym do Aktu końcowego konferencji Maastricht I
(doprowadziła ona do przyjęcia Traktatu o Unii Europejskiej) włączono deklarację nr 13 o
roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej. Stwierdzano w niej, iż ważny jest
większy udział parlamentów w działaniach Unii Europejskiej.
W związku z tym trzeba zintensyfikować wymianę informacji między nimi a
Parlamentem Europejskim. W następstwie tego rządy państw członkowskich zostały
zobowiązane m.in. do czuwania, aby do parlamentów narodowych docierały projekty
legislacyjne Komisji we właściwym czasie dla celów informacyjnych lub analitycznych.
Poprawione miały zostać również kontakty wzajemne Parlamentu Europejskiego i
parlamentów narodowych.
Deklaracja z 1992 r. została zastąpiona Protokołem o roli parlamentów narodowych w
Unii Europejskiej, przyjętym w Amsterdamie w 1997. Dokonane zmiany noszą charakter
formalny i materialny. Zauważyć najpierw należy, że modyfikacji uległ status formalny
parlamentów narodowych. Obecnie reguluje go nie deklaracja, lecz protokół, który ma rangę
prawa pierwotnego (art. 311 [239] TWE). Zmiany materialne polegają na rozbudowaniu
i konkretyzacji postulatów zawartych w deklaracji. W Protokole przewiduje się zatem, że
wszystkie dokumenty o charakterze konsultacyjnym (białe i zielone księgi oraz
komunikaty Komisji) mają być bezzwłocznie przesyłane do parlamentów narodowych. Z
kolei formalne projekty aktów prawnych Komisji mają być im komunikowane na tyle
wcześnie, aby rząd każdego państwa członkowskiego mógł zapewnić dostarczenie ich w
należyty sposób do parlamentów narodowych (oznacza to, że projekty przesyłane są do
rządów, które następnie notyfikują je parlamentom narodowym). W związku z tym w
odniesieniu do projektów aktów prawa wspólnotowego lub prawa III filaru określono termin
6 miesięcy jako czas na konsultacje z parlamentami narodowymi. Początek tego okresu
przypada na chwilę powiadomienia przez Komisję Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii
Europejskiej o projekcie we wszystkich językach oficjalnych, a koniec na chwilę, kiedy
projekt zostaje wpisany do porządku dziennego obrad Rady. Termin ten może być jednak
krótszy w przypadkach nie cierpiących zwłoki, jednak powody odstępstwa od reguły
powinny być przedstawione w akcie lub wspólnym stanowisku przyjętym w ramach procedur
współpracy lub współdecyzji.
Wpływ parlamentów narodowych widoczny jest także w umocnieniu COSAC –
Konferencji organów wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych (chodzi tu o komisje
parlamentarne zajmujące się integracją europejską).1 Protokół postanawia w tym względzie,
iż COSAC może przedkładać instytucjom Unii Europejskiej wszelkie uwagi, jakie uzna
za właściwe. Może ona badać każdy projekt lub inicjatywę aktu prawnego związanego z
ustanowieniem przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w zakresie, w jakim
wywiera on bezpośredni wpływ na prawa i wolności jednostek. O stanowisku COSAC
informowane są Parlament Europejski, Rada i Komisja. Umożliwiono również Konferencji
przedkładanie uwag na temat działań legislacyjnych Unii, zwłaszcza co do zasady
subsydiarności, przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz zagadnień
związanych z poszanowaniem praw podstawowych. Protokół zarazem stwierdza, że uwagi
COSAC ani nie wiążą parlamentów narodowych, ani nie przesądzają ich stanowiska.
IV. Parlamenty narodowe w perspektywie Konferencji międzyrządowej 2004 r.
W 2001 r. rozpoczęła się debata na temat przyszłości Unii Europejskiej. W jej ramach,
jak przewiduje stosowny protokół do Traktatu z Nicei, ma zostać wyjaśniony status
parlamentów narodowych w procesie integracji europejskiej. Nie jest dzisiaj pewne, w którą
stronę pójdzie rozwój zdarzeń. Możliwe jest: 1) umacnianie dotychczasowego położenia
parlamentów przez upoważnienie ich do bardziej decydującego wpływu na projekty aktów
(co mogłoby jednak mieć negatywne skutki dla efektywności procesu prawodawczego) lub
dokumenty konsultacyjne; 2) włączenie bardziej formalne przedstawicieli parlamentów w
struktury aparatu Unii (np. przez stworzenie drugiej izby Parlamentu Europejskiego, złożonej
z deputowanych do parlamentów narodowych).
1
Zob. Regulamin Konferencji Komisji wyspecjalizowanych w sprawach wspólnotowych i europejskich Unii
Europejskiej przyjęty na XXI posiedzeniu COSAC w Helsinkach (11-12 października 1999 r.), O.J. 2001, C
175, s. 1. Regulamin wszedł w życie 11 stycznia 2001 r.